Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2008) 2170

Transcriptie

1 RAAD VA DE EUROPESE U IE Brussel, 8 juli 2008 (14.07) (OR. fr) 11560/08 ADD 2 SOC 414 ECOFI 292 I GEKOME DOCUME T van: de heer Jordi AYET PUIGARNAU, directeur, namens de secretarisgeneraal van de Europese Commissie ingekomen: 4 juli 2008 aan: de heer Javier SOLANA, secretaris-generaal/hoge vertegenwoordiger Betreft: Werkdocument van de diensten van de Commissie Begeleidend document bij de mededeling van de Commissie aan het Europees Parlement, de Raad, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio s - Een hernieuwde inzet voor een sociaal Europa: versterking van de open coördinatiemethode op het gebied van sociale bescherming en sociale integratie = Samenvatting van de effectbeoordeling Hierbij gaat voor de delegaties Commissiedocument SEC(2008) 2170 Bijlage: SEC(2008) /08 ADD 2 mm DG G II L

2 COMMISSIE VAN DE EUROPESE GEMEENSCHAPPEN Brussel, xxx [versie 16/05/2008] SEC(2008) yyy WERKDOCUME T VA DE DIE STE VA DE COMMISSIE Begeleidend document bij de MEDEDELI G VA DE COMMISSIE AA HET EUROPEES PARLEME T, DE RAAD, HET EUROPEES ECO OMISCH E SOCIAAL COMITÉ E HET COMITÉ VA DE REGIO S 'Een hernieuwde inzet voor een sociaal Europa: versterking van de open coördinatiemethode op het gebied van sociale bescherming en sociale integratie' Samenvatting van de effectbeoordeling {COM(2008) xxx definitief} {SEC(2008) xxx} NL NL

3 Deze effectbeoordeling heeft betrekking op de mededeling over "Een hernieuwde inzet voor een sociaal Europa: versterking van de open coördinatiemethode op het gebied van sociale bescherming en sociale integratie". Deze mededeling, die als prioritair initiatief in het werkprogramma van de Commissie voor 2008 is opgenomen, maakt nu deel uit van het pakket bij de vernieuwde sociale agenda. Vanaf 2000 is de open coördinatiemethode (OCM) achtereenvolgens toegepast op het beleid voor sociale integratie, het pensioenbeleid en het beleid voor de gezondheidszorg en de langdurige zorg. In 2006 zijn de drie aparte beleidsgebieden samengevoegd in één geïntegreerde OCM voor sociale bescherming en sociale integratie ('sociale OCM'). Deze coördinatiemethode omvat een afspraak over gemeenschappelijke EU-doelstellingen op hoog niveau die het proces een impuls moeten geven, alsook de vaststelling van gemeenschappelijke indicatoren om toezicht te kunnen houden op de voortgang ten aanzien van de gemeenschappelijke doelstellingen, de opstelling van nationale strategische verslagen door de lidstaten waarin de afgesproken doelstellingen in concreet beleid worden vertaald, en de gezamenlijke beoordeling van de voortgang en van de beleidsmaatregelen door de Europese Commissie en de lidstaten in het kader van het Comité voor sociale bescherming. Over het geheel genomen valt de beoordeling van resultaten van de sociale OCM door de verschillende actoren die bij het proces betrokken zijn, grotendeels positief uit. De sociale OCM heeft wederzijds leren ondersteund, een sterkere betrokkenheid van de actoren bevorderd, meer begrip gekweekt voor de uiteenlopende vormen van armoede en uitsluiting, een gezamenlijke aanpak van de gemeenschappelijke problemen mogelijk gemaakt en nieuwe gemeenschappelijke vraagstukken aan de orde gesteld. Er is echter te langzaam en te weinig resultaat geboekt ten aanzien van de gemeenschappelijke doelstellingen. Hoewel het niet realistisch is te verwachten dat een open coördinatieproces dat berust op vrijwillige samenwerking tussen de lidstaten binnen een beperkte periode grootschalige resultaten kan opleveren, is er brede consensus dat het potentieel van de sociale OCM grotendeels onbenut blijft, dat een aantal zwakke punten moet worden gecorrigeerd en dat een strategische versterking van de methode een stap in de goede richting zou zijn om de gemeenschappelijke doelstellingen te verwezenlijken. Uit de analyse blijkt dat het ontbreekt aan politieke inzet en zichtbaarheid en dat er behoefte is aan een betere horizontale beleidscoördinatie en aan de integratie van sociale bescherming en sociale integratie op alle relevante beleidsgebieden. Bovendien moet er een sterkere analytische basis voor het beleid komen en moeten de regionale en lokale actoren bij het proces van de sociale OCM worden betrokken. Ook moeten actoren van de civiele samenleving een grotere rol gaan spelen en moet het wederzijds leerproces worden verbeterd. De behoefte aan een sterkere sociale OCM wordt geaccentueerd door een aantal institutionele en beleidsontwikkelingen. Naast de vernieuwde sociale agenda is er het vooruitzicht van de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon (met het integratievereiste), de aanpak van het Europees Jaar van de bestrijding van armoede en sociale uitsluiting in 2010 en het nieuwe initiatief van de Commissie met betrekking tot actieve integratie. NL 2 NL

4 Om de merites van een sterkere sociale OCM te beoordelen en te bepalen hoe die het doeltreffendst kan worden bereikt, zijn drie beleidsopties uitgekozen die aan grondig onderzoek zijn onderworpen 1. De eerste optie wordt beschreven als de 'status quo'. Hierbij wordt er rekening mee gehouden dat de sociale OCM van nature een geleidelijk proces is en dat deze, zelfs als zich geen ingrijpende veranderingen voordoen, door stapsgewijze veranderingen en geleidelijke verbeteringen in de werkwijzen zal blijven evolueren. De tweede optie wordt beschreven als een 'grondige herziening' van het proces, waarbij het toepassingsgebied van de sociale OCM breder wordt en het proces zodanig wordt aangepast dat het betrekking heeft op alle aspecten van het sociaal beleid van de EU, zodat een doeltreffende integratie mogelijk wordt en een soort van Sociaal Lissabon ontstaat. De derde optie wordt omschreven als een 'brede en ambitieuze versterking binnen de huidige structuur'. Deze optie is gebaseerd op de aanpak die tot nu toe in de sociale OCM is gevolgd, namelijk op consensus gebaseerde, stapsgewijze vooruitgang, maar is tegelijkertijd 'strategisch' en 'op de toekomst gericht', aangezien een nieuwe dynamiek in het systeem wordt aangebracht. Dit biedt een kader om nieuwe hulpmiddelen en werkwijzen uit te proberen, die in nauwe samenwerking met de lidstaten kunnen worden uitgetest en ingevoerd, om het proces een nieuwe impuls te geven en optimaal te kunnen uitvoeren. Bij het vergelijken van de verschillende opties, moet onderscheid worden gemaakt tussen de procedurele en de inhoudelijke gevolgen van de voorgestelde veranderingen. De effectbeoordeling heeft vooral betrekking op de procedurele en governance-aspecten. De verwachting is dat een effectievere coördinatie en wederzijds leren een positief effect zullen hebben op het bereiken van de gemeenschappelijke doelstellingen: armoedebestrijding, meer duurzame en toereikende pensioenstelsels, en rechtvaardige en doeltreffende stelsels voor de gezondheidszorg en de langdurige zorg. Ook wordt ervan uitgegaan in de geest van de gemeenschappelijke sociale doelstellingen dat een betere sociale bescherming en sociale integratie zullen bijdragen tot de strategie voor groei en werkgelegenheid en meer in het algemeen tot een duurzame economische ontwikkeling. Zo kunnen beleidsmaatregelen voor actieve integratie niet alleen armoede tegengaan, maar ook het arbeidsaanbod vergroten. Pensioenhervormingen kunnen niet alleen de gelijke behandeling van de verschillende generaties ten goede komen, maar ook de arbeidsparticipatie verhogen en bijdragen tot de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. Ook goede gezondheidszorgstelsels zijn niet alleen bevorderlijk voor het individuele welzijn, maar hebben tevens een positief effect op het arbeidsaanbod en de arbeidsproductiviteit. Wel is duidelijk dat de sociale OCM de verwezenlijking van die doelstellingen slechts kan faciliteren, aangezien de hoofdverantwoordelijkheid voor het beleid voor sociale integratie en sociale bescherming bij de lidstaten ligt. Er moet dus een antwoord komen op de volgende vragen: 'Zullen de voorgestelde maatregelen helpen van de sociale OCM een passend, werkbaar mechanisme voor coördinatie tussen het nationaal en het Europees niveau te 1 Twee beleidsopties afschaffing van de sociale OCM en volledige integratie van de sociale OCM in de strategie voor groei en werkgelegenheid zijn overwogen maar niet nader geanalyseerd. De redenen hiervoor worden in de effectbeoordeling uiteengezet. NL 3 NL

5 maken? Zullen zij er een geschikter instrument van maken om de gemeenschappelijke sociale doelstellingen na te streven?'. Met andere woorden, de beoordeling van de maatregelen die in het kader van de verschillende opties worden overwogen, is eerder een kwalitatieve inschatting van hun mogelijke effecten op de sociale OCM dan van hun gevolgen wat betreft de uiteindelijke beleidsresultaten. Om die reden wordt geen aparte beoordeling van de algemene sociale, economische en milieueffecten van de opties uitgevoerd. De micro-economische aspecten (administratiekosten, consequenties wat betreft middelen) worden in de effectbeoordeling naar behoren in aanmerking genomen, waarbij ook de haalbaarheid van de verschillende opties wordt beoordeeld. In de effectbeoordeling worden de voorgestelde maatregelen onderverdeeld aan de hand van de vier doelstellingen van de mededeling: meer politieke inzet en grotere zichtbaarheid van het proces, versterking van de positieve interactie met overig EU-beleid, versterking van de analytische basis van het proces en vergroting van de eigen inbreng in de lidstaten. Vervolgens worden deze beoordeeld op hun impact op de desbetreffende problemen en hun haalbaarheid. Het begrip haalbaarheid heeft betrekking op de politieke acceptatie, de beschikbaarheid van personele en financiële middelen, de administratieve belasting en de beschikbaarheid van elementaire hulpmiddelen. De analyse levert de volgende resultaten op: Optie 1: 'status quo': Stapsgewijze veranderingen die door middel van een aantal van tevoren afgesproken verbeteringen worden doorgevoerd, zullen waarschijnlijk een positieve, maar trage en beperkte impact hebben op de gesignaleerde problemen. Bovendien brengt deze optie het risico met zich mee dat de sociale OCM aan 'procesmoeheid' gaat lijden en langzaam haar geloofwaardigheid en het vertrouwen van de actoren en aanhangers zal verliezen. In elk geval lijkt het zeer onwaarschijnlijk dat deze beperkte verbeteringen voldoende zijn om de sociale OCM de nodige kracht en doeltreffendheid te geven om voor betere resultaten met betrekking tot de gemeenschappelijke sociale doelstellingen te zorgen en de sociale dimensie van de Europese integratie te versterken. De haalbaarheid lijkt daarentegen hoog. De meeste van deze maatregelen zijn al door de Commissie en de lidstaten aanvaard (zie gezamenlijk verslag voor 2008). De (beperkte) benodigde toename van de personele en financiële middelen (meer monitoring, een betere verspreiding van de resultaten, versterking van het analytische kader enz.) kan worden gecompenseerd door efficiënter te werken en vaker een beroep te doen op externe deskundigen. Er worden geen consequenties voor de administratieve belasting van de lidstaten verwacht. Optie 2: 'grondige herziening': De bij deze optie beoogde maatregelen dragen er waarschijnlijk sterk toe bij dat de geconstateerde tekortkomingen worden aangepakt en het proces sterk wordt geconsolideerd. In de meeste gevallen zijn deze erop gericht dat het systeem bijna 'perfect' functioneert dankzij een combinatie van veel strengere procedures en een grote investering in middelen. Er zijn echter ook risico's aan verbonden. Ten eerste is de sociale OCM gebaseerd op consensus en op het subsidiariteitsbeginsel. Een forse aanscherping van de procedures zoals voorgesteld door de Commissie, kan door de lidstaten worden afgewezen en levert mogelijk niet de NL 4 NL

6 verwachte eigen inbreng op. Een ingrijpende hervorming van de methode luttele jaren na de herstructurering en 'stroomlijning' dreigt op weinig begrip te kunnen rekenen en op enige weerstand te stuiten bij de actoren die hebben geholpen de sociale OCM in de huidige opzet te creëren. Deze beleidsoptie lijkt niet bijzonder haalbaar op de korte en middellange termijn. Zoals hierboven aangegeven, is politieke acceptatie door de lidstaten verre van zeker. Hoewel er brede erkenning is voor het feit dat Europa de lidstaten moet helpen de belangrijke sociale uitdagingen het hoofd te bieden, hechten de lidstaten sterk aan hun eigen rechten en bevoegdheden op sociaal gebied en zouden zij zich waarschijnlijk verzetten tegen sommige (of de meeste) maatregelen in dit scenario. Er zijn vooralsnog geen verdragsbepalingen op grond waarvan individuele aanbevelingen kunnen worden gedaan. Voor deze beleidsoptie is bovendien een grote investering in personele en financiële middelen nodig. Ook zal deze leiden tot een grotere administratieve belasting van de regeringen, doordat hogere eisen worden gesteld aan de verslaglegging, de interne coördinatie en de participatie van de actoren. Optie 3: 'brede en ambitieuze versterking binnen de huidige structuur': Hoewel bij deze optie de huidige structuur behouden blijft, kan deze een grote impact hebben op de vastgestelde doelstellingen, dankzij een combinatie van consolidatie van doorlopende verbeteringen en een geleidelijke invoering van innovatieve elementen. Als er geleidelijk nationale of Europese streefcijfers worden ingevoerd op momenten waarop de ontwikkeling van het gemeenschappelijk analytisch kader daartoe aanleiding geeft, zou dat zeker leiden tot een grotere politieke zichtbaarheid van het proces. Zoals in een aantal landen al is gebleken, kunnen gekwantificeerde streefcijfers tot gevolg hebben dat regeringen meer verantwoording afleggen en dat de prioriteiten op alle relevante beleidsgebieden en op alle bestuursniveaus duidelijker komen te liggen, op voorwaarde dat zij op een gedegen analytische basis berusten. Door een grotere analytische capaciteit en wederzijds leren zou de kwaliteit van de beleidsvorming op sociaal gebied verbeteren. De ontwikkeling van een gemeenschappelijk analytisch kader zou de lidstaten helpen de grootste gemeenschappelijke uitdagingen te signaleren en hun de mogelijkheid bieden van elkaar te leren op de gebieden die voor hen het belangrijkst zijn. Dit zou ook doorwerken in ander EU-beleid en zo zou de beleidsvorming ook op andere gebieden meer op wetenschappelijk bewijs komen te berusten. Op deze manier wordt de positieve interactie met ander beleid, waaronder het economisch beleid, versterkt. De meeste maatregelen die in deze beleidsoptie worden voorzien, lijken haalbaar. Ook hiervoor geldt dat interactie met ander beleid grotendeels afhangt van factoren die buiten de sociale OCM liggen. Hoewel de belangrijkste veranderingen geleidelijk zullen worden ingevoerd, zullen enige investeringen in personele middelen nodig zijn. Wat financiële middelen betreft, moeten de middelen die in het kader van het Progressprogramma zijn toegewezen, ruimschoots voldoende zijn. In het algemeen zal voor een aantal van de voorgestelde maatregelen (het vaststellen van streefcijfers, meer monitoring enz.) de politieke steun en inzet van de lidstaten nodig zijn. Op nationaal niveau brengt een betere coördinatie tussen de verschillende beleidsgebieden (horizontale coördinatie en integratie) en de verschillende bestuursniveaus (verticale coördinatie) tot op zekere hoogte ook een extra administratieve belasting met zich mee, maar zal deze ook een constant 'rendement' wat doelmatigheid en doeltreffendheid betreft opleveren. De conclusie luidt dat de derde optie de beste is. Het is de optie waarmee de gesignaleerde problemen het best worden aangepakt zonder dat de huidige werkwijze in de Commissie en in NL 5 NL

7 de lidstaten al te veel hoeft te veranderen. Deze optie moet wel geleidelijk worden ingevoerd, niet alleen vanwege de consequenties voor de benodigde middelen, maar ook omdat de voorgenomen verbeteringen uitgebreid met de lidstaten en de actoren moeten worden besproken om er een goede basis voor te verkrijgen. NL 6 NL