ACW: ADVIES WATERSCHAPSBESTUUR EN STANDPUNTBEPALING UNIE (BIJLAGEN CBCF 15-54A T/M D)

Transcriptie

1 Bijlage CBCF 15-54a Agendapunt 4 ACW: ADVIES WATERSCHAPSBESTUUR EN STANDPUNTBEPALING UNIE (BIJLAGEN CBCF 15-54A T/M D) PORTEFEUILLEHOUDER / OPSTELLER mr.drs. P.C.G. Glas / mw. I. Elfferich MA en mw. mr. S. Timmer UNIEADVIES In te stemmen met de voorgestelde (positieve) reactie op het AcW-advies inzake de samenstelling van het waterschapsbestuur, conform bespreking in het Uniebestuur van 4 september jl. De analyse van de AcW dat belang, betaling, zeggenschap nog steeds een goed ordenend principe is voor functioneel bestuur wordt onderschreven. Gezien de analyse van de AcW, de voorkeur voor het functionele stelsel en het feit dat er momenteel geen (grote) problemen zijn bij de bestuurssamenstelling, heeft het bestuur de voorkeur de wet momenteel niet te wijzigen. Aan een eventueel wetgevingsproces zitten bovendien verschillende risico s (politiek proces) die momenteel niet goed in te schatten zijn. Het Uniebestuur spreekt zich uit voor behoud van het systeem van samenstellen van waterschapsbesturen, inclusief de vier categorieën van belanghebbenden. SAMENVATTING Aanleiding Naar aanleiding van discussie in de Tweede Kamer over geborgde zetels heeft minister Schultz de Adviescommissie Water gevraagd een advies uit te brengen over de samenstelling van het waterschapsbestuur. De belangrijkste vraag die bij de AcW voorlag, is of belang-betaling-zeggenschap nog een valide ordenend principe is. Het advies is op 3 juli gepubliceerd en is als bijlage toegevoegd. Het ministerie van I&M zal de Unie en andere stakeholders om een formele reactie over het advies vragen. Naar aanleiding van de formele reacties, zal de minister volgens planning in september haar reactie op het advies naar de Tweede Kamer sturen. Indien de minister aanbevelingen overneemt, zal de Waterschapswet op een aantal punten gewijzigd moeten worden. Conclusie AcW Het advies van de AcW bestaat uit vier kernelementen: 1) De AcW concludeert in haar advies dat belang-betaling-zeggenschap nog een valide ordenend principe is voor de samenstelling van het waterschapsbestuur. Het past bij de functionele overheid die het waterschap is. Maar, betaling en zeggenschap zijn allebei afgeleid van het belang en de relatie tussen betaling en zeggenschap is in zoverre minder absoluut. 2) De commissie stelt verder voor om de rol van de provincie, zowel bij het bepalen van het aantal geborgden in het algemeen bestuur als bij de omvang van het dagelijks bestuur af te schaffen. De provincies worden bij het eerste punt geacht de verdeling te baseren op aard en omvang van de belangen, maar blijken politieke afwegingen te maken. Bij het tweede punt geeft de commissie aan dat de door de provincie vastgestelde omvang van het dagelijks bestuur kan knellen vanwege het grote aantal partijen in het algemeen bestuur. Zolang de salariskosten gelijk blijven, zouden de algemeen besturen volledig zelf moeten bepalen uit hoeveel personen het dagelijks bestuur bestaat.

2 Pagina 2 van 3 3) Borging van zetels acht de commissie noodzakelijk omdat relevante belangen anders numeriek ondersneeuwen in de grote categorie ingezetenen. Om het simpel en transparant te houden heeft de commissie een voorkeur voor de verdeling van over de verschillende categorieën, natuurterrein, ongebouwd en bedrijven. Het exacte aantal zetels voor de categorieën is naar de mening van de commissie minder van belang. 4) Het garanderen van een geborgde zetel in het dagelijks bestuur vindt de commissie niet langer nodig omdat dit door coalitievorming geregeld kan worden. Een verdere toelichting van de AcW op dit punt ontbreekt. Voorgestelde Uniereactie op de vier kernelementen van de AcW In 2013 is een position paper vastgesteld waarin het standpunt van de Unie van Waterschappen over de bestuurssamenstelling is verwoord. Dit paper is het uitgangspunt voor dit voorstel. In de paper is vastgelegd dat de waterschappen voor behoud van de geborgde zetels zijn. Er is geen uitspraak gedaan over de hoeveelheid en verdeling van de geborgde zetels. Het paper is als bijlage CBCF 15-54c toegevoegd. De Unie heeft waardering voor het advies van de AcW. De commissie heeft alle relevante partijen gesproken en is tot een pragmatisch en helder advies gekomen. De waterschappen hebben altijd aangegeven voor behoud te zijn van het waterschapsbestel zoals dat nu bestaat, inclusief de geborgde zetels. Dit past bij het functionele karakter van het waterschap. Het systeem van geborgde zetels is door de waterschapsector zelf ontworpen. Het is goed dat niet alleen de algemene, maar ook de specifieke belangen geborgd worden. De drie categorieën, ongebouwd, bedrijven en natuurterreinen, zijn voor hun dagelijkse activiteiten direct afhankelijk van het kwalitatieve en kwantitatieve watersysteem en dus van de taakuitoefening door de waterschappen. Het is goed dat de AcW deze principiële lijn onderschrijft. De AcW geeft in haar advies aan dat het exacte aantal zetels voor de categorieën minder van belang is. Maar de commissie heeft wel een voorkeur voor de verdeling van De Unie van Waterschappen kan zich niet vinden in deze verdeling. Gezien de analyse van de AcW dat belang-betaling-zeggenschap nog een valide ordenend principe is, de waterschappen zelf vast willen houden aan het functionele stelsel en het feit dat er geen grote problemen zijn bij de bestuurssamenstelling pleit de Unie voor instandhouding van het huidige systeem van samenstelling van waterschapsbesturen. BESTUURLIJKE AANDACHTSPUNTEN / STANDPUNTEN ANDERE PARTIJEN Bestuurlijk: Politiek gezien heeft het advies van de AcW potentie. Er is een redelijke kans dat er in de Tweede Kamer een meerderheid voor te vinden is. Het ministerie van I&M beoordeelt het advies ook op die manier. Als de aanbevelingen overgenomen worden, zal de Waterschapswet op twee punten gewijzigd moeten worden. Minister Schultz van Haegen is tegelijkertijd erg terughoudend om tijdens deze kabinetsperiode de Waterschapswet nog een keer te wijzigen vanwege het sentiment in de Tweede Kamer over de waterschappen. Andere punten: De verwachting is dat het IPO niet blij zal zijn met de voorgestelde aantasting van de bevoegdheden van de provincies en daartegen mogelijk grondwettelijke bezwaren in zal brengen. LTO en Kamer van Koophandel (VNO-NCW) willen liever het huidige systeem handhaven en eventueel instemmen met een verdeling van zetels. Politiek: In de Tweede Kamer zijn de meningen over het systeem van geborgde zetels verdeeld. Tijdens de behandeling van de Wet aanpassing Waterschapsverkiezingen bleek dat een meerderheid van de Kamer voor wijziging of afschaffing van het systeem van geborgde zetels is (PvdA, SP, D66, GroenLinks, PvdD, 50Plus) CBCF/IP 80492

3 Pagina 3 van 3 Voorstanders van het huidige systeem zijn VVD, CDA en SGP. Daarnaast is ChristenUnie voor behoud van geborgde zetels in het waterschapsbestuur, maar wil het aantal zetels omlaag brengen (vijf tot zeven) en de verplichting van een geborgde in het DB afschaffen. Zij hebben daartoe destijds amendementen ingediend, die het niet gehaald hebben. De positie van de PVV is niet duidelijk. Zij hebben tegen alle amendementen gestemd, waaronder het amendement van D66 om de geborgde zetels af te schaffen. Ook de positie van de kleinere, afgesplitste fracties is niet duidelijk, al volgen zij bij de stemming vaak de stem van oude fractie. Samen hebben zij zeven zetels. Alhoewel de Unie de voorstellen op onderdelen best kan steunen lijkt het omwille van de politieke discussies en onzekerheid het verstandigst helemaal niets aan het wettelijke systeem te veranderen. Dan worden allerlei mogelijke en ongewenste veranderingen voorkomen. Het huidige systeem werkt goed en gehandhaafde principes zijn volgens de AcW nog steeds valide. Bovendien benadrukt ook de AcW het belang van bestuurlijke stabiliteit. Het lijkt dan verstandiger na 1 of 2 toekomstige verkiezingen nog eens veel breder naar de verkiezingen en het bestel te kijken. FINANCIËLE GEVOLGEN Geen. BESPROKEN IN Uniebestuur 4 september VERVOLG / COMMUNICATIE Vervolg: Het ministerie van I&M zal de Unie begin september vragen om een formele reactie op het advies. Het vastgestelde standpunt zal gebruikt worden voor de formele reactie. Op basis van formele reacties van stakeholders zal het ministerie een standpunt innemen over het advies en dat standpunt naar de Tweede Kamer sturen. Zoals eerder aangegeven is er vanuit de minister weinig behoefte om de Waterschapswet te wijzigen. De minister zal haar reactie naar commissie Binnenlandse Zaken van de Tweede Kamer sturen. De verwachting is deze commissie een algemeen overleg zal houden over de verkiezingen van afgelopen maart. Op de agenda staan dan de evaluatie van BZK en de reactie van minister Schultz op het advies van de AcW. Communicatie: De formele reactie zal ook in externe uitingen gebruikt worden, bijvoorbeeld richting de Tweede Kamerleden in aanloop naar een debat over dit onderwerp CBCF/IP 80492

4

5 ADVIES ADVIES 3 juli 2015 ADVIES WATERSCHAPSBESTUUR 1. Inleiding Aanleiding en doel advies De samenstelling van het bestuur van het waterschap en de wijze van verkiezen van de leden van het bestuur is de afgelopen decennia regelmatig onderwerp van discussie geweest. Er zijn als gevolg van die discussie, en vanwege veranderingen in de waterschappen zelf (schaalvergroting, taakverbreding), ook steeds wijzigingen doorgevoerd in het stelsel. Bij de behandeling van de Wet Modernisering Waterschapsbestel in 2007, had de Eerste Kamer veel kritiek op de voorstellen van het kabinet 1. De bewindspersoon heeft daarom toegezegd de samenstelling en de wijze van verkiezen of benoemen van het waterschapsbestuur na de verkiezingen te evalueren. In het Bestuursakkoord Water uit 2011 is als uitwerking van die toezegging afgesproken dat na de eerstvolgende verkiezingen alle aspecten van het verkiezingsstelsel van de waterschapsbesturen worden geëvalueerd. Hierbij kunnen, zo vermeldt het bestuursakkoord, de ervaringen van de laatste verkiezingen worden betrokken. Inmiddels zijn die waterschapsverkiezingen gehouden (maart 2015). De minister van Infrastructuur en Milieu heeft de Adviescommissie Water (AcW) gevraagd om een advies uit te brengen over de toekomst van het waterschapsbestuur dat dient als input voor de toegezegde evaluatie 2. Zij stelt in haar brief aan de AcW daarover het volgende: De huidige systematiek van bestuurssamenstelling is gebaseerd op het principe belang-betaling-zeggenschap. De belangrijkste adviesvraag aan uw commissie, zoals besproken op 9 december jl., luidt daarom: In hoeverre is het principe belang-betaling-zeggenschap een valide ordenend principe om de bestuurssamenstelling van het waterschap vorm te geven? 1 Een belangrijk punt daarbij was of het benoemen van bestuurders voor de specifieke categorieën niet in strijd zou zijn met Grondwet artikel 4. De Commissie voor Advies van Waterstaatswetgeving (CAW) heeft in haar advies Belangenrepresentatie in het waterschapsbestuur uit 2009 aangegeven dat dit niet het geval is. 2 De evaluatie van het verloop van de laatste verkiezingen wordt uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van het ministerie van BZK en valt buiten de vraag aan de AcW. Plesmanweg 1-6 T (070) JG Den Haag F (070) Postbus info@adviescommissiewater.nl 2500 EX Den Haag

6 Bladzijde 2 van 11 Ons kenmerk Deze vraag gaat specifiek in op een eventuele aanpassing van het systeem van de geborgde zetels en het principe belang-betaling-zeggenschap. Hiermee verband houdende vragen zijn: Met welke verschillende belangen moet het waterschap bij de uitvoering van zijn werkzaamheden rekening houden? Hoe is de betaling geregeld en welke zeggenschap past daarbij? Is de huidige verdeling belang-betaling-zeggenschap evenredig verdeeld? (de verhouding tussen het aantal geborgde zetels en het deel voor de categorie ingezetenen). Hoe is de verhouding van het aantal geborgde zetels in het algemeen bestuur en is er aanleiding om dit te verlagen? (vraag uit de Tweede Kamer). Is er aanleiding om de (ten minste één) geborgde zetel in het dagelijks bestuur te laten vervallen, in verband met dubbele borging? (vraag uit de Tweede Kamer). De AcW geeft in dit advies antwoord op bovenstaande vragen. Daarnaast zal zij kort ingaan op een aantal punten die niet direct in de adviesaanvraag worden genoemd, maar daar wel verband mee houden. Dat betreft de wenselijkheid van het systeem van borging van zetels en de wijze van verkiezen van bestuursleden voor de verschillende categorieën. In hoofdstuk 2 worden de vragen van de minister kort beantwoord. In hoofdstuk 3 volgt een nadere toelichting en onderbouwing. Totstandkoming advies Voor de totstandkoming van dit advies heeft de AcW gesprekken gevoerd met waterschappen en provincies, zowel ambtelijk als bestuurlijk. Daarnaast heeft zij gesproken met vertegenwoordigers van de benoemende organisaties van de geborgde zetels: VNO-NCW, de vereniging van bos- en natuurterreineigenaren en LTO. Haar bevindingen heeft zij getoetst bij een aantal deskundigen op het gebied van staatsrecht en waterschapsrecht, waaronder leden van de voormalige Commissie van Advies voor Waterstaatswetgeving. De commissie heeft kennis genomen van eerdere adviezen over dit onderwerp, van de parlementaire behandeling van diverse stelselwijzigingen in de afgelopen decennia, en van de voorstellen van Provinciale Staten van een aantal provincies betreffende de implementatie van de Waterschapswet en reglementering van de waterschappen.

7 Bladzijde 3 van 11 Ons kenmerk 2. Hoofdlijnen advies Belang-betaling-zeggenschap is een valide ordenend principe voor de samenstelling van het waterschapsbestuur. De commissie is van mening dat dat goed past bij het functionele karakter dat de waterschappen nog steeds hebben. Het is ook een principe dat invulling geeft aan participatie door alle relevante belanghebbenden bij de waterschapstaken. De AcW interpreteert de trits wel op moderne wijze: betaling en zeggenschap zijn beide afgeleid van het belang. Er is geen één op één relatie tussen betaling en zeggenschap. Bij de waterschappen worden momenteel vier categorieën belanghebbenden onderscheiden: ingezetenen, eigenaren van ongebouwde grond (met name agrariërs), eigenaren van bedrijven en natuurterreineigenaren. De ingezetenen vertegenwoordigen het algemene waterbelang, de andere drie categorieën hebben meer specifieke belangen. De commissie ziet geen aanleiding om de indeling in categorieën belanghebbenden in de wet nu aan te passen. Voor de vraag hoe de betaling is geregeld verwijst de commissie naar het recente rapport Toekomstige en duurzame financiering van het Nederlandse waterbeheer, door Twijnstra Gudde en Tauw opgesteld in opdracht van IenM 3. Als criterium voor de verhouding tussen de zetels kan niet het aandeel in de waterschapsheffingen worden gehanteerd. Betaling en zeggenschap zijn allebei een afgeleide van het belang, en hebben geen strikte onderlinge relatie. De AcW staat achter het principe van borging van zetels bij het waterschap als belangendemocratie. Daarmee wordt verzekerd dat alle belangen ook daadwerkelijk in het bestuur vertegenwoordigd zijn en niet ondersneeuwen in de grotere groep ingezetenen. De commissie pleit voor een simpel en transparant systeem voor de verdeling van de zetels in het bestuur. Voorop staat dát alle relevante belangen in het bestuur zijn vertegenwoordigd. Het exacte aantal zetels voor de verschillende categorieën is naar de mening van de commissie minder belangrijk. Het gaat in het waterschapsbestuur om de kwaliteit van de inbreng, de (gebieds)kennis en het draagvlak in het gebied voor de projecten die het waterschap uitvoert. De AcW acht één zetel voor een categorie kwetsbaar. De commissie heeft dan ook een voorkeur voor een gelijke verhouding van de specifieke belangencategorieën van elk 2 zetels, wettelijk vast te leggen. Provincies hebben dan geen rol meer in de vaststelling van het aantal zetels. Momenteel is in de wet de eis opgenomen dat in het dagelijks bestuur minimaal één zetel wordt ingenomen door één van de specifieke belangencategorieën natuur, ongebouwd of bedrijven. De commissie vindt die eis niet nodig. De vertegenwoordiging in het dagelijks bestuur kan door coalitievorming in het waterschap zelf worden geregeld. De wijze van invullen van zetels door verkiezen of benoemen staat los van de vraag of borging van zetels voor bepaalde categorieën wenselijk is of niet. Die discussies lopen te veel door elkaar. De AcW ziet geen aanleiding om tot een fundamentele herbezinning van de systematiek van bestuurssamenstelling over te gaan. Het huidige systeem past goed bij de aard van de organisatie. De commissie vindt bovendien dat enige continuïteit in de systematiek voor het samenstellen van het bestuur wenselijk is. 3 Rapport Toekomstige en duurzame financiering van het Nederlandse waterbeheer. juli 2015, Twijnstra Gudde en Tauw in opdracht van IenM.

8 Bladzijde 4 van 11 Ons kenmerk 3. Toelichting op het advies 3.1 Vormgeving waterschapsbestuur moet volgen uit de wateropgaven en ontwikkelingen in de organisatie van de waterschappen zelf De commissie is van mening dat een antwoord op de vraag hoe het waterschapsbestuur vorm moet krijgen, niet los kan worden gezien van ontwikkelingen in de taken en organisatie van de waterschappen. Vragen voorafgaand aan een stelseldiscussie zijn: Wat zijn de opgaven en belangrijke externe ontwikkelingen ten aanzien van die opgaven bij de waterschappen de komende periode? Een voorbeeld daarvan zijn nieuwe waterkwaliteitsproblemen waar waterschappen mee worden geconfronteerd, zoals geneesmiddelen en microplastics. Zijn er, los van de inhoudelijke opgaven, ontwikkelingen in de organisatie van de waterschappen zelf? Gedacht kan daarbij worden aan ontwikkelingen als een mogelijke verdere schaalvergroting of een verdergaande samenwerking met andere partijen binnen de waterketen. Omdat er altijd ontwikkelingen zullen blijven in de opgaven en de organisatie vindt de commissie het op zichzelf goed dat van tijd tot tijd het waterschapsbestel goed wordt doordacht. Dat is in de loop van de afgelopen decennia dan ook steeds gebeurd. Het huidige stelsel bestaat nog maar kort in deze vorm en is aangepast aan de huidige taken, schaalgrootte en de wijze van inbedding van de waterschappen in het algemeen bestuur. De commissie focust in dit advies op de vormgeving van het waterschapbestuur en de vraag of en in welke mate dat aangepast zou moeten worden. Daaraan voorafgaand gaat zij kort in op twee belangrijke kenmerken van de waterschappen: hun functionele karakter en het feit dat waterschappen belastingen heffen. 3.2 Waterschappen zijn functionele bestuursorganen De taak van waterschappen is afgebakend tot de zorg voor het watersysteem en de afvalwaterzuivering in een bepaald gebied. Waterschappen zijn daarmee functionele bestuursorganen met een gesloten huishouding. Normen en kaders worden bepaald door Rijk en provincies. Waterschappen gaan dus minder over het wat maar vooral over het hoe. Dat hoe heeft betrekking op de wijze waarop de doelen voor waterveiligheid, waterkwaliteit en waterkwantiteit worden behaald. Ook de kaders voor afvalwaterzuivering liggen grotendeels vast. Uiteraard zijn er binnen die kaders wel bestuurlijke afwegingen te maken. Die afwegingen lopen niet altijd langs de lijnen van linkse en rechtse politieke waarden, doordat het waterschap een belangendemocratie 4 is. Waterschappen maken afwegingen over de vraag of het peilbeheer aangepast wordt aan de eisen van landbouw of meer aan die van natuurgebieden. En of wordt geïnvesteerd in het terugwinnen van energie en grondstoffen bij de afvalwaterzuivering. Ook zijn er afwegingen te maken tussen enerzijds de ambitie om meer te zuiveren dan wettelijk moet, tegen anderzijds een sobere en doelmatige zuivering. Ten slotte zijn er keuzen in de vaststelling van het ingezetenenaandeel voor de kostentoedeling, eventuele tariefdifferentiatie en het kwijtscheldingsbeleid. Bij waterschappen bestaat echter geen cultuur van polarisatie waardoor de tegenstellingen tussen belangen vaak niet goed zichtbaar zijn. 4 De term belangendemocratie is geïntroduceerd in Th.A.J. Toonen en M.C.S. Glim: Een bestuursschouw van het waterschap, Ernst & Young Consulting, Utrecht 2000, p. 34 e.v.

9 Bladzijde 5 van 11 Ons kenmerk In de discussies over de inrichting van het waterschapsbestuur wordt regelmatig de vraag gesteld of het waterschap in de loop van de jaren algemener van aard is geworden 5. Die vraag wordt onder andere ingegeven door de enorme schaalvergroting van de waterschappen 6, de verbreding van het takenpakket in all-in waterschappen tot integraal waterbeheer en de introductie van de ingezetenen als belanghebbendencategorie met een algemeen belang die via rechtstreekse verkiezingen in het algemeen bestuur worden gekozen. Ook wordt vaak verwezen naar nieuwe ontwikkelingen waarbij bijvoorbeeld waterschappen grondstoffen en energie terugwinnen bij de afvalwaterzuivering. De commissie is van mening dat de waterschappen nog steeds gekenmerkt worden door hun functionele karakter. Een meer integrale benadering van het waterbeheer betekent nog niet dat de waterschappen een algemene taak hebben gekregen. Waterschappen zijn nog steeds uitsluitend verantwoordelijk voor de uitvoering van het waterbeheer op regionaal niveau. Uiteraard houden zij bij de uitoefening van hun taak rekening met de raakvlakken tussen waterbeheer en omgevingsbeleid, maar Rijk en provincies scheppen daarvoor de kaders. Ook innovatieve ontwikkelingen zoals de grondstoffen- en energiefabrieken, ziet de commissie als een (duurzame en doelmatige) wijze van invullen van de huidige afgebakende taak. Uiteraard is het daarbij belangrijk goed te regelen wie waarvoor verantwoordelijk is en bijvoorbeeld af te spreken tot hoever het waterschap kan optreden als energieleverancier. De schaalvergroting van de waterschappen betekent ook niet dat de aard van de waterschappen algemener is geworden. Schaalvergroting op zich staat los van de taakafbakening. Ook het kiesrecht voor ingezetenen maakt het waterschapsbestuur nog niet tot een algemeen vertegenwoordigend orgaan. Het algemene belang van de ingezetenen betreft het belang van waterveiligheid, waterkwantiteit en waterkwaliteit. In essentie is het waterschap dus nog steeds een functioneel bestuursorgaan. 3.3 Eigen belastinggebied vereist democratische controle De aan een waterschap opgedragen zorg voor het watersysteem wordt bekostigd door algemeen geldende en verplichte waterschapsbelastingen. De waterschappen kennen vier heffingen: de watersysteemheffing, de zuiveringsheffing, de verontreinigingsheffing en de wegenheffing (in de 5 waterschappen die wegen beheren). Waterschappen legden in 2013 in totaal circa 2,5 miljard aan belastingen op. De heffingen worden opgelegd aan degenen die belang hebben bij het werk van de waterschappen. Omdat waterschappen hun eigen belastingen heffen is het van belang dat zij op democratisch gecontroleerde wijze verantwoording afleggen over de besteding van de middelen die zij innen. Daarvoor is representatie in het algemeen bestuur van de belanghebbenden noodzakelijk. De vraag is hoe die democratische controle het beste kan worden georganiseerd, passend bij het type organisatie, met de juiste checks and balances. 5 Recent heeft bijvoorbeeld de minister van BZK aangegeven dat het functionele karakter van de waterschappen is gerelativeerd. Beschouwing minister BZK inzake hoofdstuk 7 Grondwet, d.d. 17 april Van ruim 2500 in 1945 tot 23 in 2015

10 Bladzijde 6 van 11 Ons kenmerk 3.4 Het waterschap als belangendemocratie: belang-betaling-zeggenschap Bij een functioneel orgaan waarin bestuurlijke afwegingen worden gemaakt, past een bestuur waarin alle directe belangen zijn vertegenwoordigd. Daarvoor is het principe belang-betaling-zeggenschap leidend. De commissie vindt dat dat principe goed past bij het functionele karakter dat de waterschappen hebben. Het is ook een modern principe dat invulling geeft aan participatie door alle relevante belanghebbenden bij de waterschapstaken. In de Kaderrichtlijn Water bijvoorbeeld wordt veel nadruk gelegd op publieke participatie. Interest-pay en interest-say en participatie door belanghebbenden zijn ook principes die de OECD aanbeveelt om het waterbestuur naar in te richten. Deze thema s maken deel uit van de OECD principles on water governance die door de ministersconferentie begin juni zijn vastgesteld en eind dit jaar moeten leiden tot een nieuwe OECD Water Recommendation 7. Het waterschap is voor een afgewogen oordeelsvorming niet alleen gebaat bij een bestuur waarin alle relevante belangen zijn vertegenwoordigd, maar ook bij een kwalitatief goed bestuur, waarin inhoudelijke kennis en kennis van het gebied door de belanghebbenden wordt ingebracht. Dat commissie constateert dat dat in de praktijk goed werkt. De AcW onderschrijft de redenering zoals gevolgd door de wetgever in de Wet modernisering waterschapsbestel (2007) 8. Belang-betaling-zeggenschap wordt niet meer zozeer als trits gezien, maar als principe waarbij het belang centraal staat en zowel betaling als zeggenschap daarvan afgeleid zijn. De trits in zijn oude één-op één verhouding is daardoor bijgesteld tot een relatie die vanuit het belangbegrip wordt opgezet. Een onderlinge rechtstreekse relatie tussen betaling en zeggenschap is minder aanwezig dan destijds bij de vaststelling van de Waterschapswet (1991) is verondersteld. Dat betekent dat de reikwijdte van beide indicatoren vooral vanuit het (type van) belang moet worden bezien. Bij de waterschappen worden momenteel vier categorieën belanghebbenden onderscheiden: ingezetenen, eigenaren van ongebouwde grond (met name agrariërs), eigenaren van bedrijven (bedrijfsgebouwd) en natuurterreineigenaren. De ingezetenen vertegenwoordigen het algemene waterbelang, de andere drie categorieën hebben meer specifieke belangen. Agrariërs en natuurterreineigenaren zijn in hun bedrijfsvoering zeer afhankelijk van de waterhuishouding, met name van het peilbeheer en het waterkwaliteitsbeheer. Bedrijven 7 Uit de OECD principles on water governance: Promoting legal and institutional frameworks, organisational structures and responsible authorities that are conducive to stakeholder engagement, taking account of local circumstances, needs and capacities Encourage water governance frameworks that help manage trade-offs across water users, rural and urban areas, and generations. Promoting governance arrangements that help water institutions across levels of government raise the necessary revenues to meet their mandates, building through for example principles such as the polluter-pays and user-pays principles, as well as payment for environmental services. 8 Wet Modernisering Waterschapsbestel, memorie van toelichting: Betaling en zeggenschap zijn beide een afgeleide van het belang, echter zonder een strikte onderlinge relatie.

11 Bladzijde 7 van 11 Ons kenmerk hebben belang bij de bescherming van hun onroerend goed tegen overstromingen en bij het zuiveren van hun afvalwater. Hun financiële bijdrage aan de waterschappen is relatief hoog, vanwege de in het algemeen hogere mate van vervuiling. De landbouw belast de kwaliteit van het oppervlaktewater diffuus. Deze sector betaalt relatief weinig aan de afvalwaterzuivering. Bij een aantal categorieën bestaat het belang dus vooral uit de financiële bijdrage die ze leveren (bedrijfsleven), bij anderen relatief veel uit de bescherming van de kwaliteiten van grond. De commissie heeft in haar interviews wel de vraag gekregen waarom landbouw en bedrijfsleven apart van elkaar vertegenwoordigd zouden moeten zijn in het waterschapsbestuur. Zowel de landbouw als het overige bedrijfsleven hebben immers een bedrijfseconomisch belang bij de taken van het waterschap. Het verschil is echter dat de industrie een nauwelijks relevante grondpositie heeft bij waterprojecten. Landbouw en natuurterreineigenaren hebben die wel, waardoor deze, naast het belang dat ze hebben bij de waterschapstaken, ook een bijdrage in natura leveren aan het waterbeheer in het gebied (door bijvoorbeeld waterberging op hun terrein). De categorieën ongebouwd en bedrijfsgebouwd, hun belangen en wat ze in te brengen hebben zijn daarmee heel verschillend en moeten naar de mening van de commissie beide apart van elkaar vertegenwoordigd zijn in het waterschapsbestuur. Op basis van bovenstaande overwegingen ziet de commissie geen aanleiding om de indeling in categorieën belanghebbenden nu aan te passen. De AcW tekent daarbij aan dat de keuze voor de vertegenwoordigde categorieën niet tot in lengte van jaren in steen gebeiteld hoeft te zijn, maar dat van tijd tot tijd moet worden bekeken of wijzigingen passend zijn. De commissie denkt dan bijvoorbeeld aan belangen ten behoeve van alle ingezetenen die wellicht in deze zeer brede categorie niet de speciale aandacht krijgen die nodig is, als de omstandigheden wijzigen. Als in de toekomst hoge extra investeringen nodig blijken te zijn voor specifieke taken is het wellicht alsnog aan te bevelen deze categorieën belangen apart in het waterschapsbestuur op te nemen. 3.5 Het principe van borging van zetels voor specifieke categorieën De AcW staat achter het principe van borging van zetels voor de relevante belangen. Momenteel zijn, afhankelijk van het waterschap, 7 tot 9 zetels gereserveerd voor de specifieke categorieën. Met een algemeen bestuur van 18 tot 30 zetels, zijn er dan nog tussen de 10 en 23 zetels gereserveerd voor ingezetenen 9. De provincies bepalen in het huidige systeem binnen de wettelijke bandbreedte de exacte verdeling van de zetels over de categorieën. Borging van zetels voor de specifieke categorieën is naar de mening van de commissie nodig omdat deze belangen anders numeriek ondersneeuwen in de grote categorie ingezetenen. Daarmee wordt gegarandeerd dat daadwerkelijk alle belangencategorieën in het bestuur vertegenwoordigd zijn en is verzekerd dat niet alleen met het brede belang van ingezetenen, maar ook met de specifieke belangen rekening wordt gehouden. Ook de specifieke belangencategorieën hebben uiteraard de mogelijkheid een lijst in te dienen en zo via verkiezingen voor de ingezetenen meer zetels in het algemeen bestuur te bemachtigen. De commissie vindt echter dat hiermee niet voldoende wordt 9 Bij een algemeen bestuur van 18 zetels mogen er maximaal 8 zetels worden gereserveerd voor de specifieke categorieën.

12 Bladzijde 8 van 11 Ons kenmerk gewaarborgd dat alle belangen daadwerkelijk in het bestuur worden vertegenwoordigd. Bovendien moeten de specifieke belangen van eigenaren van gronden en opstallen niet worden verward met de algemene belangen. Dat geldt voor bijvoorbeeld het specifieke belang bij het waterbeheer van natuurterreineigenaren (bijvoorbeeld peilbeheer voor natuurgebieden), dat niet per definitie gelijk loopt met het meer algemene belang van natuur. Dat laatste wordt door de ingezetenen vertegenwoordigd en behelst bijvoorbeeld de keuze om water mee te koppelen met natuurontwikkeling en keuzen om recreatiemogelijkheden te versterken, zoals sportvisserij. In verschillende provincies is voorafgaand aan de verkiezingen van maart 2015 discussie gevoerd over het aantal geborgde zetels voor de specifieke belangencategorieën. In Zeeland en Noord Brabant is daardoor het aantal geborgde zetels teruggebracht naar het minimum van 7. Eén van de argumenten daarvoor was dat door 7 geborgde zetels meer zetels voor vrije verkiezingen beschikbaar zijn 10. De commissie wijst erop dat de wijze van invullen van de zetels (verkiezingen of benoemen) op zich los staat van de borging van zetels voor bepaalde groepen (zie ook paragraaf 3.7). Een ander vaak gehoord argument is dat borging van zetels niet democratisch zou zijn. De AcW is van mening dat de huidige vorm van democratie bij het waterschap niet moet worden beschouwd als afwijkend, maar als één van de mogelijke manieren om democratie vorm te geven. Het waterschapssysteem betreft een vorm van democratie waarin alle relevante belangen gewogen worden (belangendemocratie). Het systeem gebaseerd op one man-one vote in de algemene democratie kan eerder worden gezien als benadering daarvan. Dat systeem wordt gehanteerd omdat het met de veelheid aan belangen in de algemene democratie niet mogelijk is al die verschillende belangen in het bestuur te borgen. Borging van belangen in een bestuur is dus niet ondemocratisch. 3.6 Verhouding zetels in het bestuur Zoals aangegeven in paragraaf 3.4 zijn betaling en zeggenschap allebei een afgeleide van het belang. Het principe wie betaalt, bepaalt is dus te kort door de bocht. Er is logischerwijze wel enige relatie tussen betaling en zeggenschap, omdat beide gerelateerd zijn aan het belang. Het COELO heeft die relatie in beeld gebracht en concludeert dat in 2014 de zetelverdeling goed overeenkomt met de verdeling zoals die zou zijn op basis van het aandeel in de betaling van de watersysteemheffing 11. De relatie belang-betaling wordt echter alleen toegepast op de kosten van het watersysteembeheer (profijtbeginsel en solidariteit). Het zuiveren van afvalwater wordt bekostigd op basis van het principe de vervuiler betaalt. Daarbij zijn de meeste waterschapsbelastingen vooral forfaitaire bedragen om het systeem eenvoudig te houden en de perceptiekosten laag. Veel weging zit er niet meer in, nu er sprake is van een mengeling van verschillende beginsels: profijt, solidariteit, vervuiler betaalt. Ook het recente onderzoek in opdracht van IenM naar de financiering van het Nederlandse waterbeheer komt tot de conclusie dat in de huidige financiering slechts bij een aantal watertaken en -diensten jaarlijks echt wordt afgerekend op de mate van gebruik (denk aan de drinkwaterrekening) of kostenveroorzaking (denk aan zuiveringsheffing voor 10 Provincie Noord-Brabant; Statenvoorstel PS 45/14 A. 11 Hoeben, Belang, betaling, zeggenschap: geborgde zetels in het waterschapsbestuur. Tijdschrift Water Governance 03/2014. Het onderzoek betrof de besturen in Naar verwachting is de verdeling in de nieuwe besturen enigszins verschoven ten gunste van de ingezetenen, omdat in waterschappen in Brabant en Zeeland het aantal zetels voor de specifieke categorieën is verminderd.

13 Bladzijde 9 van 11 Ons kenmerk bedrijven) 12. De grondslagen van veel watertaken en -diensten kunnen wel worden aangemerkt als het kostenveroorzakingsprincipe of het principe vervuiler/gebruiker betaalt, maar de uitwerking ervan in de praktijk is niet zo specifiek dat de afrekening nauwkeurig wordt bepaald op basis van de mate van gebruik of kostenveroorzaking. Als criterium voor de verhouding tussen de zetels kan daarom naar de mening van de commissie niet het aandeel in de waterschapsheffingen worden gehanteerd. De Waterschapswet geeft aan dat voor het vaststellen van het aantal zetels per specifieke categorie bepalend is de aard en omvang van het belang van de betreffende categorie bij de uitoefening van de taken van het waterschap. De wet geeft daarvoor verder geen criteria. Als grondslag voor het bepalen van de aard en omvang van het belang is door de provincies gekozen voor de economische waarde van de betreffende categorie. Door een aantal provincies is na de verdeling op basis van de economische waarde een bestuurlijke correctie toegepast. Dat heeft erin geresulteerd dat met name de agrarische belangen een grotere zeggenschap hebben gekregen dan zij op basis van alleen de economische waarde zouden hebben. Het argument daarbij was dat agrariërs en natuurterreineigenaren een andersoortig belang hebben dan bedrijven vanwege hun grondbezit en daarmee een grote mate van afhankelijkheid van hun bedrijfsvoering bij de taakuitoefening door het waterschap. Deze gehanteerde grondslag voor de verdeling van de geborgde zetels -de economische waarde- heeft veel discussie opgeroepen. De commissie wil hier twee punten naar voren brengen. Ten eerste is economische waarde niet het enige criterium om de omvang van het belang te duiden. De commissie is van mening dat een bredere grondslag zou moeten worden gehanteerd die ook de maatschappelijke waarde omvat. Daarnaast vindt de commissie het relevant in welke mate categorieën afhankelijk zijn van het beleid van het waterschap bij de bescherming van hun belangen. De beleidsvrijheid bij waterzuivering is veel kleiner dan bij bijvoorbeeld peilbeheer. De afhankelijkheid van categorieën van het beleid van het waterschap is dan kleiner en daarmee het belang bij de taakuitoefening van het waterschap. De zeggenschap in het bestuur is bij die onderwerpen minder noodzakelijk. Er zijn dus veel meer criteria die een rol zouden kunnen spelen bij het bepalen van de omvang van het belang. Afwegingen worden dan al snel ingewikkeld en leveren veel discussie op. De commissie pleit daarom voor een simpel en transparant systeem voor de verdeling van de zetels in het algemeen bestuur. Voorop staat dát alle relevante belangen in het bestuur zijn vertegenwoordigd. De exacte aantallen zetels voor de verschillende categorieën zijn naar de mening van de commissie minder belangrijk en ook gezien het voorgaande heel moeilijk goed te onderbouwen. Het gaat in het waterschapsbestuur om de kwaliteit van de inbreng, de (gebieds)kennis en het draagvlak in het gebied voor de projecten die het waterschap uitvoert. De commissie heeft daarom een voorkeur voor een gelijke verhouding van de specifieke belangencategorieën van elk twee zetels, en dit wettelijk vast te stellen. De AcW acht één zetel in een bestuur voor een bepaalde categorie te kwetsbaar. Met elk twee zetels worden de specifieke belangen gelijk behandeld en blijven nog voldoende zetels over voor de ingezetenen (12-24). De provincies worden geacht in het huidige systeem de verdeling te baseren op aard en omvang van de belangen, maar uit de stukken van verschillende Provinciale Staten die de AcW heeft bestudeerd, blijken 12 Rapport Toekomstige en duurzame financiering van het Nederlandse waterbeheer, juli Twijnstra Gudde en Tauw in opdracht van IenM.

14 Bladzijde 10 van 11 Ons kenmerk ook andere, meer politieke, overwegingen een rol te hebben gespeeld. In een aantal provincies is het aantal zetels voor de specifieke categorieën op het wettelijk minimum gesteld met als argument dat borging van zetels niet democratisch is. Met een wettelijk bepaald aantal zetels voor de specifieke categorieën zonder beleidsvrijheid voor de provincies, vinden dat soort discussies niet meer plaats 13. Het gevolg van deze keuze is ook dat de positie van de categorie natuurterreinen in de meeste besturen wordt versterkt. De commissie vindt dat gerechtvaardigd vanwege de belangrijke opgaven de komende jaren vanuit de Kaderrichtlijn Water om te komen tot ecologisch gezonde watersystemen. Gezien de omvangrijke waterschapstaak voor natuurontwikkeling en -herstel, vindt de commissie het belangrijk dat de vertegenwoordiging van de categorie natuur binnen het algemeen bestuur goed is gewaarborgd. Uit het algemeen bestuur wordt het dagelijks bestuur gekozen. Momenteel is in de wet de eis opgenomen dat in het dagelijks bestuur minimaal één zetel wordt ingenomen door één van de specifieke belangencategorieën natuur, ongebouwd of bedrijven. De commissie vindt die eis niet nodig. Borging van belangen kan voldoende plaatsvinden in het algemeen bestuur. De vertegenwoordiging in het dagelijks bestuur kan door coalitievorming in het waterschap zelf worden geregeld. 14 Daarnaast is de commissie van mening dat ook de totale omvang van het dagelijks bestuur aan de waterschappen zelf kan worden overgelaten. In de huidige situatie kan de provincie die omvang bij reglement limiteren. Dat blijkt steeds vaker tot knelpunten te leiden nu er vaker veel kleine fracties zijn. Zolang het dagelijks bestuur in totaal niet meer salariskosten heeft 15, kan het algemeen bestuur zelf bepalen uit hoeveel personen het dagelijks bestuur het beste kan bestaan. 3.7 Wijze van invullen zetels In de gesprekken die zij heeft gevoerd, heeft de commissie gemerkt dat bij de discussie over borging van zetels al snel de wijze van invullen van die zetels wordt gebruikt als argument voor of tegen die borging. Verkiezen of benoemen van kandidaten voor de verschillende categorieën moet echter in principe los worden gezien van de vraag of borging van zetels wenselijk is of niet. Deze vragen liggen dan ook buiten de adviesaanvraag die de AcW heeft ontvangen. Tegelijkertijd speelt dit aspect in de discussies rond het waterschapsbestuur wel steeds een grote rol. Daarom zal de commissie hier toch een aantal opmerkingen over maken. De wetgever heeft gekozen voor een hybride systeem voor de invulling van de zetels: directe verkiezingen met een lijstenstelsel voor de categorie ingezetenen en benoeming van bestuurders voor de andere drie categorieën. 13 Dat betekent dat de provinciale bevoegdheid wordt ingeperkt, maar omdat de provincies nog wel een bevoegdheid hebben om waterschappen in te stellen, wordt het grondwettelijke primaat van de provincies niet aangetast. 14 In de nieuwe colleges zijn deze zetels ingevuld door bestuurders vanuit de landbouw (in 17 waterschappen) en bedrijven (in 7 waterschappen). In geen enkel waterschap is een zetel vanuit de categorie Natuur ingevuld. Alleen in de Stichtse Rijnlanden is een gecombineerde zetel landbouw-bedrijven-natuur in het dagelijks bestuur opgenomen. 15 Het totaal van de bezoldiging van de leden van het dagelijks bestuur, met uitzondering van de voorzitter, is gesteld op ten hoogste 300% van een voltijds bezoldigingsbedrag (Waterschapsbesluit hoofdstuk 3).

15 Bladzijde 11 van 11 Ons kenmerk Voor de categorie ingezetenen kan de vraag worden gesteld of een lijstenstelsel passender is of juist een personenstelsel. Daarnaast is er discussie mogelijk over een directe of indirecte wijze van verkiezen. Voor beide zijn zowel argumenten voor als tegen. De commissie zal daar in dit advies niet verder op ingaan. Wel vindt de AcW verandering in het systeem voor de ingezetenen nu te vroeg. Het stelsel is de afgelopen jaren steeds aangepast; enige continuïteit in het systeem is nodig. Deze discussie kan worden gevoerd nadat er wat langere tijd ervaring is opgedaan met het huidige systeem van directe verkiezingen met een lijstenstelsel. Voor de vertegenwoordigers van de specifieke belangencategorieën is in de Wet modernisering waterschapsbestel de keuze gemaakt voor een benoemingsprocedure. De procedure die daarbij wordt gevolgd moet vooraf worden vastgelegd en bekendgemaakt en er is een open kandidaatsstelling. De AcW heeft begrepen dat dit selectiemechanisme voor bestuurders van de drie specifieke categorieën kwalitatief goede bestuurders oplevert. De commissie stelt daarom voor ook geen verandering te brengen in de wijze van invullen van de zetels voor deze categorieën.

16

17 Bijlage CBCF 15-54c Waterschappen: behoud geborgde zetels Het waterschapsbestuur kent een unieke samenstelling van gekozen en geborgde zetels. Leden van het waterschapsbestuur vertegenwoordigen de ingezetenen, agrariërs, bedrijven en bos- en natuurterreinbeheerders in het gebied van een waterschap. Als waterschappen achten we het van belang dat wordt vastgehouden aan de huidige vertegenwoordiging van deze vier categorieën belangengroepen in het waterschapsbestuur. De reservering van zetels voor specifieke belangencategorieën past bij het functionele karakter en de taak van het waterschap. Het waterschap is immers een echte belangengroependemocratie. Geborgde zetels, hoe zit dat? Het waterschap is een functionele democratie: de functie van het waterschap beperkt zich tot het waterbeheer en aanverwante taken in een bepaald gebied. Kort gezegd zorgen wij voor droge voeten en schoon water. In het waterschapsbestuur zijn minimaal 7 tot maximaal 9 zetels gereserveerd voor specifieke categorieën van belanghebbenden. Zoals genoemd bestaan deze belangencategorieën uit vertegenwoordigers van agrariërs, bedrijven en bos- en natuurterreinbeheerders. De bezetting van deze zetels gebeurt door middel van benoeming door hun koepelorganisaties. De categorie ingezetenen is ook een belangencategorie en wordt ingevuld door directe verkiezingen. Deze categorie vormt altijd, zo schrijft de Waterschapswet voor, de meerderheid in het waterschapsbestuur. Waarom willen de waterschappen de geborgde zetels behouden? Het waterschap is als vorm van functioneel bestuur gebaat bij een afgewogen vorm van belangenrepresentatie. Niet alleen de algemene, maar ook de specifieke belangen worden behartigd. De drie categorieën zijn direct afhankelijk van het kwalitatieve en kwantitatieve watersysteem voor hun dagelijkse activiteiten en dus van de taakuitoefening door de waterschappen en dragen conform de trits belang-betaling-zeggenschap ook bij in de bekostiging daarvan. De gemiddelde belastingdruk is fors hoger voor de drie categorieën ten opzichte van de categorie ingezetenen. In 2013 betaalt een meerpersoonshuishouden met een koopwoning gemiddeld 298,- aan waterschapsbeslastingen. De gemiddelde belastingdruk voor een agrarisch bedrijf bedraagt in ,-. Directe vertegenwoordiging vanuit deze belangen is op zijn plaats. Door geborgde zetels wordt specifieke kennis, waaronder gebiedskennis, ingebracht in het algemeen bestuur van een waterschap wat de kwaliteit van de besluitvorming ten goede komt. Kunnen de specifieke belangen worden vertegenwoordigd via de gekozen partijen? Een van de kritiekpunten op de geborgde zetels is dat men aangeeft dat de belangen ook via de vertegenwoordigers van de ingezetenen kunnen worden behartigd. De wetgever echter heeft het belang van het drietal specifieke categorieën zo groot geacht, dat deze een gegarandeerde plek in elk waterschapsbestuur is toebedacht middels de geborgde zetels. Hiermee wordt geborgd dat de categorieën die het meest belang hebben bij goed waterbeheer vertegenwoordigd zijn. Is het reserveren van zetels voor belangengroepen ondemocratisch? Tegenstanders van de geborgde zetels geven aan dat het ondemocratisch is om een aantal zetels in het bestuur bij voorbaat te reserveren voor bepaalde belangen. Het huidige systeem zou niet transparant zijn. Deze kritiek is echter niet op zijn plaats. De partijen die de benoemingen doen hebben democratisch gekozen besturen. Feitelijk is bij het invullen van de geborgde zetels sprake van indirecte verkiezingen. De benoeming gebeurt volgens protocollen waarin de transparante en zorgvuldige werkwijze staat omschreven. Wat willen de waterschappen? De waterschappen bepleiten de handhaving van de geborgde zetels, aangezien het waterschap als vorm van functioneel bestuur gebaat is bij een afgewogen vorm van belangenrepresentatie CBCF/IP 80494

18

19 Bijlage CBCF 15-54d Eerste reactie van de NVWB op het Advies Waterschapsbestuur van de Adviescommissie Water d.d. 3 juli 2015 Hierbij reageert de Nederlandse Vereniging van Waterschapsbestuurders namens Bedrijven 1 (NVWB) op het genoemde adviesrapport: Voor ons bestaat het advies uit twee componenten: De adviesvraag van het Ministerie van I &M aan de commissie is allereerst of het principe belang-betaling-zeggenschap nog steeds een valide ordenend principe is voor de bestuurssamenstelling van het waterschap en of het systeem van geborgde belangenrepresentatie nog steeds voldoet. Het advies geeft op beide vragen na een grondige en goede analyse een ondubbelzinnig positief antwoord en dat stemt ons tevreden. De tweede vraag van het Ministerie betrof de vraag of er aanleiding is om verandering aan te brengen in het systeem van geborgde zetels en het principe belang-betalingzeggenschap. Hoewel het antwoord op de eerste vraag ook een antwoord op de tweede is, n.l. er is dan geen aanleiding om het systeem en het principe aan te passen, gaat de commissie toch op een aantal afgeleide onderwerpen in. De aanleiding lijkt het gesignaleerde diverse gebruik dat binnen een aantal provinciebesturen vlak voor de verkiezingen gemaakt is van de bevoegdheid het reglement van het waterschap vast te stellen, c.q. zo nodig te wijzigen. De daarvoor aangevoerde aanleiding en onderbouwing, de wijze en het tijdstip zijn discutabel en dat lijkt de commissie ook opgevallen. Waarschijnlijk daarom geeft zij als suggestie dit voortaan in de wet en landelijk te regelen en doet in dat geval daarvoor een voorstel. Wij hebben daarop het volgende commentaar: De commissie gaat in haar analyse en beschouwing terecht uit van vier categorieën van belanghebbenden: ingezetenen, ongebouwd, gebouwd en natuurterreinen. De wet voorziet dat de bestuurlijke participatie van deze vier verschillende belangen geborgd wordt. Het zijn dus alle vier geborgde belangen en alle vertegenwoordigers in de besturen bezetten geborgde zetels. Alleen de wijze van het verkiezen dan wel selecteren voor deze zetels is verschillend; voor ingezetenen via directe verkiezingen en voor de andere drie categorieën 1 De NVWB is in 2014 opgericht om de belangen van de bestuurders Gebouwd in de waterschapsbesturen te behartigen. Op dit moment is 90 % van alle benoemde bestuurders (AB- en DB-leden) lid van de NVWB. 1

20 via een benoemingsproces. De commissie noemt verder in haar advies de laatste drie categorieën geborgde zetels en de eerste niet, conform het gangbare spreken daarover. Daardoor wordt het schijnbare onderscheid daartussen helaas niet direct opgeheven. Dit leidt nogal eens tot verkeerde beeldvorming, soms de bewust opgeklopte populistische schijntegenstelling democratisch versus niet-democratisch, en tot misverstand ook in de politieke arena. Deze schijnbare tegenstelling is slecht voor het draagvlak voor het fundament van het functionele karakter van het waterschapsbestuur en leidt zowel in de politiek als in de volksmond regelmatig, en naar ons idee geheel onnodig, tot gedoe. De commissie beveelt aan om indien men de zetelverdeling anders wil regelen, de zetelverdeling tussen ongebouwd, bedrijven en natuurterreinen dan wettelijk vast te stellen op 2:2:2. Een onderbouwing voor zo n verdeling missen wij volledig. Conform het vol onderschreven ordenend principe belang- betaling-zeggenschap zijn zowel de omvang, het belang, als de substantiële betaling van zowel het ongebouwd als het bedrijfsleven relatief zo groot dat zeggenschap ter grootte van 4 tot 5 zetels voor elk van deze twee categorieën op een totaal van 30 gerechtvaardigd zou zijn. Een volledige gelijkschakeling met Natuur, dat een marginale betaling inbrengt (minder dan 1%) is evenmin te onderbouwen. Ons inziens staat deze verhouding ook haaks op de oproep van de OESO het kostenveroorzakersbeginsel in de belastingheffing te versterken. De overweging die de commissie aanvoert dat betaling niet voor de volle 100 % 1 op 1 hoeft te worden doorvertaald, vinden we reëel en acceptabel, het de facto compleet negeren ervan, conform het voorstel van 2:2:2, echter niet. Ook het loslaten van de wettelijke eis om minmaal 1 DB-lid te benoemen uit de genoemde groeperingen begrijpen wij niet. Logischer zou zijn de belangendemocratie te versterken door voor te stellen dat minimaal 3 van de 4 belangencategorieën in het dagelijks bestuur vertegenwoordigd moeten zijn. Voor de invoering van het lijstenstelsel waren alle belangen categorieën vertegenwoordigd in het dagelijks bestuur, met extra zetels voor de categorie Ingezetenen (de inwoners) en de categorie gebouwd (eigenaren van woningen en gebouwen). De toelichting van de commissie dat door coalitievorming en door de kwaliteit van de bestuurders de invloed op het dagelijks bestuur behouden kan blijven, miskent de praktijk volkomen. De praktijk is dat partijen met minder dan 3 zetels bij de coalitievorming niet interessant en van invloed zijn en niet in het dagelijks bestuur komen en participeren. Direct gevolg is dat beide belangrijke belangencategorieën niet meer betrokken zijn en er slechts 1 categorie (ingezetenen, vrijwel volledig middels politieke partijen) het dagelijks bestuur gaat innemen. De praktijk van coalitieakkoorden die na de laatste verkiezingsronde al is ontstaan, zal leiden tot meer besturen op politieke macht en focus op algemeen politieke items. Dagelijks besturen gaan uitsluitend bestaan uit algemene (ex-)politici. De gewaardeerde inbreng van functionele kennis, kijk en draagvlak en de directe inbreng en afweging van alle relevante belangen, die waterschapsbesturen onderscheiden van het andere algemeen bestuur, verdwijnt dan geheel. Hier dreigt serieus het functionele karakter van het bestuur het loodje te leggen tegenover de algemene politiek. Hiermee is het advies ook in strijd met de eerder gedane uitspraak dat het functionele karakter van het waterschapsbestuur als succesvol voorbeeld van belangendemocratie en stakeholderrepresentatie behouden moet blijven. Het is ook in strijd met het recente OESO- 2