Inleiding. 1.1 Probleemstelling en onderzoeksvraag

Transcriptie

1 HOOFDSTUK 1 Inleiding Sinds 2010 bestaat het Koninkrijk der Nederlanden uit het land Nederland en de drie in het Caribisch gebied gelegen landen Aruba, Curaçao en Sint Maarten. De eveneens in de Caraïben gelegen eilanden Saba, Sint Eustatius en Bonaire maken als openbare lichamen deel uit van Nederland en nemen een bijzondere positie in. 1 Het openbaar bestuur van het in Europa gelegen gedeelte van Nederland wordt gekenmerkt door de zogenoemde bestuurlijke hoofdstructuur, bestaande uit drie bestuurslagen van algemene en territoriale aard: het Rijk, twaalf provincies en, per januari 2016, driehonderdnegentig gemeenten. Hoewel Nederland daarnaast waterschappen kent, maken zij als vorm van functioneel decentraal bestuur geen onderdeel uit van de hoofdstructuur Probleemstelling en onderzoeksvraag Binnen de Nederlandse bestuurlijke hoofdstructuur is de laatste tientallen jaren de provincie als middenbestuur onder druk komen te staan. Enerzijds wordt geprobeerd de omvang en het takenpakket van de provincie te wijzigen. Zo heeft het huidige kabinet Rutte II er naar gestreefd de provincies om te vormen tot vijf landsdelen met een materieel gesloten huishouding. Anderzijds wordt steeds meer een verkapte vierde bestuurslaag in de vorm van samenwerkingsverbanden gebruikt om het zogenoemde regionaal gat tussen provincies en gemeenten te kunnen overbruggen. Ter illustratie valt daarbij te noemen dat gemeenten de per januari 2015 gedecentraliseerde taken handen en voeten proberen te geven in deze regioverbanden. Mede naar aanleiding hiervan is in maart 2015 een initiatiefwetsvoorstel ingediend voor verdere democratisering van deze samenwerkingsverbanden. Hoewel de Provinciale Staten binnen de provincie alle inwoners van die verschillende gemeenten samen ver- 1 Op basis van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba is nog voornamelijk Antilliaanse wetgeving op deze eilanden van kracht. Nederlandse wetgeving is slechts van toepassing indien dit uitdrukkelijk wordt bepaald. 2 Bekijk voor zowel territoriale als functionele decentralisatie Koekkoek 2000, p

2 De provincie in het nauw tegenwoordigen en ook als platform zouden kunnen dienen voor een integrale belangenafweging, valt uit deze ontwikkelingen duidelijk op te maken dat eerder wordt gekozen voor samenwerkingsverbanden dan voor een aanpak op provinciaal niveau. Zo hebben zich inmiddels vele regio s gevormd die dezelfde omvang hebben gekregen als provincies zelf. Toch kan niet worden gezegd dat de bestuurlijke hoofdstructuur volledig is losgelaten. Zo heeft het kabinet Rutte II de verplichte samenwerking van gemeenten in zogenoemde plusregio s afgeschaft ter versterking van de hoofdstructuur. Daarnaast heeft de regering in verschillende nota s aangegeven te streven naar een compacte overheid, waarbij als uitgangspunt heeft te gelden dat naast het Rijk slechts twee niveaus van algemeen bestuur bestaan: gemeenten en provincies. Geconstateerd kan dan ook worden dat enerzijds de hoofdstructuur van belang wordt geacht terwijl anderzijds de uitvoering van taken die gemeenten overstijgen steeds meer wordt gezocht in samenwerkingsverbanden in plaats van in de provincie. Herman Tjeenk Willink luidde als voormalig vicepresident van de Raad van State in oktober 2014 dan ook de noodklok voor provincies: zij dreigen in de ogen van steeds meer mensen een onzichtbare middenlaag te vormen met een bleek politiek profiel. 3 Aan deze terechte constatering kan nog worden toegevoegd dat provincies verstikt dreigen te raken tussen enerzijds het Rijk en anderzijds de opschaling van gemeenten. Van het oorspronkelijke model van Thorbecke voor de bestuurlijke hoofdstructuur, waarbij de provincie werd gezien als een natuurlijke overloop voor alle zaken die het niveau van de afzonderlijke gemeenten overstegen maar tegelijkertijd te kleinschalig zijn om door het Rijk te worden opgepakt, lijkt in steeds mindere mate sprake te zijn. Dit beeld wordt bevestigd en versterkt door de ontwikkeling van zogenoemde metropoolregio s, waarin gemeenten samenwerken om onder meer economische ontwikkeling te bevorderen. Hierbij waarschuwde de Commissaris van de Koning van Zuid-Holland al dat het niet de bedoeling is dat de metropoolregio een provincie in een provincie wordt. 4 Daarnaast wordt met een groeiend belang van regio s zelfs steeds vaker gesteld dat de provincie als bestuurslaag overbodig is en beter kan worden opgeheven. 5 In dit boek zal ik aandacht geven aan de ontwikkelingen in de bestuurlijke hoofdstructuur ten aanzien van de provincie, waarbij in het bijzonder wordt ingegaan op de ontwikkelingen tussen provincies en gemeenten. 3 tjeenk Willink Delaere Van de Laar 2015; Verdouw

3 INLEIDING Primair bekijk ik deze ontwikkelingen vanuit het perspectief van de provincies. Dit maakt dat het de reikwijdte te buiten gaat om, naast de aandacht voor gemeentelijke opschaling en de grootschalige aanpak van gemeentelijke taken in regioverband, uitgebreider stil te staan bij de positie van gemeenten binnen de hoofdstructuur. Eveneens voert het te ver om in te gaan op de positie van waterschappen en de bestuurlijke discussie om de waterschappen al dan niet onder te brengen bij de provincies. 6 Dit maakt dat in dit boek de volgende onderzoeksvraag centraal staat: Wat is, gelet op de recente bestuurlijke ontwikkelingen, de toekomst van de provincie als bestuurslaag binnen de bestuurlijke hoofdstructuur? 1.2 Opzet Allereerst breng ik in hoofdstuk 2 de positie van de provincie als bestuurslaag tussen Rijk en gemeenten in kaart, waarbij ik in ga op de ontwikkeling van de provincies en de visie van Thorbecke op de hoofdstructuur en meer in het bijzonder de (autonome) positie van provincies. Eveneens zal ik hierbij aandacht hebben voor de verschillende beperkingen van de provinciale autonomie binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat. In hoofdstuk 3 sta ik stil bij de verschillende door de wetgever toegedichte functies aan de provincie en de taken en bevoegdheden die door dit middenbestuur op basis van autonomie eigenhandig ter hand zijn genomen. Vervolgens ga ik in hoofdstuk 4 in op het zogenoemde regionaal gat tussen provincies en gemeenten en de verschillende pogingen die zijn ondernomen om dit te dichten. Aansluitend besteed ik in hoofdstuk 5 aandacht aan de recente bestuurlijke ontwikkelingen tussen provincies en gemeenten onder de kabinetten Rutte I en Rutte II. Hierbij krijgen zowel de voorstellen ten aanzien van provincies als ten aanzien van samenwerkingsverbanden de nodige aandacht. In dit kader wordt eveneens ingegaan op de schaal waarin gemeenten de recentelijk nieuw verkregen taken oppakken. Voorts besteed ik in hoofdstuk 6 kort aandacht aan de gehele ontwikkeling van de provincie als bestuurslaag en de aanpak van het regionaal gat, om daarna de huidige visie en ontwikkelingen te bespreken en mijn verwachtingen voor de korte termijn uit te spreken. Tot slot werp ik in hoofdstuk 7 een blik naar de toekomst en sluit ik af met een conclusie, waarbij antwoord wordt gegeven op de onderzoeksvraag. Naar aanleiding van mijn bevindingen zal ik tevens een aantal aanbevelingen formuleren. 6 Bekijk voor deze discussie bijvoorbeeld Engels & Fraanje 2013, p

4 HOOFDSTUK 2 De provincie als bestuurslaag tussen Rijk en gemeenten Teneinde de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden, is het allereerst van belang de staatsrechtelijke positie van de provincie als bestuurslaag te bespreken. In dit hoofdstuk besteed ik dan ook aandacht aan het ontstaan en de grondslag van de onderlinge verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten, waarbij ik in het bijzonder de visie van Thorbecke hierop behandel. Zijn visie heeft immers doorgewerkt in de totstandkoming van de Grondwet van 1848, waarmee de basis is gegeven voor de inrichting en het bestuur van provincies. Voorts sta ik stil bij de verschillende beperkingen die aan de provinciale autonomie, binnen de gedecentraliseerde eenheidsstaat, zijn gesteld. 2.1 De provincie: een korte historische schets Lang voordat Nederland tot een gedecentraliseerde eenheidsstaat werd gevormd, bestonden er al provincies. Provincies als bestuurslaag zoals wij die in grote lijnen vandaag de dag kennen, ontwikkelden zich in de loop van de zestiende eeuw en vormden tijdens de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden de politieke spil van het land. 7 Zij waren volledig soeverein binnen hun eigen grondgebied en de zeven provincies bepaalden gezamenlijk in de Staten-Generaal het buitenlands- en defensiebeleid. Aan deze situatie kwam met de inval van de Fransen in 1795 resoluut een einde: de provincies werden opgeheven en het grondgebied werd opnieuw verdeeld in acht departementen die als administratieve lichamen ondergeschikt en verantwoording verschuldigd waren aan het centraal gezag. Hiermee was de eenheidsstaat gevestigd. 8 7 peters 2007, p ; Schoonhoven 1991, p. 7-9; Engels & Fraanje 2013, p De Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden werd gevormd door de provincies Holland, Zeeland, Utrecht, Gelderland, Overijssel, Friesland en Groningen. 8 Koekkoek 2000, p. 31; Burkens e.a. 2012, p. 312; Schoonhoven 1991, p Het centraal gezag bestond uit het uitvoerend bewind. 5

5 De provincie in het nauw Hoewel tijdens deze Franse periode vanaf 1801 aan departementen enige beleidsvrijheid werd gegund, stond dit niet meer in verhouding tot de bevoegdheden die provincies tijdens de Republiek bezaten. 9 Na de Franse tijd In het latere Souvereine Vorstendom der Vereenigde Nederlanden en het daaropvolgende Koninkrijk der Nederlanden werden de provincies weliswaar weer tot leven gewekt, maar in oude glorie werden zij niet hersteld. Zij verkregen niet opnieuw soevereiniteit maar bleven fungeren als onderdeel van de gevestigde eenheidsstaat. 10 Hoewel op grond van artikel 88 van de Grondwet van 1814 respectievelijk artikel 146 van de Grondwet van 1815 de beschikking en beslissing van alles, wat tot de gewone inwendige politie en oeconomie behoort aan de provincies werd overgelaten, werden alle provinciale reglementen en ordonnantiën aan de goedkeuring van de Souvereinen Vorst respectievelijk de Koning onderworpen. Daarnaast werden de provincies belast met de uitvoering van tal van wetten op basis van artikel 86 van de Grondwet van 1814 respectievelijk artikel 145 van de Grondwet van Deze vroege vormen van wat later bekend zou komen te staan als de autonomie en medebewind van provincies, wekte echter een indruk die zeker niet overeenkwam met de werkelijkheid zoals deze zich spoedig zou voordoen: provincies werden met name bestuurd door een door de Koning aangestelde Commissaris die zich als gouverneur te richten had naar de instructies van de Koning. 11 Daarbij waren de instructies niet slechts gericht op de juiste uitvoering van de wetten en het veiligstellen van de zorg voor het landsbelang, maar hielden de instructies zich ook bezig met de belangen van de provincies. Nu de regering zich tot in de kleinste details bemoeide met het provinciebestuur, kon de autonomie van provincies moeilijk tot ontwikkeling worden gebracht. Dit werd alleen maar versterkt door het feit dat overeenkomstig artikel 84 van de Grondwet van 1814 respectievelijk artikel 143 van de Grondwet van 1815 de provincie niet de vrije beschikking had over de eigen financiën: de kosten van het provinciebestuur dienden aan de Koning te worden voorgedragen om daarna, bij goedkeuring, op de rijksbegroting te komen Zo valt uit de artikelen 65 en 71 van de Staatsregeling van 1801 op te maken dat er sprake kan zijn van een eigen huishoudelijk bestuur van departementen nu zij de beschikking [hebben] over alles, wat tot de gewone Inwendige Politie [bestuur], Oeconomie en Finantie van het Departement behoort. 10 engels & Fraanje 2013, p. 7. Bekijk artikel 53 van de Grondwet van 1814 respectievelijk artikel 1 van de Grondwet van 1815, waarmee het bestaan van de provincies grondwettelijk wordt vastgelegd. 11 Bekijk artikel 137 van de Grondwet van elzinga, De Lange & Hoogers 2014, p

6 DE PROVINCIE ALS BESTUURSLAAG TUSSEN RIJK EN GEMEENTEN Hoewel met de Grondwetten van 1814 en 1815 formeel gezien een gedecentraliseerde eenheidsstaat tot stand was gekomen, kan worden gesteld dat de provinciebesturen meer als gedeconcentreerde dan als gedecentraliseerde ambten functioneerden. De verhouding tussen het centraal gezag en de provinciebestuurders lijkt immers eerder te worden gekenmerkt door ondergeschiktheid van de laatsten aan het eerste dan dat kan worden gesproken van overheidstaken die volledig aan provincies waren overgelaten en enkel aan toezicht van het centraal gezag waren onderworpen De grondwetsherziening van 1848 als basis voor inrichting en structuur Samen met auteurs als Buys en Oppenheim bezag de bekende liberale staatsman Thorbecke de verhouding tussen het Rijk, provincies en gemeenten op een zogenoemde organische wijze. Rijk, provincies en gemeenten moesten worden gezien als organismen die elkaar vooronderstellen waarbij de gemeente en provincie een eigen relatief zelfstandige kracht konden ontwikkelen die gedragen werd door actieve ingezetenen. 14 Aangenomen werd dat Rijk, provincies en gemeenten elk hun eigen natuurlijke werkterrein hadden, wat ook wel als huishouding werd aangeduid. Hierbij vormde de provincie een natuurlijke overloop voor alle zaken die het niveau van de afzonderlijke gemeenten overstegen, maar tegelijkertijd te kleinschalig waren om door het Rijk te worden opgepakt. 15 In deze driekringenleer werd ervan uitgegaan dat elk belang slechts in één van deze drie kringen zou kunnen worden behartigd en uit de aard van het belang vanzelf zou voortvloeien welke kring dat dan betreft. 16 De grenzen van deze drie huishoudingen lagen en liggen niet onveranderlijk vast, maar zijn aan doorlopende verandering onderhevig. Wat door een hoger lichaam binnen zijn kring wordt getrokken, verdwijnt als zodanig uit de huishouding van de lagere lichamen. De vraag wat een bepaalde kring tot zich mag trekken, is niet zozeer een rechtsvraag maar veeleer een vraag naar doelmatigheid. Deze vraag dient door het hogere lichaam te worden beantwoord. 17 Dit vormt ook de reden waarom in 13 Kortmann 2014, p. 515; Engels & Fraanje 2013, p. 8; Korsten & Tops 1998, p ; Oud 1970, p Dölle, Elzinga & Engels 2004, p ; Engels & Fraanje 2013, p Munneke 2014a. 16 Burkens e.a. 2012, p. 306; Engels & Fraanje 2013, p Oud 1970, p. 536; Elzinga, De Lange & Hoogers 2014, p

7 De provincie in het nauw dit kader ook wel wordt gesproken van een open huishoudingsbegrip. 18 De verankering van de driekringenleer in organieke wetgeving Onder leiding van Thorbecke als voorzitter van de grondwetscommissie kwam uiteindelijk de, op vele terreinen, ingrijpende grondwetsherziening van 1848 tot stand. Deze grondwetsherziening bracht met zich mee dat de inrichting van provinciale en gemeentelijke besturen niet langer werd overgelaten aan reglementen van de Koning maar voortaan door de wet werd geregeld. 19 Samen met de Provinciale wet van 1850 en de Gemeentewet van 1851, waarin nadere uitwerking plaatsvond, legde de grondwetsherziening de basis voor de structuur en inrichting van het gedecentraliseerde bestuur. Kenmerkend hierbij was de uniformering en democratisering van het bestuur. Zo werden de diverse vormen van lokaal bestuur, zoals het eeuwenoude onderscheid tussen stedelijk en plattelandsbestuur, vervangen door eenzelfde bestuurlijke regeling van provincies en gemeenten met daarbij eenzelfde takenpakket. Standenvertegenwoordigingen werden afgeschaft en aan het hoofd van provincies en gemeenten werden rechtstreeks democratisch gekozen organen gezet: Provinciale Staten respectievelijk de gemeenteraad. Deze uniforme verhouding tussen Rijk, provincies en gemeenten wordt sinds die tijd aangeduid als de bestuurlijke hoofdstructuur of, vanaf medio 1993, met de metafoor het Huis van Thorbecke, verwijzend naar de architect ervan. 20 Ontwikkeling van provinciale autonomie Binnen deze verhoudingen werd de autonomie van provincies krachtiger geformuleerd door in artikel 131 van de Grondwet van 1848 te stellen dat regeling en bestuur van het provinciaal huishouden door de wet aan Provinciale Staten wordt overgelaten. Niet langer bepaalde de Koning of zijn regering de omvang van de provinciale autonomie, maar diende de wetgever de autonomie nader gestalte te geven. Deze provinciale autonomie kon vervolgens beter tot zijn recht komen doordat provincies enerzijds, op basis van artikel 129 van de Grondwet van 1848, gedeeltelijk een eigen begroting kregen en anderzijds de Commissaris van de Koning, overeenkomstig artikel 137 van de Grondwet van 1848, nog slechts een controlerende taak had en slechts binnen het college van Gedeputeerde Staten een stem zou hebben Dölle, Elzinga & Engels 2004, p Oud 1967, p. 38; Engels & Fraanje 2013, p Oud 1967, p ; Engels & Fraanje 2013, p ; Raijmakers 2014, p elzinga, De Lange & Hoogers 2014, p ; Koekkoek 2000, p