Risicomanagement. Een onderzoek naar risicomanagement bij gemeenten

Transcriptie

1 Risicomanagement Een onderzoek naar risicomanagement bij gemeenten Nyenrode School of Accountancy & Controlling opleiding Master Accountancy Door : Patrick Schouten Studentnummer : Datum verdediging : 20 september 2010

2 Risicomanagement Een onderzoek naar risicomanagement bij gemeenten " Er zijn risico's bij alles wat je doet, maar grotere risico's als je niets doet." Shirley Williams, senator van het Britse House of Lords Nyenrode School of Accountancy & Controlling opleiding Master Accountancy Door : Patrick Schouten Studentnummer : Begeleider Examinator Vakgroep : Prof. dr. L. Paape RA RO CIA : drs. P.J.J. Vos RA : Bestuurlijke Informatieverzorging Datum verdediging : 20 september 2010

3 Voorwoord Risicomanagement is een onderwerp dat steeds meer aandacht krijgt bij non-profit organisaties, waaronder gemeenten en provincies. Goed risicomanagement vereist een gedegen plan van aanpak. In de praktijk blijkt dit voor gemeenten en provincies lastig door het ontbreken van een goed voorbeeld. In deze masterscriptie, die de afronding vormt van het theoretische deel van mijn accountantsopleiding aan Nyenrode Business Universiteit, wil ik hiervoor een handreiking doen. Deze scriptie is tot stand gekomen door de bereidwillige medewerking en bijdragen van vele mensen. Vooral wil ik de leden van de CI-Branchegroep Publieke Sector van het Controllers Instituut (CI) en Edwin Bolten in het bijzonder bedanken, evenals Nyenrode-begeleider Leen Paape.

4 Inhoudsopgave pagina Voorwoord 3 1 Inleiding Aanleiding Doelstellingen van het onderzoek Probleemstelling Onderzoeksvragen Opzet onderzoek Opbouw scriptie 13 2 Wet- en regelgeving Inleiding Gemeentewet en Wet Dualisering Gemeentebestuur Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) Overige wetgeving Samenvatting 23 3 Theoretisch kader risicomanagement Inleiding Openbaar bestuur Definities van risico Definitie van risicomanagement Argumenten voor het gebruik van risicomanagement Modellen voor risicomanagement COSO Enterprise Risk Management Framework (COSO ERM) ISO INTOSAI Beheersingsmodel van risicomanagement van Louwman en Steens Framework van de Joint Standards Australia/Standards New Zealand Committee on Risk Management Evaluatie 40 4 Opzet onderzoek Onderzoeksmethode Gesprekken met deskundigen Documentenonderzoek gemeenten Enquête Verdiepende interviews 45 5 Resultaten interviews Inleiding Algemeen ISO de principes 48 Patrick Schouten Risicomanagement 4

5 5.4 ISO het proces Verschillen tussen de publieke sector en de private sector Noord-Zuidlijn 52 6 Resultaten enquêtes en verdiepende interviews Resultaten enquête Beleid en organisatie Risico-inventarisatie en risicoanalyse Beheersingsmaatregelen Monitoring en rapportage Weerstandsvermogen Stellingen Stadium van risicomanagement bij de gemeenten Resultaten verdiepende interviews Beleid en organisatie Risico-inventarisatie en risicoanalyse Beheersingsmaatregelen Monitoring en rapportage Weerstandsvermogen Stellingen Resultaten analyse jaarstukken Algemeen Weerstandscapaciteit Beleid 83 7 Onderzoeksvragen en stellingen Inleiding Onderzoeksvraag Onderzoeksvraag Onderzoeksvraag Onderzoeksvraag Onderzoeksvraag Onderzoeksvraag Onderzoeksvraag Onderzoeksvraag Samenvatting, conclusies en aanbevelingen Aanleiding van het onderzoek Onderzoeksopzet Conclusies Aanbevelingen 96 Literatuurlijst 98 BIJL A G E 1: Enkele artikelen uit wet- en regelgeving 104 Patrick Schouten Risicomanagement 5

6 BIJL A G E 2: Modellen met betrekking tot risicomanagenent 107 BIJL A G E 3: Samenvatting interviews Resultaten interviews Interview Maarten van Zwieten Interview Tjerk Budding 115 BIJL A G E 4: Enquêteresultaten 119 Patrick Schouten Risicomanagement 6

7 Samenvatting De algemene indruk van de leden van de CI-Branchegroep Publieke Sector is dat risicomanagement in de kinderschoenen staat en gemeenten risicomanagement op verschillende manieren hebben ingericht en uitvoeren Risicomanagement staat steeds meer op de agenda van organisaties in de publieke sector mede door de economische recessie, teruglopende Rijksfinanciering en recente schandalen bij organisaties in de publieke sector. Daarnaast zijn gemeenten de afgelopen jaren overspoeld met wijzigen in de wet- en regelgeving. Gemeenten onderkennen dan ook dat risicomanagement een belangrijke rol moet spelen bij de beleidsbepaling en -uitvoering, maar de invulling daarvan blijft vaak achterwege. Deze ervaringen en de beperkte aandacht voor risicomanagement hebben de CI- Branchegroep Publieke Sector doen besluiten een exploratief onderzoek uit te voeren naar risicomanagement bij gemeenten, met als probleemstelling: Wat doen de gemeenten voor het beheersen van de Voor het onderzoek zijn interviews gehouden met deskundigen, de jaarstukken van gemeenten geanalyseerd en enquêtes gehouden. De uitkomsten van de enquêtes waren de basis voor verdiepende interviews. Op basis van het onderzoek zijn de volgende conclusies te trekken: Bij de gemeenten is sprake van een ongestructureerde aanpak van risicomanagement. Bij gemeenten ontbreekt organisatiebreed risicomanagement. Bij de gemeenten is onvoldoende bewustzijn over het nut en noodzaak van risicomanagement. De wet- en regelgeving bieden onvoldoende richtlijnen voor de implementatie en toepassing van risicomanagement. Op basis van dit onderzoek kom ik tot de volgende aanbevelingen: Toepassing van ISO ISO biedt handreikingen voor de opzet, de implementatie en de uitvoering van risicomanagement. De principes zijn het belangrijkste; daaruit vloeit het proces voort. De top van de organisatie creëert met behulp van ISO risicobewustzijn bij de medewerkers. Daarnaast kan de top ISO gebruiken om structuur te geven aan de opzet en de uitvoering van risicomanagement. Patrick Schouten Risicomanagement 7

8 De VNG, het IPO, de provincies en het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties moeten een bepalende rol gaan spelen bij de opzet en de uitvoering van risicomanagement. Het ministerie kan in een besluit voorschrijven, dat gemeenten ISO moeten toepassen en specifieke richtlijnen geven voor risicomanagement. De provincies, de VNG en het IPO moeten de gemeenten ondersteunen bij de opzet, de implementatie en de uitvoering van risicomanagement. Door de veelvuldige contacten met gemeenten hebben zij het overzicht en kunnen hierdoor de gemeenten onderling vergelijken en daaruit een best practice afleiden. Gebruik maken van ervaringen Gebruik maken van ervaringen kan door de reference class forecasting-methode van Flyvbjerg toe te passen. Het zou een grote stap voorwaarts zijn, als gemeenten deze methode hanteren bij grote projecten. Arnhem als best practice De gemeente Arnhem onderscheidt zich van de andere gemeenten door het grote risicobewustzijn en de integraliteit van het risicomanagement. Deze gemeente heeft geconstateer voordoen en de financiële impact kleiner is sinds de implementatie van het huidige risicomanagementsysteem. Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) verduidelijken Het BBV moet explicieter voorschrijven: o Het proces voor de totstandkoming van de beleidsformulering. o Het proces voor de totstandkoming van de paragraaf Weerstandsvermogen. o De opzet van de paragraaf Weerstandsvermogen. Patrick Schouten Risicomanagement 8

9 1 Inleiding 1.1 Aanleiding Risicomanagement staat in de belangstelling, onder andere door recente schandalen (faillissement van IJslandse banken, nationalisatie van Fortis/ABN AMRO, faillissement van DSB) en de huidige economische crisis. Er zijn onderzoeken uitgevoerd op dit gebied, waarbij het opvallend is dat die zich richtten op de private sector. In en heeft het NIVRA inventariserende onderzoeken laten uitvoeren, waarin ook de publieke sector is betrokken. Als accountant in de publieke sector heb ik mezelf meermalen afgevraagd: Is er voldoende aandacht voor risicomanagement bij organisaties in de publieke sector? Onder andere uit artikelen in het tijdschrift Binnenlands Bestuur 3 blijkt dat risicomanagement steeds meer op de agenda staat van organisaties in de publieke sector. Dit komt onder andere door de economische recessie, teruglopende Rijksfinanciering en recente schandalen, zoals: 1. Faillissement IJslandse banken: provincies en gemeenten hadden daar hoogrentende. 2. Gemeente Duiven: fraude door een medewerker. 3. Woningcorporatie Rochdale: fraude door de algemeen directeur. 4. Gemeente Amsterdam: de werkelijke kosten van de Noord-Zuidlijn zijn veel hoger dan oorspronkelijk begroot en de aanleg duurt minstens 10 jaar langer dan oorspronkelijk gepland. De leden van de CI-Branchegroep Publieke Sector hebben ervaring met risicomanagement bij gemeenten vanuit verschillende invalshoeken: als medewerker van een gemeente, als toezichthouder van een provincie of als externe accountant. Hun indruk is dat gemeenten het risicomanagement op verschillende manieren hebben ingericht en uitvoeren. Gemeenten onderkennen steeds meer dat risicomanagement een belangrijke rol moet spelen bij de beleidsbepaling en -uitvoering, maar de invulling daarvan heeft vaak weinig diepgang. Redenen hiervoor zijn onder andere: 1. de onbekendheid met risicomanagement; 2. het ontbreken van een toepasbare systematiek voor risicomanagement; 3. best practices (goede praktijkvoorbeelden); 4. het ontbreken van een coördinerende organisatie (VNG, IPO, ministerie van Financiën) PwC e.a. (2006), Risicomanagement, De praktijk in Nederland. NIVRA e.a. (2009), Risicomanagement in tijden van crisis. en Patrick Schouten Risicomanagement 9

10 Vanwege het bovenstaande was er voor de CI-Branchegroep Publieke Sector en mij voldoende aanleiding voor een exploratief onderzoek naar risicomanagement in de publieke sector. De CI-Branchegroep Publieke Sector heeft tijdens haar maandelijkse vergaderingen geconcludeerd dat de publieke sector als onderzoekspopulatie erg breed is. Die bestaat namelijk uit een grote variëteit aan organisaties, zoals provincies, gemeenten, woningcorporaties en ziekenhuizen. Daarom heeft de CI-Branchegroep Publieke Sector mij opdracht gegeven voor een onderzoek naar het risicomanagement bij gemeenten met meer dan inwoners ( gemeenten). Redenen hiervoor zijn: Media-aandacht voor risicomanagement bij gemeenten (Noord-Zuidlijn in Amsterdam, de tramtunnel tussen Centraal Station en de Grote Markt in Den Haag, de vuurwerkramp in Enschede en het Midi-theater in Tilburg). Veronderstelde voorbeeldfunctie van de grote gemeenten. Veronderstelde deskundigheid bij grote gemeenten voor wat betreft risicomanagement. Tijdens het tweede deskundigeninterview bleek een risicomanagementonderzoek bij de 12 provincies in de afrondende fase. 1.2 Doelstellingen van het onderzoek Risicomanagement is een onderwerp waarover veel wetenschappelijke literatuur is. Echter over risicomanagement bij gemeenten is nauwelijks iets beschikbaar. Mijn werkzaamheden in de publieke sector, het verzoek van de CI-Branchegroep Publieke Sector en mijn interesse voor risicomanagement vormden de aanleiding voor een exploratief onderzoek naar risicomanagement bij gemeenten. In het onderzoek is gekozen voor de gemeenten omdat deze gemeenten naar verwachting een redelijk homogene groep vormen, hetgeen de vergelijkbaarheid van de resultaten beter mogelijk zou maken. Het onderzoek bevat de volgende onderdelen: 1. Onderzoeken wat verstaan wordt onder risicomanagement in het algemeen en bij gemeenten in het bijzonder. 2. Onderzoeken hoe gemeenten risicomanagement vormgeven. 3. Onderzoeken hoe gemeenten het risicomanagementbeleid uitvoeren. 4. Voorstellen doen voor de verbetering van de opzet en de uitvoering van het risicomanagement. Doel van het onderzoek is tweeledig: 1. Inzichtelijk maken wat de knelpunten zijn bij het risicomanagement. 2. Gemeenten helpen het risicomanagement te verbeteren. Patrick Schouten Risicomanagement 10

11 1.3 Probleemstelling Voor het onderzoek heb ik de volgende probleemstelling geformuleerd: Wat doen de gemeenten voor het beheersen van de? De resultaten van dit onderzoek geven inzicht in de opzet en de uitvoering van risicomanagement bij gemeenten. 1.4 Onderzoeksvragen Voor de beantwoording van de probleemstelling heb ik samen met de CI-Branchegroep Publieke Sector de volgende onderzoeksvragen geformuleerd: 1. Is er theorie over risicomanagement voor organisaties in de publieke sector? 2. Wat zijn de bijzondere aspecten verbonden aan risicomanagement bij gemeenten? 3. Zijn de gemeenten tevreden over hun risicomanagement? 4. Welk model hanteren gemeenten voor risicomanagement? 5. Is risicomanagement bij gemeenten vooral gericht op de 6. Is goed risicomanagement alleen mogelijk bij grote gemeenten ( )? 7. Doen gemeenten met een slechte financiële positie meer aan risicomanagement dan gemeenten met een goede financiële positie? 8. Zijn de baten van risicomanagement hoger of lager dan de daarvoor gemaakte lasten? 1.5 Opzet onderzoek Het onderzoek bestaat uit 6 onderdelen: 1. Literatuurstudie 2. Gesprekken met deskundigen 3. Documentenonderzoek gemeenten 4. Enquête 5. Verdiepende interviews 6. Analyse van de onderzoeksresultaten. Patrick Schouten Risicomanagement 11

12 Het conceptueel model ziet er als volgt uit: Figuur 1 Conceptueel model Gesprekken Ik heb gesprekken gehouden met deskundigen op het gebied van risicomanagement. Doelstelling van deze gesprekken was om meer kennis over en inzicht in risicomanagement te krijgen. In hoofdstuk 5 besteed ik aandacht aan de gesprekken. Documentenonderzoek gemeenten Het documentenonderzoek heeft voornamelijk bestaan uit de analyse van de jaarstukken van de gemeenten. Voor dit onderzoek heb ik de jaarstukken over 2008 van de gemeenten geanalyseerd. Daarbij heeft mijn aandacht zich vooral gericht op de paragraaf Weerstandsvermogen omdat deze paragraaf een relatie heeft met risicomanagement. In paragraaf 6.3. geef ik de redenen voor de analyse. Enquête Voor dit exploratieve onderzoek heb ik samen met de CI-Branchegroep Publieke Sector een enquête opgesteld, die is verstuurd aan de 25 deelnemers van het controllersoverleg van de gemeenten. De enquête bestaat uit 28 vragen en 5 stellingen. In paragraaf 4.4 zijn de doelgroep en de opzet van de enquête beschreven. De enquête heeft als doelstelling inzicht te krijgen in de opzet van en de werking van risicomanagement bij de gemeenten. Patrick Schouten Risicomanagement 12

13 Verdiepende interviews Na analyse van de resultaten van de enquête heb ik in overleg met de CI-Branchegroep Publieke Sector 6 gemeenten geselecteerd voor de verdiepende interviews. Paragraaf 4.5 bevat de criteria voor de selectie van de gemeenten en de functie van de gesprekspartners. Doelstelling van de verdiepende interviews is het verifiëren en verdiepen van de enquêteantwoorden, mede aan de hand van aanvullende documentatie van de gemeente. 1.6 Opbouw scriptie Deze scriptie is onderverdeeld in 8 hoofdstukken. Na dit inleidende hoofdstuk zal hoofdstuk 2 een overzicht geven van de relevante wet- en regelgeving voor gemeenten en/of risicomanagement. Hoofdstuk 3 omvat het theoretische kader. In hoofdstuk 4 vindt u een uitgebreide beschrijving van het onderzoek. In hoofdstuk 5 geef ik een samenvatting van de interviews met de deskundigen. Hoofdstuk 6 bevat de resultaten van het onderzoek met aandacht voor: de analyse van de jaarstukken; de enquêteresultaten; de verdiepende interviews. In hoofdstuk 7 analyseer ik de onderzoeksresultaten om zodoende de onderzoeksvragen te kunnen beantwoorden. In hoofdstuk 8 volgen de samenvatting, de beantwoording van de probleemstelling, de conclusies en de afsluitende opmerkingen. De indeling van de scriptie sluit hiermee aan met de opbouw van het onderzoek. Patrick Schouten Risicomanagement 13

14 2 Wet- en regelgeving 2.1 Inleiding In de volgende paragrafen beschrijf ik de relevante wet- en regelgeving. De Gemeentewet omvat de organisatie van een gemeente, met aandacht voor de inrichting, het toezicht en de gemeentefinanciën. Dit heeft een rechtstreeks verband met risicomanagement. De Wet dualisering gemeentebestuur behandelt de scheiding van de taken tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders (college van B&W). Ook dit heeft een rechtstreeks verband met risicomanagement. In paragraaf 2.3 behandel ik het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (BBV) omdat deze voorschrijft dat gemeenten een paragraaf Weerstandsvermogen in de jaarstukken moeten opnemen. Het van Europese richtlijn voor aanbesteding overheidsopdrachten en de ambtenarenwet. Deze wetten Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: Paragraaf 2.2 => Gemeentewet en Wet dualisering gemeentebestuur. Paragraaf 2.3 => Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten. Paragraaf 2.4 => Overige wetgeving. Hieronder volgt een overzicht waarin de relaties tussen de Gemeentewet, de Wet Dualisering Gemeentebestuur en het BBV zijn weergegeven. De blauwe vlakken hebben betrekking op de Gemeentewet en de Wet dualisering gemeentebestuur, de groene vlakken op het BBV. Figuur 2 Relaties tussen Gemeentewet, Wet dualisering gemeentebestuur en BBV 4 4 Deloitte; 2009, brochure Risicomanagement, meer dan de som der delen. Patrick Schouten Risicomanagement 14

15 2.2 Gemeentewet en Wet Dualisering Gemeentebestuur In de Gemeentewet staat de organisatie van een gemeente beschreven. Daarbij is niet alleen aandacht voor de inrichting van de gemeenten maar ook het toezicht op de gemeente en de gemeentefinanciën. De Gemeentewet is als volgt ingedeeld: Titel A rtikelen Omschrijving I 1-5 Begripsbepaling II 6-107a De inrichting en samenstelling van het gemeentebestuur III De bevoegdheid van het gemeentebestuur I V De financiën van de gemeente V a Aanvullende bepalingen inzake het toezicht op het gemeentebestuur VI a Vervallen artikelen VII Overgangs- en slotbepalingen Figuur 3 Onderverdeling van de Gemeentewet Titel II en III bepalen de inrichting en bevoegdheden van het gemeentebestuur. Artikel 6 bepaalt dat elke gemeente een raad, een college en een burgemeester moet hebben en artikel 100 vereist een secretaris en een griffier. De verhoudingen tussen de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders zijn met ingang van 7 maart 2002 gewijzigd. Vanwege de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur 5 is de Gemeentewet aangepast. Sindsdien is er sprake van dualisme, oftewel een duidelijke scheiding tussen de taken van de gemeenteraad enerzijds en die van het college van burgemeester en wethouders anderzijds. De gemeenteraad houdt zich bezig met de volksvertegenwoordigende, kaderstellende en controlerende taken. Het college houdt zich hoofdzakelijk bezig met de uitvoering van het beleid binnen de door de gemeenteraad gestelde kaders. 5 S e wetten tot dualisering van de inrichting, de bevoegdheden en de werkwijze van het gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentebestu Patrick Schouten Risicomanagement 15

16 Schematisch kan deze wijziging als volgt worden weergegeven: Taken gemeenteraad planvorming Kaders stellen Toezicht houden Besturen en beheersen verantwoording uitvoering Verantwoording afleggen Taken college Figuur 4 Rolverdeling tussen raad en college 6 Gemeenteraad De primaire bestuurlijke taken van de gemeenteraad liggen op basis van de Gemeentewet nu op het kaderstellende en controlerende vlak. Hierbij spelen artikel 212 en 213 van de Gemeentewet een belangrijke rol. Deze artikelen geven de bevoegdheden van de gemeenteraad weer ten aanzien van de administratie en de controle. In artikel 212 is vastgelegd dat de gemeenteraad een verordening opstelt met de uitgangspunten voor het financiële beleid, het financieel beheer en de inrichting van de financiële organisatie. In bijlage 2 is de volledige tekst van dit artikel opgenomen. Artikel 213 is een artikel waarin het financieel beheer en de inrichting van de financiële organisatie zijn geregeld. In het eerste lid uit dit artikel staat: 1. De raad stelt bij verordening regels vast voor de controle op het financiële beheer en op de inrichting van de financiële organisatie. Deze verordening waarborgt dat de rechtmatigheid van het financiële beheer en van de inrichting van de financiële organisatie wordt getoetst. De overige leden van dit wetsartikel hebben betrekking op de aanwijzing van de accountant, het verslag van bevindingen van de accountant, de accountantsverklaring en de accountantscontrole. In bijlage 2 is het de volledige tekst van het artikel opgenomen. 6 Deloitte, juli 2007, brochure Handreiking raadsleden. Patrick Schouten Risicomanagement 16

17 Uit deze twee artikelen blijkt welke taken de gemeenteraad heeft, namelijk het stellen van kaders en het houden van toezicht. In het overzicht uit de inleiding zijn deze twee taken zichtbaar in de meest linkse en meest rechtse blauwe vlakken in de bovenste rij. College van burgemeester en wethouders Het college van burgemeester en wethouders is belast met de uitvoering van het geformuleerde beleid binnen de gestelde kaders. Het college werkt hierbij nauw samen met het ambtelijke apparaat, dat zich bezig houdt met de voorbereiding en uitvoering van collegebesluiten, bestuursopdrachten en de dagelijkse gemeentelijke activiteiten. Over de uitvoering van het beleid legt het college verantwoording af. Daarnaast voert het college op basis van artikel 213a periodiek onderzoek uit naar de doelmatigheid en doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur. Het volledige artikel luidt als volgt: Artikel 213a 1. Het college verricht periodiek onderzoek naar de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het door hem gevoerde bestuur. De raad stelt bij verordening regels hierover. 2. Het college brengt schriftelijk verslag uit aan de raad van de resultaten van de onderzoeken. 3. Het college stelt de rekenkamer of, indien geen rekenkamer is ingesteld, personen die de rekenkamerfunctie uitoefenen, tijdig op de hoogte van de onderzoeken die hij doet instellen en zendt haar, onderscheidenlijk hen, een afschrift van een verslag als bedoeld in het tweede lid. De taakverdeling, zoals sinds de Wet dualisering gemeentebestuur, kan ook gekoppeld worden aan openbaar bestuur. In paragraaf 3.2 ga ik hier nader op in. In de Gemeentewet en de Wet Dualisering gemeentebestuur is het woord risicomanagement niet expliciet genoemd. Wel zijn er raakvlakken met risicomanagement. De Gemeentewet en de Wet dualisering gemeentebestuur geven aan hoe de top van de organisatie ingericht moet zijn (gemeenteraad, college van B&W, gemeentesecretaris en griffier). Aan de hand van de wetten zal de gemeenteraad de kaders moeten stellen voor risicomanagement en toezicht houden op de uitvoering van het beleid door het college van burgemeester en wethouders. Beide bestuursorganen (gemeenteraad en college) zijn dus verantwoordelijk voor het risicomanagementbeleid. Daarnaast staan er expliciete regels over de rechtmatigheid, doelmatigheid en doeltreffendheid van het proces in de beschreven wetgeving. 2.3 Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BB V) Het Besluit Comptabiliteitsvoorschriften 1995 (CV95) is met ingang van het begrotingsjaar 2004 vervangen door het BBV 7. 7 de begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten), 17 januari Patrick Schouten Risicomanagement 17

18 De redenen voor de vervanging van de CV95 door het BBV zijn: 1. De dualisering van het gemeentebestuur en van het provinciebestuur. De dualisering leidt ertoe dat een andere begrotings- en verantwoordingsopzet wenselijk is om daarmee de raad in zijn kaderstellende en controlerende taak beter te ondersteunen. 2. Aansluiting bij Burgerlijk Wetboek, boek 2, Titel 9 (boek 2 BW). De afbakening tussen het Burgerlijk Wetboek, boek 2, Titel 9 (boek 2 BW) waarin de verslagleggingsvoorschriften voor privaatrechtelijke rechtspersonen zijn gegeven en de specifieke begrotings- en verantwoordingsvoorschriften voor gemeenten (ook wel de eigenheid van gemeenten ) is in de praktijk niet duidelijk genoeg gebleken. In het BBV is boek 2 BW op meer plaatsten gevolgd. Tegelijk is in het BBV duidelijker dan in de CV95 aangegeven waar boek 2 BW niet is gevolgd, omdat er behoefte is aan regels specifiek voor gemeenten. Dit betekent onder andere dat alle bepalingen uit boek 2 BW die relevant zijn voor gemeenten expliciet zijn overgenomen in het BBV. Gemeenten zijn sindsdien verplicht om aandacht te besteden aan het risicoprofiel in relatie tot het weerstandsvermogen. Deze nieuwe regel dwingt de gemeenten om een relatie te leggen elopen en de financiële buffer die de gemeente heeft voor het gemeente is verplicht in zowel de begroting als in de jaarstukken een aantal paragrafen op te nemen (artikel 9 BBV 8 ). In deze afzonderlijke paragrafen worden de beleidslijnen vastgelegd met betrekking tot relevante beheersmatige aspecten, alsmede de lokale heffingen (onroerende zaakbelasting, afvalstoffenheffing et cetera.). Eén van deze paragrafen is de paragraaf Weerstandsvermogen. In artikel 11 BBV is aangegeven welke elementen deze paragraaf moet bevatten. 1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. 2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste: a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; b een inventarisatie van de risico's; c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's. Het weerstandsvermogen is een ratio die aangeeft in hoeverre de gemeente in staat is incidentele tegenvallers van materiële betekenis op te vangen. Daarbij wordt de weerstandscapaciteit gezien als het vermogen voor dekking van incidentele tegenvallers (de of ontoereikende maatregelen zijn getroffen). 8 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelati begrotings- en verantwoordingsdocumenten, uitvoeringsinformatie en informatie voor derden van provincies en gemeenten (besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten), 17 januari Patrick Schouten Risicomanagement 18

19 en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie, onderdeel vormen van het weerstandsvermogen. Ik vind deze definiëring onjuist, aangezien waarvoor maatregelen zijn getroffen, meegenomen moeten worden in het weerstandsvermogen. Redenen hiervoor zijn dat getroffen maatregelen niet het volledige risico afdekken c.q. in de praktijk soms niet of onvoldoende werken. Een voorbeeld ter illustratie: Een gemeente identificeert het risico dat het gemeentehuis kan afbranden. Deze gemeente acht de kans dusdanig klein, dat zij besluit het geschatte risico voor 50% te verzekeren. Hiermee accepteert zij, dat als het risico zich voordoet, de gemeente zelf voor 50% van de kosten opdraait (risicotolerantie). Hier is dus sprake van een risico waarvoor gedeeltelijk maatregelen zijn getroffen en voor het restrisico weerstandsvermogen wordt aangehouden. Volgens de Nota van toelichting bij het BBV kan het weerstandsvermogen zowel een statisch als een dynamisch karakter hebben. Het statische weerstandsvermogen is het vermogen om incidentele tegenvallers op te vangen zonder dat dit beleidswijzigingen in het (begrotings)jaar tot gevolg heeft. Het dynamische weerstandsvermogen is het vermogen om tegenvallers op te vangen zonder dat dit consequenties heeft voor het beleid in de toekomst (meerdere (begrotings)jaren). Door voldoende weerstandsvermogen kan worden voorkomen dat elke financiële tegenvaller dwingt tot bezuinigen. De weerstandscapaciteit bestaat uit de middelen en mogelijkheden waarover een gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken. Bij weerstandscapaciteit kan sprake zijn van structurele weerstandscapaciteit en incidentele weerstandscapaciteit. Structurele weerstandscapaciteit zijn de middelen die permanent ingezet kunnen worden om tegenvallers in de lopende exploitatie op te vangen, zonder dat dit ten koste gaat van de uitvoering van de bestaande taken. Incidentele weerstandscapaciteit is het vermogen om calamiteiten en andere eenmalige tegenvallers op te kunnen vangen zonder dat dit invloed heeft op de voortzetting van taken op het geldende niveau. De ministeriele Nota van toelichting bij het BBV 9 geeft aan dat de paragraaf weerstandsvermogen een aanduiding moet bevatten van de weerstandscapaciteit en de Daarnaast geeft de toelichting aan dat niet in zijn algemeenheid aangegeven kan worden wat provincies en gemeenten tot de weerstandscapaciteit moeten rekenen en zijn. Provincies en gemeenten dienen de capaciteit en de t te brengen. Doordat de risico s verschillen die provincies en gemeenten lopen, is het niet mogelijk een algemene norm te stellen voor een goede relatie 9 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties - Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (2003). Patrick Schouten Risicomanagement 19

20 Het is aan de provincies en gemeenten zelf om een beleidslijn te formuleren over de in de organisatie De beschikbare weerstandscapaciteit delen door de benodigde weerstandscapaciteit leidt tot de ratio van weerstandsvermogen. Smorenberg 10 vindt, dat een norm van 1 voldoende zou moeten zijn: de gemeente heeft dan Hij stelt dat een hogere norm beter is, maar dat dit maatschappelijk niet verkoopbaar is: de gemeente heeft dan meer vermogenreserves dan nodig is. Wat mij betreft is de acceptabele ratio situatieafhankelijk, waardoor hiervoor geen algemeen geldende norm is te geven. De volgende aspecten bepalen de situatie: het aantal projecten; de aard van de projecten; de van de projecten. Bij een groot aantal projecten is de kans dat bij minimaal één project een risico zich voordoet groter waardoor een hogere norm noodzakelijk kan zijn. Aan de andere kant, hoe meer projecten een gemeente heeft hoe groter de ervaring van een gemeente is, waardoor wellicht een lagere norm toepasbaar is. De aard van een project kan ook een reden vormen voor een hogere of lagere norm. Zowel de complexiteit als de omvang spelen hier een rol, evenals of een dergelijk project al eens eerder is uitgevoerd. Een project met een laag risicoprofiel (kans x impact) zal een lagere norm vragen dan projecten waar sprake is van een hoog risicoprofiel. In de Nota van toelichting op het BBV 11 geeft het ministerie een aantal componenten aan die onderdeel kunnen uitmaken van de weerstandscapaciteit. In onderstaande tabel zijn componenten benoemd en ingedeeld naar incidenteel en structureel: Bestanddeel Algemene reserve (vrij aanwendbaar) Onvoorzien Begrotingsruimte Stille reserves Onbenutte belastingcapaciteit Kostenreductie (bezuinigingen) Incidentele weerstandscapaciteit X X X Structurele weerstandscapaciteit X X X Figuur 5 BBV-componenten van de weerstandscapaciteit Smorenberg, D, 2006, een norm voor weerstandsvermogen, B&G, oktober Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties - Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (2003). Gemeente Sluis, 2006, Nota weerstandsvermogen gemeente Sluis, februari Patrick Schouten Risicomanagement 20