Halverwege de Crisis- en herstelwet: de Afdelingsjurisprudentie tot dusverre

Transcriptie

1 Halverwege de Crisis- en herstelwet: de Afdelingsjurisprudentie tot dusverre Mr. G.A. van der Veen 1 Trefwoorden: bestuursprocesrecht, relativiteitsvereiste, Crisis- en herstelwet, pro-forma-beroepen, beroepsrecht lagere overheden. De wet houdende regels met betrekking tot versnelde ontwikkeling en verwezenlijking van ruimtelijke en infrastructurele projecten (Crisis- en herstelwet, nader: Chw) is bijna twee jaar in werking en daarmee op ongeveer de helft van haar aanvankelijk bedoelde levensduur. Wellicht wordt de levensduur nog verlengd. 2 Bovendien promoveren enige algemene bepalingen op enig moment naar het algemene bestuursprocesrecht, via het wetsvoorstel tot aanpassing van het bestuursprocesrecht. 3 De wet beoogde hoe dan ook om de vertraging in processen van bouw en gebiedsontwikkeling om te buigen in versnelling. Ten behoeve van die beoogde versnelling zijn onder meer belangrijke algemene bepalingen van bestuursprocesrecht (tijdelijk) aangepast, en wel in het eerste hoofdstuk van de Chw. Deze bijdrage herinnert eerst kort aan de reikwijdte van de wet en haar eerste hoofdstuk en bespreekt vervolgens de inmiddels gewezen Afdelingsjurisprudentie over de uitsluiting van lagere overheden van beroep, de inperking van pro-forma-beroepen, het passeren van materiële gebreken en de invoering van het relativiteitsvereiste. Afgesloten wordt met een korte beantwoording van de vraag welke bepalingen in het licht van de gewezen jurisprudentie voor verlenging vatbaar zijn, en welke niet. 1. De reikwijdte van de wet en hoofdstuk 1 De Chw kent een tijdelijk en een definitief deel. Het tijdelijke deel is met name opgenomen in het eerste hoofdstuk van de wet en loopt vooralsnog tot 1 januari Die einddatum voor het tijdelijke deel is vervat in art Voor projecten die op 1 januari 2014 nog niet zijn afgerond, blijft de wet van toepassing op besluiten of handelingen ter uitvoering van een project indien het eerste besluit ter uitvoering van een project is genomen voor 1 januari Het tijdelijke deel betreft vooral afwijkingen van de buiten de Chw en dus in het algemeen bestuursprocesrecht geldende regels. Afdeling 1 geeft het toepassingsbereik van die wijzigingen van bestuursprocesrechtelijke voorschriften. De inhoudelijke wijzigingen zijn vervolgens opgenomen in de afdelingen 2 tot en met 4 van het eerste hoofdstuk. De wijzigingen van de afdelingen 2 en 3 gelden alleen voor aangewezen of aangeduide projecten. In bijlagen bij de wet zijn de betreffende projecten opgesomd. Dat 1 Gerrit van der Veen is advocaat bij AKD te Rotterdam. 2 Met wetsvoorstel beoogt de regering de Crisis- en herstelwet permanent te maken, althans te laten gelden tot een nader te bepalen tijdstip: Kamerstukken II 2011/12, , nrs Zie daarover onder meer A.G.A. Nijmeijer, Het wetsvoorstel voor het permanent maken van de Crisis- en herstelwet en het (gedeeltelijke) herstel van het beroepsrecht van decentrale overheden, TBR 2012, p en E.A. Minderhoud, Enkele quick wins in het wetsvoorstel tot het permanent maken van de Crisis- en herstelwet, TBR 2012, p Zie het wetsvoorstel tot aanpassing van het bestuursprocesrecht van de Awb: Kamerstukken II 2009/10, , nr Sdu Uitgevers Jurisprudentie Bestuursrecht plus,

2 JBplus zijn grosso modo door de wetgever als urgent betitelde projecten. Daarvoor zij verder verwezen naar de bijlagen. 4 De bestuursprocesrechtelijke aanpassingen betreffen de volgende. Art. 1.3 breidt de adviseursbepaling van art. 3:9 Awb uit tot andere dan wettelijk voorgeschreven adviseurs; art. 1.4 bevat een beperking van het beroepsrecht van lagere overheden en art. 1.5 geeft de bestuursrechter de bevoegdheid om onder omstandigheden materiële gebreken te passeren, in de lijn van art. 6:22 Awb. De art. 1.6 en 1.6a sluiten de mogelijkheid van een pro-forma-beroepschrift en/of aanvulling van beroepsgronden na afloop van de beroepstermijn uit, en binden de bestuursrechter bovendien aan kortere termijnen voor het doen van uitspraken. De art. 1.7 en 1.8 bevatten verdere bepalingen ter bekorting van termijnen voor de bestuursrechter. Art. 1.9 introduceert het relativiteitsvereiste in bestuursrechtelijke (hoger)beroepsprocedures, terwijl art bestuursorganen de mogelijkheid geeft om soms oude feiten aan een nieuw besluit ten grondslag te leggen. Art beperkt de reikwijdte van verplichtingen met betrekking tot milieueffectrapporten 5 en art verwijst naar een derde bijlage bij de wet, waaruit valt af te leiden wanneer de lex silencio positivo van paragraaf Awb van toepassing is. In de Afdelingsjurisprudentie zijn tot nu toe de art. 1.4 tot en met 1.6a en 1.9 van algemene relevantie gebleken en de overige niet Artikel 1.4 Chw: beperking van het beroepsrecht van lagere overheden In afwijking van art. 8:1, eerste lid, Awb kan blijkens art. 1.4 een niet tot de centrale overheid behorende rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld of een niet tot de centrale overheid behorend bestuursorgaan, geen beroep instellen tegen een besluit indien dat besluit niet is gericht tot die rechtspersoon of tot een orgaan van die rechtspersoon, onderscheidenlijk tot dat bestuursorgaan of tot de rechtspersoon waartoe dat bestuursorgaan behoort. Art. 1.4 bevat aldus een inperking van de mogelijkheid voor niet tot de centrale overheid behorende rechtspersonen en/of bestuursorganen om op te komen tegen besluiten van andere overheden, voor zover deze althans niet tot die rechtspersonen en/of bestuursorganen zijn gericht. Volgens de tekst van het artikel wordt het beroepsrecht tegen dergelijke besluiten van andere overheden in algemene zin uitgesloten, doch volgens de Memorie van Toelichting zou het slechts gaan om een uitsluiting ten behoeve van besluiten van bestuursorganen van de centrale overheid. 7 In de literatuur werd het standpunt ingenomen dat de tekst prevaleerde boven de toelichting 8 en dat blijkt ook uit de ju- 4 Zie in algemene zin nader over de wet onder meer F. Spijker en K. van Zijtveld, De crisis voorbij?, Bouwrecht 2009, p. 784, J.H.G. van den Broek, De Crisis- en herstelwet samengevat, M&R 2009, p. 618, V. Textor, De Crisis- en herstelwet, Gst. 2010/42 en S. Hillegers en T.E.P.A. Lam, Crisis- en herstelwet onder constructie, Gst. 2011/18. 5 Zie nader: J. Gundelach en M.A.A. Soppe, De betekenis van de Crisis- en herstelwet voor de m.e.r., TBR 2010, p. 23 e.v. 6 De Afdeling heeft één uitspraak gewezen over art Chw, tot uitsluiting van art Wm bij het opstellen van een milieueffectrapport, en wel ABRvS 7 december 2011, /1/R1 en /1/R1, LJN: BU7002. Dat onderwerp blijft buiten bespreking. 7 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Zo ook Ch.W. Backes, Crisistijden voor de waarborgfunctie van het bestuursrecht?, M&R 2009, p. 624 en G.A. van der Veen, De Crisis- en herstelwet: aanjager voor de proceseconomie?, in: H.A.J. Gierveld e.a., Crisis- en herstelwet: duurzame versnelling?, Den Haag: 2010, p Jurisprudentie Bestuursrecht plus, 2012 Sdu Uitgevers

3 risprudentie. 9 De Afdeling heeft inmiddels enige malen harde noten moeten kraken op basis van gemeentelijke stellingen dat de uitsluiting van hun beroepsrecht met diverse verdragsrechtelijke bepalingen zou strijden. 10 Geen van de stellingen is gehonoreerd, en dus heeft het in de literatuur bepaald niet allerwegen positief ontvangen art. 1.4 Chw stand gehouden. 11 De uitsluiting zou allereerst in strijd zijn met art. 13 van het EVRM. Volgens de Afdeling is het EVRM niet van toepassing op een geschil tussen overheden en dus ook niet voor de decentrale overheid. Reden is onder meer dat alleen partijen als bedoeld in art. 34 van het EVRM bij het EHRM kunnen klagen over verdragsschending en dus rechthebbenden kunnen zijn in de zin van de EVRM-rechten. Een andere opvatting zou volgens de Afdeling met zich brengen dat bepaalde publiekrechtelijke rechtspersonen of hun organen weliswaar een beroep kunnen doen op EVRM-rechten, maar dit niet in een procedure bij het EHRM kunnen afdwingen. Een dergelijk uiteenlopen van formele proceduremogelijkheden en materiële rechten acht de Afdeling onverenigbaar met het stelsel van het EVRM. Het als tweede ingeroepen Europees Handvest inzake lokale autonomie helpt ook niet verder, onder meer omdat de betrokken bepalingen niet een ieder kunnen verbinden als bedoeld in art. 93 en 94 van de Grondwet. Evenmin steun bracht art. 9, derde en vierde lid, van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden van 25 juni 1998 (het Verdrag van Aarhus). Onder verwijzing naar een eerdere uitspraak overwoog de Afdeling 12 dat een rechtstreeks beroep op een regel van het verdrag in een procedure bij de nationale rechter niet opgaat, wanneer de regel betrekking heeft op een gebied waarop de Europese Unie regelgevend is opgetreden. Dat is gebeurd met de mer-richtlijn, zoals deze is gewijzigd bij Richtlijn 2003/35/EG. Die verplicht tot openstelling van een gang naar de rechter. Art. 1.4 Chw sluit die gang niet uit. De rechtsgang naar de burgerlijke rechter staat immers open. Dat is een procedure die in de terminologie van de gewijzigde mer-richtlijn als eerlijk, billijk en snel en niet buitensporig kostbaar kan worden aangemerkt. Bovendien is de vaststelling van de procesregels, zoals de regeling van de rechterlijke competentie, bij het ontbreken van een regeling ter zake in het Europese recht, een aangelegenheid van de nationale rechtsorde van Nederland en kan hier niet worden volgehouden dat deze procesregels ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen. Voorts achtte de Afdeling enige bepalingen van het EU-Handvest van de grondrechten van de Europese Unie evenmin geschonden. Volgens de Afdeling bood ook de burgerlijke rechter de in het Handvest verlangde rechtsbescherming. Al met al is de uitsluiting van het beroepsrecht van de lagere overheden dus succesvol door de Afdeling afgehecht. Daaraan valt nog toe te voegen dat de Afdeling creatieve beroepen op art. 1:2, eerste lid, Awb 9 ABRvS 1 april 2011, /9/R1, LJN: BQ0269, AB 2011, 108 m.nt. A.G.A. Nijmeijer, ABRvS 25 januari 2012, /1/R4, LJN: BV ABRvS 29 juli 2011, /14/R1, LJN: BR4025, AB 2011, 281 m.nt. Ch.W. Backes, «JB» 2011/196, ABRvS 7 december 2011, /1/H1, LJN: BU7093 en ABRvS 8 februari 2012, /1/R2, LJN: BV Vgl. H.J. de Vries, Beperking van het beroepsrecht van de decentrale overheden in de Crisis- en herstelwet: niet doen!, TBR 2010, p Zie ook G.A. van der Veen, Permanente crisis of herstel van recht, TvO 2011, p ABRvS 17 november 2010, /1/M2, LJN: BO4217, AB 2011, 42 m.nt. R.J.G.M. Widdershoven, «JB» 2011/6. Sdu Uitgevers Jurisprudentie Bestuursrecht plus,

4 JBplus evenmin honoreert 13 en ook deelname van lagere overheden als partij op basis van art. 8:26 Awb niet aanvaardt. Volgens de Afdeling heeft de wetgever beoogd dat niet-ontvankelijkheid in het beroep, de mogelijkheid uitsluit aan het geding deel te nemen op grond van art. 8:26 Awb. 14 Het blijft wel de vraag of het uitsluiten van het beroepsrecht echt verstandig is, omdat de rechtsgang voor één specifieke groep van appellanten van de bestuursrechter naar de burgerlijke rechter is verschoven. Dat levert mogelijke samenloop van uiteenlopende rechtsgangen tegen hetzelfde besluit op. 15 Bovendien is het de vraag of de burgerlijke rechter gebonden is aan bestuursrechtelijke beperkingen van het beroepsrecht van overheden op basis van art. 1:2, tweede lid, Awb, of dat hij die overheden ook ontvankelijk zou moeten achten wanneer zij voor andere belangen procederen, dan de bescherming van de hun bij wet toevertrouwde belangen. In dat laatste geval zou de verschuiving van de rechtsmacht nog enige onbedoelde verruiming van rechtsbescherming kunnen opleveren. Het lijkt niet op voorhand vast te staan dat de Hoge Raad overheden slechts ontvankelijk acht wanneer zij opkomen ter behartiging van hun bij wet toevertrouwde belangen. Wellicht past de Hoge Raad dan uiteindelijk nog zijn recente leer ter beperking van de ontvankelijkheid van algemene en collectieve belangenbehartigers toe. 16 Volgens die jurisprudentie kan de enkele bundeling van individuele belangen door een rechtspersoon er niet toe leiden dat voor die rechtspersoon de weg naar de burgerlijke rechter open komt te staan, maar moet de rechtspersoon een voldoende eigen belang stellen. Dat zouden overheden evenzeer kunnen doen als andere rechtspersonen. Een voldoende eigen belang als bedoeld in die jurisprudentie hoeft niet beperkt te zijn tot de wettelijk toevertrouwd belangen die bij de bestuursrechter de ontvankelijkheid beperken. Het wachten is kortom op verduidelijkende rechtspraak van de burgerlijke rechter, zolang de uitsluiting van het bestuursrechtelijk beroepsrecht van de lagere overheden voortduurt. 3. Artikel 1.5 Chw: passeren van formele en materiële gebreken Een besluit waartegen bezwaar is gemaakt of beroep is ingesteld, kan ondanks schending van een geschreven of ongeschreven rechtsregel of algemeen rechtsbeginsel in stand worden gelaten indien aannemelijk is dat de belanghebbenden daardoor niet zijn benadeeld. Dit art. 1.5 Chw heeft betrekking op het passeren van formele en materiële gebreken. Het vervangt het tot dusverre minder ver strekkende art. 6:22 Awb, dat louter ziet op het passeren van vormvoorschriften en dus slechts op formele gebreken. 17 Art. 1.5 Chw krijgt een vervolg in het al gememoreerde wetsvoorstel tot aanpassing van het bestuursprocesrecht. 13 ABRvS 8 februari 2012, /1/R2, LJN: BV3215. Zie voorts P.M.J. de Haan, Het procederen van decentrale overheden tegen een Chw-besluit, Gst. 2012, 22, p ABRvS 22 februari 2012, /1/A2 LJN: BV6554 en ABRvS 22 februari 2012, /1/A2, LJN: BV Volgens de Raad van State leidt een beperking van het beroepsrecht van publiekrechtelijke rechtspersonen ertoe dat er ten aanzien van eenzelfde besluit verschillende rechtsgangen ontstaan, wat contrair is aan de doelstelling van het wetsvoorstel: Kamerstukken II, 2009/10, , nr. 4, p Hoge Raad 9 juli 2010, LJN: BM2314, AB 2011, 11 m.nt. G.A. van der Veen. 17 Met het wetsvoorstel tot aanpassing van het bestuursprocesrecht van de Awb (Kamerstukken II 2009/10, , nr. 2) wordt het bereik van art. 6:22 Awb gelijk getrokken aan dat van art. 1.5 Chw; zie nader C.L.G.F.H. Albers, Het wetsvoorstel aanpassing bestuursprocesrecht, Gst. 2011, Jurisprudentie Bestuursrecht plus, 2012 Sdu Uitgevers

5 Ook daar is herstel mogelijk van zowel formele als materiële gebreken, als maar duidelijk is dat niemand door de schending is benadeeld: Wel zal het zo zijn dat in geval van materiële gebreken vaak wel sprake is van een benadeling van belanghebbenden. Dan had immers als het gebrek zich niet had voorgedaan het dictum van het besluit anders kunnen luiden. Het is echter niet zo dat, als de bestuursrechter een materieel gebrek constateert, het besluit reeds om die reden moet worden vernietigd. Indien blijkt dat niemand is benadeeld, kan de bestuursrechter het gebrek zonder bezwaar passeren. 18 Voor het passeren van gebreken moet dus vaststaan dat ook bij naleving van de geschonden rechtsregel geen ander besluit zou zijn genomen. Was zonder het gebrek een inhoudelijk andere uitkomst van de besluitvorming mogelijk geweest, dan zal deze fout wel tot vernietiging nopen. Daarnaast is vereist dat aannemelijk is dat geen van de belanghebbenden wordt benadeeld. De bestuursrechter kan dit artikel dus niet toepassen als de mogelijkheid bestaat dat derdebelanghebbenden zijn benadeeld, ook niet als die derde-belanghebbenden niet als partij aan het proces deelnemen. Zo kunnen gebreken in de kennisgeving van aanvragen en ontwerpbesluiten vaak niet met toepassing van dit artikel worden gepasseerd, omdat doorgaans niet kan worden uitgesloten dat potentieel belanghebbenden door het kennisgevingsgebrek zijn benadeeld, aldus nog steeds de toelichting. De Afdeling heeft zich intussen enkele malen van het artikel bediend. Zo werd een beroepsgrond over het ten onrechte niet vermelden van toepasselijkheid van de Chw onder een besluit mede afgedaan met de constatering dat uit het beroepschrift bleek dat appellant van die toepasselijkheid op de hoogte was en dus niet door die omissie was benadeeld. De Afdeling toetste daar niet of anderen mogelijkerwijs benadeeld waren. 19 In een procedure over een bestemmingsplan en een exploitatieplan deed de Afdeling dat wel. 20 Daar bleken taxatierapporten van inbrengwaarden van gronden te vallen onder de stukken die redelijkerwijs nodig waren voor een beoordeling van het exploitatieplan, zodat deze ter inzage hadden moeten worden gelegd. Dat was niet gebeurd en de Afdeling passeerde dat gebrek met toepassing van art. 1.5 Chw. De Afdeling achtte het niet aannemelijk dat andere belanghebbenden dan de appellanten hebben afgezien van het naar voren brengen van een zienswijze omdat de voornoemde taxatierapporten niet met het ontwerpexploitatieplan en het vastgestelde exploitatieplan ter inzage hebben gelegen. Zij waren immers in de toelichting op het ontwerpexploitatieplan en het vastgestelde exploitatieplan vermeld en aangenomen mag worden dat eventuele andere belanghebbenden een zienswijze naar voren zouden hebben gebracht waarin zou zijn gewezen op het niet ter inzage liggen van de genoemde taxatierapporten. Nu de voornoemde taxatierapporten aan het dossier zijn toegevoegd en derhalve aan appellanten zijn toegezonden, hebben zij voorts nadere gronden over de raming van de inbrengwaarde kunnen aanvoeren in het kader van hun beroep tegen het besluit tot vaststelling van het exploitatieplan. Een vergelijkbaar oordeel werd uitgesproken over één bijlage bij een akoestisch onderzoek bij een ontwerpinpassingsplan, die aanvankelijk niet ter inzage had gelegen. 21 De aldus 18 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p ABRvS 16 maart 2011, /1/R3, LJN: BP7776, «JB» 2011/118 m.nt. red. 20 ABRvS 28 december 2011, /1/R1, LJN: BU9461. Enigszins vergelijkbaar is ABRvS 7 maart 2012, /1/T1/R4, LJN: BV ABRvS 7 december /1/R1 en /1/R1, LJN: BU Sdu Uitgevers Jurisprudentie Bestuursrecht plus,

6 JBplus ontbrekende verkeersgegevens zijn alsnog ter inzage gelegd en toegezonden aan alle indieners van een zienswijze, zodat zij nog een nadere zienswijze konden indienen. Volgens de Afdeling waren onbekende belanghebbenden niet in hun belangen geschaad, aangezien uit de wel reeds vanaf het begin ter inzage gelegde stukken, waaronder het ontwerpinpassingsplan en het akoestisch onderzoek, duidelijk was welk project het provinciebestuur voornemens was te realiseren. Indien iemand op basis van die ter inzage gelegde stukken geen bezwaar had tegen het betrokken project, was volgens de Afdeling niet aannemelijk dat diegene dat bezwaar wel zou hebben na kennisneming van een bijlage betreffende verkeersgegevens in één van de onderliggende onderzoeken. Het gebrek werd met toepassing van art. 1.5 Chw gepasseerd. Art. 1.5 Chw kan niet ingeroepen worden om gebreken in de besluitvorming te passeren, indien door die gebreken mogelijkerwijs iemand is benadeeld. 22 Zo helpt het artikel niet wanneer uit een besluit niet kan worden afgeleid dat het bestuursorgaan mogelijkerwijs relevante adviezen omtrent een mee te wegen aspect in de beoordeling heeft betrokken, en te minder wanneer het bestuursorgaan dat aspect zelf ten onrechte niet heeft meegewogen. 23 De Afdeling is ten slotte van oordeel dat belanghebbenden op zich door de toepasselijkheid van de Chw benadeeld kunnen worden. Een onjuiste vantoepassingverklaring kan dan niet via art. 1.5 Chw worden gerepareerd, omdat dat artikel dan evenmin van toepassing is. Zo zette de Afdeling zonder veel omhaal een streep door een besluit, waarop de Chw ten onrechte van toepassing was verklaard: 24 Het besluit van 21 maart 2008 is geen projectuitvoeringsbesluit, zodat uit art. 2.9, eerste lid, aanhef en onder a, van de Chw in samenhang gelezen met categorie 3.2 van bijlage 1 van de Chw, anders dan [appellante] betoogt, niet volgt dat de Chw daarop van toepassing is. Categorie 3.1 is evenmin van toepassing, reeds nu het bouwplan een project van minder dan 20 woningen betreft. Daargelaten of belanghebbenden door de schending van de hoorplicht door het college zijn benadeeld, volgt reeds uit het voorgaande dat deze schending niet met toepassing van art. 1.5 van de Chw kan worden gepasseerd. Tot dusverre lijkt art. 1:5 Chw slechts beperkte betekenis te hebben. Dat stemt overeen met veronderstellingen uit de literatuur, waarin aan het artikel niet al te veel gewicht werd toegekend omdat de bestuursrechter ook andere mogelijkheden heeft om gebreken niet al te destructief te laten zijn, bijvoorbeeld door de rechtsgevolgen van een besluit in stand te laten De artikelen 1.6 en 1.6a Chw: direct alle beroepsgronden in (hoger) beroepschrift opnemen Blijkens art. 1.6, tweede lid, Chw, is het (hoger) beroep in afwijking van art. 6:6 Awb nietontvankelijk indien het (hoger)beroepschrift geen gronden bevat conform art. 6:5, eerste lid, onderdeel d, Awb. Volgens art. 1.6a Chw mogen na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen beroepsgronden meer aangevoerd worden. Beide artikelen dienen ertoe om beroepschriften van begin af aan gemotiveerd te laten zijn en dus om een dam op te werpen tegen vertragende pro-forma beroepschriften Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p ABRvS 8 februari 2012, /1/A4, LJN: BV ABRvS 20 april 2011, /1/H1 en /1/H1, LJN: BQ Vgl. Van der Veen 2010, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Jurisprudentie Bestuursrecht plus, 2012 Sdu Uitgevers

7 De bepaling belet het nader onderbouwen van de reeds aangevoerde beroepsgronden niet. 27 De tot dusverre gewezen Afdelingsjurisprudentie toont dat de bepalingen succes hebben. In één geval verwees de Afdeling zelfs naar art. 1.6 om een in het geheel niet door dat artikel bestreken kwestie te berechten, namelijk een kwestie over de termijn voor de betaling van griffierechten. Volgens de Afdeling diende art. 1.6 Chw in algemene zin tot vaart bij de behandeling van zaken te leiden. Daarmee spoorde niet om appellanten in overeenstemming met nagenoeg alle andere bestuursrechtelijke jurisprudentie een tweede termijn te gunnen om griffierecht te voldoen. 28 Voor de toepasselijkheid van de artikelen moet onderscheid gemaakt worden in de gevallen waarin appellanten tijdig op de hoogte zijn gesteld van de toepasselijkheid van de Chw en het vereiste dat alle gronden in het beroepschrift moeten worden opgenomen en na afloop van de termijn niet meer kunnen worden aangevuld, en de gevallen waarin dat niet is gebeurd. Een tijdige mededeling kan allereerst in het besluit zelf zijn gedaan. Dan is een beroepschrift zonder gronden zonder meer niet-ontvankelijk. 29 Dat geldt ook in die gevallen waarin de bestuursrechter de toepasselijkheid van de artikelen en hun rechtsgevolg tijdig aan appellanten heeft medegedeeld. 30 De Afdeling acht art. 1.6 en 1.6a Chw in zulke gevallen niet in strijd met verdragsrechtelijke bepalingen. 31 Het ook al tegen art. 1.4 ingeroepen EVRM biedt in art. 6 geen absoluut recht op toegang tot de rechter, maar laat de verdragsstaten een zekere beoordelingsvrijheid toe tot het stellen van regels die zekere beperkingen inhouden, mits daardoor het recht op toegang tot de rechter niet in zijn kern wordt aangetast, de gestelde beperkingen een rechtmatig doel dienen en aan de evenredigheidseis is voldaan. Volgens de Afdeling tasten de beide artikelen het recht op toegang tot de rechter niet in de kern aan. Met deze bepalingen wordt bereikt dat in een vroeg stadium vaststaat welke beroepsgronden in de beroepsprocedure ter beoordeling staan. Dat beoogt vertragingen zo veel mogelijk te voorkomen en tot een uitspraak binnen zes maanden na afloop van de beroepstermijn te kunnen komen. Dat is een rechtmatig doel. De verdere argumenten van appellanten leidden niet tot het oordeel dat niet aan de evenredigheidseis werd voldaan. Evenmin als het geval was bij art. 1.4 Chw, kon hier het Verdrag van Aarhus rechtstreeks worden ingeroepen, maar gold het vigerende EU-recht van de merrichtlijn. Ook hier oordeelde de Afdeling dat het EU-recht de vaststelling van de procesregels, bij het ontbreken van een regeling terzake in het Europese recht, als aangelegenheid van de nationale rechtsorde beschouwt. Deze procesregels mogen niet ongunstiger zijn dan die voor soortgelijke nationale vorderingen en mogen het in de praktijk niet onmogelijk maken de rechten uit te oefenen die de nationale rechter verplicht is te handhaven. Volgens de Afdeling maken de 27 Aldus Minister Hirsch Ballin, Kamerstukken II 2009/10, , nr. 140, p ABRvS 14 oktober 2010, /5/M2, LJN: BO0542, AB 2011, 22 m.nt. B.W.N. de Waard, «JB» 2010/257 m.nt. A.J. Bok. 29 ABRvS 7 december 2011, /1/R1 en /1/R1, LJN: BU7002 en wellicht ook ABRvS 26 oktober 2010, /1/H1, LJN: BU1628, AB 2012, 5 m.nt. A.A.J. de Gier, «JB» 2011/274 m.nt. J.H. Keinemans en ABRvS 7 december 2011, /1/ R3, LJN: BU Vz. ABRvS 29 juni 2011, /2/R2, LJN: BR0542 en ABRvS 28 december 2011, /1/ R1, LJN: BU9444. Zie ook S. Hillegers, Kroniek Omgevingsrecht, Gst. 2011/105, par ABRvS 17 november 2010, /1/M2, LJN: BO4217, AB 2011, 42 m.nt. R.J.G.M. Widdershoven, «JB» 2011/6 en ABRvS 8 februari 2012, /1/ R2, LJN: BV Sdu Uitgevers Jurisprudentie Bestuursrecht plus,

8 JBplus beide artikelen geen onderscheid tussen besluiten die volgens de mer-richtlijn bij de rechter beroepbaar moeten zijn, en andere besluiten. Deze procedureregels zijn dus niet ongunstiger dan die voor soortgelijke procedures en maken het bovendien in praktijk niet onmogelijk om het beroepsrecht uit te oefenen. 32 Verdragsrechtelijke bepalingen zijn evenmin maatgevend in de gevallen waarin niet tijdig mededeling is gedaan van de toepasselijkheid van art. 1.6 en 1.6a Chw en hun gevolgen. In die gevallen acht de Afdeling het naar nationaal recht de verplichting van bestuursorganen om duidelijkheid te verschaffen over de rechtsmiddelen en de gevolgen van de Chw ter zake. Volgens de Afdeling ligt het op de weg van het bestuursorgaan om duidelijkheid te verschaffen over de rechtsmiddelen tegen een onder de reikwijdte van de Chw vallend besluit. Indien in de rechtsmiddelenverwijzing niet is vermeld dat de Chw van toepassing is en dat daarom na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen gronden kunnen worden aangevuld, kan een belanghebbende, nu in de Chw wordt afgeweken van de Algemene wet bestuursrecht in beginsel niet worden tegengeworpen dat hij na afloop van de beroepstermijn de beroepsgronden aanvult. Dit is slechts anders indien aannemelijk is dat de belanghebbende anderszins wist of kon weten dat na afloop van de termijn voor het instellen van beroep geen gronden kunnen worden aangevoerd. 33 Indien die laatste situatie zich niet voordoet, moet aan belanghebbenden dus alsnog een termijn worden gegeven om de gronden in te dienen en/of de gevraagde aanvulling te verrichten. Indien die termijn benut wordt, is het beroep ontvankelijk en worden ook de aangevulde gronden meegenomen. 34 Gronden die alsnog te laat worden ingediend, worden buiten behandeling gelaten. 35 In de literatuur is erop gewezen dat de artikelen er niet aan in de weg staan om op een vrij laat tijdstip nog nadere stukken ter onderbouwing van gronden in te dienen, zoals een eigen deskundigenrapport, 36 en dat bovendien gronden in beginsel vrij algemeen mogen worden gehouden. 37 De Afdeling onderkent dat een nadere uitwerking en onderbouwing van een tijdig ingediende grond is toegestaan. De inmiddels gewezen uitspraken maken echter niet immer duidelijk waar de grens ligt tussen nieuwe gronden en nadere onderbouwingen of uitwerkingen van reeds eerder ingediende gronden Artikel 1.9 Chw: relativiteitsvereiste Volgens art. 1.9 Chw vernietigt de administratieve rechter een besluit niet op de grond dat het 32 Zie ook ABRvS 14 december 2011, /1/H1, LJN: BU Zie onder meer ABRvS 6 juli 2011, /1/R1, LJN: BR0561 en ABRvS 27 juli 2011, /1/R1, LJN: BR3520. Een algemene opmerking dat na afloop van de beroepstermijn geen gronden meer kunnen worden aangevoerd, is daarvoor onvoldoende, aldus ABRvS 30 november 2011, /1/T1/R1, LJN: BU Zie bijvoorbeeld Vz. ABRvS 7 februari 2011, /2/R3, LJN: BP4690, ABRvS 23 februari 2011, /1/H1, LJN: BP5483, AB 2011, 79 m.nt. A.A.J. de Gier, ABRvS 2 maart 2011, /1/R2, LJN: BP6388, AB 2011, 77 m.nt. A.A.J. de Gier en ABRvS 3 augustus 2011, /1/R3, LJN: BR ABRvS 16 februari 2011, /1/R3, LJN: BP4734, AB 2011, 78 m.nt. A.J.J. de Gier. 36 Vgl. ABRvS 6 mei 2009, /7, LJN: B12952, AB 2009, 196 m.nt. A.G.A. Nijmeijer. 37 Van der Veen 2010, p ABRvS 1 juni 2011, /1/R2, LJN: BQ6838, BR 2011, 123 m.nt. P.M.J. de Haan, ABRvS 6 juli 2011, /1/M2, LJN: BR0472, ABRvS 8 februari 2012, /1/R1, LJN: BV3249, ABRvS 15 februari 2012, /1/R2, LJN: BV5115 en ABRvS 22 februari 2012, /1/R2, LJN: BV Jurisprudentie Bestuursrecht plus, 2012 Sdu Uitgevers

9 in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Vooruitlopend op art. 8:69a Awb 39 introduceert de wet het relativiteitsvereiste in het bestuurs(proces)recht. Het gaat om het doel van de ingeroepen rechtsregel; een besluit mag alleen getoetst worden aan de (door appellanten tijdig aangevoerde) rechtsregels die strekken tot bescherming van hun belangen. De wet brengt daarmee een beperking aan op de succesvol aan te voeren beroepsgronden. Normaliter hoeft (nog) geen verband te bestaan tussen een beroepsgrond en de achterliggende reden om een besluit in rechte aan te vechten. 40 In de Afdelingsjurisprudentie komt het relativiteitsvereiste pas aan bod wanneer een beroepsgrond hout lijkt te snijden. Indien een beroepsgrond het niet haalt en om die reden niet kan leiden tot enige gegrondverklaring van het beroep, blijft toetsing aan het relativiteitsvereiste meestal achterwege. 41 Soms is de volgorde echter andersom en oordeelt de Afdeling dat het relativiteitsvereiste al aan een gegrondverklaring in de weg staat en dat dus geen inhoudelijke aandacht aan een beroepsgrond besteed hoeft te worden. 42 Een principiële voorkeur voor de ene of de andere volgorde bestaat dus niet, en daarvoor lijkt ook geen noodzaak te zijn. 43 Ten slotte bericht de Afdeling in incidentele gevallen uitdrukkelijk dat in een ongegrondverklaring geen oordeel over de toepasselijkheid van art. 1.9 Chw mag worden gelezen. 44 In voorlopigevoorzieningprocedures wordt toetsing aan het relativiteitsvereiste soms naar de bodemprocedure doorgeschoven. Dat lijkt het geval wanneer de voorzieningenrechter niet tot toetsing van de gronden aan het relativiteitsvereiste wil overgaan omdat die rechtsvraag zich naar zijn oordeel niet leent voor beantwoording in een spoedprocedure. In dat geval moet het verzoek om voorlopige voorziening vooral behandeld worden aan de hand van een belangenafweging. 45 Dat betekent dus dat de aan het relativiteitsvereiste gekoppelde rechtmatigheidsvraag in wezen buiten beschouwing wordt gelaten en de nadruk komt te liggen op de afweging van de betrokken belangen. Het is nog niet duidelijk of het aldus de facto parkeren van de rechtmatigheidsvraag meer in het voordeel van appellanten of van verweerders is. Aangenomen mag worden dat verdere ervaring 39 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 2. Zie over art. 8:69a Awb onder meer L.J.M. Timmermans, Kroniek algemeen bestuursrecht, Gst. 2012, 9, p Art. 8:69a van het wetsvoorstel tot aanpassing van het bestuursprocesrecht (Kamerstukken II 2009/10, , nr. 2) maakt dat ook voor het algemeen bestuursprocesrecht anders. Zie in het bijzonder de MvT, Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Zie onder meer Vz. ABRvS 17 juni 2011, , LJN: BQ8820, ABRvS 12 oktober 2011, /1/ H1, LJN: BT7368, ABRvS 9 november 2011, /1/R3, LJN: BU3725, ABRvS 30 november 2011, /1/T1/R2, LJN: BU6359, ABRvS 28 december 2011, /1/R2, LJN: BU9452, ABRvS 25 januari 2012, /1/T1/R1, LJN: BV1817, ABRvS 22 februari 2012, /1/R3, LJN: BV6505 en ABRvS 29 februari 2012, /1/R2, LJN: BV ABRvS 30 november 2011, /1/R3, LJN: BU Zo ook J.C.A. de Poorter, Kroniek bestuursprocesrecht, NTB 2011, p. 184 en G.T.J.M. Jurgens, Remedies tegen de ondraaglijke lichtheid van een succesvol beroep op de schending van rechtsnormen, NTB 2011, p ABRvS 6 juli 2011, /1/R1, LJN: BR Zie bijvoorbeeld Vz. ABRvS 22 november 2010, /2/R1, LJN: BO5686, Vz. ABRvS 7 februari 2011, LJN: BP4690, Vz. ABRvS 2 maart 2011, /2/R1, LJN: BP7116 en Vz. ABRvS 11 november 2011, /2/R3, LJN: BU Sdu Uitgevers Jurisprudentie Bestuursrecht plus,

10 JBplus met het relativiteitsvereiste in bodemprocedures een voldoende basis zal bieden om het vereiste meer in spoedprocedures te gaan meenemen en aldus de combinatie van rechtmatigheidstoetsing en belangenafweging in ere te herstellen. 46 Dat zou wenselijk zijn. Voorkomen zou moeten worden dat spoedprocedures louter op basis van belangenafwegingen worden afgehandeld. Zo levert schorsing van besluit dat naderhand niet vernietigd kan worden, alleen vertraging op in de realisering van projecten en dat was niet het doel van de Chw. Volgens de Afdeling heeft de wetgever met art. 1.9 Chw de eis willen stellen dat er een verband moet bestaan tussen een beroepsgrond en de daadwerkelijke (of: achterliggende) reden om een besluit in rechte aan te vechten en dat de bestuursrechter een besluit niet moet vernietigen wegens schending van een rechtsregel die niet strekt tot bescherming van een belang waarin de eisende partij feitelijk dreigt te worden geschaad. Het gaat dus om toetsing van het beschermingsbereik van de norm. In dat kader is onderscheid tussen de diverse belanghebbenden van art. 1:2 Awb handzaam. De meeste jurisprudentie heeft tot dusverre betrekking op rechtstreeks belanghebbenden in de zin van art. 1:2, eerste lid, Awb. In de sfeer van de ruimtelijke ordening bepaalt art. 3.1 Wro dat de gemeenteraad voor in een bestemmingsplan begrepen gronden bestemmingen vaststelt ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening. Volgens de Afdeling moet de gemeenteraad een veelomvattende belangenafweging maken die moet resulteren in het leggen van bestemmingen en met het oog op die bestemmingen vaststellen van regels omtrent het gebruik, met inbegrip van mogelijkheden voor bebouwing, van de in het plan begrepen gronden. Art. 1.9 van de Chw staat er niet aan in de weg dat rechtstreeks belanghebbenden zich in rechte op de norm van een goede ruimtelijke ordening kunnen beroepen teneinde een vernietiging van het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan te bewerkstelligen voor zover die norm betrekking of mede betrekking heeft op hun eigen belangen. Rechtstreeks belanghebbenden zijn niet beperkt tot het uitsluitend naar voren brengen van beroepsgronden die ertoe strekken aan te tonen dat aan belangen gerelateerd aan gebruiksmogelijkheden van hun eigen gronden of bouwwerken te weinig gewicht is toegekend, maar kunnen ook betogen dat aan hun belangen te weinig gewicht is toegekend bij het aanwijzen van bestemmingen voor gronden in hun directe omgeving en het vaststellen van daarop betrekking hebbende regels, gelet op de invloed die die bestemmingen en regels hebben op de gebruiksmogelijkheden of de waarde van hun eigen gronden of bouwwerken. In dat geval gaat het dus om normen die direct eigen belangen van eigenaren raken, en om normen die daaraan gerelateerd kunnen worden via een algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, zoals het beginsel dat die (eigen) belangen ordelijk afgewogen dienen te worden tegen andere betrokken belangen. 47 In dat laatste geval gaat het er dus om dat de eigen belangen niet ten onrechte het onderspit in de afweging delven. 48 In zulke gevallen delen de bewuste algemene beginselen van behoorlijk bestuur in het beschermingsbereik van de materiële norm; zij zijn niet in abstracto en dus onbeperkt relevant, 46 Zie reeds in die zin Vz. ABRvS 3 maart 2011, /2/R3, LJN: BP7118, Vz. ABRvS 17 maart 2011, /2/R2, LJN: BP8731 en Vz ABRvS 22 juli 2011, /2/R3, LJN: BR3223, alle onder verwijzing naar een eerder gewezen uitspraak in een bodemprocedure. 47 ABRvS 19 januari 2011, /1/R2, LJN: BP1352, AB 2011, 47 m.nt. A.A.J. de Gier en B.W.N. de Waard, «JB» 2011/48 m.nt. M.A. Heldeweg. 48 Vgl. De Poorter 2011, p. 184, die hier van parallelle belangen spreekt. 12 Jurisprudentie Bestuursrecht plus, 2012 Sdu Uitgevers

11 maar hebben slechts werking over de band van de onderliggende materiële norm. 49 Rechtstreeks belanghebbenden kunnen zich echter niet beroepen op wettelijke voorschriften die onmiskenbaar niet zijn geschreven ter bescherming van hun belangen. Dat is bijvoorbeeld het geval voor bepalingen die betrekking hebben op overlegverplichtingen tussen verschillende overheden, zoals verplichtingen om met een gemeentebestuur overleg te voeren. Zulke bepalingen dienen kennelijk niet ter bescherming van individuele bewoners van die gemeente. 50 Verder blijkt een artikel uit de Monumentenwet met name te strekken tot behoud van monumenten van archeologie, en niet (mede) te strekken tot bescherming van een woon- en leefklimaat of tot behoud van een woonomgeving van een rechtstreeks belanghebbende. 51 Zo kan verder een rechtstreeks belanghebbende die een besluit tot vaststelling van een bestemmingsplan aanvecht dat de oprichting van een of meer woningen in het uitzicht van zijn woning mogelijk maakt, zich in beginsel niet succesvol beroepen op het niet in acht nemen van de normen van de Wet geluidhinder voor zover het betreft de geluidbelasting ter hoogte van de op te richten woning of woningen. Wel kan hij zich beroepen op de normen van de Wet geluidhinder indien een bestemmingsplan de aanleg of verbreding van een weg mogelijk maakt waarvan ook hij nadelige geluidseffecten voor zijn woonsituatie moet vrezen. Die mogelijkheid bestaat ook indien hij volstaat met aannemelijk te maken dat de aanleg of verbreding zal leiden tot overschrijding van de hoogst toelaatbare geluidbelasting van woningen in zijn directe omgeving en daarmee tot nadelige geluidseffecten op zijn woonsituatie. Wie dus een besluit ter aantasting van gehoor wil aanvechten, moet door dat besluit dus zelf doof kunnen worden, een woning in eigendom hebben die door dat besluit akoestisch onder vuur ligt, 52 of in aanvulling op de bescherming van eigendommen en/of woon- en leefklimaat door dat besluit zelf beperkt worden in de mogelijkheid om geluidhinder te veroorzaken. 53 Naast de in de jurisprudentie tot dusverre het meest benadrukte bescherming van privéeigendommen en/of het eigen woon- en leefklimaat 54 kunnen aldus ook zakelijke belangen van continuïteit van bedrijfsuitoefening en/of ter voorkoming van beperking van milieuruimte ingeroepen worden. Zo beoogt zonering uit het Besluit glastuinbouw zowel de belangen van de omwonenden bij een goed woon- en leefklimaat als de belangen van bedrijven bij een ongehinderde bedrijfsuitoefening te waarborgen. Volgens de Afdeling kon appellant naarmate er meer mensen in de nabijheid van zijn bedrijf komen wonen, wellicht met meer klachten over milieuhinder geconfronteerd worden. Daarom verzette art. 1.9 Chw zich niet tegen het betoog dat in het plangebied geen goed woon- en leef- 49 Zie ook B.J. Schueler, Een relativiteitsleer in wording, NTB 2011, p ABRvS 8 februari 2012, /1/R2, LJN: BV3215. In combinatie met art. 1.4 Chw levert de uitspraak de situatie op dat schending van zulke overlegverplichtingen niet tot vernietiging kan leiden en dus betrekkelijk zorgeloos kan worden begaan: Van der Veen 2010, p ABRvS 30 november 2011, /1/R2, LJN: BU6341, AB 2012, 17 m.nt. A.G.A. Nijmeijer. 52 ABRvS 7 december 2011, /1/R1 en /1/R1, LJN: BU7002; zie ook ABRvS 13 juli 2011, /1/M3, LJN: BR1412, ABRvS 30 november 2011, /1/R3, LJN: BU6355, ABRvS 8 februari 2012, /1/R3, LJN: BV3244 en ABRvS 15 februari 2012, /1/R4, LJN: BV ABRvS 18 januari 2012, /1/R1, LJN: BV Zie ook nog ABRvS 27 juli 2011, /1/R2, LJN: BR3400, ABRvS 12 oktober 2011, /1/R1, LJN: BT7441 en ABRvS 7 maart 2012, /1/ T1/R4, LJN: BV8071 en ABRvS 7 maart 2012, /1/R2, LJN: BV Sdu Uitgevers Jurisprudentie Bestuursrecht plus,

12 JBplus klimaat was gewaarborgd. 55 Anderzijds mogen minimaal in acht te nemen afstandsnormen tussen woningen en bedrijven blijkbaar niet ingeroepen worden door degenen die in een gebied in het geheel geen woningen wensen omdat zij verstoring van bedrijvigheid vrezen. 56 Het gaat hier om een erg subtiel verschil in beroepsgronden, zodat de vraag gesteld kan worden of zo n verschil tot kennelijk geheel tegenovergestelde uitkomsten zou moeten leiden. Het gaat hoe dan ook meer in het algemeen om de vraag of de beweerdelijk geschonden norm strekt tot bescherming van iemands eigendommen en/of iemands eigen woon- en leefsituatie. 57 Dat kan een norm zijn die dat soort eigen belangen direct beschermt, maar als eerder opgemerkt ook een daarmee samenhangend algemeen beginsel van behoorlijk bestuur, zoals het motiveringsbeginsel of het evenredigheidsbeginsel. Zo is het denkbaar dat een besluit onvoldoende motiveert waarom een dergelijk eigen belang heeft te wijken voor een ander belang. Daarnaast kan het zijn dat er geen goede scheiding valt aan te brengen tussen eigen belangen van het behoud van een goede woon- en leefomgeving, en algemene belangen van de bescherming van natuur- en landschap. In dat geval is sprake van individuele belangen die parallel lopen aan algemene belangen. 58 Zo kunnen belangen van omwonenden bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, waarvan een Natura 2000-gebied deel uitmaakt, zo verweven zijn met de algemene belangen die de Natuurbeschermingswet 1998 beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Van een dergelijke verwevenheid lijkt in ieder geval sprake te zijn bij normen betreffende het behoud van natuur en landschap. 59 Omwonenden kunnen zich daarop beroepen, ook wanneer het hun (wellicht) slechts om hun eigen woon- en leefklimaat te doen is. Die omwonenden moeten overigens niet te ver weg wonen, 60 maar via de gedachte van de verwevenheid wordt wel voorkomen dat nogal algemene natuurbelangen in het algemeen al ten onder gaan door toepassing van art. 1.9 Chw. 61 De Afdeling heeft zich inmiddels ook enige malen gebogen over de belangen van algemene of collectieve belangenbehartigers in de zin van art. 1:2, derde lid, Awb. Het spreekt voor zich dat bij dergelijke belanghebbenden veel betekenis toekomt aan hun statutaire doelstellingen. Zo overwoog de Afdeling dat de Natuurbeschermingswet 1998 mede zag op de bescherming van de belangen van een vereniging, omdat haar belang onder andere gericht was op het handhaven en verbeteren van de visstand, zowel naar kwaliteit en kwantiteit, als verscheidenheid en het voorkomen en bestrijden van situaties of gedragingen die schadelijk zijn of kunnen zijn 55 ABRvS 16 maart 2011, /1/R3, LJN: BP7776, «JB» 2011, 118, waarover J.C.A. de Poorter, Kroniek bestuursprocesrecht, NTB 2012, p. 28. Vergelijkbaar oordeel in ABRvS 1 juni 2011, /1/R2, LJN: BQ ABRvS 2 maart 2011, /1/R2, LJN: BP6388, AB 2011, 77 m.nt. A.A.J. de Gier. 57 ABRvS 13 juli 2011, /1/M3, LJN: BR1411, ABRvS 18 januari 2012, /1/R3, LJN: BV1212, ABRvS 15 februari 2012, /1/R2, LJN: BV Schueler 2011, p Aldus K.J. de Graaf onder ABRvS 13 juli 2011, /1/M3, LJN: BR1492, M en R 2011, 189. Zie over de uitspraak ook De Poorter 2012, p ABRvS 4 januari 2012, /1/R4 en /1/R4, LJN: BV0106, ABRvS 15 februari 2012, /1/T1/R4, LJN: BV Vgl. D.A. Verburg, Relativiteit in de Crisis- en herstelwet en in het voorstel Wet aanpassing bestuursprocesrecht, NTB 2011, p Jurisprudentie Bestuursrecht plus, 2012 Sdu Uitgevers

13 of kunnen worden voor de visstand. Volgens de Afdeling hebben de bepalingen van de Nbw 1998 met name ten doel om het algemeen belang van bescherming van natuur en landschap te beschermen. Nu de statutaire belangen van de vereniging mede betrekking hebben op de bescherming van bepaalde natuurwaarden, vallen deze belangen in dit geval samen met de algemene belangen die de Nbw 1998 beoogt te beschermen, zodat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Nbw 1998 kennelijk niet strekken tot bescherming van haar belangen. 62 Vergelijkbaar is een uitspraak over Bond Heemschut, die als statutaire doelstelling heeft: de bescherming van de schoonheid en het historisch-ruimtelijk karakter van Nederland in het algemeen en van cultuurmonumenten in het bijzonder. Volgens de Afdeling kon de Bond zich in het kader van een goede ruimtelijke ordening beroepen op het belang van het voorkomen van woonbebouwing ter plaatse ter bescherming van de aanwezige cultuurhistorische waarden. In het licht van die afweging kan de Bond Heemschut het ontbreken van een behoefte aan woningbouw naar voren brengen. 63 Het lijkt er aldus op dat de Afdeling enige samenhang ziet tussen de belangen als bedoeld in art. 1:2, tweede lid, Awb en die van art. 1.9 Chw. Naast de beide uitspraken over behartigers van algemene belangen heeft de Afdeling intussen één uitspraak gewezen over de behartigers van collectieve belangen. Die uitspraak is vergelijkbaar met de uitspraken over rechtstreeks belanghebbenden. De door een vereniging ter behartiging van bewonersbelangen ingeroepen normen tegen een bestemmingsplan voor een woonservicezone bleken normen ter bepaling van de vereisten voor een goed woon- en leefklimaat in die woonservicezone zelf. Het belang van de vereniging bleek echter een typisch NIMBY-geval, namelijk dat de aan het plangebied grenzende percelen gevrijwaard bleven van de ruimtelijke invloed van de voorziene woonservicezone. De door de vereniging daartoe ingeroepen normen ter verantwoording van het groepsrisico hadden volgens de Afdeling niet de strekking deze belangen te beschermen. 64 Bij het bovenstaande valt op dat de Afdeling geen, althans geen direct traceerbaar, verband legt met het relativiteitsbeginsel zoals zij dat al enige jaren toepast in kwesties van overheidsaansprakelijkheid, zoals in de bekende zaak over de Amelandse benzinepomp. Volgens de Afdeling komt het bij de beantwoording van de vraag of voldaan is aan het in art. 6:163 Burgerlijk Wetboek neergelegde vereiste dat de geschonden norm strekt tot bescherming tegen de schade zoals de benadeelde die heeft geleden, aan op het doel en de strekking van de geschonden norm, aan de hand waarvan moet worden onderzocht tot welke personen en tot welke schade en tot welke wijzen van ontstaan van schade de daarmee beoogde bescherming zich uitstrekt. 65 Het zou niet onlogisch zijn geweest om bij de toepassing van art. 1.9 Chw enige aansluiting bij die (iets) oudere jurisprudentie te zoeken, om vervolgens zo nodig enige variatie toe te passen. Zo ligt het bij overheidsaansprakelijkheidszaken voor de hand om aandacht te besteden aan de soort schade en de wijze van ontstaan van schade en bij de toepassing van art. 1.9 Chw niet. 66 Minder duidelijk is echter waarom voor de bepaling van doel, strekking en personele bereik van een geschonden norm 62 ABRvS 14 september 2011, /1/R2, LJN: BS8857, «JB» 2011/252 m.nt. R.J.N. Schlössels, besproken bij De Poorter 2012, p ABRvS 18 januari 2012, /1/R2, LJN: BV1201, AB 2012, 50 m.nt. A.G.A. Nijmeijer. 64 ABRvS 31 augustus 2011, /1/R1, LJN: BR ABRvS 24 december 2008, /1, LJN: BG8294, AB 2009, 219 m.nt. B.P.M. van Ravels en A.M.L. Jansen. 66 Zie ook Verburg 2011, p Sdu Uitgevers Jurisprudentie Bestuursrecht plus,

14 JBplus min of meer uiteenlopende termen gehanteerd zouden moeten worden. Bij het bovenstaande valt voorts op te merken dat de Afdeling bij de interpretatie van art. 1.9 Chw geen aandacht besteedt aan de in de Amelandse zaak mede, dus wellicht enigszins subsidiair, relevant geachte rechtszekerheid. Daar overwoog de Afdeling dat het bestemmingsplan en in dat verband het dwingende karakter van het toenmalige art. 48 Woningwet er mede toe strekken om rechtszekerheid te verschaffen aan genoemde belanghebbenden en mede te beschermen tegen schade die wordt veroorzaakt door een onrechtmatige inbreuk daarop. Het ging in die zaak echter om een zuiver schadebesluit ten vervolge op een besluit dat door de bestuursrechter reeds vernietigd was naar aanleiding van een beroep van de bewuste belanghebbenden, die als concurrent van een ten onrechte vergunde benzinepomp belanghebbend waren bij dat besluit. Bij die vernietiging speelde uiteraard geen relativiteitsvereiste, omdat art. 1.9 Chw niet gold. Uit de Amelandse zaak kan afgeleid worden dat degenen die als concurrent belanghebbend bij een bepaald besluit zijn, mede aan de rechtszekerheid aanspraken op schadevergoeding kunnen ontlenen wanneer een dergelijk besluit onrechtmatig blijkt te zijn, en dat die rechtszekerheid dan dus een deel van de argumentatie kan vormen om het relativiteitsvereiste van art. 6:163 BW in te kleuren. De Amelandse zaak leert niet dat het rechtszekerheidsbeginsel een zelfstandig dragend belang is waarmee aan het relativiteitsvereiste kan worden voldaan. De Afdelingsjurisprudentie inzake art. 1.9 Chw staat zo bezien dus niet haaks op de Amelandbenadering, maar het is de vraag of wij bij de toepassing van art. 1.9 Chw de rechtszekerheid überhaupt als argument gaan tegenkomen Afronding: welke bepalingen behouden? 68 In het bovenstaande is aandacht besteed aan art. 1.4, 1.5, 1.6, 1.6a en art. 1.9 Chw. Art. 1.4, 1.6 en 1.6a zullen met de beoogde verlenging van de Chw een wat langer leven beschoren zijn, doch slechts blijven gelden voor besluiten die onder de Chw vallen. Art. 1.5 en 1.9 Chw zullen naar het algemene bestuursprocesrecht promoveren en dan tot het algemene bestuursprocesrechtelijke domein gaan behoren. De Afdeling heeft over al deze artikelen inmiddels de nodige jurisprudentie gewezen. De meest interessante uitspraken hebben betrekking op het relativiteitsvereiste van art. 1.9 Chw. Over het behoud van het relativiteitsvereiste ter beperking van in beroep naar voren te brengen gronden kan genuanceerd worden gedacht. Zij leidt ertoe dat iedereen die op enige titel belanghebbende is, niet meer met succes alle denkbare argumenten naar voren kan brengen. Dat aldus meer besluiten in stand blijven die dat niet verdienen, is niet ideaal. Dat probleem speelt echter ook bij ondeugdelijke besluiten die niet worden aangevochten, bij vergeten of te laat aangevoerde beroepsgronden en bij gronden die om andere redenen buiten het geding blijven (art. 8:69 Awb). Dat alles wordt aanvaard. Het relativiteitsvereiste lijkt niet zoveel erger. De inmiddels gewezen Afdelingsuitspraken tonen bovendien een vrij prudent en beheerst gebruik van de bevoegdheid om gronden buiten beschouwing te laten. Het vereiste dat een regel kennelijk niet strekt tot bescherming van bepaalde belangen, levert slechts een uitsluiting op van beroepsgronden gebaseerd op wettelijke voorschriften die onmiskenbaar niet zijn geschreven ter bescherming van ingeroepen belangen. Met zo n taalkundig vrij beperkte 67 Vgl. Schueler 2011, p Deels ontleend aan Van der Veen 2011, p Jurisprudentie Bestuursrecht plus, 2012 Sdu Uitgevers