Een rechtsvergelijkend perspectief: Hoe andere ISH lidstaten omgaan met de core crimes genocide, misdaden tegen de mensheid, en oorlogsmisdaden

Transcriptie

1 Inleiding Een rechtsvergelijkend perspectief: Hoe andere ISH lidstaten omgaan met de core crimes genocide, misdaden tegen de mensheid, en oorlogsmisdaden LUC REYDAMS * In haar verklaring van 10 juli 2003 kondigde de nieuwe Belgische regering aan een wetsontwerp te zullen indienen om de zgn Genocidewet te amenderen. Het wetsontwerp zal aansluiten op de wetgeving van andere westerse landen (Frankrijk, VK, Canada, Nederland, Duitsland, Spanje). Dit zal voortaan misbruik onmogelijk maken. Geen maand later was de wet opgeheven. Waarom een amendement van de regels inzake rechtsmacht (en eventueel ook onschendbaarheid) niet volstond is onduidelijk. De opgeheven wet is echter gedeeltelijk gereïncarneerd in strafwetboek en het wetboek van strafvordering. Andere sprekers is gevraagd commentaar te geven op de nieuwe regels inzake rechtsmacht. Het is een opdracht die ik niet benijd: de voorafgaande titel van het wetboek van strafvordering ontcijferen is geen sinecure. Mijn bijdrage handelt over de core crimes in de interne rechtsorde van de landen waarnaar de regeringsverklaring verwijst. Vooraleer te spreken over nationale wetten wijd ik kort uit over de bevoegdheidsverdeling voorzien in het Statuut van het Internationaal Strafhof (ISH) en in humanitaire verdragen. 1. Het ISH Statuut en de interne rechtsorde van verdragspartijen Een groeiend aantal verdragen betreffende internationale misdrijven verplicht verdragspartijen tot het vestigen van extraterritoriale rechtsmacht. Het ISH Statuut houdt zo n verplichting niet in. Verdragspartijen zijn wel verplicht in hun rechtsorde regels te voorzien voor rechtshulp en samenwerking met het Strafhof. Deze verplichting heeft verdragspartijen ertoe geleid uitvoeringswetten aan te nemen. (Een interessante vaststelling is dat België, dat zichzelf graag als koploper ziet in de strijd tegen straffeloosheid, nog geen ISH uitvoeringswet heeft en bijgevolg geen medewerking aan het ISH kan verlenen.) Wat betreft jurisdictie zegt het Statuut dat het Strafhof bevoegd is om kennis te nemen van misdrijven voor zover gepleegd door een onderdaan of op het grondgebied van een verdragspartij. In elk geval is de bevoegheid van het Strafhof complementary to national criminal jurisdictions. Van verdragspartijen kan men bijgevolg verwachten dat ze de core crimes in de interne rechtsorde strafbaar stellen, tenminste indien gepleegd door een eigen onderdaan of op eigen grondgebied. * Department of Political Science, University of Notre Dame, Notre Dame, IN , USA. Luc.H.Reydams.1@nd.edu. De auteur dankt de organizatoren voor de uitnodiging.

2 Sommige verdragspartijen, waaronder België, vestigen echter ruimere rechtsmacht. Daarvoor zijn verschillende redenen. Andere humanitaire verdragen, met name de Rode Kruis verdragen van Genève, het aanvullend protocol I, en het VN Folterverdrag, verplichten tot het vestigen van extraterritoriale rechtsmacht indien een vreemde dader op het nationale grondgebied wordt aangetroffen en niet wordt uitgeleverd aan een land dat een aanknopingspunt heeft met het misdrijf. Het Genocideverdrag, anderzijds, verplicht duidelijk niet tot het vestigen van extraterritoriale rechtsmacht. Voor misdaden tegen de mensheid ontbreekt een specifiek verdrag. Bijgevolg bestaat voor deze categorie geen verdragsrechtelijke verplichting tot het vestigen van (extraterritoriale) rechtmacht. Een algemene gewoonterechtelijke aut dedere aut judicare verplichting bestaat evenmin. Ratificatie van het ISH Statuut heeft verdragspartiijen ertoe aangezet hun wetgeving inzake bestraffing van de core crimes te consolideren en te harmoniseren. Mensenrechtenorganizaties spoorden landen daarbij aan universele rechtsmacht te vestigen. Daar de bevoegdheid van het ISH complementair is ten opzicht van nationale jurisdicties (meervoud) zou, zo luidt het argument, eender welke land primair bevoegd zijn. Met andere woorden, de bevoegdheid van het moeizaam bij verdrag opgerichte ISH zou ondergeschikt zijn aan de inherente universele jurisdictie van elk individueel land. Het hele jurisdictie vraagstuk wordt duidelijker als men het ISH Statuut samen leest met een ander document van de International Law Commission: de Draft Code of Crimes Against the Peace and Security of Mankind. Deze tekst van 1996 voorziet voor de bestraffing van de core crimes een systeem van concurrent jurisdiction tussen een internationaal strafhof en nationale jurisdicties. Wat derde Staten betreft vermeldt het ontwerp enkel de Staat waar een verdachte wordt aangetroffen. Op die Staat rust dan een aut dedere aut judicare verplichting (artikel 9), waarbij de verplichting tot vervolging bestaat onafhankelijk van een verzoek tot uitlevering. Een inherent recht van elk land om in absentia rechtsmacht uit te oefenen suggereert de International Law Commission niet. Uit deze korte beschouwingen over internationale bevoegdheidsverdeling volgt dat het vestigen van territoriale universele rechtsmacht over oorlogsmisdaden voor de meeste ISH verdragspartijen een reeds bestaande verplichting was onder de Rode Kruis verdragen. Bovendien ligt het in de geest van het ISH Statuut en de Draft Code dat deze verplichting uitgebreid wordt tot de andere core crimes. De internationale bevoegdheidsverdeling wordt daardoor een stuk logischer en coherenter, hetgeen zeer wenselijk want de praktijk (in bijzonder de rechtspraak van het internationale Rwanda tribunaal) heeft aangetoond dat de de core crimes kunnen samenlopen. Nu volgt mijn bijdrage over de wetgeving van de landen waarnaar de regeringsverklaring verwijst, namelijk Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk, Canada, Nederland, Duitsland, en Spanje. Deze landen zijn geenszins geografisch representatief maar hun leidende rol in internationale zaken is onmiskenbaar. 2

3 2. Frankrijk Het is een raadsel waarom de regeringsverklaring naar de Franse wetgeving verwijst want die bestaat (nog) niet. Het Franse parlement heeft enkel een ISH uitvoeringswet aangenomen. Vervolging van de core crimes buiten het grondgebied gepleegd door en tegen niet-onderdanen kan enkel geschieden op basis van het bestaande gemene strafrecht. Dat dit zeer problematisch is ondervonden enkele jaren geleden Bosnische en Rwandese burgerlijke partijen. Bijzondere wetten waren nodig om Franse rechtbanken bevoegd te maken kennis te nemen van misdrijven gepleegd in het voormalige Yugoslavië en Rwanda. Die wetten stellen uitdrukkelijk dat de vermoedelijke dader in Frankrijk moet worden aangetroffen. Een amendement dat de aanwezigheid van het slachtoffer voldoende wilde maken werd verworpen. Met betrekking tot het VN Folterverdrag stelde het Franse Hof van Cassatie in Javor dat la compétence des juridictions françaises... résulte d un élément objectif et matériel de rattachment, consistant en la présence des auteurs présumés sur le territoire français. Het besluit is dat onder het huidige Franse recht core crimes gepleegd buiten het grondgebied (door en tegen niet-onderdanen) niet in Frankrijk vervolgd kunnen worden, met uitzondering van misdrijven die binnen de jurisdictie vallen van de twee ad hoc tribunalen. Die onbevoegdheid geldt zelfs voor ernstige schendingen van de Rode Kruis verdragen gezien deze laatste, volgens hogere Franse rechtspraak, niet self-executing zijn. Gelet op de weigerachtigheid van de wetgever en rechtspraak tegenover universele rechtsmacht verrast het dat Frankrijk bereid was de jurisdictie te aanvaarden van het Internationaal Gerechtshof in Certaines procédures pénales engagées en France (République du Congo c. France). Een cynicus zou durven denken dat Frankrijk een beslissing in het voordeel van Congo niet ongelegen zou zijn. 3. Spanje Een aantal ophefmakende onderzoeken naar extraterritoriale misdrijven door onderzoeksrechter Garzon doet vermoeden dat absolute universele rechtsmacht over de core crimes en andere internationale misdrijven, zoals terrorisme en foltering, in Spanje onbetwist is. Een recente beslissing van het hoogste Spaanse gerechtshof in de Guatemala genocide zaak stelt evenwel dat geen enkele Staat unilateraal zijn strafrecht mag aanwenden, tegen eender wie en waar ook ter wereld, zonder aanknopingspunt dat de uitbreiding van de rechtsmacht legitimeert. Wat het Belgische Hof van Cassatie naliet in Sharon, namelijk een op redelijkheid gebaseerde beperking lezen in het toepassingsbereik van de Genocidewet, heeft het Spaanse Tribunal Supremo wel gedaan mbt de Ley Orgánica del Poder Judicial. Op die manier heeft het Hof wellicht Belgische toestanden vermeden. Vervolging in Spanje van buiten het grondgebied gepleegde core crimes is dus mogelijk ongeacht de nationaliteit van dader en slachtoffer, op voorwaarde dat er een nexus is met het misdrijf. In juni van dit jaar, dus na de geciteerde beslissing, werd de argentijn Miguel Cavallo door Mexico aan Spanje uitgeleverd om er terecht te staan voor genocide, terrorisme, en foltering gedurende Argentinië s vuile oorlog. Een 3

4 aanknopingspunt is er op het eerste zicht niet. Mogelijk waren er Spaanse burgers onder de slachtoffers. De beide besproken landen hebben gemeen dat private partijen er de strafprocedure kunnen inleiden. In Frankrijk behoort dit recht toe aan individuele slachtoffers en aan organizaties met een specifiek statutair doel zoals bestrijding van racisme, oorlogsmisdaden, en discriminatie; in Spanje vermag elke burger of organizatie de strafvordering op gang te brengen via de acción popular. Er lijken geen beperkingen te gelden voor buitenlandse misdrijven of slachtoffers. De mij bekende strafonderzoeken in Frankrijk en Spanje, waarin sprake is van universele rechtsmacht, resulteren allen uit burgerlijke partijstellingen. Daarin verschillen deze landen, samen met België, van de andere onderzochte landen waar de strafvordering inzake core crimes enkel kan uitgeoefend worden door een speciaal daartoe bevoegde aanklager of op last van de minister van justitie. 3. Verenigd Koninkrijk Het Verenigd Koninkrijk houdt nog steeds zoveel mogelijk vast aan de common law regel all crime is local. Tijdens de voorbereiding van de voor ons onderwerp relevante verdragen verzette het VK zich dan ook tegen het verplicht vestigen van extraterritoriale rechtsmacht. Het Brits beleid inzake buiten het grondgebied begane misdrijven stelt uitlevering centraal. In absentia uitoefening van extraterritoriale (of universele) rechtsmacht is met dat beleid onverzoenbaar. Mijn bijdrage over het VK is dan ook kort. De International Criminal Court Act 2001 creëert zeer beperkte universele rechtsmacht: een vreemdeling kan voor een Britse rechtbank worden vervolgd indien hij resident was op het ogenblik van de feiten of bij de opening van het strafonderzoek. Noteer dat de wet van verblijf (residency) spreekt, en niet van oponthoud (journey, presence). 4. Canada De Canadese regels inzake rechtsmacht zijn traditioneel ruimer dan van menig ander common law land. De Geneva Conventions Act, bijvoorbeeld, is een zeldzame illustratie van onbeperkte universele rechtsmacht. De wet is evenwel de facto herroepen door de Crimes Against Humanity and War Crimes Act Vervolging van de core crimes onder deze nieuwe wet vergt altijd een aanknopingspunt met Canada. Indien het gaat om een extraterritoriaal misdrijf zonder persoonlijk aanknopingspunt geldt als voorwaarde dat de verdacht vrijwillig aanwezig is (present) in Canada. Het weze verder aangestipt dat de federale minister van justitie absolute controle heeft over eventuele vervolgingen. Bovendien laat de Canadese immigratie wetgeving een administratieve maatregel toe: uitwijzing. Tot op heden heeft de Canadese overheid uitwijzing verkozen boven vervolging. Een van de meest ophefmakende uitwijzingen betrof de Rwandees Léon Mugesera, die ervan verdacht wordt een ideoloog te zijn van de genocide. 4

5 5. Nederland Op 1 oktober 2003 is de Wet internationale misdrijven inwerking getreden. De wet, die de core crimes én foltering strafbaar stelt, is een goed voorbeeld van consolidatie en harmonizatie van versnipperde wetgeving naar aanleiding van ratificatie van het ISH verdrag. De bestaande uitvoeringswetten Genocideverdrag en Folterverdrag werden ingetrokken. Het dient opgemerkt dat Nederland traditioneel afwijzend staat tegenover extraterritoriale aanwending van strafrecht, om redenen van rechtszekerheid, goede rechtsbedeling, bevoegdheidsconflicten, en niet-inmenging. Zo verzette Nederland zich tegen opname van het universaliteitsbeginsel in het Genocideverdrag. In 2001 besliste de Hoge Raad in Bouterse weliswaar dat de Nederlandse strafrechter bevoegd is om kennis te nemen van foltering gepleegd buiten het grondgebied, maar enkel indien er een persoonlijk aanknopingspunt is of indien de verdachte in Nederland kan aangehouden worden. Deze criteria, persoonlijk aanknopingspunt of (vrijwillige) aanwezigheid van de verdachte, vinden we nu terug in de Wet internationale misdrijven als noodzakelijke voorwaarden voor Nederlandse rechtsmacht. Wat betreft internationale onschendbaarheden bevat de Nederlandse wet een clausule die verrassend lijkt op de eerste paragraaf van de immuniteitsclausule in de nieuwe Belgische wet. Gelet op de chronologie mag echter aangenomen dat de Belgische clausule geïnspireerd is door de Nederlandse. 6. Duitsland Van de hier besproken landen is Duitsland ongetwijfeld de koploper inzake universele rechtsmacht, zowel qua wetgeving als daadwerkelijke vervolging. Aangestipt dient dat Duitsland een traditie heeft van ruime extraterritoriale strafrechtsmacht. Zo kan de vreemde dader van een gewoon doch ernstig misdrijf buiten het grondgebied gepleegd in Duitsland vervolgd worden als geen uitlevering plaatsvindt. Een voorafgaand uitleveringsverzoek door een land met een aanknopingspunt is niet noodzakelijk. Een pro-actief vervolgingsbeleid inzake grove schendingen van het internationaal humanitair recht in het voormalige Yugoslavië heeft geleid tot vier processen en evenveel veroordelingen. Het dient vermeld dat alle verdachten op en of ander tijdstip hun Lebensmittelpunkt in Duitsland hadden, dat het VN tribunaal met primaire jurisdictie aan overname van de strafvervolging verzaakte, en dat de territoriale Staat in de Duitse procedures berustte. Aanvankelijk ontwikkelde en volgde de rechtspraak de zgn dubbele nexus doctrine, die nadruk legde enerzijds op een objectief aanknopingspunt, nl de aanwezigheid van de verdachte in Duitsland, en anderzijds op een verband tussen Duitsland als lid van de internationale gemeenschap en het conflict, oa de aanwezigheid van Duitse VN blauwhelmen in het voormalige Yugoslavië. De dubbele nexus doctrine werd echter bekritiseerd door een nieuwe school van Duitse penalisten; het grondwettelijk hof in Jorgic liet de vraag open. Met het Völkerstrafgesetzbuch is de wetgever onmiskenbaar de nieuwe school bijgetreden. Het wetboek, dat de core crimes omvat en de bestaande wetgeving consolideert en harmonizeert, is van toepassing zelfs wanneer er geen band is met 5

6 Duitsland (keinen Bezug zum Inland). In geen enkel ander door mij onderzocht land is dit zo duidelijk gesteld. De bevoegdheid van de Duitse rechtbanken over de core crimes is geregeld in het wetboek van strafprocesrecht. Anders dan voor gewone extraterritoriale misdrijven valt vervolging van core crimes onder het legaliteitsbeginsel, dwz dat de openbare aanklager verplicht is een strafonderzoek te openen indien hij een misdrijf verneemt. Een uitzondering is echter voorzien voor misdrijven zonder persoonlijk aanknopingspunt (dader noch slachtoffer zijn duitser). De openbare aanklager mag dan afzien (kan absehen) van strafvervolging indien de verdachte niet in Duitsland aanwezig is en zulke aanwezigheid niet te verwachten is én het misdrijf wordt vervolgd door een internationaal tribunaal of door een staat op wiens grondgebied het misdrijf is gepleegd, wiens onderdaan verdacht is van het misdrijf, of wiens onderdaan slachtoffer is van het misdrijf. De openbare aanklager mag eveneens afzien van vervolging indien een verdachte aanwezig is in Duitsland en diens overdracht aan een internationaal tribunaal of uitlevering aan een vervolgend land mogelijk is en [door de Duitse overheid] overwogen wordt. Burgerlijke partijstelling, zoals in het Spaanse of Belgische recht, bestaat in Duitsland niet. Vervolging op basis van het Völkerstrafgesetzbuch is het prerogatief van de Generalbundesanwalt. Deze beslist autonoom, zonder inmenging van de uitvoerende macht. Een eventuele beslissing tot seponering kan door het slachtoffer aangevochten worden voor een rechtbank. Over de uitlevering van een verdachte aan Duitsland (Einlieferung) beslist echter de minister van justitie na akkoord van de minister van buitenlandse zaken. Beiden beschikken in deze materie over ruime discretionaire bevoegdheid. Samenvattend kan men stellen dat Duitse wetgeving een aantal gelijkenissen vertoont met het Belgische amendement van april 2003, of juister gelet op de chronologie dat het Belgische amendement op sommige punten geïnspireerd was door de Duitse wetgeving. Dat het Völkerstrafgesetzbuch vroeg of laat aanleiding zal geven tot diplomatieke incidenten staat zo goed als vast. Besluit Na dit bondig overzicht kunnen we terugkeren naar de vraag of de wet van 5 augustus 2003 inderdaad, zoals de regering had voorgenomen, aansluit op de wetgeving van de bedoelde landen. Aangezien ik niet op het terrein van andere sprekers wil treden laat ik het antwoord op die vraag over aan de toehoorder. 6