Bevindingen notitie Kust t.b.v. Commissie Waterbeheer 21 e eeuw

Transcriptie

1 01: 2*>S7?</ Bevindingen notitie Kust t.b.v. Commissie Waterbeheer 21 e eeuw Inleiding Door het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de Unie van Waterschappen is in 1999 de Commissie Waterbeheer 21 e eeuw ingesteld. Zij heeft opdracht gekregen om medio 2000 advies uit te brengen over o.a. de wenselijke lange termijn aanpassingen in de waterhuishoudkundige inrichting van Nederland. Het RIKZ is door de Commissie gevraagd het onderwerp 'beleid en beheer in de kust' voor te bereiden. Onderdeel van deze voorbereiding is een gedachtenwisseling met de Commissie en met enkele onafhankelijke deskundigen in de vorm van een workshop. Na de workshop zal door RIKZ een bevindingennotitie worden uitgebracht aan de Commissie als bouwsteen voor de advisering door de Commissie Waterbeheer 21 e eeuw. Op basis van een startnotitie (d.d. 21 februari 2000), een expertmeeting (d.d. 29 februari 2000) met het bijbehorende verslag (d.d. 28 maart 2000) en schriftelijke reflecties van de experts zijn de volgende bevindingen tot stand gekomen: Algemeen De huidige kust is stabiel, evenals de landschappelijke waarden en het historisch besef; een foto uit 1913 ziet er ongeveer hetzelfde uit als een foto uit 1990; De behoefte aan ankerpunten neemt toe naarmate andere processen dynamischer worden; Opvallend is de hoeveelheid herhaald onderzoek en het gebrek aan verknoping van deze onderzoeken; Het is belangrijk in te spelen op de beleving van burgers, het belang van hun organisaties en de bestuurlijke verantwoordelijkheden; De oplossingsrichting communicatie ontbreekt, zeker als het moet gaan om het managen van interbestuurlijke problemen; De Kust. Begrenzing van het gebied. De schaal waarop de kust wordt bekeken is afhankelijk van het probleem dat je beschouwt (bv. wateroverlast) waarbij de oplossingen zelfs tot buiten die begrenzing (bv. calamiteitenbekkens in Duitsland) mogen worden gezocht. De grenzen zijn nu vaak institutioneel bepaald. De Kust. Het probleem. Een aantal zaken (vooral bestuurlijk) blijkt niet op orde te zijn; De top-down benadering in gedecentraliseerd Nederland werkt niet. Dit is evenwel een oud probleem. Alleen met dit verschil dat klimaatverandering, zeespiegelstijging en bodemdaling ervoor zorgen dat delen van de kust opnieuw moeten worden ingericht. De Cie. WB21 zou dus iets moeten zeggen over wat er te doen is aan veiligheid en over wat er inmiddels gebeurt met de kustlijn. We laten immers te veel gebeuren zonder dat er gerichte keuzen onder liggen. Met andere woorden: hoe zullen de kansen, die gemeenten zien (jachthavens, appartementengebouwen, bungalowparken, etc.), verder problematiserend zijn voor het garanderen van veiligheid tegen overstroming van het achterland. Hoe kan de rijksoverheid het ruimtegebruik door een gemeente reguleren of sturen. Dit vraagt om een visie op de inrichting en het gebruik van de kustzone, dus op het snijvlak van ruimtelijke ordening en water. En het vraagt ook om een regierol van de rijksoverheid. Commissie Waterbeheer 21 e eeuw bladzijde 1

2

3 Achterliggende noties hierbij: S Hang naar centrale sturing is voelbaar, maar past niet in deze tijd. V&W moet zorgen voor een gedeelde visie op inrichting en gebruik van de kustzone; S De kust is in de sociaal-economische ontwikkeling een constante factor die beter en duidelijker ge'fdentificeerd moet worden; S RWS heeft een grote achterstand in contacten met andere overheden dan provincies; S Als je top-down iets wilt bereiken dan moet je onderin wel voldoende draagvlak hebben. / De huidige V&W inzet is te defensief van aard; een bredere agenda is wenselijk; S De kust heeft ook een eigenwaarde. En die eigenwaarde staat onder druk door alles en iedereen maar toe te staan wat hen goeddunkt. Het gaat om randvoorwaarden over wat kan en wat mag en niet om individuele beelden. S Er wordt te gedachteloos met de kust omgegaan; gevolg is een ecologische armoede en een 'verrommeling'; van kwaliteitsbewaking is geen sprake; S Kustveiligheid is een extra aanleiding om de ruimtelijke kwaliteit van de kust in te vullen; maar dan voor de kust als geheel en niet voor een aantal plekken; S Het trekken van contouren is een armzalige benadering: het betekent een pas op de plaats om een discussie op gang te brengen, maar meestal is de contour een doel op zich; S Zoeken naar bestuurlijke innovaties: als je wilt ordenen, welke publieke opdrachtgever ordent dan de problemen aan de kust? Niet de rijksoverheid want dat riekt naar centrale sturing en dat werkt niet. De provincies evenmin, want zij zijn geen probleemeigenaar. Maar wie dan wel en hoe? S Het ontbreken van integraal kustbeleid weerhoudt gemeenten niet om keuzen te maken (voorbeelden zijn het Kennemerstrandplan en het bestemmingsplan Ameland). Zorg dus voor zowel verticale als horizontale integratie zodat een betere inrichting in de kustzone ontstaat met meervoudig ruimtegebruik en scherpe, voor de kust kenmerkende contrasten. De Ontwikkelingen Druk vanuit Zee Zeespiegelstijging is een zekere ontwikkeling; alleen de mate waarin en het tijdstip waarop de eerste problemen ontstaan, is onzeker. Vandaar ook dat waterkeringbeheerders een strook grond willen reserveren om te zijner tijd hun waterkering te kunnen verstevigen. Maar het blijkt dat er in de praktijk nogal lankmoedig met deze reservestrook wordt omgegaan. Druk vanuit Land De druk in de kustzone, op en achter de waterkering, neemt toe, terwijl de kosten van veiligheid worden afgewenteld. Het gaat niet om het stopzetten of tegenhouden van ontwikkelingen ten gunste van alleen kustveiligheid, maar meer of we de ontwikkelingen, nu, straks en later met techniek, of anderszins, kunnen veiligstellen. Conclusie: Het waterkerend vermogen van de Nederlandse Kust zal moeten toenemen. En meer waterkerend vermogen betekent meer ruimte. Ruimte die niet makkelijk is te reserveren en er soms nu al niet meer is. Het gaat om fysieke ruimte (waterkeringen en kustveiligheid), ruimte voor processen (systemen die in verbinding staan met de zee) en speelruimte (onzekerheid vraagt om speelruimte; ruimte om op onverwachte ontwikkelingen te kunnen inspelen). De procesruimte en de speelruimte zullen zich veelal ook doorvertalen in fysieke ruimte. Allemaal uitwerkingen van het aspect ruimte. Commissie Waterbeheer 21' eeuw biadzijde 2

4 De Gevolgen Dynamisch Handhaven van de kustlijn Zeespiegelstijging vraagt om EXTRA suppletie-inspanningen om de kustlijn te handhaven. En doordat de Noordzee ruim voldoende zand in 'voorraad' heeft, is dit nog vele decennia vol te houden. Maar deze hoeveelheid wordt uiteraard beinvloed door zandwinning voor andere doeleinden, bv. grote landaanwinningswerken. Het dynamisch handhaven van de kustlijn 1990 door middel van zandsuppleties is, paradoxaal genoeg, de enige structurele oplossing om de grens tussen land en zee op z'n plek te houden en het is de enige manier om te kunnen meegroeien met zeespiegelstijging; Waterkeringen Zeespiegelstijging leidt tot getijverandering. Daardoor veranderen de hydraulische randvoorwaarden: basispeilen en golfkarakteristieken. Deze randvoorwaarden bepalen de dimensionering van de waterkering. Klimaatverandering leidt dus, bij de huidige veiligheidseisen, tot zwaardere waterkeringen. Daarvoor is een zekere speelruimte nodig. Maar blijft die ruimte ook in de toekomst beschikbaar. Naarmate het medegebruik intensiveert en meer ruimte vraagt, kan dit ten koste gaan van de speelruimte die de waterkering nu en in de toekomst nodig heeft. Het blijkt dat er in de praktijk nogal lankmoedig met de reservestrook wordt omgegaan. Vrij waring van bebouwing of ander gebruik zou veel strikter moeten worden gehandhaafd. Meer aandacht voor een gerichte grondreservering of soms zelfs gemeenschappelijke grondaankoop (voorbeeld Monster) wordt wenselijk geacht. Veiligheidseisen Hogere veiligheidseisen zijn geen onderwerp voor de Cie. WB21. Desondanks worden de volgende kanttekeningen geplaatst: S Stormfrequenties uit het verleden zullen in de toekomst anders zijn; S Verhoging van de veiligheidsnorm en zeespiegelstijging leiden beide tot verzwaring van de zandige waterkering; zeespiegelstijging in een grotere mate dan verhoging van de norm; daarenboven zijn duinaanpassingen makkelijker dan verzwaring van harde kunstwerken; «/ Het managen van het veiligheidssysteem (meldprocedures, evacuatieplannen, e.d.) draagt meer bij aan een verhoging van de veiligheid dan het verhogen van de norm; S Natte voeten is iets anders dan verdrinking: overslag van water bij de Hondsbossche zeewering is een geval van wateroverlast en geen veiligheidsvraagstuk. Buitendijkse risico's Het ontbreekt aan beleid en instrumenten voor buitendijkse risico's, terwijl bebouwing in waterkerend duingebied leidt tot een toename van de kosten voor kustverdediging. Vandaar dat V&W het ontstaan van nieuwe bolwerken wil voorkomen: om schade te beperken, om veerkracht te behouden en om de veiligheid duurzaam te garanderen. De kosten van bescherming voor buitendijkse bebouwing zijn in principe voor rekening van de initiatiefnemers. De initiatiefnemers van buitendijkse bebouwing moeten worden geconfronteerd met de gevolgen van hun keuzen. Het ontbreekt thans aan voldoende voorlichting over de consequenties van het wonen aan zee. Voor reeds bestaande buitendijkse bebouwing moet inzichtelijk worden gemaakt welk beschermingsniveau zij thans hebben en wat het gaat kosten om aan de vigerende veiligheidsnorm te voldoen. Commissie Waterbeheer 21 e eeuw bladzijde 3

5 Nieuwe activiteiten op zee Kustplannen hebben invloed op de kustverdediging. Invloed in de vorm van grootschalige zandwinning maar ook in de vorm van effecten over langere termijn en over grotere gebieden. V&W zou eigenlijk de randvoorwaarden, bezien vanuit het kustsysteem, moeten aangeven waaronder kustplannen acceptabel zijn. En welke ongewenste effecten vragen om compenserende maatregelen. Ecologie Plaat- en slikgebieden in Waddenzee en Westerschelde zijn een essentiele schakel in het ecosysteem. Hier is geen sprake van een veiligheidsprobleem. Het gaat meer om het behoud van, internationaal erkende wetlands met hoge natuurwaarden. Het meeliften met ecologische doelen is wenselijk, maar het biedt onvoldoende soelaas om veiligheid te garanderen. De Waddenzee zal met de toekomstige zeespiegelstijging kunnen meegroeien, mits we de zandige kust dynamisch houden, o.a. met zandsuppleties. De Waddenzee bestaat bij de gratie van de zeespiegelstijging. Zonder zeespiegelstijging zou de Waddenzee dichtslibben. Het gaat nu echter om een versnelde zeespiegelstijging en het is dan de vraag of de Waddenzee kan blijven meegroeien. Als er voldoende wordt gesuppleerd, langs de Hollandse kust, op de buitendelta's of direct in de Waddenzee, heeft de Waddenzee in de toekomst geen dominante problemen. De windopzet zal echter door een ondiepe Waddenzee worden versterkt. Maar er is beslist geen sprake van een veiligheidsprobleem. Zeespiegelstijging leidt tot getijverandering waarbij de getij golf steeds dieper de Westerschelde binnendringt. Daardoor moeten ook de waterkeringen langs de Westerschelde verder stroomopwaarts worden aangepast aan dit effect. Plaat- en slikgebieden in de Westerschelde hebben weliswaar een dempende werking op de golfindringing en beperken de golfaanval op de waterkeringen, maar bieden onvoldoende soelaas om veiligheid te kunnen bieden. Zodra de veiligheid in het geding is kan techniek, dijkverzwaring, oplossingen bieden. Zoetwatervoorraad Klimaatverandering betekent een veranderend neerslagpatroon en daardoor een bei'nvloeding van de zoetwatervoorraad in de duinen. Zeespiegelstijging zorgt voor verzilting en voor een toename van de zoute kwel. Maar het belangrijkste effect van zeespiegelstijging is dat, vooral bij toegangsgeulen naar havens, de zoutwatertong steeds verder landinwaarts komt met als gevolg dat een aantal inlaatpunten voor zoetwaterbeheer meer oostwaarts moeten opschuiven of zelfs komen te vervallen. De achterliggende notie is dat deze inlaatpunten veelal te maken hebben met de watervoorziening voor de landbouw. De landbouw is jarenlang sturend geweest voor vele waterhuishoudkundige maatregelen. Andere belangen hebben daar weer op ingespeeld. En dat alles op een termijn van jaren. Terugdraaien van deze ontwikkelingen, of inspelen op nieuwe situaties, kan alleen als alle afhankelijkheden bekend zijn. En als er voldoende tijd voor aanpassing wordt genomen. Commissie Waterbeheer 21 e eeuw bladzijde 4

6 Actiepunten ten behoeve van agendavorming S De legitimatie van de Cie. WB21, om economische ontwikkelingen te regelen via een streekplan voor de kust, is gegeven in het zoeken naar ruimtelijke kwaliteit; S Maak van de 4 provinciale streekplannen, onder regie van de Staatssecretaris van V&W, een nieuw integraal kustplan; daarmee wordt een PKB-kust overbodig; / Als alle informatie op 1 punt aanwezig is dan leidt dit bijna vanzelf tot een integratie van streekplannen; er komt dan 1 streekplan/structuurvisie voor de kust; S Streekplanintegratie voorkomt dat Gemeenten 'verkeerde' dingen doen. S De kust wacht al jaren op een kwalitatief hoogwaardige en meervoudige inrichting; V Het multifunctioneel gebruik van het kustgebied vraagt om een goede ruimtelijke regie; S Het opstellen van bijvoorbeeld een ontwikkelingskaart van Nederland met mogelijkheden voor meervoudig ruimtegebruik zou kunnen leiden tot de kust als een ontwerp-opgave; / De kust als ontwerp-opgave leeft niet bij overheden; toch zou een cultured debat over de kust en over de acceptatie van maatschappelijke risico's wenselijk zijn. S Aan V&W/RWS wordt het advies gegeven om in kaart te brengen wat thans de veiligheid is van de bestaande buitendijkse bebouwing en in hoeverre de benodigde reservestrook al wordt gehanteerd als vrijwaringzone. Tevens aangeven wat het gaat kosten om aan de vigerende norm te voldoen; / Vloedgolven aan de kust als gevolg van zeebevingen, zogenaamde tsunami's, worden vrijwel nergens behandeld; S Er zijn nog altijd zwakke schakels in de kustverdediging. Reserveer ruimte en koppel mee met andere functies om bv. te komen tot robuuste duinen; S Het zou goed zijn om een denkbare ramp van een duindoorbraak te doorleven; het idee van de kans op een snel vollopende polder die pas na maanden weer droogvalt wordt door menig burger niet gevoeld; de illusie van veiligheid is te groot. Colofon: Startnotitie L.Bijlsma - RIKZ H.J. de Kruik - RIKZ J. de Ruig - RWS/hkw J.H. Vroon-RIKZ Expertmeeting E. Aliens - cie WB21 L. Bijlsma - RIKZ Mw. J. de Bleeourt - Maas - cie WB21 E. Bussink-cie WB21 J. van Dijk - cie WB21 H. Eijsackers - Alterra F. Groenendijk - St. de Noordzee H.J. de Kruik - RIKZ J. Modder-NIROV J. de Ruig - RWS/hkw J. van der Vlist - USHN J.H. de Zeeuw - ADECS Verslag + Bevindingennotitie L.Bijlsma-RIKZ H.J. de Kruik - RIKZ J. de Ruig - RWS/hkw Commissie Waterbeheer 21 e eeuw bladzijde 5