Beleidsevaluatie 'Dynamisch handhaven'

Transcriptie

1 D e f i n i t i e f Beleidsevaluatie 'Dynamisch handhaven' N o v e m b e r

2 D e f i n i t i e f Beleidsevaluatie 'Dynamisch handhaven' dossier MC-BP registratienummer MC-BP versie 4 N o v e m b e r

3 DEFINITIES Achterland Bebouwing Dynamisch kustbeheer Fundament van de kust Afslagprofiel Basiskustlijn (BKL) Deltaveiligheid Dijkringgebied Duinregel Kustlijn Kustverdediging Legger Minister POK Potentiële zwakke schakels Primaire waterkering Regio s Structurele erosie De gebieden ( dijkringgebieden ) die volgens de Wet op de waterkering beschermd worden tegen overstroming. Het afslagprofiel is de vorm van het duin, het strand en de onderwateroever die overblijft na afslag door stormvloed. De volgens een afgesproken definitie bepaalde kustlijn ongeveer overeenkomend met de ligging in 1990 die wordt gehandhaafd. Bij teruggang van de kustlijn landwaarts van de basiskustlijn kan met zandsuppleties worden ingegrepen. Het bouwen van woningen, recreatievoorzieningen en dergelijke in de duinen of op het strand wat beperkingen geeft aan de dynamiek van de kustlijn. Veiligheid van het achterland van de duinen, zoals omschreven in de Wet op de waterkering en daarvoor in de Deltawet. Dit is de norm waaraan de waterkering iedere vijf jaar wordt getoetst. Een gebied dat door een stelsel van waterkeringen beveiligd moet zijn tegen overstroming ( ) (Wet op de waterkering 1995). Een duinenrij parallel aan de kust; de eerste duinregel vanaf zee gerekend wordt ook wel zeereep genoemd. Het meer ruimte geven aan natuurlijke processen zoals verstuiving en overstroming door de zee, waardoor een natuurlijke zeereep ontstaat, die een geheel vormt met het achterliggende duingebied. De diepere vooroever (dieper dan 6 à 8 meter) waar zich zand bevindt dat zich naar de ondiepere vooroever, het strand of de duinen kan verplaatsen (en andersom). Zeespiegelrijzing ondergraaft het fundament van de kust omdat het dieper komt te liggen. De kust wordt daardoor steiler waardoor zand zich netto meer zeewaarts zal verplaatsen. De gemiddelde laagwaterlijn (definitie in de Wet op de waterkering). Maatregelen waarmee de overheid de deltaveiligheid of de veiligheid van de kuststrook waarborgt. Een legger is een beheersdocument van waterkeringbeheerders met juridische grenzen van de waterkering. De Minister van Verkeer en Waterstaat. Provinciaal Overleg voor de Kustverdediging. Later werd dit Provinciaal Overleg voor de Kust, omdat in de POKs niet alleen over suppleties en waterkering gesproken werd maar ook over de wijze waarop die pasten binnen de ontwikkeling van de kust. Plaatsen langs de kust waar bij zeespiegelrijzing op termijn mogelijk de deltaveiligheid in gevaar zou kunnen komen. De dijken en duinen die bij hoogwater het achterland beschermen tegen overstroming. Hiervoor is planologisch ruimte gereserveerd. De vier regio s waarvoor een POK is ingesteld. Het op termijn steeds smaller worden van strand en duinen doordat zand zich netto zeewaarts verplaatst. Het betreft een structurele achteruitgang van de kust. X

4 Veerkrachtige kust Zandsuppletie Het vermogen van de kust om zich zonder interventies door de mens aan te passen aan veranderende omstandigheden zonder functieverlies. Het aanbrengen van zand ter vergroting van de veiligheid of andere functies en waarden van het duingebied. Dit kan op het strand of onder water. X

5 SAMENVATTING Het beleid dynamisch handhaven De Minister van Verkeer en Waterstaat (V&W) heeft de verantwoordelijkheid om de zogenaamde dijkringgebieden van Nederland, het polderland, te beschermen tegen overstroming. Sinds 1995 geldt deze verantwoordelijkheid op basis van de Wet op de waterkering, daarvoor op basis van de Deltawet. Onderdeel hiervan is de zorg voor de kustlijn. Sinds 1990 geeft V&W hier invulling aan door middel van dynamisch handhaven van de kustlijn bij voorkeur door suppletie van zand met zoveel mogelijk behoud van de natuurlijke dynamische processen van de kust. Het beheer van de waterkering, een deel van de duinen, is een taak van de waterschappen, met uitzondering van de Waddeneilanden en de voorliggende dammen, waar deze taak berust bij V&W. De evaluatie In 2005 heeft V&W aan DHV gevraagd het dynamisch handhaven te evalueren over de periode Een onafhankelijke beoordeling heeft nog niet eerder plaatsgevonden. De evaluatie beperkt zich tot het doel het duurzaam handhaven van de veiligheid van het achterland. Daarbij valt de veiligheid van de waterkering zelf buiten de evaluatie. Het dynamisch handhaven beoogt wel bij te dragen aan het in stand houden van de waterkering en deze relatie is daarom wel onderdeel van de evaluatie. Onderwerpen als het beleid voor zwakke schakels en de veiligheid buiten de waterkering vallen buiten de scope van deze evaluatie 1. Binnen deze afbakening staan in de evaluatie de volgende vragen centraal: Is het beleidsdoel duurzame handhaving van de veiligheid bereikt? (doeltreffendheid) In welke mate heeft het gekozen beleid dynamisch handhaven van de kustlijn, door handhaving van de basiskustlijn en vanaf 2001 ook door compensatie van zandverliezen op dieper water, hieraan bijgedragen? (doelmatigheid) Ons oordeel Ons oordeel is dat dynamisch handhaven in de geëvalueerde periode doeltreffend en doelmatig was, omdat de veiligheid in die periode duurzaam is gehandhaafd en dynamisch handhaven hieraan substantieel heeft bijgedragen. Dynamisch handhaven levert een belangrijke bijdrage aan het op peil houden van de waterkering. V&W is alert op mogelijke ontwikkelingen in de toekomst, met name door te anticiperen op zeespiegelrijzing. Dit oordeel baseren wij op de mening van personen die werkzaam zijn bij de relevante betrokken partijen en van wetenschappers, alsmede op beschikbare literatuur. Wij bevelen aan dit beleid voort te zetten en geven V&W in overweging om met de betrokken partijen te onderzoeken of een helderder afwegingskader voor zandsuppleties nodig is. Het oordeel is als volgt onderbouwd. Ten eerste beoordelen we de veiligheid in de evaluatieperiode ( ), ten tweede de veiligheid in de toekomst (duurzaamheid van de veiligheid), en ten derde de manier waarop V&W afwegingen maakt over zandsuppleties. 1 Om het onderscheid tussen veiligheid buiten de waterkering en veiligheid binnen de waterkering te maken, duiden we in dit rapport de veiligheid binnen de waterkering, dus zoals bedoeld in de Wet op de waterkering en onderwerp van deze evaluatie, aan met deltaveiligheid X

6 De veiligheid in de evaluatieperiode ( ) Zoals gezegd leveren de zandsuppleties die V&W in het kader van dynamisch handhaven uitvoert een substantiële bijdrage aan het op peil blijven van de waterkeringen. Met de suppleties neemt de hoeveelheid zand in het kustsysteem toe, waarna natuurlijke processen zorgen dat dit zand zich deels kan verplaatsen naar de waterkering, waar dan ook minder onderhoud nodig is. De vraag of dit een doelmatige manier is om de deltaveiligheid te waarborgen is niet te beantwoorden omdat de zandsuppleties ook een tweede doel hebben. Het betreft andere functies en waarden van het duingebied, waaronder natuurwaarden, recreatiewaarden, economische waarden, de woonfunctie en de drinkwaterwinningfunctie. Als dynamisch handhaven alleen voor de deltaveiligheid bedoeld was, zouden minder kosten nodig zijn om voldoende zand in het kustsysteem te houden. Geen van de respondenten geeft overigens aan dat de kosten van dynamisch handhaven, gelet op de waarde van andere functies en waarden in het duingebied, niet gerechtvaardigd zijn. Met het oog op zowel de deltaveiligheid als op de andere waarden en functies van het duingebied hanteert V&W sinds 1990 de basiskustlijn. Dit is een instrument om te bepalen of de kustlijn gehandhaafd wordt en waar en wanneer zandsuppleties nodig zijn. Alle relevante betrokken partijen en onafhankelijke deskundigen geven aan dat de basiskustlijn goed werkt. Het instrument werkt eenvoudig en doet recht aan de wensen van regionale partijen. Deze overleggen met elkaar in het Provinciale Overleg voor de Kust (POKs) en hebben vooral belang bij andere waarden en functies van het duingebied. Op grond van de basiskustlijn en overleg met de POKs besluit V&W over zandsuppleties. Voor zover deze besluiten discussies oproepen is dat niet gerelateerd aan de deltaveiligheid. De veiligheid in de toekomst (duurzaamheid van de veiligheid) Het te evalueren doel, duurzaam handhaven van de veiligheid van de kust, bevat het bijvoeglijk naamwoord duurzaam. Dit impliceert dat er in de evaluatieperiode al aandacht nodig is om op lange termijn de deltaveiligheid te waarborgen. V&W bepaalt op basis van voortschrijdend inzicht welke activiteiten daarvoor nodig zijn en gaat daar actief mee om, met name door een structurele budgetverhoging in 2001 voor het compenseren van zandverliezen op dieper water. De aanduiding zandverliezen heeft daarbij zowel betrekking op zandverplaatsing als op het dieper worden van de zee door zeespiegelrijzing. Door deze zandverliezen zou handhaving van de BKL op termijn moeilijker kunnen worden. Geïnterviewden geven aan dat de deltaveiligheid op termijn niet bedreigd wordt en dat V&W voldoende alert is, maar dat wel constant aandacht nodig blijft. De manier waarop V&W afwegingen maakt over zandsuppleties Geïnterviewden stellen vragen over de keuzes die V&W maakt over zandsuppleties, zowel suppleties ten behoeve van handhaving van de basiskustlijn als ten behoeve van compenseren van zandverliezen op dieper water. Bij de inzet van het beschikbare suppletiebudget zijn afwegingen nodig die mede effect hebben op andere waarden en functies van het duingebied. Deze afwegingen zijn in vergelijkbare situaties niet altijd transparant en mogelijk niet voldoende gelijk. Daarnaast is het een kostenafweging. Zo is suppleren op het strand duurder maar beschermt in veel situaties andere functies direct, terwijl suppleren in de vooroever of in X

7 diep water per kubieke meter zand goedkoper is en voor de deltaveiligheid meestal voldoende zou zijn, maar pas op langere termijn zichtbaar bijdraagt aan bescherming van andere functies. In verband hiermee geven we V&W in overweging om met de POKs te onderzoeken of er behoefte is aan een helderder afwegingskader voor zandsuppleties ten behoeve van het handhaven van de kustlijn en ten behoeve van compensatie van zandverliezen op dieper water. X

8 INHOUD BLAD 1 INLEIDING Aanleiding en doel Afbakening Het te evalueren beleid Vraagstelling Leeswijzer 10 2 FEITEN Inleiding Kern van beleid en wetgeving Basiskustlijn Outputgegevens Budgetontwikkeling 15 3 MENINGEN OVER DE BELEIDSUITVOERING Inleiding Dynamisch handhaven Duurzame handhaving van de veiligheid van de kust Basiskustlijn (BKL) Bijdrage zandsuppleties aan handhaving kustlijn 23 4 OORDEEL Inleiding Dynamisch-handhavenbeleid Duurzame handhaving veiligheid van de kust Het instrument BKL Bijdrage zandsuppleties aan handhaving kustlijn 29 5 COLOFON 30 Bijlagen 1 Interviewguide 2 Geïnterviewde personen 3 Literatuurlijst 4 Andere vragen die er leven X

9 1 INLEIDING 1.1 Aanleiding en doel Rond 1990 heeft het beleid van de kustveiligheid in Nederland een wending genomen. Vanaf dat moment tot vandaag hebben wij Nederlanders niet alleen dijken gebouwd en duinen vastgelegd, maar hebben we ook zeewaarts ten opzichte van die waterkeringen met zandsuppleties de kustlijn veilig gesteld. Het doel dat voorop stond was tweeledig: ten eerste het duurzaam handhaven van de veiligheid van de kust en ten tweede het duurzaam handhaven van de functies en waarden van het duingebied. Na vijftien jaar heeft het Ministerie van Verkeer en Waterstaat (V&W), verantwoordelijk voor de kustveiligheid, voor het eerst aan een extern bureau gevraagd om het in deze periode gevoerde beleid te evalueren. Voor u ligt het rapport van deze evaluatie. Het doel van de evaluatie is terugkijken en leren voor de toekomst. In dit onderzoek is gekeken naar de beelden die bestaan bij in het beleid betrokkenen en bij wetenschappers die buiten het beleid staan. Er zijn twintig mensen geïnterviewd, waarbij een dwarsdoorsnede is gemaakt van relevante organisaties (zie bijlage 2). Ook is er literatuurstudie gedaan. 1.2 Afbakening V&W heeft gekozen om niet het gehele kustbeleid te evalueren maar het onderzoek te beperken tot het onderdeel duurzaam handhaven van de veiligheid van de kust. De focus ligt op de veiligheid van het achterland zoals geformuleerd in de Wet op de Waterkering. Veiligheid is de verantwoordelijkheid van V&W, terwijl voor andere doelen de verantwoordelijkheid wordt gedeeld met andere ministeries. V&W heeft de intentie om deze doelen in een ander onderzoek, gezamenlijk met de betrokken ministeries te evalueren. De huidige evaluatie vormt daarvoor input. Deze evaluatie heeft verder betrekking op de periode 1990 (vanaf het moment dat de keuze voor het dynamisch handhaven beleid is gemaakt) tot Vergelijking met het kustbeleid zoals dat wordt gevoerd in ons omringende landen is geen onderdeel van deze evaluatie omdat dit geen meerwaarde oplevert voor deze evaluatie. 1.3 Het te evalueren beleid Als referentie voor deze evaluatie gelden de veiligheidsdoelen van het kustbeleid die voor het eerst in 1990 zijn gesteld in de eerste kustnota van V&W. Tot 1990 werden op veel plaatsen langs de kust de duinen steeds smaller ( structurele kusterosie c.q. structurele achteruitgang van de kust ). Door deze structurele achteruitgang van de kust werd de sterkte van de zeewering op veel plaatsen ondergraven en werd het voortbestaan van X

10 het duingebied bedreigd 2. Niet ingrijpen zou betekenen dat de kust op termijn over tientallen kilometers onveilig zou worden, en hectares duingebied met daarin aanwezige functies zouden verdwijnen. Er is toen voor gekozen om niet met name de duinen zelf meer te verstevigen, maar al zeewaarts preventieve maatregelen te treffen door zandsuppleties. Er is ook voor gekozen om het landwaarts schuiven van de kustlijn langs de hele kust te voorkomen door zand te suppleren op plaatsen waar de veiligheid nu nog niet in het geding was. Het doel daarvan was om andere functies van de duinen te kunnen behouden. De kustlijn is door de inwerking van de zee en het verplaatsen van zand met de stroom voortdurend aan verandering onderhevig. Het is niet nodig en ook onpraktisch om de kustlijn geheel te fixeren: verschuivingen met het oog op toelaten van de natuurlijke dynamiek moesten mogelijk zijn. Dit had ook als voordeel dat de kust en duinen zelf zich natuurlijk konden ontwikkelen, wat natuurwaarden oplevert. Deze wijze van omgaan met de kust werd dynamisch handhaven genoemd. Dit dynamisch handhaven is onderwerp van deze evaluatie, maar dit begrip is niet meetbaar geformuleerd in het te evalueren beleid (niet aangegeven is welke dynamiek precies toelaatbaar is). Landelijk is het belangrijkste instrument om te bepalen waar en wanneer zandsuppleties nodig zijn de zogenaamde basiskustlijn (BKL) 3. Met de BKL, een lijn op de kaart, kwam er een landelijk uniforme methode. De BKL gaf vrijheid voor keuzes op regionaal niveau. Daardoor zijn verschillende percepties ontstaan van de doelen van het nationale kustveiligheidsbeleid. Dit maakt het uiteraard lastig om in gesprekken helderheid te krijgen over het bereiken van doelen. Deze interpretatieverschillen zijn daarom onderdeel van de evaluatie. Vanaf 2001 heeft V&W extra budget vrijgemaakt voor compensatie van zandverliezen op dieper Instrument Doel water; dit budget viel buiten de BKL, maar behoort wel tot dynamisch handhaven. Het te evalueren beleid wordt in de tabel hiernaast duurzaam handhaven veiligheid behoud andere functies samengevat, waarbij met donker het dynamisch handhaven is weergegeven, dat instrumenteel is voor het op peil houden van de waterkering Wow BKL volgens de Wet op de waterkering (Wow). Omdat de veiligheid van de waterkering zelf buiten de evaluatie valt maar wel een tussenvariabele is Compensatie verliezen voor het achterliggende doel (duurzaam dieper water handhaven van de veiligheid) is deze licht weergegeven. De dubbele pijl duidt erop dat de evaluatie ingaat op de relatie tussen dynamisch handhaven (BKL en compensatie zandverliezen op dieper water) en waterkering. Hiermee vallen ook andere beleidslijnen zoals aanpak van de zogenaamde zwakke schakels langs de kust en de veiligheid buiten de waterkering buiten deze evaluatie. 2 Tot 1990 was sprake van een knelpuntenbeleid waarbij voor een belangrijk deel van de kust achteruitgang werd geaccepteerd: duinen werden met intensieve onderhoudsmaatregelen gecontroleerd teruggetrokken. Daar waar de veiligheid van het achterland in gevaar kwam, werd verdere achteruitgang bestreden. 3 De volgens een afgesproken definitie bepaalde kustlijn ongeveer overeenkomend met de ligging in 1990 die wordt gehandhaafd. Bij teruggang van de kustlijn landwaarts van de basiskustlijn kan met zandsuppleties worden ingegrepen. X

11 1.4 Vraagstelling In dit onderzoek staat de vraag centraal: Is de veiligheid van de kust duurzaam gehandhaafd? Om deze centrale vraag te beantwoorden zijn de volgende vragen gesteld, waarbij is terug gekeken naar de ontwikkeling vanaf 1990: 1) Wat verstaan betrokkenen bij het kustveiligheidsbeleid onder het dynamischhandhavenbeleid? 2) Is het beleidsdoel duurzame handhaving van de veiligheid van de kust bereikt? 3) In welke mate heeft het hulpmiddel basiskustlijn (BKL) bijgedragen aan duurzame handhaving van de veiligheid van de kust? 4) In welke mate hebben zandsuppleties volgens de inschatting van betrokkenen en deskundigen bijgedragen aan het handhaven van de kustlijn? 5) Welke andere vragen leven er bij respondenten ten aanzien van het kustbeleid? Deze vragen zijn uitgewerkt in een gedetailleerde interviewguide (zie bijlage 1). Door middel van interviews (zie bijlage 2) en documentenstudie (zie bijlage 3) is antwoord verkregen op de vragen. Deze vragen hebben betrekking op doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid. Bij doeltreffendheid gaat het om de vraag in welke mate het doel is bereikt dankzij het gevoerde beleid. Bij doelmatigheid gaat het in dit geval niet zozeer om de vraag of de uitvoering efficiënter kan maar of dynamisch handhaven een efficiënte manier is om de veiligheid te bevorderen. Het zou in theorie namelijk ook mogelijk kunnen zijn dat zonder suppleties de kust veilig zou zijn geweest. Aangezien dit laatste natuurlijk niet experimenteel vastgesteld kan worden is de mening van wetenschappers belangrijk. 1.5 Leeswijzer Dit rapport hebben wij als volgt opgebouwd: Hoofdstuk 2 gaat in op feiten: de (formele) beleidsontwikkeling en wetgeving in de periode , en de zichtbare output van het beleid. Dit is de landelijke context waarbinnen de uitvoering heeft plaatsgevonden en die voor V&W geldt als referentie: hierop wil V&W worden afgerekend en hierop wil V&W zich verbeteren. Hoofdstuk 3 gaat in op meningen: hoe de beleidsuitvoering in de ogen van de geïnterviewden is verlopen en of de doelen zijn bereikt. In hoofdstuk 4 geven wij ons oordeel over het beleid op basis van de feiten en de meningen. De vijfde onderzoeksvraag (welke andere vragen leven er bij respondenten ten aanzien van het kustbeleid?) heeft aandachtspunten opgeleverd die zonder nadere analyse in bijlage 4 zijn opgenomen. X

12 2 FEITEN 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk vatten wij het vastgestelde kustbeleid samen. De relevante beleidswijzigingen en het beschikbare budget zijn in onderstaande tabel weergegeven. Vervolgens beschrijven we het beleid meer in detail, waarbij wij apart ingaan op de basiskustlijn, de budgetontwikkeling en beleidsoutput. Jaar Nota Beleidsontwikkeling Budget (mln euro) 1990 Eerste Rijk kiest uit verschillende opties voor dynamisch handhaven van de kustlijn 6 kustnota door zandsuppleties vanaf 1991 en laat beheer van de waterkeringen grotendeels aan de waterschappen over. Handhaving van de kustlijn van 1990 heeft plaats in afstemming met de regio s via de basiskustlijn Wow Wet op de waterkering van 21 december Tweede Optimalisatie van het lopende beleid. Voornemen tot compensatie van 27 kustnota zandverliezen op dieper water 4 in verband met zeespiegelrijzing. Toenemende kosten voor bescherming andere functies. Zorg om toenemende bebouwing in verband met toekomstige kosten kustverdediging. Daarom initiatief gebiedsgericht beleid Derde Optimalisatie van het lopende beleid. Extra budget voor compensatie van 27 kustnota zandverliezen op dieper water. Toenemende aandacht voor gebiedsgericht beleid, nu ook op rijksniveau Voor een uitgebreider overzicht van de beleidsontwikkelingen in het dynamisch handhavenbeleid over de periode verwijzen wij naar de Notitie Literatuurstudie, Beleidsevaluatie Dynamisch Handhaven van mei Uitgevoerde metingen en 4 Het betreft deels relatieve zandverliezen als gevolg van de zeespiegelstijging. In het gehele rapport moet de verwijzing naar compensatie van zandverliezen op dieper water als zodanig worden geïnterpreteerd. X

13 morfologische evaluaties zijn hierin meegenomen en ondersteunen de resultaten van deze beleidsevaluatie. 2.2 Kern van beleid en wetgeving De genoemde nota s vatten wij als volgt samen. Eerste kustnota Kustverdediging na 1990 (1990) In 1990 bracht het Ministerie van Verkeer en Waterstaat de eerste kustnota uit (Kustverdediging na 1990, beleidskeuze voor de kustlijnzorg). Het doel van het kustbeleid was tot dan toe het handhaven van de veiligheid volgens de Deltawet ( deltaveiligheid ). De eerste kustnota in 1990 verbreedt dat doel naar duurzaamheid en naar andere functies: naast het duurzaam handhaven van de veiligheid staat het kustbeleid voor het duurzaam behoud van de functies en waarden in het duingebied. Deze verbreding hangt samen met de keuze van het alternatief Handhaven uit vier opties voor de kustverdediging. Handhaven houdt in dat de ca. 250 km zandige kustlijn van 1990 met een zekere marge voor natuurlijke dynamiek wordt gehandhaafd met behulp van zandsuppleties. V&W heeft voor volledig handhaven van de kustlijn van de zandige kust gekozen omdat zij de bestuurlijke uitvoerbaarheid van het alternatief positief inschatte en vanwege het belang van een duurzame ontwikkeling van de samenleving. Handhaven van de kustlijn uit 1990 is duurder dan twee van de drie onderzochte alternatieven maar biedt meer ruimte aan andere functies. Door het accent op dynamiek heeft dit beleid de naam dynamisch handhaven gekregen. Dynamiek van de kustlijn is nodig omdat het een natuurlijk verschijnsel is. Tegelijkertijd is dynamiek goed voor de natuur. Op regionaal niveau wordt nagegaan waar er ruimte is voor een natuurlijke dynamiek. Tweede kustnota Kustbalans 1995 In de tweede kustnota neemt V&W zich voor om zandverliezen op dieper water (beneden 6 à 8m) te compenseren. Zeespiegelstijging kan binnen enkele decennia leiden tot dergelijke zandverliezen. Uitstel van compensatie van die verliezen kan leiden tot een geleidelijke ondermijning van het fundament van de kust waardoor op termijn de deltaveiligheidsnorm (met de komst van de Wet op de Waterkering de veiligheidsnormen uit deze wet) in gevaar kan komen. De tweede kustnota geeft aan dat uit het oogpunt van kustverdediging permanente bebouwing op het strand en in de eerste duinregel(s) ongewenst is. Permanente bebouwing en infrastructuur beïnvloedt de landschappelijke waarde van de kust en doet afbreuk aan de veerkracht van het kustsysteem. Aan bebouwing op het strand en in de eerste duinregel(s) is een risico verbonden voor deze functies. Tot 1990 beperkte volgens de tweede kustnota de kustlijnachteruitgang de mogelijkheden voor bebouwing in de eerste duinregel(s) en werd bebouwing in de duinen actief tegengegaan op basis van hoofdzakelijk waterkeringsargumenten. In smalle duingebieden, waar vrijwel het hele duingebied deel uitmaakt van de primaire waterkering, zijn dergelijke argumenten nog steeds X

14 doorslaggevend. In brede duingebieden gaf de tweede kustnota aan dat voortgaande bebouwing gereguleerd moet worden op grond van andere dan waterstaatkundige overwegingen. Wet op de Waterkering (1995) In 1995 is de Wet op de waterkering in de plaats van de Deltawet gekomen waarmee dynamisch handhaven een wettelijke basis heeft. Kernelementen zijn: Artikel 3 Dit artikel heeft betrekking op de veiligheidsnorm. In een bijlage bij de wet is voor elk dijkringgebied de veiligheidsnorm aangegeven als gemiddelde overschrijdingskans per jaar van de hoogste hoogwaterstand waarop de tot directe kering van het buitenwater bestemde primaire waterkering moet zijn berekend, mede gelet op overige het waterkerend vermogen bepalende factoren. Daarbij wordt in overeenstemming met en ter vervanging van de overschrijdingskans bij algemene maatregel van bestuur voor elk dijkringgebied de veiligheidsnorm nader aangegeven. Dit gebeurt als de gemiddelde kans per jaar op een overstroming door het bezwijken van een primaire waterkering. Artikel 10 Dit artikel heeft betrekking op de uitvoering van werken en geeft aan dat door en op kosten van het rijk tot het voorkomen of tegengaan van een landwaartse verplaatsing van de kustlijn de werken worden uitgevoerd die naar het oordeel van de Minister noodzakelijk zijn vanwege de ingevolge deze wet te handhaven veiligheidsnorm. De Minister stelt de noodzaak, de plaats en het doel van de werken, alsmede de termijn van uitvoering vast. Dit is ook van toepassing ten aanzien van werken waarvan naar het oordeel van de Minister de uitvoering anderszins door het algemeen belang wordt gevorderd. Onder kustlijn wordt verstaan de gemiddelde laagwaterlijn. In de toelichting op dit artikel is het volgende vermeld de kustlijn mag niet verder achteruit gaan en zal door middel van zandsuppleties op de basiskustlijn worden vastgehouden. Deze lijn staat op een kaart die elke vijf jaren wordt herzien.. Verder regelt de Wet op de waterkering de verantwoordelijkheden ten aanzien van de kustverdediging. Twee aspecten springen in het oog: het beheer van de primaire waterkeringen en de bestrijding van de structurele achteruitgang van de kust. Het eerste is de taak van de waterkeringbeheerder, meestal een waterschap; het tweede is een taak voor het rijk. In de Wet op de waterkering zijn de veiligheidsnormen tegen overstroming vastgelegd. Eens per vijf jaar toetsen de waterkeringbeheerders of de waterkeringen nog aan de gestelde veiligheidseisen voldoen. De resultaten van de toetsing worden beoordeeld door de toezichthoudende instantie, de provincie, en voorgelegd aan de minister van Verkeer en Waterstaat. Voor de bestrijding van de structurele achteruitgang van de kust wordt de basiskustlijn als (technisch) hulpmiddel gehanteerd. De basiskustlijn komt overeen met de kustlijnligging van begin Als deze norm door voortschrijdende erosie (c.q. achteruitgang van de kust) dreigt te worden overschreden, worden maatregelen genomen, bijna altijd in de vorm van zandsuppleties. Derde kustnota Traditie, Trends en Toekomst (2000) Om in de toekomst niet met hoge suppletiekosten te worden geconfronteerd ten gevolge van zeespiegelrijzing trekt V&W vanaf 2001 jaarlijks 14 miljoen euro per jaar extra uit voor suppleties. Deze zijn bedoeld om zandverliezen op dieper water te compenseren ten einde ook op langere termijn handhaving van de basiskustlijn te kunnen garanderen. Het achterliggende X

15 probleem wordt oorspronkelijk aangeduid als versteiling van de kust; het fenomeen dat optreedt door zandverliezen op dieper water. Versteiling wordt gezien als probleem omdat hierdoor op termijn de stabiliteit van het gehele kustprofiel gevaar loopt en daarmee de handhaving van de basiskustlijn. Later verschuift de aandacht van versteiling naar de zandvoorraad van het hele kustsysteem (dus niet alleen het ondiepe kustsysteem). Als probleem wordt niet zozeer gezien dat zandverliezen op dieper water zorgen voor een versteiling van het profiel, als wel voor een afname van de zandreserves van de gehele kust. Achterliggende argumentatie voor deze verschuiving is het feit dat onze huidige fysische kennis tekort schiet om een duidelijk oorzakelijk verband aan te tonen tussen versteiling en onderhoud van de basiskustlijn. Onze kennis is echter wel voldoende om, uitgaande van de gedachte dat zand de drager is van alle functies in de kust, te kunnen stellen dat zandverlies op dieper water op termijn leidt tot functieverlies. Zandverlies op dieper water is daarmee dus een bedreiging voor de doelstelling van het Dynamisch Handhaven beleid. Tegen deze achterliggende gedachte is met de verhoging van het suppletiebudget ter compensatie van de zandverliezen op dieper water in 2001, naast de handhaving van de basiskustlijn impliciet een tweede operationele doelstelling geïntroduceerd: handhaving van de zandvoorraad in het kustfundament. Daarnaast stelt V&W aan de orde dat ruimtelijke reserveringen nodig zijn om een toekomstige landwaartse verschuiving van de kustlijn niet uit te sluiten op plaatsen waar de duinen breed genoeg zijn. Om opties voor de toekomst open te houden heeft de Minister van V&W in februari 1997 in een brief aan Gedeputeerden Staten een bouwstop afgekondigd voor (permanente) bebouwing in de waterkering zelf (buiten bebouwd gebied van kustplaatsen). V&W roept partijen op een grotere zone via de ruimtelijke ordening te reserveren. Naast aandacht voor de zeespiegelstijging neemt V&W zich voor om waar mogelijk te kiezen voor onderwatersuppleties. Deze geven op veel plekken minder overlast voor recreatie dan strandsuppleties en zijn beter voor de natuur en goedkoper. 2.3 Basiskustlijn Om invulling te geven aan dynamisch handhaven introduceert de eerste kustnota het begrip Basiskustlijn (BKL). Een overschrijding van de BKL heeft primair een signaleringsfunctie, zoals beschreven in de Leidraad Zandige Kust (2002). Het besluit tot ingrijpen gebeurt op basis van een bredere afweging. De BKL wordt grofweg gevormd door de ligging van de kustlijn in De basiskustlijn kan plaatselijk enigszins landwaarts of zeewaarts worden verschoven ten opzichte van de kustlijn van 1990 als daardoor de handhavingsinspanning vermindert. Voorwaarde is dat geen zwaarwegende belangen op het strand of in het duin zich tegen de verschuiving verzetten. Vanaf 1990 heeft V&W met vertegenwoordigers van het Inter-Provinciaal Overleg en de Unie van Waterschappen voorbereid. De BKL is bestuurlijk vastgelegd en is in 2001 op enkele locaties aangepast. In 1990 was het voornemen om marges van de BKL vast te leggen maar dat is niet gebeurd. De BKL heeft betrekking op de zandinhoud van het ondiepe kustprofiel. In de eerste kustnota kiest V&W om de basiskustlijn te handhaven door zandsuppleties op het strand. Het vaststellen van de omvang van een benodigde suppletie gebeurt op basis van een schatting van het X

16 zandverlies in niet alleen de BKL zone, maar in het gehele profiel tot een diepte van 20 m (Leidraad zandige kust 2002). Kosten kunnen bijvoorbeeld worden beheerst door suppleties flexibel te plannen op de plaatsen met de grootste urgentie (te bepalen door de partijen in de regio s). Later is V&W overgegaan waar mogelijk zand in de vooroever te suppleren (onderwatersuppleties), wat goedkoper is. Jaarlijks is, zoals voorgenomen in de eerste kustnota, een voortschrijdend vijfjarenplan opgesteld op basis waarvan na overleg met Provinciale Overlegorganen voor de Kustverdediging (POKs), een besluit is genomen over de uit te voeren suppleties. Vier POKs 5, met daarin provincies, waterschappen en rijk, hebben een wettelijke basis gekregen in de Wet op de Waterkering. De rol van de provincies is de regionale coördinatie en het inbrengen van andere regionale belangen dan de deltaveiligheid. Dit is onder andere belangrijk omdat in sommige duinen planologische reserveringen nodig zijn in verband met de toekomstige zeespiegelstijging. 2.4 Outputgegevens In de tweede en derde kustnota keek V&W terug op de voorliggende periode. In beide gevallen voldeed het beleid aan alle verwachtingen. In de periode bleef de ontwikkeling van de natuurlijke dynamiek en bijbehorende natuurwaarden vooralsnog beperkt. In de derde kustnota constateerde V&W dat als gevolg van dynamisch handhaven het deltaveiligheidsniveau langs de kust overal op zijn minst gelijk was gebleven aan het niveau van Inmiddels herstelde in een groot aantal gebieden de natuurlijke dynamiek van de duinen zich, wat werd gezien als voorwaarde voor een veerkrachtige kust, hoewel veel kansen voor dynamischer beheer nog steeds bleven liggen. V&W heeft doelbereik en werking enkele malen zelf geëvalueerd. De waterkeringbeheerders doen de vijfjaarlijkse wettelijke toets van de waterkeringen. Altijd is daarbij vastgesteld dat de deltaveiligheid gehandhaafd was. De rijksbegrotingen en tussentijdse discussienota s geven soms een indicatie van beleidsoutput. De begroting van 1995 vermeldt bijvoorbeeld dat over 90% van de lengte van de te handhaven basiskustlijn overeenstemming is met de regio s. De begroting 1997 vermeldt landelijke gegevens over gerealiseerde suppleties. Deze gegevens worden in latere begrotingen geactualiseerd. 2.5 Budgetontwikkeling Het budget voor de kustverdediging is in de eerste en derde kustnota (in 1990 en 2000) aangepast. In 1990 trekt V&W jaarlijks 27 miljoen euro uit voor dynamisch handhaven. Deze kosten zijn grotendeels niet nodig voor de veiligheid. Zo staat in de rijksbegroting van 1995 met betrekking tot de afweging in 1990: het dynamisch handhaven van de kustlijn ( ) kost per jaar ca POK Friesland, POK-Noord-Holland, POK-Zuid-Holland, Zeeuws Overlegorgaan Waterkeringen. In de Wet op de Waterkering is vastgelegd dat in de POK s provincies, waterschappen en het Rijk zitting hebben. X

17 mln 6 meer dan de optie terugtrekken. Bij terugtrekken deze optie komt overeen met het beleid vóór 1990 gaat 120 km kust structureel achteruit, slechts 20 km wordt vastgehouden met het oog op het handhaven van de deltaveiligheid. Jaarlijks gaat daarbij ca. 35 ha. duingebied verloren. Eveneens gaan regelmatig gebouwen verloren. Het jaarbudget is gebaseerd op een raming van het benodigde zand op korte en middellange termijn. In 2000 is het budget met 14 miljoen opgehoogd om ook op lange termijn de basiskustlijn te kunnen handhaven door het compenseren van de zandverliezen op dieper water. In beide gevallen geldt dat deze middelen voor het merendeel aan zandsuppleties zijn besteed, en een klein deel aan onderzoek. Incidenteel is het budget verhoogd met specifieke uitgaven zoals het toevoegen van erosiebescherming in de Westerschelde aan de rijkstaken in Er is geen apart mechanisme om jaarlijks het budget vast te stellen anders dan het verdisconteren van prijsontwikkelingen. 6 Omgerekend van gulden X

18 3 MENINGEN OVER DE BELEIDSUITVOERING 3.1 Inleiding Het dynamisch handhaven is vijftien jaar in werking. Een oordeel over het bereiken van de doelen uit 1990 moet rekening houden met de percepties daarover die in de uitvoeringspraktijk zijn ontstaan. Daartoe hebben we 20 interviews gehouden. Dit hoofdstuk vat de antwoorden die gegeven zijn samen. De respondenten zijn representatief voor de verschillende betrokken partijen. Het gaat om de volgende organisaties: Directoraat Generaal Water, belast met de beleidsontwikkeling (tot enkele jaren geleden was dit onderdeel van Rijkswaterstaat); Inspectie Verkeer en Waterstaat, belast met inspectie van de uitvoering van het beleid Regionale diensten van Rijkswaterstaat, verantwoordelijk voor de uitvoering; Rijksinstituut voor Kust en Zee, verantwoordelijk voor kennisontwikkeling ten behoeve van het beleid; Provincies, belanghebbende en coördinator van de Provinciale Overlegorganen voor de Kust; Waterschappen, verantwoordelijk voor het onderhoud van de primaire waterkering; Universiteiten, beschikkend over kennis over de kustverdediging; Stichting Duinbehoud, de meest betrokken natuur- en milieuorganisatie. In bijlage 2 is een lijst met geïnterviewde personen opgenomen. 3.2 Dynamisch handhaven Onderzoeksvraag Wat verstaan betrokkenen bij het kustveiligheidsbeleid onder het dynamisch-handhavenbeleid? Wij hebben aan alle respondenten gevraagd wat hun organisatie verstaat onder het dynamischhandhavenbeleid. Allen verwezen naar de kustnota s, de doelen daarvan, de BKL (dynamiek binnen flexibele randvoorwaarden gebaseerd op de kustlijn van 1990) en zandsuppleties. Daarbinnen onderscheiden wij de volgende accenten (interpretaties). Interpretatie 1: focus op zowel veiligheid als andere functies in het duingebied De regionale diensten van Rijkswaterstaat, wetenschappers en het RIKZ geven gelijke aandacht aan het duurzaam handhaven van de veiligheid en aan het duurzaam behoud van waarden en functies in het duingebied (recreatie, bebouwing, natuur, drinkwaterwinning etc.). Daarmee blijft de interpretatie dicht bij het in 1990 geformuleerde beleid. Interpretatie 2: focus op veiligheid Provincies en waterschappen zien als belangrijkste doel het handhaven van de veiligheid. Voor waterschappen staat daarbij met name het handhaven van de deltaveiligheid (veiligheidsnorm uit de Wow) voorop. Voor provincies staat tevens de veiligheid van de kuststrook buiten de waterkering centraal. Het handhaven van andere functies in het duingebied, zoals recreatie en natuur, komt voor provincies en waterschappen op de tweede plaats. Daar waar het formele X

19 dynamisch handhaven beleid prioriteit geeft aan zowel deltaveiligheid als andere functies in het duingebied (waaronder veiligheid van de kuststrook voor zover van belang voor behoud van andere functies), leggen provincies en waterschappen het accent dus met name op veiligheid van het achterland en van de kuststrook. Interpretatie 3: focus op natuurfunctie Volgens Stichting Duinbehoud richt de interpretatie van natuurorganisaties zich vooral op maximaal ruimte geven aan de natuurfunctie in duingebieden binnen de randvoorwaarden van behoud van de veiligheid van het achterland. Overeenstemming 7 Duurzaam handhaven van de veiligheid en duurzaam handhaven andere functies en waarden duingebied vallen onder dynamisch handhaven Dynamisch handhaven krijgt vorm d.m.v. het instrument BKL en zandsuppleties Discussie De nadruk die wordt gelegd op duurzaam handhaven van de veiligheid en duurzaam handhaven functies en waarden duingebied De nadruk die wordt gelegd op handhaven veiligheid achterland en veiligheid kuststrook 3.3 Duurzame handhaving van de veiligheid van de kust Onderzoeksvraag Is het beleidsdoel duurzame handhaving van de veiligheid van de kust bereikt? Alle geïnterviewde partijen zijn van mening dat in de geëvalueerde periode met het dynamischhandhavenbeleid, en het daartoe ingezette instrument van de BKL en de uitgevoerde zandsuppleties een bijdrage is geleverd aan het handhaven van de veiligheid van de kust. Zij geven aan dat dankzij het beleid structurele achteruitgang van de kust is beperkt waardoor een positieve bijdrage is geleverd aan het onderhoud van de waterkeringen en aan de veiligheid van het achterland. Hoe groot de bijdrage is van dynamisch handhaven aan het handhaven van de veiligheid kunnen de geïnterviewden niet aangegeven. Wel is hen duidelijk dat zonder dynamisch handhaven en de op basis van de BKL uitgevoerde suppleties sprake zou zijn geweest van structurele achteruitgang van de kust. Op sommige plaatsen had de veiligheidsnorm uit de Wet op de Waterkering in het geding kunnen komen. Alle partijen maken ten aanzien van het begrip duurzame handhaving van de veiligheid van de kust een onderscheid tussen de veiligheid van het achterland en de veiligheid in de kuststrook. De veiligheid van het achterland wordt gewaarborgd door de veiligheidsnorm zoals verwoord in de Wet op de Waterkering. De geïnterviewden ervaren deze niet als knelpunt. Zij geven aan dat met name de veiligheid in de kuststrook, dus de veiligheid van buitendijkse gebieden en daarin aanwezige functies het belangrijkste discussiepunt voor het toekomstig kustbeleid is (zie bijlage 7 Met overeenstemming wordt bedoeld dat de partijen geen tegenstrijdige meningen hebben geuit in de interviews. Niet alle onderwerpen zijn in alle interviews besproken omdat sommige onderwerpen pas na doorvragen aan de orde komen. De interviewguide in de bijlage geeft de onderwerpen aan die in ieder interview aan de orde zijn geweest. X

20 4). Wij merken op dat veiligheid van buitendijkse gebieden een onderdeel vormt van het doel behoud van functies en waarden in het duingebied. Alle geïnterviewden geven aan dat de uitgevoerde suppleties op basis van de BKL in het kader van dynamisch handhaven een bijdrage leveren aan zowel het handhaven van de veiligheid van het achterland als van de kuststrook, maar dat zij niet automatisch tot gevolg hebben dat de veiligheid gewaarborgd is. Voor de veiligheid van het achterland is de gewenste situatie gedefinieerd in de Wet op de waterkering. Om die situatie te bereiken is het (naast dynamisch handhaven) ook nodig dat de waterkering zelf op peil is, waarmee de keten van kustverdediging als geheel op sterkte is. Niemand spreekt daarover twijfels uit. Daarnaast kan de deltaveiligheid in de toekomst in gevaar komen door zeespiegelstijging en langere golfperioden op de kust, zoals aangegeven vanuit wetenschappelijke hoek. Dit heeft vanaf 1990 de aandacht van V&W en vanaf 2001 worden met het oog op de veiligheid op lange termijn de zandverliezen op dieper water gecompenseerd. Het is voor alle respondenten onduidelijk aan welke veiligheidsnorm de kuststrook buiten de waterkering moet voldoen, doordat hiervoor geen beleid is opgesteld. Het is daarom ook niet aan te geven in welke mate de gewenste veiligheid is bereikt. Overeenstemming Dynamisch handhaven, BKL en suppleties hebben bijgedragen aan handhaven van de veiligheid van de kust (veiligheid achterland en kuststrook) Zonder dynamisch handhaven is sprake van structurele achteruitgang van de kust Veiligheid kuststrook belangrijker discussiepunt toekomst dan veiligheid achterland Onduidelijkheid over veiligheid kuststrook Discussie 3.4 Basiskustlijn (BKL) Onderzoeksvraag In welke mate heeft de basiskustlijn (BKL) bijgedragen aan het bereiken van het beleidsdoel duurzaam handhaven van de veiligheid van de kust? In het algemeen is er tevredenheid over het instrument BKL. Om dit toe te lichten gingen de respondenten, op onze uitnodiging, in op hoe de BKL in de praktijk is uitgewerkt en heeft gefunctioneerd als middel om deltaveiligheid te handhaven. Relevant waren hierbij de relatie BKL deltaveiligheidsnorm, de beleidsruimte in de BKL op regionaal niveau, de functie van de BKL, de BKL als discussiekader en de bijdrage van de BKL aan het handhaven van de deltaveiligheid. Deze punten worden hierna achtereenvolgens behandeld. Relatie handhaven basiskustlijn (BKL) - handhaven veiligheidsnorm (uit Wow) De regionale diensten van Rijkswaterstaat, het RIKZ en wetenschappers geven aan dat een onderscheid nodig is tussen het handhaven van de veiligheidsnorm en het handhaven van de X

21 kustlijn c.q. het tegengaan van structurele achteruitgang van de kust. Het handhaven van de veiligheidsnorm vindt plaats via de Wet op de waterkering waarbij het beheer van de primaire waterkeringen een taak is van de waterkeringbeheerders, meestal het waterschap. Eens per vijf jaar toetsen de waterkeringbeheerders of de waterkeringen nog aan de gestelde veiligheidseisen voldoen. Handhaven van de kustlijnligging van 1990 vindt plaats via het instrument basiskustlijn en is een taak van het rijk. Als de basiskustlijn door erosie structureel dreigt te worden overschreden worden (op basis van een brede afweging, zie 2.3) maatregelen genomen, meestal in de vorm van zandsuppleties. Het handhaven van de kustlijnligging van 1990 en het tegengaan van structurele achteruitgang van de kust heeft een positief effect op het benodigde onderhoud aan de waterkering. Het handhaven van de kustlijn via de BKL levert volgens de regionale diensten, het RIKZ en de geïnterviewde wetenschappers een bijdrage aan het handhaven van de veiligheidsnorm uit de Wet op de Waterkering doordat voor het handhaven van de kustlijn via suppleties zand in het kustsysteem wordt gebracht. Door uitgevoerde suppleties wordt de slagkracht van de golven op de duinen verminderd en door verstuiving van gesuppleerd zand richting de duinen worden deze versterkt. Handhaven van de kustlijn betekent echter niet automatisch dat de veiligheidsnorm uit de Wet op de Waterkering wordt geborgd aangezien de stevigheid van de duinen ook wordt bepaald door ontwikkelingen in de duinen en op termijn door ontwikkelingen zoals zeespiegelstijging en langere golfperioden (wat kan leiden tot andere afslagprofielen). Het onderhoudsbudget is daarom ook afhankelijk van de zeespiegelstijging. Door provincies en waterschappen wordt deze scheiding tussen handhaven kustlijn en handhaven veiligheidsnorm minder transparant verwoord. Zij verwoorden ook een sterkere relatie tussen beiden; handhaven van de kustlijn middels de BKL betekent dat ook het duin en daarmee de veiligheid van het achterland wordt gehandhaafd. Overeenstemming Verschil tussen handhaven veiligheidsnorm en handhaven van de kustlijn d.m.v. BKL Discussie Directheid van de link tussen de veiligheidsnorm en het handhaven van de kustlijn d.m.v. de BKL Beleidsruimte in de BKL Alle geïnterviewden partijen geven aan dat de kern van het instrument BKL in de loop der tijd niet is gewijzigd. Het ging om het dynamisch handhaven van de kustlijn van Wel geven zij aan dat in de uitvoeringspraktijk de beleidsruimte is gezocht in de omgang met de BKL. Deze beleidsruimte is aanwezig omdat geen marges zijn vastgelegd waarbinnen de kustlijn mag fluctueren. Er is volgens de geïnterviewden alleen aangegeven dat structurele overschrijding van de BKL (op basis van een brede afweging, zie paragraaf 2.3) kan leiden tot het uitvoeren van suppleties. Wanneer sprake is van een structurele overschrijding is niet vastgelegd. Ook is niet aangegeven wat de reikwijdte is van de term dynamisch, die volgens alle betrokkenen betrekking heeft op de ruimte die wordt gegeven aan fluctuaties in de kustlijn. Marges voor de BKL zouden kunnen aanduiden wanneer sprake is van structurele achteruitgang van de kust en wanneer suppleties nodig zijn. Provincie, waterschappen, de regionale diensten van Rijkswaterstaat, RIKZ en natuurorganisaties achten het niet wenselijk om dergelijke marges vast te leggen. Dit vindt men niet wenselijk omdat de verschillen tussen de kustvakken groot X

22 zijn en dus maatwerk nodig is. De afgelopen vijftien jaar heeft de huidige flexibele werkwijze met de BKL ook niet tot problemen geleid. Wel wordt door de regionale diensten aangegeven dat de regionale verschillen in omgang met de BKL (en de onderbouwing) meer transparant gemaakt moeten worden. Dit maakt het onder meer mogelijk inzicht te krijgen in de wijze van prioriteitstelling van suppleties in de regio s en geeft de mogelijkheid van elkaar te leren. RIKZ geeft in een interview aan dat marges waarbinnen de kustlijn mag fluctueren rond de BKL mogelijk behulpzaam zijn om meer inzicht te krijgen in de meest effectieve wijze van handhaven van de kust (ook vanuit bv. economische belangen) ook vanwege de RWS doelstellingen heldere en transparante besluitvorming, waarbij kosten en baten van overschrijdingen in beeld worden gebracht. Dergelijke marges hebben volgens het RIKZ tot gevolg dat de spelregels preciezer worden waardoor er in de uitvoeringsfase minder speelruimte is om te bepalen wanneer suppletie nodig is. Overeenstemming Beleidsruimte BKL door ontbreken marges heeft niet geleid tot problemen Discussie Wel of niet invullen beleidsruimte BKL met marges (wat is structurele overschrijding, structurele erosie, dynamiek) Functie van de BKL In de eerste kustnota is aangegeven dat rond de basiskustlijn marges gedefinieerd worden op basis van het in het verleden waargenomen verloop van de kustlijn. Argumenten voor een beperking van de marge zouden kunnen komen van de functies en de waarden in het duin en op het strand. Uiteindelijk zijn geen marges vastgesteld omdat hier geen zinvolle betekenis aan gegeven kon worden volgens de wetenschappers. Voor andere partijen is onduidelijk waarom geen marges zijn vastgesteld. (Zoals hierboven is aangegeven vindt men het niet wenselijk; er is dus geen punt van gemaakt). Door het ontbreken van marges hebben de POKs de ruimte kunnen nemen om op basis van specifieke morfologische aspecten en bestuurlijke overwegingen in 1992 de bestuurlijk vastgestelde BKL op sommige plaatsen af te laten wijken van de rekenkundig vastgestelde BKL en deze in 2001 op sommige plaatsen te verleggen. Een POK doet hiertoe een voorstel en de minister stelt vast. Op sommige plaatsen is de BKL meer landwaarts gelegd, zodat meer dynamiek toegestaan kan worden en er minder snel gesuppleerd hoeft te worden. Dit heeft plaatsgevonden in de provincies Noord-Holland en Zeeland onder meer op de kop van Schouwen. Waterschappen en provincies geven aan dat met deze landwaartse verlegging de link met de veiligheidsnorm uit de Wow sterker wordt. Er wordt namelijk pas ingegrepen als de veiligheid in gevaar dreigt te komen. Op andere plaatsen is bij de vaststelling van de BKL in 1991 voor een meer zeewaartse ligging gekozen. Dit onderbouwden provincies en waterschappen vanuit een toename van de veiligheid van het achterland en de kuststrook (van een meer zeewaartse ligging was toentertijd sprake bij Egmond en Bergen). Regionale diensten en RIKZ geven aan dat dit geen juiste argumentatie is omdat een zeewaartse ligging met name bijdraagt aan meer ruimte voor andere functies in de kust (door een verhoging van hun veiligheid). X