Bron: Shutterstock RECHTSLEER. this jurisquare copy is licenced to Publius advocaten. d0c101a be55602fc

Transcriptie

1 Bron: Shutterstock

2 DE PLANNENDE OVERHEDEN TERUG OP HET RECHTE (GENERIEKE) SPOOR GEBRACHT. OF STOOT DE EZEL ZICH TWEEMAAL AAN DEZELFDE STEEN? Even recapituleren Decreet van 25 april 2014 houdende het rechtsherstel van ruimtelijke uitvoeringsplannen waarvan de planmilieuefectrapportage werd opgesteld met toepassing van het besluit van de Vlaamse Regering van 18 april 2008 betrefende het integratiespoor voor de milieuefectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan, BS 12 mei Bram Vandromme, Advocaat Met het besluit 1 van 18 april 2008 wou de Vlaamse Regering de milieuefectenrapportage in het formele planningsproces voor een RUP inbouwen 2. Dit zgn. Integratiespoor, waarbij het plan-mer integraal deel uitmaakt van het RUP 3, verschilt van het Generieke spoor 4, waarbij de procedure tot opmaak van een plan- MER voorafgaat aan de opmaak van het RUP. 1 BVR 18 april 2008 betrefende het integratiespoor voor de milieuefectenrapportage over een RUP (BS 30 mei 2008), hierna: Integratiespoorbesluit. 2 Dit besluit kadert in art , 2 DABM, ingevoerd bij art. 4 decreet 27 april 2007, uitgevoerd bij BVR 12 oktober 2007 betrefende de milieuefectenrapportage over plannen en programma s. 3 Zie J. BOUCKAERT en P. VANDENHEEDE, Planologie in P.FLAMEY en G. VERHELST (eds.), Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse Codex R..O. en het decreet Grond en Pandenbeleid, Brugge, Vanden Broele, 2010, Gebaseerd op art DABM en BVR 12 oktober 2007 betrefende de milieuefectenrapportage over plannen en programma s. 5 RvS 12 augustus 2011, nr , Peleman, later ook bevestigd door RvS 10 september 2012, nr , Peleman e.a. 6 Zie Parl.St. Vl.Parl , stuk 1494, nr. 1, Zo kan exemplatief worden verwezen naar het decreet 14 december 2001 voor enkele bouwvergunningen waarvoor dwingende redenen van groot algemeen belang gelden (BS 20 december 2001) en GwH 2 juli 2003, nr. 94/ Over de legislatieve validatie, zie meer uitgebreid o.a. F. JUDO en M. DAELEMANS, Wetgevende validatie en de Raad van State. Een belemmering voo of (soms) een weg naar rechtsherstel? in D. LINDEMANS en I. COOREMANS (eds.), De tenuitvoerlegging van arresten van de Raad van State, Brugge, die Keure, 2012, Decreet 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de VCRO en wijziging van de regelgeving wat de opheing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betret (BS 6 juni 2012). De Raad van State lustte de wijze van bekendmaking van het Integratiespoor niet en oordeelde 5 dat het onderscheid tussen beide sporen met betrekking tot bekendmaking van de publieke consultatie, het gelijkheidsbeginsel, zoals voorzien in de artikelen 10 en 11 van de Grondwet, schond. Immers, bij de toepassing van het Integratiespoor, bestond, in vergelijking met het Generieke spoor, geen meldingsplicht voor de publieke consultatie tot inhoudelijke abakening van het plan-mer. Om te voorkomen dat diverse RUP s onder druk kwamen te staan 6, haalde de Vlaamse decreetgever, zoals eerder 7 ook al het geval was, de decretale validatie 8 uit zijn medicijnenkast en werd bij artikel 35 van het decreet 9 van 11 mei 2012 artikel 7.4.1/2 VCRO ingevoegd. De aangetaste RUP s werden door deze validatie onvatbaar gemaakt voor de ongelijkheid, die voortvloeit uit de toepassing van het Integratiespoorbesluit ( 1), en de plannende overheden werden ertoe gemachtigd om de RUP s die door de vaststelling van de ongelijke behandeling werden vernietigd door de Raad van State, voor de toekomst opnieuw, ongewijzigd, vast te stellen ( 2). Het medicijn bracht echter geen genezing, wel integendeel. 59

3 TROS 75 VALIDATIE ALS PAARDENMIDDEL Het Grondwettelijk Hof boog zich over de decretale validatie en oordeelde bij arrest nr. 144/2013 van 31 juli 2013 dat het artikel 7.4.1/2 VCRO de toets met de artikelen 10 en 11 van de Grondwet niet kon doorstaan 10. Het Grondwettelijk Hof wees erop dat de ongelijkheid geen louter vormgebrek behelst en bijgevolg ook moest worden aangetoond dat de decretale validatie van de gerezen ongelijkheid het uiterste redmiddel 11 was 12. Het Grondwettelijk Hof nam alvast geen genoegen met de dwingende motieven van algemeen belang die door de decreetgever werden opgegeven ter verantwoording van de validatie. Het Hof meende dat niet werd aangetoond dat het onmogelijk of uiterst moeilijk was om bij de totstandkoming van de RUP s, al dan niet via een afwijkende procedure, toch nog een efectieve mogelijkheid te bieden aan de betrokkenen om zich uit te spreken over de inhoudsabakening van een plan-mer bij deze RUP s. 10 GwH 31 juli 2013, nr. 114/2013 (BS 21 oktober 2013), met commentaar Vlaamse overheid is het (integratie)spoor bijster, TOO 2013, Hic et nunc wordt gesteld dat het formuleren van de vereiste van het ultieme redmiddel als wending in de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof moet worden beschouwd. Zo kan worden verwezen naar de toelichting van de heer J. GOOSSENS, Parl.St. Vl.Parl , stuk 2271, nr. 6, Gelet op de vaststelling van het Hof dat i.c. geen sprake is van een validatie van een loutere vormvereiste, kan deze vermeende wending in de rechtspraak o.i. toch ook worden genuanceerd. 12 Zie GwH 31 juli 2013, nr. 114/2013, overw. B Uit de informatie van de Afdeling LNE zouden er zo n 70-tal ruimtelijke uitvoeringsplannen opgesteld zijn met toepassing van het Integratiespoor. 14 Decreet 25 april 2014 houdende het rechtsherstel van ruimtelijke uitvoeringsplannen waarvan de planmilieuefectrapportage werd opgesteld met toepassing van het BVR 18 april 2008 betrefende het integratiespoor voor de milieuefectrapportage over een ruimtelijk uitvoeringsplan (BS 12 mei 2014). 15 Parl.St. Vl.Parl , stuk 2271, nr. 1, Zie in onze voorgaande bijdrage Vlaamse overheid is het (integratie)spoor bijster, TOO 2013, RvVb 15 oktober 2013, nr. A/2013/ RvS 25 maart 2014, nr , nv Papierfabrieken Catala. De validatie is aldus een paardenmiddel, bij uiterste noodzaak, en tussen de regels door vraagt het Hof o.i. aldus enige terughoudendheid bij de toepassing van de techniek van de legislatieve validatie. Niet onterecht nu de toegang tot de rechter, essentieel voor een rechtsstaat, hiermee wordt beperkt. DE PLANNEN, EN HUN RECHTSGE- VOLGEN, VOGELVRIJ VERKLAARD Het belang van een snelle oplossing voor de gerezen ongelijkheid was (en is nog steeds) groot. Immers, nu sinds het jaar 2008 een 70-tal RUP s 13 werden opgestart met toepassing van het Integratiespoor, dreigt de bovenvermelde rechtspraak tot grote rechtsonzekerheid te leiden. Een cascade-efect stond (en staat) in de sterren geschreven. De decreetgever kroop aldus opnieuw ijverig in de pen voor de opmaak van een reparatiedecreet 14 (zie verder) en legde hierbij in de algemene toelichting van het ontwerp van decreet meteen de vinger op de (gapende) wonde: Kon een beroep tot nietigverklaring bij de Raad van State tegen een besluit tot vaststelling of goedkeuring van een ruimtelijk uitvoeringsplan binnen de wettelijke termijn van zestig dagen worden ingediend, een exeptie van onwettigheid op grond van artikel 159 van de Grondwet kan onbeperkt in de tijd worden aangevoerd. Het luidt verder: Via een exceptie van onwettigheid, ontleend aan de schending van het gelijkheidsbeginsel, volgens uit een verschil tussen twee uitvoeringsbesluiten, kan de burgerlijke of administratieve rechter aldus een ruimtelijk uitvoeringsplan, jaren na de vaststelling ervan, weigeren toe te passen. 15 Inderdaad, elke vergunning, elke beslissing of elk lager plan dat haar basis vindt in een door het Integratiespoor besmet RUP, kan via een toepassing van artikel 159 Gw. als onwettig worden beschouwd. Zo werd eerder 16 al in rechtsleer gewezen op het arrest 17 van de Raad voor Vergunningsbetwistingen van 15 oktober 2013, waarbij een beslissing van de deputatie van de provincie Vlaams-Brabant sneuvelde doordat de weigering haar basis vond in een RUP dat bij haar opmaak toepassing had gemaakt van het Integratiespoor. Ook de Raad van State 18 besliste recent, met verwijzing naar het arrest van het Grondwettelijk Hof tot vernietiging van artikel 7.4.1/2 VCRO, tot de gedeeltelijke vernietiging van een RUP dat gestoeld was op het Integratiespoorbesluit. Wel hanteren zowel de Raad van State als de Raad voor Vergunningsbetwistingen een nuance van belangenschade, waarbij het belang bij het inroepen van de ongelijke behandeling moet worden beoordeeld. Immers, als blijkt dat de bekendmaking zoals voorzien in het Generieke spoor, ondanks de toepassing 60

4 van het Integratiespoorbesluit, toch werd gevolgd, kan o.i. terecht geen ongelijke behandeling worden ingeroepen 19. Eenzelfde redenering gaat op als diegene die de schending inroept, tijdig opmerkingen en bezwaren heet kunnen doen gelden naar aanleiding van de terinzagelegging van een plan-mer 20. In dat geval heet de betrokken bekendmakingsregeling immers de belangen van de betrokkene niet geschonden. DE DECREETGEVER OPNIEUW ALS REDDER IN NOOD Net zoals hij eerder 21 al kwam depanneren, kwam aldus ook nu de decreetgever, via een Reparatiedecreet 22 van 25 april 2014, de meubelen redden voor de plannende overheden 23. Het Reparatiedecreet voorziet in een complexe gediferentieerde remediëring 24 en trad in werking op 22 mei Uiteraard wordt in het Reparatiedecreet rekening gehouden met de bekendmakingsvereisten op basis waarvan de ongelijkheid is gerezen. 19 Zie ook RvS 8 juli 2014, nr , nv Zavot. 20 Voor deze redenering, zie RvS 2 december 2013, nr , bvba Jadem Arabians, Jamar en Jamar Demeersseman. 21 Decreet 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de VCRO en wijziging van de regelgeving wat de opheing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betret (BS 6 juni 2012). 22 Zie vn Er werd ook eerder een voorstel van decreet van de heren Dirk Van Mechelen en Bart Tommelein en de dames Gwenny De Vroe en Mercedes Van Volcem houdende legislatieve validatie van art /2 VCRO ingediend op 22 oktober 2013, maar impliciet verworpen door de Commissie voor Leefmilieu, Natuur, Ruimtelijke Ordening en Onroerend Erfgoed op 26 maart 2014 (Parl.St. Vl.Parl , stuk 2246). 24 Zie Parl.St. Vl.Parl , stuk 2271, nr. 1, Hoofdstuk 2 Reparatiedecreet (art. 3 t.e.m. 7). 26 Zoals voorzien in art. 7 BVR 12 oktober 2007 betrefende de milieuefectenrapprotage over plannen en programma s. 27 Georganiseerd volgens art , 2, , 2 of , 2 VCRO. 28 Hoofdstuk 3 Reparatiedecreet (art. 8 t.e.m. 11). 29 Zie ook art DABM; ook vermeld in het Adv.RvS, Parl.St. Vl. Parl , stuk 2271, nr. 2, 8, randnr. 5. Er wordt in het Reparatiedecreet een onderscheid gemaakt tussen verschillende ruimtelijke uitvoeringsplannen die in drie categorieën worden onderverdeeld. Een eerste categorie 25 betret de RUP s, of delen ervan, die nog niet deinitief zijn vastgesteld, waarbij het Integratiespoor werd aangewend voor de opmaak van het plan-mer, de publieke consultatie over de inhoudsabakening van dat plan-mer niet volgens de algemene regeling 26 is verlopen en het plan-mer ondertussen ook reeds werd goedgekeurd. Voor deze categorie RUP s zal het goedgekeurde plan-mer samen in openbaar onderzoek worden gelegd met het openbaar onderzoek 27 en de adviesronde van het ontwerp van RUP zelf. De inspraakmogelijkheden met betrekking tot het goedgekeurde plan-mer zullen worden beperkt tot de inhoudsabakening van het plan-mer. Eventuele opmerkingen of bezwaren worden navolgend bezorgd aan de dienst MER die dan beslist over de impact ervan op het plan-mer. Ingeval de opmerkingen of bezwaren ertoe leiden dat het plan-mer moet worden gewijzigd of aangevuld, zal, na goedkeuring van het aangepaste plan-mer, de plannende overheid de procedure tot vaststelling moeten hernemen. Een tweede categorie 28 heet betrekking op RUP s, of delen ervan, die deinitief werden vastgesteld, waarbij voor de opmaak van het plan-mer toepassing werd gemaakt van het Integratiespoorbesluit en de consultatie over de inhoudsabakening van het inbegrepen plan-mer niet volgens het Generieke spoor is verlopen. Ook voor deze RUP s moet een publieke consultatie worden georganiseerd met het oog op inspraak over de inhoudsabakening van het plan-mer. Het openbaar onderzoek loopt dertig dagen vanaf de datum van de bekendmaking en eventuele opmerkingen moeten worden bezorgd aan de dienst MER die erover gaat beslissen. Beslist de dienst MER dat het plan-mer ongewijzigd kan worden goedgekeurd, dan wordt het RUP van rechtswege geacht te zijn opgesteld volgens het Generieke spoor indien er geen bezwaren of opmerkingen werden ingediend tijdens het openbare onderzoek. Was dit wel het geval, dan dient zowel het plan-mer als de beslissing van de dienst MER aanvullend gedurende 60 dagen ter beschikking te worden gesteld van het publiek 29. Als de dienst MER beslist dat het plan- MER moet worden aangepast, zal hij zich nadien opnieuw moeten buigen over het (aangepaste) plan-mer dat hij enkel kan goed- of akeuren. Indien hij het plan- MER akeurt, zal de dienst MER moeten aanduiden waarom hij dit doet en beschikt de initiatiefnemer ook over de mogelijkheid om een gemotiveerd verzoek tot heroverweging in te dienen. Als 61

5 TROS 75 het gewijzigde plan-mer door de dienst MER wordt goedgekeurd, kan de plannende overheid beslissen of het gewijzigd plan-mer al dan niet tot een aanpassing van het RUP noopt. Indien wordt beslist dat het RUP ongewijzigd blijt, dient ook deze beslissing, samen met het plan-mer en de beslissing van de dienst MER over de initieel ingediende bezwaren en/of opmerkingen, aanvullend ter beschikking te worden gesteld van het publiek gedurende zestig dagen. Indien de plannende overheid het RUP wil aanpassen, zal zij de procedure tot vaststelling moeten hernemen. Een derde categorie 30 slaat op RUP s, of delen ervan, die door de Raad van State werden vernietigd, waarbij voor de opmaak van het plan-mer toepassing werd gemaakt van het Integratiespoorbesluit, de consultatie over de inhoudsabakening van het inbegrepen plan-mer niet volgens de algemene regeling is verlopen en de beslissing van de dienst MER over de volledigheid van de nota voor publieke consultatie dateert van vóór 16 juni Hierbij wordt een onderscheid gemaakt tussen een vernietiging die gebaseerd is op grond van de toepassing van het Integratiespoorbesluit (art. 14), een vernietiging die zich uitstrekt tot de voorlopige vaststelling van het RUP (art. 15) en een vernietiging die zich niet uitstrekt tot de voorlopige vaststelling van het RUP (art. 16). Nochtans is de procedure die wordt voorzien, zo goed als gelijklopend, behoudens wat procedureel navolgend op de beslissing van de dienst MER dient te gebeuren. 30 Hoofdstuk 4 Reparatiedecreet (art. 12 t.e.m. 16). 31 Parl.St. Vl.Parl , stuk 2271, nr. 2, 11, randnr Parl.St. Vl.Parl , stuk 2271, nr. 3, Parl.St. Vl.Parl , stuk 2271, nr. 4, 6, randnr D.i. een volwaardige publieke consultatie zoals vereist volgens art DABM. De volledig verklaarde kennisgeving, in de vorm van het goedgekeurde plan-mer, wordt in al deze gevallen eveneens gedurende dertig dagen ter inzage gelegd met het oog op inspraak van het publiek dat slaat op de reikwijdte, het detailleringsniveau en de inhoudelijke aanpak van het plan-mer. Hoewel de te doorlopen procedure voor het overige erg gelijklopend is met de bovenvermelde tweede categorie van RUP s, zijn de inspraakmogelijkheden met betrekking tot het plan-mer wel ruimer. DE VALIDATIE TERUG VAN WEGGE- WEEST Opvallend is dat het Reparatiedecreet opnieuw in een validatie voorziet voor de RUP s, of delen ervan, die deinitief werden vastgesteld, waarbij voor de opmaak van het plan-mer toepassing werd gemaakt van het Integratiespoorbesluit en de consultatie over de inhoudsabakening van het inbegrepen plan-mer niet volgens het Generieke spoor is verlopen. Zo is de decreetgever van oordeel dat de dreigende vernietiging of het buiten toepassing laten van deze besmette RUP s, een aanzienlijke rechtsonzekerheid met zich meebrengt omwille van de vergunningen die hun rechtsbasis vonden en zullen vinden in deze RUP s. De Raad van State, afdeling Wetgeving, formuleerde bij zijn advies 31 meteen bedenkingen en stelde dat de vooropgestelde validatie niet als het uiterste redmiddel wordt verantwoord, maar door de decreetgever enkel en uitsluitend wordt verwezen naar de noodzaak om een einde te stellen aan de rechtsonzekerheid die voortvloeit uit het arrest nr. 114/2013 van het Grondwettelijk Hof. De decreetgever toont evenwel zijn tanden en stelt navolgend 32 dat deze geldigverklaring in geen enkel opzicht vergelijkbaar zou zijn met de vernietigde decretale validatie. De voorliggende validatie is volgens de decreetgever beperkt in tijd, niet van toepassing op alle integratiespoor- RUP s en sluit een efectieve mogelijkheid voor belanghebbenden om zich uit te spreken over de inhoudsabakening van het plan-mer niet uit. De decreetgever benadrukt wederom de noodzaak aan rechtszekerheid en de daarvoor noodzakelijke overbruggingstermijn om de afwijkende procedure tot een goed eind te brengen. In het navolgend advies 33 gaat de Raad van State, afdeling Wetgeving, de discussie niet langer aan en stelt dat het inaal aan het Grondwettelijk Hof (zal) toekomen om hierover in laatste instantie een deinitief oordeel te vellen. Het ziet er o.i. inderdaad naar uit dat deze tijdelijke validatie niet gelijk te stellen valt met de validatie die vervat zat in artikel 7.4.1/2 VCRO. Toch blijven wij ons afvragen of wel sprake kan zijn van inspraak in haar volle betekenis 34, als tegelijkertijd ook sprake is van een deinitief vastgesteld en/of goedgekeurd RUP dat inmiddels bestaat en ook zal blijven bestaan door de tijdelijke validatie ervan. Zullen de dienst MER dan wel de plannende overheid de zekerheden van het deinitief vastgesteld, en tijdelijk beschermd, RUP overboord (durven) gooien bij pertinente bezwaren of opmerkingen? De tijd zal het moeten uitwijzen. 62

6 PLANNENDE OVERHEID, SCHIET IN ACTIE! Hoe dan ook kan uit de tekst van artikel 11 van het Reparatiedecreet worden afgeleid dat de onschendbaarheid van het RUP slechts tijdelijk is. De geldigverklaring geldt pas vanaf een efectieve beslissing 35 van de plannende overheid om de inhoudsabakening van het plan-mer opnieuw in openbaar onderzoek te leggen tot maximaal twee jaar na de inwerkingtreding van het Reparatiedecreet op 22 mei Navolgend, met name ten laatste op 23 mei 2016, vervalt de bescherming van het RUP sowieso, zelfs al zou de herstelprocedure op dat moment nog lopende zijn. Dit betekent dus vooral dat de validatie niet automatisch geldt vanaf inwerkingtreding van het Reparatiedecreet. De betrokken plannende overheden zullen dus actief moeten handelen om hun RUP te kunnen vrijwaren van verdere rechtsgevolgen. Een beslissing tot (efectieve) opstart van de herstelprocedure dringt zich op. Uit de informatie van de dienst MER blijkt dat op heden voorlopig weinig plannende overheden de herstelprocedure reeds hebben opgestart. Vele overheden kijken toch nog even de kat uit de boom. Het gevaar loert echter om de hoek. Als een betrokken plannende overheid beslist om voorlopig niets te doen, dan kan dit mogelijk tot nare gevolgen leiden. Het is niet ondenkbaar dat vergunninghouders de plannende overheid aansprakelijk stellen, indien zij niet de nodige stappen zet om het herstel in te zetten en het RUP de mogelijke bescherming te bieden. De schade zou kunnen ontstaan als een vergunning wordt vernietigd op grond van het aangetaste RUP en de plannende overheid (nog) geen actie ondernam om het RUP te herstellen. Bovendien is het niet onmogelijk dat een rechtsonderhorige de plannende overheid er via de rechtbank toe dwingt de herstelprocedure op te starten. Immers, uit de bewoordingen van het Reparatiedecreet, dat o.i. voor de plannende overheid geen discretionaire ruimte laat, zou de rechtsonderhorige, die van belang doet blijken, zelfs een subjectief recht kunnen putten. 35 Art. 11 Reparatiedecreet luidt: De geldigverklaring geldt vanaf de beslissing ( ) om in functie van rechtsherstel de inhoudsabakening van het plan-mer in openbaar onderzoek te leggen ( ). 63