ESF in het onderwijs. Koudwatervrees, experimentele projecten, verantwoording en andere valkuilen. Een onderzoek van. 1 van 43

Transcriptie

1 ESF in het onderwijs Koudwatervrees, experimentele projecten, Een onderzoek van 1 van 43

2 Voorwoord In de zomer van 2003 is Ernst & Young Executive Temporary Management door Resources Connection Inc. (inmiddels Resources Global Professionals) overgenomen, met als gevolg het inzetten van een ontvlechtingtraject met de Ernst & Young organisatie. Dit heeft geleid tot het meer zelfstandig ontwikkelen van kennis op terreinen die wij voorheen vanuit de gehele Ernst & Young organisatie ontwikkelden. Door verschillende signalen uit de onderwijsomgeving over onduidelijkheden op het gebied van ESF, heeft Resources Global Professionals besloten hier onderzoek naar te verrichten. Doelstelling van dit rapport is enerzijds het geven van een breed, compleet beeld van ESF aan onze opdrachtgevers binnen het onderwijsveld en anderzijds het bevorderen van de kennisontwikkeling binnen onze organisatie over dit onderwerp. Wij willen hierbij alle experts en betrokkenen bedanken voor hun medewerking aan dit onderzoek. Het rapport heeft voor Resources Global Professionals geleid tot hernieuwde inzichten in het managen van ESF projecten. Resources Global Professionals, 2005 Sylke Krikke Roger van der Spek 2 van 43

3 Inhoudsopgave Samenvatting...4 Inleiding De achtergrond van de Subsidieregeling Periode Gevolg van periode Achtergrond van de periode Doelstelling ESF-3 in het onderwijs Beschikbaar budget voor Onderwijs ESF: onduidelijke rolverdeling? Van Brussel naar onderwijsinstelling Hoe werkt de ESF-subsidie? De drie processen De aanvraagfase Uitvoeringsfase Eindfase Activiteiten geïntegreerd Het falen van ESF Stand van zaken (Mid-term evaluatie) Oorzaken Macro-oorzaken Micro-oorzaken Situatie na de mid-term evaluatie Keermoment voor ESF? Reeds geboekte vooruitgang Gewenste veranderingen Macro-veranderingen Micro veranderingen Een andere aanpak De administratieve vereisten Projectmatig werken Het ESF-traject met behulp van projectmatig werken Het beheersen van het project De processen geïntegreerd Conclusies Aanbevelingen...35 Verklarende woordenlijst...37 Bronvermelding...38 Bijlage 1 ESF Projectmanagement Model...40 Bijlage 2 Vragenlijst Agentschap SZW...41 Bijlage 3 Vragenlijst ECG...42 Bijlage 4 Vragenlijst diverse experts van 43

4 Samenvatting Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is een zeer brede subsidieregeling, waarop diverse partijen aanspraak kunnen maken. In dit onderzoek is onderzocht waarom onderwijsinstellingen ESF-subsidies niet volledig benutten. Met behulp van de uitkomsten is vervolgens een managementaanpak opgesteld waarmee ESF-aanvragen eenvoudiger kunnen worden beheerst. Het onderzoek Voor het onderzoek is gebruik gemaakt van desk- en fieldresearch. Diverse interviews zijn gehouden met deskundigen die breed actief zijn op het gebied van ESF. Daarnaast is gebruik gemaakt van eigen observaties. Door deze combinatie kan dit rapport gezien worden als een expertonderzoek, met een brede visie op ESF-3. De onderzoeksvraag luidde: Waarom wordt door onderwijsinstellingen ESF-3 niet volledig benut?. De conclusies Door het onjuist besteden en niet kunnen verantwoorden van ESF gelden in de periode ( ESF-oud ) heeft Nederland meer dan 200 miljoen euro aan Brussel moeten terugbetalen. ESF-gelden op de aanvragende instellingen werden teruggevorderd waardoor verschillende bedrijven failliet gingen. Hierdoor is koudwatervrees ontstaan bij ESF-aanvragende organisaties en werd ESF lange tijd gezien als een laatste middel om projecten te financieren. Naast dit ESF-spook is ook de overheid zelf de oorzaak geweest van de onderuitputting van ESF. Het Agentschap SZW had in de eerste jaren opstartproblemen met het op tijd opstellen van de subsidieregeling en met de transparantie van randvoorwaarden en communicatie omtrent ESF. Om een nieuw ESF-debacle te voorkomen is de overheid te ver doorgeschoten in de risicobeheersing. Het verleggen van verantwoordelijkheden naar de aanvrager en de strikte administratieve vereisten (strikter dan de Brusselse normen) om risico s tot een minimum te beperken, hebben geleid tot zware administratieve lasten. Deze lasten, in combinatie met de eerder genoemde ESF-angst, hebben in eerste instantie gezorgd voor onderuitputting in de vorige jaren, waardoor Nederland miljoenen euro s van het onbenutte ESF-budget aan Brussel heeft moeten teruggeven. Vraag daarbij is of Nederland niet beter haar lobby had kunnen inzetten in Brussel om dit geld op een later moment alsnog aan te kunnen wenden. Die uitzondering bleek bij enkele andere lidstaten ook mogelijk. Naast tekortkomingen van het overheidsbeleid zijn onderwijsinstellingen ook zelf niet in staat gebleken om ESF-gelden goed te benutten. Het aanvragen van de ESF-subsidie lijkt niet tot problemen te leiden, maar tijdens de uitvoering wordt het project vaak niet adequaat geadministreerd, waardoor de financiële verantwoording aan Brussel tekort schiet. Men is gefocust op de inhoud en doelstellingen van het project als zodanig en realiseert zich vaak niet of te laat (tijdens de uitvoeringsfase) dat de financiële verantwoording bepalend is voor het uit te keren ESF-bedrag. Deze wordt altijd achteraf definitief vastgesteld, 4 van 43

5 waarbij de strikte regel geldt: niet verantwoord is niet subsidiabel. Dit lijkt nog steeds niet door te dringen bij de onderwijsinstellingen. Ter illustratie: bij de meest aangevraagde ESF-projecten als Vroegtijdig Schoolverlaten (VSV) en Beroepsbegeleidende leerweg (BBL) is meer dan 100% van het beschikbare ESF-budget toegekend (beschikt), maar wordt uiteindelijk slechts een derde van de goedgekeurde subsidie uitgekeerd. Geconcludeerd wordt in dit rapport dat veel onderwijsinstellingen op het gebied van verantwoording òf onvoldoende expertise òf onvoldoende aandacht hebben. Aanbevelingen ESF kan wel degelijk succesvol worden ingezet. Een goede voorbereiding waarbij aandacht wordt besteed aan het inrichten van een goede administratieve organisatie (AO/IC) en een deugdelijke projectadministratie is hiervoor noodzakelijk. Dit dient te gebeuren vóórdat het ESF-project start. Om ESF aanvragende instanties beter op weg te helpen is een projectmanagementaanpak is in dit rapport geïntegreerd. Wellicht zal er een nieuwe ESF periode ( ) volgen. Zowel overheid als aanvrager zullen zich moeten bezinnen hoe te anticiperen op deze mogelijke nieuwe ronde. De belangrijkste conclusie is dat de administratieve lasten drastisch kunnen worden verlaagd en de additionele subsidieregeling van het Ministerie van OC&W moet worden geschrapt. Verder moet aan de (onderwijs)instellingen duidelijk worden gemaakt dat ESF als succesvol instrument kan worden ingezet als cofinanciering van projecten en dient de koudwatervrees te worden weggenomen. Hiervoor zal een proactief voorlichtingsbeleid moeten worden ingezet. Uiteindelijk mag de financiële verantwoording niet worden onderschat; nog teveel projecten worden gestart zonder een stevige planning & control cyclus in te bouwen. 5 van 43

6 Inleiding Nederland laat opnieuw ruim 100 miljoen euro aan ESF-subsidie in Brussel liggen. Het geld is bestemd voor projecten om werklozen aan het werk te helpen en werknemers op te leiden. Ook in 2001 bleef al 167 miljoen euro uit het Europees Sociaal Fonds onbenut. 1 Aanleiding De Europese Unie stelt subsidie beschikbaar aan de lidstaten om de arbeidsmarkt te bevorderen. Nederland zou graag gebruik willen maken van deze subsidie, maar is tot op heden niet in staat geweest het toegewezen budget volledig te benutten. Met 6,5% werklozen van de totale beroepsbevolking lijkt het meer (succesvol) aanvragen van deze subsidie geen overbodige luxe. De vraag is welke oorzaken er ten grondslag liggen aan het niet benutten van het gereserveerde subsidiebedrag. Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is een zeer brede subsidieregeling, waarop diverse partijen aanspraak kunnen maken. In dit onderzoek wordt de regeling ESF-3 behandeld. Dit is momenteel de meest besproken subsidieregeling in termen van beschikbaar budget, toepassingsmogelijkheden en promotie van het Kabinet. Binnen het onderwijs zijn ruime mogelijkheden voor ESF-3, maar de branche laat daar tot op heden nog teveel kansen liggen. Nog geen 50% van de aangevraagde subsidie wordt daadwerkelijk uitgekeerd. Bij de andere markten ligt dit percentage aanmerkelijk hoger. Deze achtergrond heeft geleid tot het onderzoek ESF in het onderwijs: koudwatervrees, experimentele projecten, Onderzoeksvraag De volgende algemene probleemstelling is onderzocht: Waarom wordt door onderwijsinstellingen ESF-3 niet volledig benut? Uitgaande van bovenstaande probleemstelling zijn de volgende vragen geformuleerd: Wat houdt de ESF-3 subsidie in? Welke partijen zijn betrokken bij het subsidieproces? Hoe ziet het proces eruit? Welke oorzaken liggen ten grondslag aan de onderbesteding? Wat is de gewenste situatie? Hoe kunnen onderwijsinstellingen succesvoller aanspraak maken op ESF? Met behulp van deze antwoorden, is vervolgens een managementaanpak beschreven waarmee ESF-projecten eenvoudiger administratief kunnen worden beheerd. Deze aanpak is niet alleen een handreiking voor onderwijsinstellingen, maar kan ook houvast bieden aan organisaties in andere markten die aanspraak willen maken op subsidie. Opbouw van het onderzoek Voor dit onderzoek is gebruik gemaakt van desk- en fieldresearch. Diverse interviews zijn gehouden met deskundigen die breed actief zijn op het gebied van ESF. Daarnaast is gebruik gemaakt van eigen observaties. Op deze wijze is een brede visie op ESF-3 ontstaan. Het rapport is zodanig opgebouwd dat ESF-3 volledig wordt behandeld: de eerste hoofdstukken zijn een uiteenzetting van de achtergrond van ESF in het algemeen en de partijen die daarbij een rol spelen, daarna wordt gefocust op de impact van ESFaanvragen bij onderwijsinstellingen. 1 Volkskrant van 43

7 1. De achtergrond van de Subsidieregeling In dit hoofdstuk wordt de achtergrond gegeven van het Europees Sociaal Fonds (hierna te noemen ESF). Allereerst volgt een terugblik op de periode , waarna een beschrijving volgt van de periode Tot slot wordt gekeken naar de ESF-3 regeling specifiek in het onderwijs. 1.1 Periode In 1994 ging de eerste zesjaren periode van het ESF van start. Nederland was één van de lidstaten die gebruik maakte van de ESF-subsidie. De periode verliep niet vlekkeloos. Nederland hield zich niet aan de strenge controlevoorschriften die vanuit de Europese Commissie werden voorgeschreven, waardoor veel organisaties de toegekende subsidie niet rechtmatig konden onderbouwen. Pas in 1997 werd door een richtsnoer en een aparte verordening getracht te komen tot een duidelijke correctie- en controlebepaling. Door nalatigheid in het begin van de eerste ESF-periode (hierna te noemen ESF-oud), moest veel geld worden terugbetaald aan de Europese Commissie. De organisaties, die het gebruik van de uitgekeerde subsidie niet konden laten toetsen op de rechtmatigheid, moesten de subsidie terugbetalen aan Brussel. Dit geld was reeds uitgegeven aan projecten en men kwam hierdoor vaak in grote financiële moeilijkheden. Sommige organisaties hebben zelfs faillissement moeten aanvragen. In 2002 (tijdens het 2 e ESF-traject) had Nederland zijn schuld afgelost. 1.2 Gevolg van periode Om zorg te dragen dat Nederland in de tweede ESF-periode ( ) niet dezelfde fout zou maken, heeft de Nederlandse regering, in het kader van de Agenda onderhandelingen, zich sterk gemaakt voor aanscherping van de beheer- en controlebepalingen in de structuurfondsverordeningen. De Europese Commissie heeft voor de structuurfondsen drie uitvoeringsverordeningen opgesteld. De eerste daarvan betreft de subsidiabiliteit: welke uitgaven vallen onder welke voorwaarden voor subsidie uit de structuurfondsen. De tweede bevat voorschriften voor de lidstaten op het gebied van financieel beheer, controle en verantwoording (scheiding van de functies van beheer- en betaalautoriteit). De derde richt zich op het opleggen van financiële correcties door de Commissie. Tevens heeft op landelijk niveau een belangrijke wijziging plaatsgevonden. De politieke verantwoordelijkheid werd bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) gelegd. Ook is gekozen voor een andere uitvoerder van de subsidieregeling, namelijk het Ministerie van SZW. Hiertoe werd het Agentschap SZW opgericht. Met de uitvoering van de regeling onder de verantwoordelijkheid van een ministerie, geldt dat de Algemene Rekenkamer tevens toezichthouder is. 1.3 Achtergrond van de periode Voordat in 2000 een nieuwe zevenjarige programmaperiode begon, vond in Lissabon de Europese Top plaats. Tijdens deze top werd afgesproken dat Europa in 2010 de belangrijkste kenniseconomie ter wereld moet zijn. Om dit doel te bereiken heeft de Europese Commissie ESF ingezet. Het ESF zal door de Europese Unie worden gebruikt om aanpassingen te verwezenlijken die nodig zijn voor de groei van de kenniseconomie, het concurrentievermogen en werkgelegenheid. Het ESF stelt financiële middelen beschikbaar voor strategische programma s die gericht zijn om op de lange termijn steun te bieden aan het opwaarderen van de 7 van 43

8 kwalificaties van de beroepsbevolking, deze te moderniseren en om ondernemersschap te stimuleren. Het Fonds kan worden gebruikt als co-financiering van projecten die gericht zijn op de verbetering van de arbeidsmarkt, zoals terugdringing van werkloosheid door scholing, het vergemakkelijken van het arbeidsproces en het scheppen van nieuwe banen. De Europese Commissie stelt de kaders vast waarbinnen de lidstaten gebruik kunnen maken van de ESF-subsidie. Dit doet de Commissie door het opstellen van de structuurfondsverordeningen (zie paragraaf 1.2). Daarop volgend kan iedere lidstaat, door het opstellen van een EPD (Enig Programmering Document), aanspraak maken op de ESF-subsidie. In het EPD staan niet alleen de doelstellingen met hun maatregelen beschreven, maar ook de gewenste financiële bijdragen, de uitvoering van het EPD en de monitoring- en evaluatiesystemen. De Europese Commissie kent de subsidie toe aan de hand van de bijgevoegde begroting. Nederland heeft in 2000 goedkeuring gekregen voor haar eigen EPD; Activeren Arbeidsmarktbeleid en een Leven Lang Leren. In het EPD heeft Nederland aangegeven dat zij de ESF-middelen wil inzetten voor een drietal doelen, beter bekend als de ESF-1, ESF-2 en ESF-3 regelingen: 1. Bevordering van de ontwikkeling en de structurele aanpassing van regio s met een ontwikkelingsachterstand ; 2. Omschakeling van regio s die zwaar door de achteruitgang van de industrie worden getroffen ; 3. Bestrijding van langdurige werkloosheid en vergemakkelijking van de inschakeling van jongeren en met uitsluiting van de arbeidsmarkt bedreigde personen; het bevorderen van gelijke kansen voor vrouwen en mannen op de arbeidsmarkt ; 2 Op ESF-1 kan alleen Flevoland aanspraak maken. Op doel 2 kunnen andere achtergestelde gebieden aanspraak maken. Dit onderzoek richt zich op doelstelling Doelstelling 3 De ESF-3 doelstelling houdt zich voornamelijk bezig met aanpassingen en moderniseren van het beleid en stelsels betreffende onderwijs/opleiding en werkgelegenheid, zodat de jongeren en langdurige werklozen steun kunnen krijgen bij het (opnieuw) betreden van de arbeidsmarkt. Daarbij komt dat de ESF-3 mensen kan helpen die nu van de arbeidsmarkt zijn uitgesloten. De minister van SZW heeft in het EPD 7 maatregelen uitgewerkt die vallen onder deze ESF doelstelling, te weten: 1. Sluitende aanpak voor volwassen werklozen; a. Reïntegratie van volwassen (kortdurend)werklozen. 2. Behoud van een inzetbare beroepsbevolking; b. Reïntegratie van langdurig werklozen; c. Scholing van werkenden; d. Projecten dagindeling. 3. Een leven lang leren, onderdeel beroepsonderwijs. e. Bestrijding voortijdig schoolverlaten; f. Versterking beroepsbegeleidende leerweg; g. Praktijkonderwijs. 2 bronvermelding; EPD 8 van 43

9 1.5 ESF-3 in het onderwijs ESF projecten waarbij onderwijsinstellingen aanvrager zijn, zijn gericht op maatregel 3 (maatregelen e t/m g): e. Bestrijding voortijdig schoolverlaten. De beoogde prestatie van de projecten hebben als doel de deelnemers gedurende de hele looptijd van het project onderwijs gericht op een startkwalificatie volgen, dan wel gedurende de looptijd van het project een startkwalificatie behalen. f. Versterking beroepsbegeleidende leerweg. De beoogde prestatie van de projecten heeft als doel dat de deelnemers een beroepspraktijk- vormingplaats verwerven en tenminste 1 deelkwalificatie behalen. g. Praktijkonderwijs. De beoogde prestatie van de projecten heeft als doel dat de deelnemers bij afloop van het project een arbeidsplaats hebben verworven. Door de verantwoordelijke minister van SZW is het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC&W) aangewezen als clusteraanvrager voor de maatregelen e, f en g. Dit betekent dat instellingen die aanspraak willen maken op deze subsidie hun aanvragen moeten indienen bij het Ministerie OC&W. Zij clustert de aanvragen, waarna het als één aanvraag wordt ingediend bij het Agentschap SZW. Om te waarborgen dat het Ministerie van OC&W als clusteraanvrager aan de eisen van de subsidieregeling ESF-3 van het Ministerie van SZW kan voldoen, heeft OC&W voor de periode een eigen subsidieregeling ESF-3 voor onderwijsinstellingen opgesteld. Deze regeling is een doorvertaling van de subsidieregeling ESF-3 van het Agentschap SZW. In de OC&W-regeling is de verantwoordelijkheid voor het juist administreren van de projecten bij de aanvragende instellingen gelegd. De verantwoordelijkheidsverdeling tussen OC&W en de instellingen is daarmee t.o.v. de vorige ESF-periode gewijzigd. Opmerkelijk is overigens dat het Ministerie van OC&W met deze subsidieregeling onderwijsinstellingen tegen zichzelf beschermt door een artikel op te nemen: artikel 5 berekening van het subsidieplafond. Hierin staat dat een project een realisatie van de doelstelling moet hebben van tenminste 60%. Komt de realisatie onder de 60% dan zal het subsidiebedrag met een evenredig percentage dalen. In andere branches geldt deze prestatieafspraak niet. De doelgroep die via de clusteraanvrager OC&W in aanmerking kan komen voor de ESF-subsidie, omvat alleen onderwijsinstellingen die opleidingen hebben ingeschreven die onder de WEB (Wet Educatie en Beroepsonderwijs) vallen. 1.6 Beschikbaar budget voor Onderwijs In paragraaf 1.3 staat beschreven dat Nederland door het EPD subsidie heeft aangevraagd bij de Europese Commissie en de bedragen in de begroting kreeg toegezegd. Het gehele subsidiebedrag is in het EPD verdeeld naar de 7 maatregelen alsmede over de subsidiejaren. Nederland heeft met de Europese Commissie afgesproken dat tussen de verschillende jaren geen budgetoverheveling mag plaatsvinden. Tussen de maatregelen mag deze echter wel plaatsvinden. 9 van 43

10 In onderstaande tabel is het totaal beschikbare budget voor de maatregelen e t/m g gedurende de jaren weergegeven: maatregel Budget volgens EPD (mln. euro) E (VSV) 95 F (BBL) 23 G (VOPRO) 22 Totaal 140 Tabel. 1.1 Budget volgens EPD (mln euro's) E (VSV) F (BBL) G (VOPRO) Totaal Budget volgens EPD (mln euro's) Budget volgens EPD (mln euro's) Fig. 1.1 In het volgende hoofdstuk wordt aangegeven wat de specifieke rol van de betrokken partijen is en waar zij zich bevinden in het proces van ESF-aanvragen. 10 van 43

11 2. ESF: onduidelijke rolverdeling? Zoals in hoofdstuk 1 werd aangegeven, geeft de Europese Commissie de lidstaten de mogelijkheid gebruik te maken van de ESF-subsidie. Een lidstaat kan hier gebruik van maken, mits haar opgestelde EPD voldoet aan de 5 beleidsterreinen die de Europese Commissie heeft opgesteld. De lidstaat voldoet dan aan de administratieve- en uitvoeringseisen die de Commissie in het structuurfondsenverordeningen heeft beschreven. Nederland heeft voor deze periode ( ) een Monitorcomité opgericht. Bij het Monitorcomité zal de nadruk worden gelegd op de beleidsmatige aansturing en toezichthoudende controle van het ESF. Hoewel het voorzittersschap bij het Ministerie van SZW ligt, zullen de sociale partners, de VNG (Vereniging Nederlandse Gemeenten) en het Ministerie van OC&W ook zitting hebben in het Monitorcomité, vanwege hun betrokkenheid bij de implementatie van de prioriteiten. 2.1 Van Brussel naar onderwijsinstelling In onderstaande figuur is grafisch weergegeven hoe het proces op hoofdlijnen verloopt tussen alle betrokken partijen van ESF binnen het onderwijsveld: Europese Commissie De Europese Commissie heeft besloten dat Europa in 2010 dé kenniseconomie moet zijn van de wereld. Hierdoor is besloten de lidstaten bij te staan door de projecten die hierop gericht zijn voor maximaal 50% mede te financieren. Om te zorgen dat de lidstaten houvast hebben en de projecten in goede banen te leiden heeft de Commissie de Structuurverordeningen opgesteld. 11 van 43

12 Nederland/Ministerie SZW - Agentschap SZW Nederland heeft de politieke verantwoordelijkheid voor ESF gelegd bij de minister van SZW. De minister heeft voor de uitvoering van de ESF-3 doelstelling het Agentschap SZW opgericht. Deze kent vier kerntaken: Beoordelen of subsidieaanvragen voldoen aan de eisen van de subsidieregelgeving; Voorlichting en advies geven over subsidieregelingen, onder andere over de opzet van de projectadministratie; Begeleiding van (potentiële) aanvragers en beoordeling van de voortgang tijdens de duur van het project; Na afloop van het project: controleren of de verstrekte subsidie volgens de regels is besteed en de activiteiten en kosten duidelijk zijn verantwoord. Ministerie OC&W - CFI Het agentschap SZW heeft de clusteraanvrager, het Ministerie van OC&W, de coördinatie voor het ESF in het onderwijs verleend. Het Ministerie heeft de Centrale Financiën Instellingen (hierna het CFI) met de uitvoering van het ESF-3 in het onderwijs belast. Het CFI doet de inhoudelijke toetsing van de projecten en geeft voorlichting aan de onderwijsinstellingen. CFI - ECG Tot slot heeft het CFI het particuliere bedrijf European Consulting Group (hierna te noemen ECG) ingehuurd om een aantal uitvoerende taken over te nemen. ECG heeft de taak gekregen structuur in het proces aan te brengen. Dit heeft ECG gedaan door het verplicht stellen van de door hun geleverde software (DRS), harde deadlines te stellen en het houden van voorbesprekingen van de subsidieaanvragen en subsidieafrekeningen. Afbakening Het lijkt alsof iedere betrokken organisatie zijn verantwoordelijkheden legt bij een ander. Alle betrokkenen vervullen echter een eigen rol in het ESF-proces. Wanneer een project, waar ESF-subsidie voor wordt aangevraagd, stap voor stap wordt doorlopen, wordt duidelijk hoe dit proces in elkaar steekt. In het volgende hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan. Tevens worden in dit hoofdstuk de rollen van deze partijen verduidelijkt. 12 van 43

13 3. Hoe werkt de ESF-subsidie? In het voorgaande hoofdstuk zijn de rollen van de betrokken partijen beschreven, waarbij kort werd ingegaan op het subsidieproces. In dit hoofdstuk wordt hier nader op ingegaan. Wij onderscheiden hier drie processen. Om een duidelijk beeld te geven, wordt parallel aan de procesbeschrijving een casus 3 beschreven waarin een onderwijsinstelling invulling geeft aan een project dat recht heeft op ESF De drie processen Net als ieder ander subsidietraject is het ESF-subsidietraject onder te verdelen in drie fasen, te weten de aanvraagfase, een uitvoeringsfase en de eindfase De aanvraagfase Het traject begint met de aanvraagfase. In deze fase maakt de onderwijsinstelling haar aanspraak op de subsidie kenbaar. Dit wordt gedaan aan de hand van een aanvraagformulier in het softwarepakket DRS 4, die door ECG ter beschikking is gesteld. Het subsidieproject is op dat moment nog niet van start gegaan. De aanvraag moet uiterlijk 12 weken voor de beoogde startdatum van het project binnen zijn bij het Agentschap SZW. Voor de projecten in het onderwijs betekent dit dat de deadline voor de aanvraag in mei ligt. Zoals eerder aangegeven is ECG een intermediair, ook voor de aanvraag. De onderwijsinstelling zal de aanvraag eerst indienen bij ECG, zodat de aanvraag nog kan worden aangepast voor de deadline. Casus In de maand januari heeft de onderwijsinstelling, het Krikke Lyceum, ontdekt dat zij voor een project dat in september aanstaande start, ESF-3 subsidie kan aanvragen. Men verzamelt informatie over de subsidieregeling en voorwaarden en na een voorlichtingsgesprek met ECG, besluiten zij het subsidietraject in te gaan. De projectleider is een docent. Het project, voortijdig schoolverlaten denkt hij binnen zijn taakomschrijving aan te kunnen. Vervolgens wordt een projectplan opgesteld en een schatting gemaakt van het aantal deelnemers dat in aanmerking komt voor het project. Samen met de controller van de instelling wordt een begroting opgesteld, met onder andere de loonkosten van de betrokken docenten. Het digitale aanvraagformulier wordt ingevuld en opgestuurd naar ECG om nog in aanmerking te kunnen komen voor een pre-aanvraag. ECG controleert de aanvraag, maar zoals bij meerdere aanvragen, moet er nog het en ander aan verbeterd worden 5, alvorens het definitief kan worden ingediend. Het aantal geplande uren blijkt niet sluitend ingevuld. Ook is het aantal deelnemers niet verdeeld naar activiteit/thema. Nog voor de deadline van 1 mei worden de aanpassingen doorgevoerd en wordt de aanvraag ingediend bij ECG voor de definitieve aanvraag. 3 Deze casus is gebaseerd op een werkelijke situatie uit de praktijk 4 Verplichte software, ontwikkeld door ECG voor subsidieaanvragen 5 de fouten die aangegeven worden bij de casus zijn gebaseerd op de hoogste foutfrequenties die ECG heeft aangegeven op haar website 13 van 43

14 Na de aanvraagfase zal het Agentschap SZW de beschikking tot subsidieverlening uitgeven, waarna het project de uitvoeringsfase in kan gaan Uitvoeringsfase Op basis van de beschikking tot subsidieverlening, kan de instelling aanspraak maken op het eerste voorschot, bestaande uit 30% van het totaal beschikte subsidiebedrag. Ook bij het voorschotproces heeft ECG de rol van tussenpersoon. Om het eerste voorschot in handen te krijgen, hoeft de instelling nog geen accountantsverklaring in te leveren. Zodra de instelling gebruik wil maken van de overige twee voorschotten, zal zij met een accountantsverklaring moeten aantonen het voorschot nodig te hebben. Zodoende wordt de co-financiering van het project ook inzichtelijk voor het Agentschap SZW. Casus Het is inmiddels eind november en de projectleider wacht nog op de beschikking van het Agentschap SZW. Volgens de subsidieregeling zou de beschikking binnen 12 weken moeten worden afgegeven. De projectleider weet dat hij geen aanspraak kan maken op een voorschot totdat de beschikking is afgegeven. Gelukkig beschikt hij over voldoende financiële middelen, zodat de kosten die reeds gemaakt zijn kunnen worden voorgefinancierd. Wel vraagt hij zich af hoe kleinere instellingen, die te maken hebben met bezuinigingen en ESF aangrijpen als financieel middel om projecten te bekostigen, omgaan met dergelijke vertragingen. In september is het schooljaar en ook het project van start gegaan. In die maand heeft de intake van de deelnemers plaatsgevonden. De maand daarna zijn de accountants voor een preventieve controle langsgekomen. Zij hadden een aantal negatieve bevindingen over de administratieve organisatie, voornamelijk met betrekking tot de functiescheiding (AO/IC). Half oktober dienen deze aanpassingen te zijn doorgevoerd, want het rapport preventieve controle van de accountant moet dan opgestuurd worden naar het Agentschap SZW. Begin november is de definitieve deelnemerslijst naar het Agentschap SZW verzonden. Helaas kwam het aantal deelnemers slechts uit op 80% van de schatting. In de maand januari moet een voortgangsrapportage worden opgestuurd. De accountant zal een managementletter opstellen waarin zijn bevindingen worden weergegeven. Net als bij de aanvraag, zal ook de voortgangsrapportage via ECG worden ingediend. ECG zal de voortgangsrapportages clusteren en toetsen op de financiële aspecten. De verslagen zullen na ECG in handen komen van het CFI. Het CFI zal de voortgangsverslagen bekijken, en de inhoudelijke controle uitvoeren. Tot slot komen de voortgangsverslagen bij het Agentschap SZW terecht. Casus Het is eind december en de projectleider heeft net van de financiële administratie te horen gekregen dat het eerste voorschot van het Agentschap SZW is binnengekomen. Tijdens een overleg met de controller wordt hem medegedeeld dat een verzoek om een tweede voorschot in gang kan worden gezet. Inmiddels heeft de instelling zelf zoveel moeten voorfinancieren aan onder andere loonkosten, dat het eerste voorschotbedrag van het Agentschap SZW volledig is uitgeput. In januari komen de accountants toch langs om een voortgangsrapportage op te kunnen stellen en besloten wordt een accountantsverklaring te vragen voor het voorschot. 14 van 43

15 3.1.3 Eindfase Zodra het project is afgerond, zal de onderwijsinstelling een afrekening opmaken waarin de gebruikte subsidie wordt verantwoord. De onderwijsinstelling zal de afrekening indienen door gebruik te maken van dezelfde software als bij de aanvraag. De verantwoording wordt vergezeld van een accountantsverklaring. Tevens bestaat de mogelijkheid de afrekening in te dienen bij ECG in een voorronde. Hierdoor wordt het risico op fouten bij de afrekening verminderd. ECG zal de controle op volledigheid en financiële onderbouwing houden, waarna het wordt geclusterd en doorgestuurd naar het CFI. Bij het CFI wordt een inhoudelijke controle uitgevoerd en de accountant van het Ministerie van OC&W zal de financiële onderbouwing van de clusters controleren. Tot slot komt de afrekening bij het Agentschap SZW terecht waar alleen de financiële onderbouwing nogmaals wordt getoetst. Het Agentschap SZW heeft de verantwoordelijkheid de afrekening door te sturen naar de Europese Commissie. Casus Het project is afgerond. De projectleider is blij aan de directie te kunnen melden dat het project geslaagd is, want 72% van de deelnemers van het project is op school gebleven. Dit percentage blijft binnen het kader 6 dat is gesteld in de subsidieregeling van het Ministerie van OC&W. De onderwijsinstelling zal dus niet worden gekort op het subsidiebedrag. De projectleider heeft DRS ingevuld en samen met de controller heeft hij de financiële verantwoording opgesteld. Besloten wordt de afrekeningrapportage naar ECG te sturen en wanneer deze wordt goedgekeurd, kan de accountantsverklaring worden opgesteld. Na de controle van ECG krijgt het Krikke Lyceum te horen dat de afrondingsrapportage niet voldoet aan de gestelde eisen. Zo ontbreekt het sofinummer van een aantal deelnemers, is de gedetailleerde kostenrealisatie van de projectkosten per pagina niet geparafeerd en zijn een aantal deelnemerslijsten niet getekend. Met name dit laatste punt is een probleem: de deelnemers hebben inmiddels vakantie. De controller komt met een creatieve oplossing: er worden fietskoeriers ingehuurd die door middel van een adressenlijst alsnog de handtekeningen verzamelen. Uiteindelijk komt de accountant met een goedkeurende verklaring, en wordt de afrekening ingediend. Het laatste wat gedaan moet worden is de subsidievaststelling. Het Agentschap SZW zal op grond van de ingediende afrekening het definitief uit te keren subsidiebedrag vaststellen. Het restbedrag (het vastgestelde subsidiebedrag -/- voorschotten) wordt overgemaakt naar de onderwijsinstelling. Casus Het Krikke Lyceum krijgt een brief van het Agentschap SZW waarin een bedrag van subsidie is vastgesteld. Zij heeft nog recht op een afrekeningbedrag, daar de voorschotbedragen niet toereikend waren. De projectleider kan concluderen dat het meer werk was dan aanvankelijk gedacht, maar uiteindelijk is het project geslaagd. 6 60% van het beoogde resultaat van de aanvraag 15 van 43

16 3.2 Activiteiten geïntegreerd Om het gehele proces duidelijk weer te geven, kunnen de stappen die worden doorlopen geïntegreerd worden met het hoofdproces. De drie hoofdprocessen zijn in paragraaf 3.1 uitgelegd als de aanvraagfase, de uitvoeringsfase en de afrondingsfase. In de casus werden de verschillende activiteiten beschreven die binnen deze drie processen ondernomen moeten worden. Indien dit wordt samengevoegd ziet dit er als volgt uit: Toelichting: In de aanvraagfase wordt de subsidieaanvraag opgesteld. Vervolgens vindt in de uitvoeringsfase de bevoorschotting plaats en wordt de voortgangsrapportage ingediend. Tot slot zal het project in de afrondingsfase terecht komen, waarin de afrekening en de subsidievaststelling centraal staan. Nu duidelijk is hoe het ESF (aanvraag)proces verloopt, wordt in het volgende hoofdstuk de werkbaarheid van ESF verkend. 16 van 43

17 4. Het falen van ESF In 2003 heeft Nederland als lidstaat een tussentijdse evaluatie laten uitvoeren door een onafhankelijke organisatie. Opdracht was om na te gaan of de doelstelling bereikt werd. De uitkomst van dit rapport is zorgelijk: de grootste nettobetaler aan de EU laat de mogelijkheid om gebruik te maken van Europese subsidie liggen. Hieronder wordt verder ingegaan op de uitkomsten van het rapport en op de oorzaken van de onderuitputting die naar aanleiding van de interviews naar voren zijn gekomen. 4.1 Stand van zaken (Mid-term evaluatie) In opdracht van de Minister van SZW is een onafhankelijk onderzoek uitgevoerd 7. Het hoofddoel was tweeledig, enerzijds het genereren van verantwoordinginformatie voor de Europese Commissie. Anderzijds het leveren van informatie over de voortgang en over de eerste resultaten van de ESF-projecten, alsmede informatie over de procedures en de organisatie die daaraan ten grondslag ligt. In het verlengde van deze hoofddoelen was de evaluatie gericht op de relevantie van de doelstellingen en strategie; de mate van aansluiting van de uitvoering van het ESF-programma bij de nationale en Europese doelstellingen en tot slot de mate waarin inzichten uit de Mid-term evaluatie van betekenis zijn voor de vormgeving van de derde programmaperiode. Dit onderzoek beperkt zich tot de eerste doelstelling, de financiële voortgang van de projecten, die betrekking hebben op de maatregelen van het Ministerie van OC&W (maatregelen e, f en g.). Deze voortgang is weergegeven in de volgende tabel. Maatregel Budget EPD Beschikte aanvragen + tov budget EPD Gedeclareerde bedrag t.o.v. aangevraagde bedrag Gerealiseerd tov budget EPD mln. % mln. % mln. % mln. E (VSV) % 98,8 60 % 59,3 58 % 55,1 F (BBL) % 24,6 31 % 7,6 25 % 5,8 G (VOPRO) % 13,2 58 % 7,9 12 % 2,6 Totaal ,4 74,8 63,6 Tabel 4.1 Bron: Mid-term evaluatie, 2003 In hoofdstuk 2 is reeds kennis gemaakt met de eerste twee kolommen. Hieruit is het totaal beschikbaar budget te lezen, dat gereserveerd stond voor die maatregelen ( ). Hierin was alleen te zien hoeveel Nederland in het EPD nodig achtte voor die maatregelen. In de beschikte aanvragen + t.o.v. aangevraagde bedrag is vermeld wat het percentage is t.o.v. het totale budget dat door het Agentschap SZW beschikt is, met andere woorden, het bedrag dat door het Agentschap SZW is goedgekeurd en door de onderwijsinstellingen gebruikt mocht worden voor de uitvoering van projecten. Opvallend is dat het Agentschap SZW méér subsidie heeft toegezegd voor de maatregel voortijdig schoolverlaten en beroepsbegeleidende leerweg, dan in het EPD beschreven staat. Dat is toegestaan door Brussel omdat het mogelijk is om binnen een subsidiejaar subsidiebudget te schuiven tussen de drie maatregelen. Uit deze percentages kan geconcludeerd worden dat onderwijsinstellingen graag en veelvuldig gebruik willen maken van de ESF-subsidie. Ook kan geconcludeerd worden dat maatregel g (praktijkonderwijs) niet erg populair was om subsidie voor aan te vragen. 7 Dit is uitgevoerd door Regioplan 17 van 43

18 In de tweede kolom is het percentage weergegeven dat in de eindfase door de onderwijsinstelling gedeclareerd is ten overstaan van het percentage dat door het Agentschap SZW is beschikt. Vooral het percentage van maatregel F is opvallend: daar waar de onderwijsinstellingen van het Agentschap SZW 107% beschikt hadden gekregen op basis van hun eigen aanvraag, wordt hiervan in de eindfase slechts 31% gedeclareerd. Dit betekent dat ofwel de ingediende begrotingen te hoog zijn (en als zodanig worden goedgekeurd), òf dat de kosten tijdens uitvoeringsfase niet of niet volledig kunnen worden verantwoord. Hier zal later in dit rapport op worden ingegaan. Tot slot staat in de laatste kolom het percentage dat daadwerkelijk is uitgekeerd in relatie tot het beschikbare budget volgens het EPD. Dit percentage blijkt slechts op 45,35% te liggen. In het overzicht hieronder is te zien welke bedragen voor de drie maatregelen ongebruikt zijn gebleven, en daarmee zijn komen te vervallen. Met vervallen wordt bedoeld dat deze bedragen door Nederland moeten worden teruggegeven aan de Europese Commissie. Maatregel Budget EPD (mln. euro) Uitgekeerd bedrag (mln. euro) Bedrag terug naar Brussel (mln. euro) E (VSV) 95 55,1 39,9 F (BBL) 23 5,8 17,2 G (VOPRO) 22 2,6 19,4 Totaal ,5 76,5 Tabel. 4.2 Nederland zal dus meer dan de helft van wat zij dacht nodig te hebben voor projecten teruggeven aan de Europese Commissie. De mogelijke oorzaken hiervoor worden nader behandeld in de volgende paragraaf. 4.2 Oorzaken In de vorige paragraaf was te lezen dat meer dan de helft van de subsidie aan Brussel zal moeten worden terugbetaald, terwijl onderwijsinstellingen in de aanvraagfase meer dan 100% toegezegd kregen. Hieruit kan geconcludeerd worden dat tijdens de uitvoeringsfase in de subsidie een significante aanpassing naar beneden optreedt. Tijdens het onderzoek zijn diverse oorzaken naar voren gekomen voor deze onderuitputting. De oorzaken die ten grondslag liggen aan de onderbenutting kunnen worden verdeeld naar macro-niveau (landelijk) en micro-niveau (onderwijsniveau). In figuur 4.3 zijn de oorzaken weergegeven. Figuur van 43

19 4.2.1 Macro-oorzaken. Een aantal oorzaken, dat aan de onderuitputting ten grondslag ligt zijn niet direct toewijsbaar aan de laatste drie maatregelen (e, f, g), of aan de rol van het Ministerie van OC&W. Het betreft oorzaken die voor alle maatregelen gelden. Hieronder worden de drie macro-oorzaken beschreven. 1. Gevolgen van ESF-oud. Voorafgaande dit ESF-traject ( ), was er een ESF-periode die liep van (zie ook hoofdstuk 1). Dit traject is moeizaam verlopen, Nederland heeft bijna 200 miljoen Euro moeten terugbetalen aan Brussel. Die periode ( ESF-oud ) heeft geleid tot koudwatervrees en onduidelijkheden omtrent ESF. Allereerst de angst die de gevolgen van ESF-oud met zich meebracht. Als gevolg van de fouten die gemaakt zijn tijdens deze periode zijn een aantal organisaties, waaronder ook onderwijsinstellingen failliet gegaan. Dit is breeduit in de media gepresenteerd. De positieve uitwerking die het ESF-oud traject ook heeft gehad bleef hierdoor onderbelicht. Onderwijsinstellingen wilden uit angst voor herhaling van ESF-oud, de mogelijkheid van Europese subsidiering pas als laatste financieringsbron overwegen. Door deze gedachte zijn veel projecten uit eigen middelen bekostigd en bleef het potje met ESF-gelden daarmee ongemoeid. Een andere consequentie die ESF-oud met zich meebracht was de manier waarop de afwikkeling plaatsvond. Hierboven staat beschreven dat sommige organisaties, waaronder ook onderwijsinstellingen, hun faillissement moesten aanvragen. Dit leidde ertoe dat een deel van de subsidie die terugbetaald moest worden niet bij die instellingen te verhalen was, zodat het Rijk dit moest terugbetalen. Naast dit probleem bestonden diverse andere vraagstukken die opgelost moesten worden. Dit kostte veel tijd en pas in 2002 kon een streep worden gezet onder de afwikkeling hiervan. Dit proces kostte naast tijd ook veel menskracht. Het Ministerie van SZW wilde dat de medewerkers die te maken hadden gehad met ESF-oud werden ingezet om die vraagstukken op te lossen met als gevolg dat deze medewerkers niet inzetbaar waren om het nieuwe traject te starten ( ). Het Agentschap SZW stelde nieuwe medewerkers aan, die weinig tot geen ervaring hadden met de ESF-subsidie. Rond 2002 hadden de nieuwe medewerkers zich goed ingewerkt, maar had dit wel voor de nodige vertraging gezorgd. Vanaf dat moment begon het proces beter te lopen. Omdat voor de nieuwe periode bijna geen kennis aanwezig was op het Agentschap SZW, konden vragen van instellingen over de subsidie en de procedure, niet beantwoord worden. Dit gegeven, in combinatie met de koudwatervrees uit de vorige periode, leidde tot het sterk achterblijven van het aantal aanvragen. 2. De rol van het Agentschap SZW Dit is de voornaamste reden voor de onderuitputting van de subsidie in het jaar 2000 en Het blijkt dat het Agentschap SZW nog geen subsidieregeling had opgesteld toen de periode van start ging. Daarbij kwam dat administratieve vereisten ook nog niet op papier stonden, met als gevolg dat organisaties die gebruik wilde maken van ESF nergens terecht konden voor heldere randvoorwaarden waar projecten en aanvragen aan moesten voldoen. Hoe diende een subsidieaanvraag er nu uit te zien? De reden voor de vertraging was voornamelijk te wijten aan de kennisachterstand bij het Agentschap SZW, vanwege het eerdergenoemde feit dat medewerkers met ESF ervaring niet ingezet konden worden voor het nieuwe ESF-traject. Het Ministerie van OC&W wilde niet dat de onderwijsinstellingen gedupeerd zouden worden en stelde nog in 2000 een eigen subsidieregeling op. 19 van 43

20 Naast het verlaat opstellen van de subsidieregeling en de administratieve vereisten, is het Agentschap SZW op een ander gebied ook niet proactief geweest. In figuur 4.2 is te zien dat Nederland niet alle subsidiegelden heeft gebruikt die zij vanuit Brussel toegekend heeft gekregen. Bij aanvang van de subsidieperiode was afgesproken met de Europese Commissie dat de onbenutte financiële middelen zouden komen te vervallen, met als gevolg dat Nederland miljoenen euro s aan Brussel moest retourneren. Uit het onderzoek blijkt dat de terugbetaling wellicht had kunnen worden voorkomen, als Nederland haar lobby optimaal ingezet had. Indien we de lidstaat Duitsland als voorbeeld nemen, zien we dat zij in de vorige ESF-periode sterk gebruik heeft gemaakt van haar lobby, en zij in de gelegenheid werd gesteld de ongebruikte gelden van de eerste jaren alsnog te in te zetten voor dezelfde doeleinden in latere jaren. Wellicht had voor Nederland eenzelfde scenario kunnen gelden. 3. Administratieve vereisten De laatste oorzaak op Macro-niveau zijn de veelbesproken hoge administratieve vereisten. Vanuit Brussel worden deze strikt opgelegd. Een voorbeeld hiervan is een materialiteit van 1%. Dit komt neer op het verantwoorden van iedere euro die tijdens een ESF project wordt gemaakt aan kosten. In hoofdstuk 2 werd opgemerkt dat een lidstaat vrij is om een eigen subsidieregeling op te stellen. Echter, wanneer dit gebeurt en door de Europese Commissie wordt goedgekeurd, zal de lidstaat op deze subsidieregeling worden gecontroleerd door Brussel. Let wel: een lidstaat mág een eigen subsidieregeling opstellen, het is niet verplicht. Meerdere respondenten in het onderzoek zijn van mening dat Nederland het beste jongetje van de klas wilde zijn en daarom een eigen subsidieregeling opstelde. Een andere reden voor het opstellen van deze regeling was uit zelfbescherming: het voorkomen van een herhaling van ESF-oud. Hoe dan ook: de subsidieregeling die door Nederland is opgesteld is strikter die van de Europese Commissie, waardoor de administratieve lasten hoger zijn. Samengevat Het bovenstaande geeft een helder beeld van de situatie waarin organisaties zich bevonden in de jaren : wanneer onderwijsinstellingen ESF wilden aanvragen en men de koudwatervrees uit de vorige periode overwonnen had, bleek er nog geen subsidieregeling beschikbaar te zijn. Nadat deze er kwam bleken de administratieve vereisten zodanig hoog dat dit als een belemmerende factor werd beschouwd om alsnog het subsidietraject in te gaan Micro-oorzaken Echter, voor de onderwijsinstellingen waren de drie eerdergenoemde constateringen niet de enige oorzaken van de onderuitputting van subsidie uit Brussel. In het onderzoek komt naar voren dat er voor de onderwijsinstellingen ook op micro-niveau oorzaken zijn voor de onderbesteding. 1. De financiële situatie van de onderwijsinstellingen De onderwijsinstellingen ondervonden in de jaren geen financiële hindernissen. Dit had tot gevolg dat co-financiering voor projecten vanuit Brussel geen prioriteit kreeg. Minder aandacht werd besteed aan de nauwkeurigheid van de financiële verantwoording, iets wat de subsidieregeling wel vereist. De onderwijsinstellingen zagen de financiële gevolgen van het niet kunnen aantonen van de rechtmatigheid van de kosten ten behoeve van de subsidieverantwoording voor Brussel simpelweg niet in. Wanneer dit tot minder subsidie leidde, kon dit uit eigen middelen worden bekostigd. 20 van 43

21 In 2003 was het Ministerie van OC&W genoodzaakt bezuinigingen door te voeren, met directe gevolgen voor de onderwijsinstellingen. De bezuinigingen waren zo groot, dat het vinden van alternatieve wijzen van financieren voor de onderwijsinstellingen zwaarder ging wegen. De uitwerkingen hiervan voor ESF zijn erg positief. 2. Eigen subsidieregeling Bij de macro-oorzaken werd genoemd dat Nederland een eigen subsidieregeling had opgesteld. Dit had diverse consequenties. Het Ministerie van OC&W wilde namelijk niet dat de onderwijsinstellingen gedupeerd zouden worden door de vertraging van het Agentschap SZW en stelde daarom een eigen subsidieregeling op. Het Ministerie van OC&W bestudeerde de subsidieregeling van ESF-oud en stelde haar regeling strikter op naar dit voorbeeld. Toen de subsidieregeling van het Agentschap SZW was opgesteld, bleek het Ministerie ruimschoots binnen de vereisten te blijven; de subsidieregeling van het Ministerie van OC&W bleek zelfs strikter dan de regeling die door het Agentschap SZW was opgesteld. De subsidieaanvragen en de subsidieverantwoordingen worden nu door de Europese Commissie getoetst aan de subsidieregeling van het Ministerie van OC&W. De hogere administratieve eisen hadden tot gevolg dat de koudwatervrees van onderwijsinstellingen toenam, waardoor de subsidieaanvragen uitbleven. Daarnaast bleek dat instellingen die wel een subsidieaanvraag hadden ingediend en beschikt hadden gekregen niet aan de administratieve eisen konden voldoen, waardoor de beschikte subsidie alsnog verloren ging. Er kan dan ook geconcludeerd worden dat de administratieve eisen duidelijk zorgen voor knelpunten in de verantwoording van de gemaakte kosten. 3. Integrale controle van 2002 van ECG In 2001 ontdekte het bureau ECG dat een aantal accountantsverklaringen bij de afrekening niet voldeden aan de vereisten van het Ministerie van OC&W. ECG gaf dit aan bij het Ministerie van OC&W waarop die hen verzocht een integrale controle uit te voeren op alle accountantsverklaringen. Vanuit het oogpunt van functiescheiding wilde ECG dit aanvankelijk niet, maar stemde hier uiteindelijk mee in onder de voorwaarde dat dit eenmalig zou zijn. Na afloop van de controle bleek dat veel meer accountantsverklaringen niet correct waren opgesteld, wat leidde tot een afkeuring van 70% van alle afrekeningen. De ingediende afrekeningen werden niet uitbetaald en in sommige gevallen moest een gedeelte van het verkregen subsidiebedrag worden terugbetaald aan het Agentschap SZW. Dit leidde tot een onderuitputting van het ESF budget. 4. Administratieve vereisten Naast de eerdergenoemde oorzaken is de onderuitputting van ESF voornamelijk te wijten aan de administratieve vereisten. Op macro-niveau zijn deze vastgesteld, maar met name op micro-niveau speelt dit een grote rol. De knelpunten zijn onder te verdelen naar drie aspecten: a. Het tarievenmodel; b. De organisatie; c. Eigen administratievoering a. Het tarievenmodel Het Ministerie van OC&W hanteert normaliter een tarievenmodel. Dit betekent dat alle kosten tot één tarief per leerling zijn gecalculeerd. De administratie van onderwijsinstellingen is hierop dan ook afgestemd. Het Ministerie van OC&W heeft om die reden bij de Europese Commissie een voorstel ingediend om voor de toerekening van de subsidiegelden ook dit tarievenmodel te 21 van 43

22 hanteren. De Europese Commissie heeft dit echter afgewezen, zodat de declaratie van ESF alleen kan plaatsvinden op basis van een verantwoording van werkelijk gemaakte kosten. Hierdoor moeten onderwijsinstellingen een aparte administratie opzetten cq. voeren. Uit onderzoek blijkt dat de Europese Commissie wel degelijk een tarievenmodel wil toestaan, alleen niet het specifieke model dat door het Ministerie van OC&W is voorgesteld. De reden hiervoor is dat het model gebaseerd is op het huidige financieringsmodel van het Ministerie van OC&W, en het Ministerie tevens cofinancierder is van alle ESF-3 projecten in het onderwijs. In de afwijzingsbrief echter schijnt de Europese Commissie niet concreet geschreven te hebben dat het gebruik maken van een tarievenmodel als zodanig afgekeurd wordt. Nederland zou daarom opnieuw een voorstel aan de Europese Commissie kunnen indienen, met een verzoek tot een tarievenmodel. Voor de onderwijsinstellingen is dit absoluut wenselijk. b. De organisatie Uit alle interviews komt sterk naar voren dat de cultuur binnen onderwijsinstellingen een groot struikelblok is bij ESF-trajecten. Het gebruik maken van ESF-subsidie vraagt om een bepaalde administratievoering en (proces)management. Bij deze bedrijfsvoering horen strikte procedures waarlangs gewerkt moet worden, zoals urenverantwoordingen en presentielijsten. Het ligt niet in de standaard werkwijze van instellingen (bijvoorbeeld van de docenten) om zo expliciet uren te verantwoorden. De onderwijsinstellingen zijn vooral gericht op kennisoverdracht en kennisontwikkeling en hebben daardoor vaak minder aandacht voor administratieve procedures. Betrokkenen zijn te vaak gericht op de inhoudelijke kant van het project, terwijl bij ESF de verantwoording minstens even belangrijk is als het inhoudelijke gedeelte. c. De eigen administratievoering De onderwijsinstellingen hanteren een zogenoemde lumpsum administratie. Het tarief per leerling bevat daardoor ook kosten als huur van de gebouwen, loonkosten van docenten, etc. Door niet de werkelijke kosten per leerling te berekenen worden de administratieve lasten op deze wijze sterk verminderd. Om de ESF-subsidie juist te kunnen verantwoorden, moeten de werkelijk gemaakte kosten worden aangetoond. Dit sluit niet aan bij de huidige administratie van onderwijsinstellingen. Hierdoor moeten zij voor de verantwoording van ESFsusbsidies een tweede administratie opzetten en aan de hand van deze administratie werken. Dit brengt twee knelpunten met zich mee. Allereerst zal de instelling een nieuwe administratie moeten inrichten, wat extra tijd, geld en capaciteit kost. Ten tweede moeten de medewerkers worden ingewerkt en bekend raken met de methodiek van administreren. Nu is het zo dat bij ieder leerproces fouten horen, alleen bij ESF leidt dat in de meeste gevallen tot een lagere subsidie-uitkering. Deze afrekencultuur zal door de onderwijsinstellingen eigen moeten worden gemaakt, wil zij gebruik kunnen maken van de Europese subsidie en kunnen voldoen aan de administratieve eisen. Voor dit gedeelte zal zij in feite een cultuurverandering moeten ondergaan. Samengevat Er kan dus worden gesteld dat niet alleen de overheid een aandeel heeft in de onderbenutting van de Europese subsidie, ook instellingen zelf leveren hier een bijdrage aan. Toch zijn de administratieve lasten te trotseren en kan op een verantwoorde wijze ESF worden aangevraagd. Hoe dit kan wordt in hoofdstuk 6 toegelicht. 22 van 43