Richtingnotitie Waterbergingsfondsen in Zeeland versie 27 januari 2012 t.b.v.leeuwarden 6 febr

Transcriptie

1 Richtingnotitie Waterbergingsfondsen in Zeeland versie 27 januari 2012 t.b.v.leeuwarden 6 febr Waar berging wordt genoemd is uiteraard bedoeld waterberging 1 Inleiding 1.1 Aanleiding en doelstelling Sinds ongeveer 2008 ontvangt het waterschap met regelmaat voorstellen van Zeeuwse gemeenten om een waterbank of waterbergingsfonds op te richten. Aan de term waterbergingsfonds (verder aan te duiden als WBF) is in Zeeland de voorkeur gegeven. Het waterbergingsfonds moet helpen de ruimtelijke versnippering in de aanleg van waterbergingen tegen te gaan. In 2010 stelden de gemeenten Sluis, Tholen, Borsele, Veere en Terneuzen en waterschap Scheldestromen een werkgroep in om een advies op te stellen hoe een WBF op en in te richten. Een WBF zal een bilaterale aangelegenheid zijn tussen één gemeente en het waterschap via een oprichtingscontract, verder aan te duiden als WBF-overeenkomst. Het advies, getiteld Waterbergingsfondsen in Zeeland, omvat die aspecten die Zeelandbreed spelen. Het moet voldoende houvast bieden voor efficiënte afstemming tussen een gemeente en het waterschap. In de vorm waarin de werkgroep zich het WBF voorstelt, zal dit er voorts aan bijdragen dat water integraler meegenomen wordt in (een vroegere fase van) de ruimtelijke ordening (RO), in harmonie met de bestaande wettelijke bevoegdheden en verantwoordelijkheden. 1.2 Invulling geven aan nationale opdracht Het oprichten van waterbergingsfondsen is het mede invulling geven aan de afspraak uit het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW 2003, 2008 en n.a.v. kabinetsformatie 2010). Die afspraak luidt de samenwerking tussen gemeente en waterschap te intensiveren en zo de totale kosten van het waterbeheer te verlagen. De doelmatigheidsslag moet stroken met het principe dat van elk ruimtelijk initiatief waarbij het netto verhard oppervlak in een gebied toeneemt (verder te noemen nieuwverharding ), de negatieve gevolgen voor de (water)bergingscapaciteit worden gecompenseerd. Compensatie dient meestal plaats te vinden in en/of nabij hetzelfde peilgebied. 1.3 Doelgroep advies en doel van voorliggende notitie Doelgroep Het advies wordt gericht aan de ambtelijke organisaties van de dertien Zeeuwse gemeenten en het waterschap, met name aan de medewerkers die de vorming van een WBF ter hand nemen en hen die het WBF gaan toepassen. Over het algemeen zijn dat medewerkers die zich bezighouden met waterbeheer, openbare werken en RO. Doel van de voorliggende notitie De werkgroep zendt de huidige notitie vooruit aan de doelgroep, met als doel de contouren van het probleem, oplossingsrichtingen en inhoud van het advies te schetsen; 1 van 10

2 de belangrijkste keuzemogelijkheden te accentueren en duidelijk te maken welke (voorlopige) keuzen de werkgroep gemaakt heeft voor zijn advies. De op deze notitie te ontvangen reacties kunnen aanleiding geven om in het advies elementen toe te voegen, te schrappen of aan te passen. 2 Wanneer, waarvoor gaan we het waterbergingsfonds gebruiken? 2.1 Knelpunten in de huidige situatie Alle ruimtelijke initiatieven worden door de gemeente getoetst aan het vigerende bestemmingsplan voor zij in uitvoering kunnen worden genomen. Dit betreft initiatieven van particulieren, projectontwikkelaars en overheden (waterschap, gemeente, provincie of rijk). De initiatiefnemer meldt zich met een plan bij de gemeente en legt dat ter toetsing voor in de RO-procedure. Elk plan leidt, als onderdeel van die procedure, na beoordeling in de watertoets tot een wateradvies van het waterschap. Zit in het plan een nieuwverharding, dan is de initiatiefnemer verplicht waterbergingscapaciteit aan te leggen die compenseert voor de versnelde afstroming van hemelwater. In geval van bijvoorbeeld kleine nieuwverhardingen leidt dat nogal eens tot ondoelmatig kleine waterbergingen en omslachtige afstemming en afhandeling: toezicht op realisatie, onderhoud etc. Waar gemeente en/of waterschap hinder hebben van deze effecten, willen zij de compensatie realiseren in doelmatige grotere eenheden, en daarvoor geld verwerven (via afkoop). Daartoe biedt een WBF de mogelijkheid. Zo kunnen ruimtelijke initiatiefnemers, gebruik makend van het WBF, hun verplichting t.a.v. de waterberging samen met waterschap en/of gemeente efficiënter invullen, mits aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Per gemeente kan het advies van de werkgroep verder worden uitgewerkt naar gelang de lokale behoefte, alvorens te kunnen uitmonden in een WBF-overeenkomst. 3 Karakteristieken van de regeling 3.1 Gekoppelde constructie Het ontwerp van de regeling heeft twee pijlers: de mogelijkheid van afkoop van de plicht een (water)berging te realiseren ; de overname/realisatie van de afgekochte bergingsplicht door de overheid. Gemeente en waterschap verplichten zich samen tot de aanleg van een compenserende (water)berging binnen het raamwerk van de WBF-uitgangspunten. Dit commitment krijgt vorm in een standaard vijfstappen-procedure die een zg. (water?)bergingsplan oplevert voor het gebied waarop de nieuwverharding effect heeft, en afspraken voor de fysieke realisatie van dat plan. Het advies gaat uit van het vertrouwen dat gemeente en waterschap met die stappen (nader omschreven in 4.2) altijd zullen komen tot gemeenschappelijke (water)bergingsplannen. Achterliggend idee is dat het bepalen waar en in welke omvang de vervangende waterberging er komt, een RO-daad is. Deze activiteit zal worden uitgevoerd door gemeente en/of waterschap, zonder te tornen aan de rol van de gemeente als bevoegd 2 van 10

3 gezag in de RO. Deze aanpak verbetert de integratie van het waterbergingsbelang in de vroege fasen van de RO. 3.2 Principes van het afkooptarief De belangrijkste spelregel voor de bepaling van het afkooptarief is: het tarief rechtstreeks (en zo snel als) mogelijk af te leiden uit de werkelijke kosten van de waterberging die compensatie biedt voor deze nieuwverharding. We introduceren hier de term compensatieberging, voor waterbergingen ter compensatie van nieuwverhardingen. Elke vierkante meter nieuwverharding wordt omgerekend naar het bijbehorend aantal kubieke meters bergingsvraag. De totaalkosten van een te realiseren compensatieberging (grondaankoop, ontwerp, aanleg, inrichting, etc.) worden omgeslagen over het aantal kubieke meters capaciteit van die berging. Zo krijgt men de eenheidskosten, uitgedrukt in / m 3. Het afkooptarief (eveneens in / m 3 ) is vooralsnog gelijk aan deze eenheidskosten; in de praktijk zal het een benadering daarvan zijn op basis van ramingen. De berekeningswijze (vast te leggen in de WBF-overeenkomst) wordt in het advies uitgewerkt. Vanwege de gelijkberechtiging betalen de nieuwverharders evenveel per m 3 veroorzaakte bergingsvraag voor zover hun nieuwverhardingen afwateren op dezelfde compensatieberging. Voor verschillende compensatiebergingen behoeven de tarieven niet (per se) gelijk te zijn, omdat elke compensatieberging zijn eigen eenheidskosten heeft, en daaruit volgt het tarief voor het bijbehorend (deel van het) afwateringsgebied. De tariefopbouw wordt steeds aan de doelstelling van de WBF-overeenkomst getoetst en zo vaak als nodig bijgesteld. 3.3 Werkwijze gebaseerd op zoekgebieden die tariefgebieden worden Binnen het gebied dat afwatert op één en dezelfde compensatieberging zijn de eenheidskosten gelijk, en daarmee het afkooptarief. De standaardprocedure per compensatieberging begint noodzakelijkerwijs met het omlijnen van het afwaterende gebied waarop de nieuwverharding loost. Op dat moment wordt dat aangeduid als zoekgebied. Vaak zal de (exacte) locatie waar de berging komt op een later moment worden vastgesteld dan de grenzen van het bijbehorende afwateringsgebied. Vandaar de term zoekgebied. Is binnen het zoekgebied de (definitieve) locatie voor de compensatieberging gekozen en is e.e.a. geconcretiseerd in een waterbergingsplan als geschetst in 3.1, dan vermeldt dat plan de gegevens waaruit de eenheidskosten, en vervolgens het tarief, worden afgeleid. Nadat het tarief is bepaald wordt afkoop mogelijk. Vanaf dan heet het voormalige zoekgebied vervolgens tariefgebied. Op kaart kan worden weergegeven wat per (tarief)gebied van de gemeente het afkooptarief is. 3 van 10

4 4 Overzicht procedures horend bij het waterbergingsfonds 4.1 Werkwijze voor een gemeente als geheel Om afkoop in principe mogelijk te maken ondertekenen gemeente en waterschap de WBFovereenkomst ( Waterbergingsfonds gemeente X ), met de principes, procedures en spelregels. Een model hiervoor zal bijlage zijn bij het advies. Figuur 1 Looptijd en procedures van het Waterbergingsfonds. Zie onderstaande tekst voor toelichting. De volgorde is zoals weergegeven met de blauwe lijn. Het start met het maken en ondertekenen van de WBF-overeenkomst. In een gemeente kan een aantal compensatiebergingen worden aangelegd in de loop van jaren/decennia. Dat gebeurt even veel malen als de behoefte ontstaat een nieuw zoekgebied te definiëren. De rechter accolade wordt voor elk zoekgebied één maal doorlopen. Voor dat gebied worden waterbergingsplan en afkooptarief vastgesteld. Vanaf dan is daar afkoop mogelijk. De fysieke realisatie van de berging conform het waterbergingsplan is de afsluitende actie. Het waterbergingsplan kan inhouden dat de compensatieberging zal worden aangelegd vanaf een bepaalde datum, of (als alternatief ) nadat een overeengekomen x m 2 nieuwverharding in het desbetreffende zoekgebied is gerealiseerd. Het tijdstip van realisatie kan immers ook afhankelijk worden gesteld van de snelheid van nieuwverharding, die ten tijde van het waterbergingsplan nog onbekend kan zijn. 4 van 10

5 4.2 Werkwijze voor één zoekgebied c.q. tariefgebied Onderstaand wordt de rechteraccolade van figuur 1 nader uitgewerkt. Naar aanleiding van knelpunten, zie par. 2.1, ontstaat in een deelgebied van de gemeente de behoefte aan de mogelijkheid van afkoop. Rond dat gebied definiëren gemeente en waterschap in onderling overleg een zoekgebied. De omtrek van het zoekgebied strookt met waterhuishoudkundige, planologische en andere logica. Het zoekgebied omvat zowel de nieuwverharding die aanleiding gaf tot het knelpunt, als de (globale/mogelijke) locatie van de toekomstige compensatieberging. Voor dit gebied ontwikkelen de beide overheden samen een bergingsvisie en zij leiden uit die visie een waterbergingsplan (zie in 3.1) af. Het waterbergingsplan bevat alle gegevens die nodig zijn om het afkooptarief ( /m 3 ), zoals in 3.2 geschetst, te kunnen berekenen. De compensatieberging wordt (later) fysiek gerealiseerd en bekostigd uit de bijbehorende afkoopsommen, die worden beheerd in het WBF. Gemeente of waterschap kan het initiatief nemen tot het doorlopen van de rechter accolade van figuur 1. Zo vaak als de een dat wil, werkt de ander mee aan het samen doorlopen van de 5 stappen. Uiteraard gebeurt dat alleen waar knelpunten als boven bedoeld zich voordoen, en worden de verschillende zoekgebieden aangepakt in volgorde van urgentie. De standaardstappen zijn als volgt. (NB In de onder weergegeven gang van zaken is als voorbeeld het waterschap de initiatiefnemer) Stap 1, Waterschap biedt concept-zoekgebied en bergingsvisie aan. Het waterschap omlijnt een concept-zoekgebied op basis van waterhuishoudkundig inzicht. Het legt daarvoor zijn eigen bergingsvisie (kaart en/of kort document) vast, met daarin de kansen en bedreigingen en zijn voorkeur(en) voor adequate waterberging voor dat gebied voor de afzienbare toekomst. Het biedt deze aan aan de gemeente waarin dat zoekgebied ligt (afdeling RO en/of Openbare Werken). Stap 2, Gemeente vergelijkt en reageert. De gemeente bestudeert het voorstel voor de omlijning van het zoekgebied en de bergingsvisie. Zij vergelijkt deze met haar eigen opvattingen over de juiste afbakening van het zoekgebied, met haar structuurvisie(s) voor dat gebied, en met andere beleidsoverwegingen die zij relevant vindt. Zij formuleert haar reactie en doet die het waterschap toekomen; dit is de basis voor stap 3. Stap 3, Gemeente en waterschap stellen gezamenlijk zoekgebied en bergingsvisie vast. De gemeente en het waterschap bestuderen samen de beide visies, ieders prioriteiten, de kansen en bedreigingen. Ze komen tot een gemeenschappelijke bergingsvisie voor dat gebied. Welke locaties komen in aanmerking voor de waterberging, hoe veel bergende capaciteit, op welke termijn globaal te realiseren, in welke volgorde van voorkeur? Stap 4, Gemeente en waterschap stellen waterbergingsplan voor zoekgebied op. De gemeente en het waterschap concretiseren de visie tot een gezamenlijk waterbergingsplan voor het zoekgebied. Dat plan, dat concreet is over locatie(s), begrenzingen, termijnen en projectorganisatie, zal sturend zijn voor het waterbergingsbeheer in het zoekgebied. 5 van 10

6 Stap 5, Gemeente en waterschap bepalen het afkooptarief voor de gekozen compensatieberging. Het waterbergingsplan (zie in stap 4!) bevat alle gegevens die nodig zijn voor het berekenen van de eenheidskosten van de toekomstige compensatieberging(en) in het zoekgebied. Daaruit wordt het tarief afgeleid. Zijn de beide partners het hierover eens, dan leggen zij het in een (WBF-)document controleerbaar/openbaar en voor belanghebbende initiatiefnemers vast. Na stap 5 kan de afkoop in het tariefgebied (voormalig zoekgebied) plaatsvinden. Hoe (arbeids)intensief dit stappenplan wordt doorlopen, is mede afhankelijk van de omvang van het zoekgebied. In geval van kleine (urgente) ontwikkelingen kunnen de stappen in een korte en beknopte vorm worden doorlopen om te komen tot lokaal maatwerk. 5 Hoe richten we de regeling verder in? Dit hoofdstuk beschrijft enkele elementen van het advies die in het voorgaande niet aan bod kwamen, maar essentieel worden geacht voor een juist begrip van de ontwerpregeling. 5.1 Tariefgebieden definiëren: zo groot als mogelijk, zo klein als nodig De in par. 4.2 beschreven procedure wil men vanwege de efficiëntie zo weinig mogelijk malen doorlopen. Dat maakt wenselijk hem voor een zo groot mogelijk zoekgebied ineens te kunnen doorlopen. Anderzijds kan de behoefte aan maatwerk soms juist een kleine omvang van het zoekgebied wenselijk maken. Het advies zal voorbeelden bevatten van grote en van kleine zoekgebieden; het gepresenteerde ontwerp biedt voldoende mogelijkheden voor beide. De in 4.2 weergegeven stappen kunnen steeds dezelfde zijn. Wel kunnen de beknoptheid en snelheid van afhandeling variëren van zoekgebied tot zoekgebied. Het algemene advies voor de zoekgebiedskeuze luidt: kies een zoekgebied zo groot als mogelijk, zo klein als nodig. 5.2 Inpassing van de nieuwe regeling in bestaande werkprocessen bij de overheid Figuur 2 schetst de inpassing van het WBF in bestaande werkprocessen van het waterschap en de gemeente: de RO-procedure bij de gemeente, de watertoets, en de exploitatieovereenkomst die de gemeente aangaat voor ruimtelijke initiatieven die goedgekeurd zijn. De WBF-regeling is in de bestaande procedures en document-formats goed inpasbaar. 6 van 10

7 Figuur 2 Positie van de WBF-regeling ten opzichte van bestaande werkprocessen. 7 van 10

8 5.3 Het individueel ruimtelijk initiatief en de toelating tot het WBF Figuur 3 vindt geheel plaats binnen het Watertoets-blokje in figuur 2. Het is de beoordeling waaraan elk initiatief met nieuwverharding wordt onderworpen. Telkens moet eerst de vraag beantwoord worden of bij het initiatief in kwestie compenserende waterberging formeel verplicht is. Afhankelijk van het antwoord op die vraag komen daarna de overige voorwaarden voor het kunnen afkopen aan bod. Figuur 3 Toelatingsprocedure WBF: de vragen die over elk individueel ruimtelijk initiatief zullen worden gesteld. De antwoorden komen van het waterschap (watertoets wateradvies) en de gemeente (beslissing op het wateradvies). 8 van 10

9 Is aanleg van berging verplicht, dan wordt eerst bezien of binnenplanse berging doelmatig is. Zo ja, dan komt dat in het Wateradvies te staan, ongeacht de omvang van het nieuwverhard oppervlak (hoe groot of klein dat ook is!). In figuur 3 is verder sprake van een bovengrens voor toelating tot het WBF. Dit is een waarde voor de omvang (m 2 ) van de nieuwverharding waaronder de werkgroep in het algemeen het risico van ongewenste versnippering aan de orde acht en dus afkoop doelmatig. De werkgroep denkt voor deze bovengrens aan 3000 m 2. Komt de nieuwverharding boven deze bovengrens uit, dan zal in principe de initiatiefnemer een zg. binnenplanse berging moeten realiseren (met de mogelijkheid van uitzonderingen die toch als doelmatig worden beoordeeld: het witte blokje rechts in figuur 3). Een ondergrens komt in het advies niet voor, omdat hoe klein de nieuwverharding ook is, deze altijd enige versnelde afstroming zal veroorzaken. Zij zal daarmee beslag leggen op een deel van de (benedenstrooms) beschikbare bergingscapaciteit. Daaraan moet dan naar rato financieel worden bijdragen. 5.4 Relatie met de keur Met de keur van het waterschap kan waterhuishoudkundig correct gedrag worden afgedwongen. De keurbepalingen zien op inrichtings-, beheers- en gebruikshandelingen die het watersysteem kunnen beïnvloeden. Nieuwverharding is via de RO-procedure al onder het gezag van de gemeente geplaatst. Met het huidige ontwerp voor een WBF kan het waterschap als adviseur van dat gezag, via het wateradvies, voldoende regulerende invloed uitoefenen om een verantwoord eindresultaat t.a.v. waterberging te realiseren. Voor dat doel behoeft de keur van het waterschap niet te worden aangepast. Om deze keuze, die wat anders is uitgevallen dan bij enkele waterbergingsfondsen elders in Nederland, te accentueren, is de keur van het waterschap in figuur 2 wel genoemd. 5.5 Reikwijdte van het WBF Wanneer de regeling van kracht is, zal aan elke beoogd deelnemer (aspirant-afkoper) bekend zijn hoe het tarief is opgebouwd voor het bewuste tariefgebied. De hoogte van de afkoopsom voor nieuwverharding zal, bij de geadviseerde uniforme aanpak, geen onderwerp kunnen zijn van financiële onderhandeling met ruimtelijk-initiatiefnemers. Uiteraard hoeft een initiatiefnemer niet deel te nemen aan de afkoopregeling. Voor wie daarvoor kiest zullen de opties dezelfde blijven als in de situatie waarin er geen WBF bestaat. Het WBF wordt geen geldvoorraad voor alle soorten waterberging, maar alleen voor compensatiebergingscapaciteit. Dat betekent: alleen voor de compensatie van initiatieven die terechtkomen in het onderste blauwe hokje van figuur 3. Streven naar meervoudige functies van compensatiebergingen, zoals bij natuurbouw of bij de uitbreiding van een bestaande berging, zal niettemin goed mogelijk zijn en wordt in het algemeen ook nagestreefd. Zo kunnen (gezamenlijke) waterbergingen ontstaan die deels compensatie-~ zijn en deels gewoon ; het WBF is er dan alleen voor het compensatie-deel. Los van het WBF kunnen diverse actoren verplichtingen hebben om in een (tarief)gebied waterberging te realiseren, anders dan voor compensatie van nieuwverharding. Die plichten blijven uiteraard in alle (deel)gebieden bestaan, maar kunnen uiteraard indien efficient gecombineerd worden met de compensatieberging. Het WBF vervangt geen enkele regeling maar voegt er alleen een toe. 9 van 10

10 5.6 Kasbeheer, penvoerderschap, BTW-compensatie, tekorten en overschotten Geadviseerd wordt het beheer van de kas van het WBF en de administratie van de afzonderlijke verrekeningen in handen van de gemeente te leggen. Zij verleent de omgevingsvergunning, is front-office voor de burger in alle waterzaken in bebouwd gebied, en is het best bekend met het gebied op perceelsniveau. Voor het penvoerderschap (juridisch opdrachtgeverschap) bij de uitvoering van werken voor het WBF moeten gemeente en waterschap één van hen beiden aanwijzen, ook al zijn zij samen verantwoordelijk in gelijkwaardigheid. Wie opdrachtgever is wordt vermeld in elk waterbergingsplan (het product van stap 4 genoemd in 4.2). Verder houdt het opdrachtgeverschap verband met het BTW-aspect (teruggave) in de afrekening van de werken. Beoordeeld zal moeten worden welk deel van de betalingen in aanmerking komt voor BTW-compensatie. Voor deze beoordeling en de administratieve consequenties daarvan bevat het advies enkele aandachtpunten/overwegingen. Afspraken over de omgang met eventuele tekorten en overschotten in de WBF-kas zullen in de WBF-overeenkomst worden vastgelegd. Geadviseerd wordt vast te leggen dat alle na vaststelling compensatiebergingsplan en daaruit voortvloeiende risico s - financieel en anderszins - gelijkelijk (50/50) worden gedeeld tussen de gemeente en het waterschap. 10 van 10