Stappenplan en voorbeeld afbakening studentencomplexen

Transcriptie

1 Stappenplan en voorbeeld afbakening studentencomplexen Versie 1.0 Auteur(s) Kadaster (met inhoudelijke instemming van Ministerie van Infrastructuur en Milieu) Status Definitief Versiehistorie Versie Datum Auteur Opmerking juni 2014 Kadaster Inhoudsopgave 1 Voorbeeld afbakenen studentencomplexen Criteria verblijfsobjecten Duiding van de criteria aan de hand van wettelijke documenten Stappen bij het afbakenen van woongebouwen Uitwerking casus Optie 1: 8 verblijfsobjecten (juist) Optie 2: 2 verblijfsobjecten (onjuist) Optie 3: 10 verblijfsobjecten (onjuist) Casus 2: afbakening bij niet-aaneengesloten voorzieningen...9

2 1 Voorbeeld afbakenen studentencomplexen In oktober 2013 heeft het BAG BAO besloten dat studentencomplexen volgens de wettelijke voorschriften afgebakend moeten worden. Het BAG BAO heeft het Kadaster gevraagd ondersteuning te bieden bij het uitvoeren van dit besluit. Het Kadaster heeft op 22 januari 2014 een informatiebijeenkomst georganiseerd voor gemeenten met studentencomplexen. Tijdens deze bijeenkomst bleek dat het voor gemeenten niet duidelijk is hoe invulling gegeven moet worden aan de afbakening van studentencomplexen. Gemeenten hebben het Kadaster verzocht een document op te stellen waarin concrete invulling wordt gegeven aan de wettelijke voorschriften. Het Kadaster heeft in samenwerking met het Ministerie van Infrastructuur en Milieu dit document opgesteld waarin aan de hand van een concrete casus de afbakening toegelicht wordt. Het Ministerie heeft dit advies bevestigd. De plattegrond die als casus besproken is, staat hieronder afgebeeld. In de bijeenkomst zijn drie opties ter sprake gekomen; 8 verblijfsobjecten (optie 1), 2 verblijfsobjecten (optie 2) en 10 verblijfsobjecten (optie 3). Wij vragen gemeenten op basis van bovenstaande plattegrond 8 verblijfsobjecten af te bakenen (optie 1). Gebaseerd op de wettelijke definitie en de uitleg die daaraan gegeven wordt in de Memories van Toelichting en het objectenhandboek hebben we een stappenplan opgesteld. Dit stappenplan biedt een gestructureerde werkwijze om verblijfsobjecten af te bakenen. De opties worden aan de hand van dit stappenplan uitgewerkt. Ons advies geldt niet alleen voor studentencomplexen. Het is de bedoeling dat alle verblijfsobjecten op uniforme wijze worden afgebakend, ongeacht de hoedanigheid van de gebruikers ervan. De functie van het pand c.q. de verblijfsobjecten op zichzelf, speelt wel een rol, omdat het gebruiksdoel onderdeel is van de definitie van verblijfsobject ( eenheid van gebruik ). Omdat bij de casus een aantal zaken niet duidelijk is, zoals de afsluitbaarheid, beschrijven we mogelijke situaties en de achterliggende redenering voor de afbakening. Een veel voorkomende situatie met niet-aaneengesloten voorzieningen komt niet in bovenstaande casus voor. hebben we een tweede casus opgenomen in dit document. 2

3 2 Criteria verblijfsobjecten De afbakening van een verblijfsobject in het kader van de BAG staat in het teken van een goede, doelmatige BAG registratie. In de wettelijke definitie van verblijfsobject is een aantal criteria opgenomen. Er is pas sprake van een verblijfsobject als aan al deze eisen wordt voldaan. Deze eisen zijn: - kleinste eenheid van gebruik - binnen één of meer panden gelegen - voor woon-, bedrijfsmatige, of recreatieve doeleinden geschikt - ontsloten via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg, een erf of een gedeelde verkeersruimte, - vatbaar voor goederenrechtelijke rechtshandelingen - in functioneel opzicht zelfstandig. 2.1 Duiding van de criteria aan de hand van wettelijke documenten De documenten die we hebben gebruikt zijn: de wet BAG, de Memorie van Toelichting 1 (Kamerstukken II, 2006/07, , nr. 3) en de Memorie van Toelichting bij de aanpassing van de wet 2 (Kamerstukken II, 2008/09, , nr. 3). Kleinste eenheid van gebruik, voor woon-, bedrijfsmatige, of recreatieve doeleinden geschikt en in functioneel opzicht zelfstandig Het begrip eenheid van gebruik is de kern van de definitie van verblijfsobject volgens de Memorie van Toelichting. In deze definiëring staat het samenhangende gebruik binnen de eenheid centraal. 3 Alle andere eisen zijn bedoeld om het begrip te nuanceren en te toetsen. 4 Om een kleinste eenheid van gebruik te kunnen afbakenen als verblijfsobject, moet die eenheid functioneel zelfstandig zijn. Voor zover voor het gebruik (bijvoorbeeld voor woondoeleinden) bepaalde basisvoorzieningen nodig zijn, moeten die voorzieningen dus binnen het af te bakenen verblijfsobject aanwezig zijn. Als een eenheid van gebruik niet functioneel zelfstandig is, maar samen met andere eenheden wel een functioneel zelfstandig geheel vormt, dan kunnen zij samen een kleinste, functioneel zelfstandige eenheid van gebruik en dus een verblijfsobject vormen. Dit is het principe van van binnen naar buiten redeneren. Bij het afbakenen van verblijfsobjecten geldt voorts het criterium van nabijheid en verbondenheid. Een eenheid van gebruik die (functioneel) onlosmakelijk is verbonden met en ondersteunend is aan een bepaalde nabijgelegen andere eenheid van gebruik, standplaats of ligplaats, wordt in elk geval geacht te behoren tot die andere eenheid en wordt niet als afzonderlijk verblijfsobject aangemerkt. 5 Alleen indien een eenheid, hoewel op zichzelf ondersteunend, geen directe relatie heeft met een bepaalde andere eenheid, kan sprake zijn van een afzonderlijk verblijfsobject. Dit is bijvoorbeeld het geval met garageboxen. Binnen één of meer panden gelegen Verblijfsobjecten zijn bij de bouw altijd gelegen binnen een enkel pand. Als gevolg van beperkte wijzigingen in de bouwkundige constructie, zoals het doorbreken van een muur, kan een verblijfsobject in meerdere panden komen 1 Regels omtrent de basisregistraties adressen en gebouwen (Wet basisregistraties adressen en gebouwen) 2 Wijziging van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen en de Kadasterwet (aanvulling, verduidelijking en enige technische verbeteringen van de Wet basisregistraties adressen en gebouwen en aanvulling van de Kadasterwet in verband met de toedeling van taken aan de Dienst voor het kadaster en de openbare registers ten aanzien van de landelijke voorziening voor de basisregistraties adressen en gebouwen) 3 (Kamerstukken II, , nr. 3, blz. 25) 4 (Kamerstukken II, 2006/07, , nr. 3, blz. 27) 5 (Kamerstukken II, 2008/09, , nr. 3, blz. 6) 3

4 te liggen. 6 Bij de wooneenheden gaan we ervan uit dat ze in één of meer panden liggen en dat dus aan dit criterium voldaan is. Dit criterium komt daarom niet terug in het stappenplan. Ontsloten via een eigen afsluitbare toegang vanaf de openbare weg, een erf of een gedeelde verkeersruimte De Memorie van Toelichting noemt als reden voor dit criterium dat het begrip zelfstandigheid in de praktijk het eenvoudigst blijkt te toetsen door te bezien in hoeverre de genoemde eenheid over een eigen toegang beschikt. 7 Bij de aanpassing van de wet is in de toelichting nader aangegeven dat de eis van afsluitbaarheid in dit verband inhoudt dat het gebruik van de desbetreffende eenheid exclusief moet zijn. 8 In wezen gaat het hierbij dus om een meer fysieke benadering van de zelfstandigheid van de eenheid. In de praktijk blijkt dat het begrip gedeelde verkeersruimte ruim geïnterpreteerd kan worden. De gedeelde verkeersruimte van verschillende verblijfsobjecten kan tegelijkertijd ook onderdeel zijn van een verblijfsobject. Op deze manier kunnen bijvoorbeeld ook verblijfsobjecten in ziekenhuizen, verzorgingshuizen en twee-over-één trap woningen afgebakend worden, indien ze aan de criteria voldoen en het daarom, gezien hun aard, wenselijk is dat ze als zodanig worden opgenomen in de BAG. Vatbaar voor goederenrechtelijke rechtshandelingen De eis onderwerp kunnen zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen is bedoeld om bepaalde soorten eenheden die gezien al de voorgaande nuanceringen als verblijfsobject zouden kunnen worden aangemerkt, maar dat gezien hun aard niet zijn, niet als zodanig aan te merken 9, zoals hotelkamers en gevangeniscellen. Alle nuanceringen zijn terug te voeren op de doelstelling van het afbakenen van verblijfsobjecten: een doelmatige, uniforme, landelijk homogene registratie van zogeheten adresseerbare objecten Stappen bij het afbakenen van woongebouwen Gebaseerd op de wettelijke definitie en de uitleg die daaraan gegeven wordt in de Memories van Toelichting en het objectenhandboek hebben we een stappenplan opgesteld. Dit stappenplan biedt een gestructureerde werkwijze om verblijfsobjecten af te bakenen. Met de duiding van de wettelijke afbakeningsregels kunnen verblijfsobjecten met gebruiksdoel wonen aan de hand van de volgende stappen afgebakend worden: 1. Bepaal de kleinste eenheid van functioneel zelfstandig gebruik met het gebruiksdoel wonen. Verblijfsobjecten met het gebruiksdoel wonen moeten geschikt zijn voor zelfstandige bewoning. Hierbij kan de gemeente kijken naar de aanwezigheid van voorzieningen zoals keuken, douche en toilet. Bekijk welke voorzieningen aanwezig zijn om aan de functie wonen te voldoen. Redeneer van binnen naar buiten, dus begin bij de kleinste eenheid: de (woon)kamer of wooneenheid. In de praktijk komen ook wooneenheden voor die bijvoorbeeld een eigen keuken en toilet hebben, maar waarbij de gedeelde douche zich op de gang bevindt. Hoe moet men afbakenen bij een situatie waarbij een deel van de voorzieningen in de ene ruimte aanwezig is, en een deel van de voorzieningen gedeeld wordt en zich in een andere ruimte bevindt? Dan kunnen deze afzonderlijke eenheden niet worden beschouwd als kleinste eenheid van gebruik in de zin van de BAG. De afzonderlijke ruimten zijn daardoor immers niet aan te merken als zelfstandige eenheden van gebruik, omdat er gebruik gemaakt wordt van voorzieningen buiten de ruimte. Het samenhangend gebruik strekt zich in dit geval uit tot alle wooneenheden die gebruik maken van deze voorziening. Die ruimten samen vormen dan het verblijfsobject. 6 Kamerstukken II, 2006/07, , nr. 3, blz Kamerstukken II, 2006/07, , nr. 3, blz Kamerstukken II, 2008/09, , nr. 3, blz. 6 9 Kamerstukken II, 2006/07, , nr. 3, blz Kamerstukken II, 2006/07, , nr. 3, blz. 10 4

5 Een eenheid met eigen (niet gedeelde) voorzieningen buiten deze eenheid, kan echter wél een afzonderlijk verblijfsobject vormen. NB: Uit informatiekundig oogpunt kan het merkwaardig lijken dat de waarde van een attribuut van een object (zoals gebruiksdoel) bepalend kan zijn voor het al dan niet bestaan van het object. Niettemin leidt het begrip eenheid van gebruik met het criterium van functionele zelfstandigheid er bijvoorbeeld toe dat een garage bij een woning geen verblijfsobject wordt als er een bed in wordt gezet, terwijl wel een verblijfsobject kan ontstaan indien er een bureau in wordt geplaatst voor de uitoefening van een beroep of bedrijf. 2. Bepaal of wordt voldaan aan afsluitbaarheid. Dit criterium kan ruim geïnterpreteerd worden. De ruimte die voldoet aan eenheid van functioneel zelfstandig gebruik hoeft niet afgesloten te zijn door een deur met slot. Wellicht zou een afsluitbare deur ingebouwd kunnen worden. Daarmee voldoet de eenheid vaak ook aan de volgende 2 criteria. Ook als een deur niet afsluitbaar is, kan er nog steeds sprake zijn van meerdere verblijfsobjecten. 3. Bepaal of het verblijfsobject ligt aan een gedeelde verkeersruimte. Dit is ruim interpreteerbaar. Een deel van een verblijfsobject kan tegelijkertijd dienen als gedeelde verkeersruimte voor andere verblijfsobjecten. Het begrip gedeelde verkeersruimte is in de definitie opgenomen om duidelijk te maken dat een eenheid geen eigen ingang aan de straat hoeft te hebben om een VBO te zijn. Het begrip sluit niet uit dat een gedeelde verkeersruimte onderdeel is van een ander VBO. Het opnemen van de gedeelde verkeersruimte in de definitie van verblijfsobjecten heeft een verruiming van de definitie als doel en geen beperking. 4. Bepaal of het verblijfsobject onderwerp kan zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen. Als het gebied functioneel zelfstandig is, en voldoet aan criteria 2 en 3, wordt meestal ook voldaan aan dit criterium. Dit criterium is opgenomen om te voorkomen dat bijvoorbeeld hotelkamers en cellen als VBO worden afgebakend. Dit is een toets of de eenheid ook juridisch, als een goed, op zichzelf zou kunnen staan (vatbaarheid voor goederenrechtelijke rechtshandelingen). Dit betekent dat dit criterium het afbakenen van wooneenheden als verblijfsobjecten binnen studentencomplexen niet in de weg staat. 5

6 3 Uitwerking casus Bronhouders hebben aangegeven dat het onduidelijk is welke invulling aan bepaalde criteria gegeven moet worden. Dit document gaat specifiek in op een casus in een studentencomplex, maar geldt voor alle woongebouwen. De opties worden aan de hand van het stappenplan uitgewerkt. 3.1 Optie 1: 8 verblijfsobjecten (juist) Redenerend vanuit het stappenplan komen we tot de volgende afbakening: 1. Eenheid van functioneel zelfstandig gebruik die het gebruiksdoel wonen mogelijk maakt. De bovenste wooneenheden hebben elk alle voorzieningen om te kunnen wonen. Daarom kunnen ze ieder een verblijfsobject vormen. De onderste 3 kamers aan weerszijden van het trappenhuis delen deze voorzieningen. Daarom vormen deze 3 kamers samen één verblijfsobject. 2. Afsluitbaarheid. De twee gedeeltes links en rechts van het trappenhuis zijn door het trappenhuis gescheiden en kunnen afgesloten worden door een deur. Daarom behoren de gedeeltes links en rechts van het trappenhuis niet tot hetzelfde verblijfsobject. Binnen die twee gedeeltes zijn de deuren van de verschillende wooneenheden afsluitbaar. 3. Toegang tot een gedeelde verkeersruimte. Het trappenhuis zien we als gedeelde verkeersruimte. In dit voorbeeld is er sprake van een collectieve ingang. Deze ingang dient als voordeur voor verblijfsobjecten 7 en 8. De bewoners van eenheden 1,2 en 3 en 4,5 en 6 hebben elk een eigen voordeur. De gangen van de twee gedeeltes hebben twee functies: a. gedeelde verkeersruimte voor verblijfsobjecten 1, 2, 3, 4, 5 en 6. b. onderdeel van de verblijfsobjecten 7 en Onderwerp van goederenrechtelijke rechtshandelingen. Voor de goederenrechtelijke rechtshandeling geldt dat dit criterium is opgenomen om te voorkomen dat bijvoorbeeld hotelkamers en cellen als VBO worden afgebakend. Dit is een toets of de eenheid ook juridisch, als een goed, op zichzelf zou kunnen staan (vatbaarheid voor goederenrechtelijke rechtshandelingen). Dit criterium staat hier niet in de weg aan afbakening. Omdat verblijfsobjectafbakening van binnen naar buiten wordt uitgevoerd, voldoet deze optie aan de afbakeningsvoorschriften in de Wet BAG. Deze optie is daarom juist. 6

7 3.2 Optie 2: 2 verblijfsobjecten (onjuist) Ook in dit voorbeeld is de deur vanaf het trappenhuis afsluitbaar naar de twee delen. In deze situatie dient deze deur als voordeur voor alle wooneenheden per vleugel, omdat de eenheden afzonderlijk niet over een eigen afsluitbare toegang beschikken. De redenatie achter deze afbakening is dat er niet wordt voldaan aan het criterium afsluitbaarheid voor de bovenste ruimtes. De redenatie volgens het stappenplan: 1. Bij afbakening volgens deze optie wordt voorbijgegaan aan het zelfstandige karakter van de bovenste ruimten en het op dat punt bestaande verschil met de andere ruimten. Als men van binnen naar buiten kijkt, ziet men dat de bovenste ruimten functioneel zelfstandig zijn. Dat betekent dat deze optie niet in lijn is met de geest en de letter van de Wet BAG. Het is niet de bedoeling dat eenheden die voldoen aan de wettelijke voorschriften, niet als verblijfsobject worden afgebakend. In deze optie wordt er onvoldoende gekeken naar de kleinste eenheid van gebruik. 2. Het lijkt onwaarschijnlijk dat de afzonderlijke wooneenheden in de praktijk geen eigen afsluitbare toegang hebben. De bouwkundige constructie staat wel toe dat er eigen afsluitbare toegangen gecreëerd kunnen worden. Afsluitbaarheid is daarom geen overtuigend argument om de verschillende wooneenheden gezamenlijk als verblijfsobject af te bakenen. 3. Het ligt daarom voor de hand om de ruimte achter de voordeur als gedeelde verkeersruimte aan te merken. Dit is in analogie met een portiekflat. 4. Zie optie 1. Omdat verblijfsobjectafbakening van binnen naar buiten wordt uitgevoerd, voldoet deze optie niet aan de afbakeningsvoorschriften in de Wet BAG. Deze optie is geen juiste afbakening op basis van de reguliere afbakeningsvoorschriften, omdat functioneel zelfstandige eenheden niet als verblijfsobject worden afgebakend. 7

8 3.3 Optie 3: 10 verblijfsobjecten (onjuist) De gedachte achter optie 3 is dat eenheden 4, 5 en 9 en 10 toch zelfstandige eenheden zijn. Ook al beschikken ze niet over eigen voorzieningen. De eenheden zouden zelfstandig zijn omdat deze niet dienstbaar zijn aan de overige eenheden. Opvallend is dat deze redenering leidt tot afbakening zoals oorspronkelijk stond beschreven in het objectenhandboek. Deze gedachte is niet in lijn met de wet én het besluit studentencomplexen. Wanneer geredeneerd wordt volgens het stappenplan, gaat het bij stap 1 al mis: eenheden 4, 5, 9 en 10 beschikken ieder niet over alle voorzieningen om functioneel zelfstandig het gebruiksdoel wonen mogelijk te maken. Bij de afbakening van verblijfsobjecten staat het samenhangend gebruik centraal. In deze casus zijn de onderste eenheden gericht op samenhangend gebruik. Deze optie gaat er aan voorbij dat voor een samenhangend gebruik met een zelfstandig karakter, meerdere ruimten nodig kunnen zijn. De ruimten 4 en 5 c.q. 9 en 10 worden pas in combinatie met elkaar en met gemeenschappelijke voorzieningen, een functioneel zelfstandige eenheid. Dit betekent dat de afzonderlijke eenheden 4,5 en 9 en 10 niet als zelfstandig kunnen worden aangemerkt. De kleinste eenheden waarbinnen er in dit geval sprake is van zelfstandig, samenhangend gebruik, worden daarom gevormd door het samenstel van de eenheden 4 en 5 met gedeelde voorzieningen, respectievelijk het samenstel van de eenheden 9 en 10 met gedeelde voorzieningen (zie 7 en 8 zoals aangegeven bij optie 1). Hoewel de eenheden 4,5 en 9 en 10 niet dienstbaar zijn aan een andere eenheid, zijn deze eenheden niet zelfstandig. Deze optie is geen juiste afbakening op basis van de reguliere afbakeningsvoorschriften, omdat onzelfstandige eenheden als verblijfsobject worden afgebakend. 8

9 4 Casus 2: afbakening bij niet-aaneengesloten voorzieningen In onderstaande tekening ziet u een veel voorkomende situatie. De voorzieningen van een wooneenheid bevinden zich niet in of direct naast het woongedeelte. In dit voorbeeld worden drie verblijfsobjecten afgebakend. De afbakening gaat als volgt: 1. Eenheid van functioneel zelfstandig gebruik die het gebruiksdoel wonen mogelijk maakt. Van binnen naar buiten geredeneerd beschikt iedere wooneenheid over eigen douche, toilet en keuken. De voorzieningen zijn niet aaneengesloten maar wel in elkaars nabijheid. Daarom kan er van samenhangend gebruik worden gesproken. De ruimten samen vormen het verblijfsobject. 2. Afsluitbaarheid. De kamers hebben een deur dus zijn afsluitbaar. Daarnaast is er een afsluitbare deur van het pand naar buiten. 3. Toegang tot een gedeelde verkeersruimte. Bepaal of het verblijfsobject ligt aan een gedeelde verkeersruimte. Dit is ruim interpreteerbaar. Een deel van een verblijfsobject kan tegelijkertijd dienen als gedeelde verkeersruimte voor andere verblijfsobjecten. De gang is zowel onderdeel van de verblijfsobjecten waar de douche en toilet aan de overkant van de gang liggen, als gedeelde verkeersruimte voor de drie verblijfsobjecten aan die gang. Het begrip gedeelde verkeersruimte is in de definitie opgenomen om duidelijk te maken dat een eenheid geen eigen ingang aan de straat hoeft te hebben om een VBO te zijn. Het begrip sluit niet uit dat een gedeelde verkeersruimte onderdeel is van een ander VBO. Het opnemen van de gedeelde verkeersruimte in de definitie van verblijfsobjecten heeft een verruiming van de definitie als doel en geen beperking. 4. Onderwerp van goederenrechtelijke rechtshandelingen. Bepaal of het verblijfsobject onderwerp kan zijn van goederenrechtelijke rechtshandelingen. Als het gebied functioneel zelfstandig is, en voldoet aan criteria 2 en 3, wordt meestal ook voldaan aan dit criterium. Dit criterium is opgenomen om te voorkomen dat bijvoorbeeld hotelkamers en cellen als VBO worden afgebakend. Dit is een toets of de eenheid ook juridisch, als een goed, op zichzelf zou kunnen staan (vatbaarheid voor goederenrechtelijke rechtshandelingen). Dit betekent dat dit criterium het afbakenen van wooneenheden als verblijfsobjecten binnen studentencomplexen niet in de weg staat. 9