De tweede lezing van het grondwetsvoorstel-halsema: haastige spoed is soms wél goed

Transcriptie

1 420 WETGEVING OKTOBER 2010 TVCR De tweede lezing van het grondwetsvoorstel-halsema: haastige spoed is soms wél goed H.M.B. BREUNESE 1 1 Mr. H.M.B. Breunese is werkzaam bij de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. 2 Stb. 2009, Artikel 137, vierde lid, van de Grondwet. Zie in dit verband ook Kamerstukken I 2009/10, , I, p G.F.M. van der Tang, Artikel 137, in: Akkermans/Koekkoek, De Grondwet (tweede druk), Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink 1992, p Art. 137, lid 3 en 4 GW. 6 Kamerstukken II 2009/10, Ontbinding van de Kamer is een ontbinding op termijn ; na het besluit tot ontbinding volgen de Kamerverkiezingen en pas daarna volgt de feitelijke ontbinding, direct gevolgd door de eerste samenkomst van de nieuwe Kamer. 8 Zie Zie ook 9 Het eerstelezingsvoorstel is in de Eerste Kamer met 37 stemmen voor en 36 stemmen tegen aangenomen; Handelingen I 2008/09, p Inleiding Op 17 maart 2009 werd in het Staatsblad bekendgemaakt de wet van 25 februari 2009, houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot invoering van de bevoegdheid tot toetsing van wetten aan een aantal bepalingen van de Grondwet door de rechter. 2 Met deze verklaringswet werd de eerste lezing van dit grondwetsvoorstel van het Tweede Kamerlid Halsema (hierna: het grondwetsvoorstel-halsema) afgerond en werd de weg geopend voor de grondwettelijk verplichte 3 tweede lezing daarvan. Hoewel dat niet met zoveel woorden in de Grondwet is bepaald, wordt in de praktijk voor de tweede lezing van een grondwetsvoorstel een nieuw wetsvoorstel ingediend of als het een initiatiefwetsvoorstel betreft aanhangig gemaakt. 4 De Grondwet bepaalt dat de Tweede Kamer wordt ontbonden na de bekendmaking van de verklaringswet en dat de tweede lezing van een grondwetsvoorstel pas wordt behandeld nadat de nieuwe Tweede Kamer is samengekomen. 5 De Tweede Kamer kan dus niet in dezelfde samenstelling over de beide lezingen oordelen. Het Tweede Kamerlid Halsema heeft het wetsvoorstel voor de tweede lezing van het grondwetsvoorstel-halsema op 8 maart 2010 bij de Tweede Kamer aanhangig gemaakt. 6 Aangezien op dat moment de oude Tweede Kamer nog niet was ontbonden en ook het besluit tot ontbinding van de Kamer nog niet was bekendgemaakt, 7 is de vraag opgeworpen of mevrouw Halsema het tweedelezingsvoorstel niet te snel aanhangig heeft gemaakt. Ook is de vraag gerezen of mevrouw Halsema de aanhangigmaking van het wetsvoorstel hoe dan ook los van het tijdstip van de ontbinding van de Tweede Kamer niet beter enkele maanden had kunnen uitstellen, om te voorkomen dat het wetsvoorstel nog door de huidige Eerste Kamer wordt behandeld. 8 De huidige Eerste Kamer heeft het eerstelezingsvoorstel immers slechts met een zeer kleine (en zeker niet met de in tweede lezing vereiste tweederde) meerderheid aangenomen. 9

2 TVCR OKTOBER 2010 WETGEVING 421 Deze onderwerpen staan in deze bijdrage centraal. In paragraaf 2 wordt ingegaan op de ratio van een spoedige start van de procedure van tweede lezing. In paragraaf 3 wordt ingegaan op de vraag of, en zo ja hoe, bij de behandeling van de tweede lezing rekening gehouden kan worden met de samenstelling van de Eerste Kamer. 2 De start van de tweede lezing 2.1 Aanhangigmaking voor de feitelijke ontbinding van de Tweede Kamer Enkele jaren geleden vond een debat plaats tussen het kabinet en de beide Kamers over de vraag of de tweede lezing moet worden afgerond door de Tweede Kamer die daartoe grondwettelijk is gekozen na de afronding van de eerste lezing. Een van de uitkomsten van dit debat was dat wetsvoorstellen in tweede lezing in beginsel moeten worden ingediend op de dag van eerste samenkomst van de nieuwgekozen Tweede Kamer. 10 De gedachte hierachter is dat de nieuwe Tweede Kamer direct kan beginnen met de behandeling, zodat de kans dat deze nieuwe Tweede Kamer de behandeling niet kan afronden bijvoorbeeld door vervroegde verkiezingen zo klein mogelijk is. 11 Bij regeringsvoorstellen betekent dit dat het tweedelezingsvoorstel enkele maanden voor de ontbindingsverkiezingen aan de Raad van State voor advies wordt voorgelegd. Dan resteert over het algemeen voldoende tijd voor de vaststelling van het advies en het nader rapport en kan het demissionaire kabinet zorg dragen voor de indiening van het wetsvoorstel op de dag van eerste samenkomst van de nieuwgekozen Tweede Kamer. Bij initiatiefwetsvoorstellen is de procedure in zoverre anders, dat het wetsvoorstel eerst aanhangig wordt gemaakt en de Afdeling advisering van de Raad van State pas daarna advies uitbrengt. Het wetsvoorstel wordt vervolgens pas in behandeling genomen nadat het advies van de Afdeling advisering van de Raad is ontvangen en de initiatiefnemer daarop heeft gereageerd. 12 In het licht van de hiervoor genoemde hoofdregel dat wetsvoorstellen in tweede lezing in beginsel worden ingediend op de dag van eerste samenkomst van de nieuwgekozen Tweede Kamer, ligt het in de rede dat het initiatiefwetsvoorstel in tweede lezing enkele maanden voor de ontbindingsverkiezingen aanhangig wordt gemaakt. Het initiatiefwetsvoorstel kan dan nog voor de ontbindingsverkiezingen voor advies aan de Afdeling advisering van de Raad van State worden voorgelegd en van een advies worden voorzien. De initiatiefnemer kan de reactie op het advies voorbereiden en vervolgens op de dag van eerste samenkomst van de nieuwgekozen Tweede Kamer versturen. Als de reactie op het advies van 10 Kamerstukken II 2003/04, VII, nr. 36. De wenselijkheid van deze praktijk is onlangs nog eens bevestigd in een debat met de Eerste Kamer: Handelingen I 2007/2008, nr. 34, p en Handelingen I 2004/2005, nr. 10, p wetgeving 11 Zie in dit verband ook Kamerstukken II 2009/10, , nr. 14, p Artikel 15a, eerste lid, van de Wet op de Raad van State (na de inwerkingtreding van de wet tot wijziging van de Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad van State (Stb. 2010, 175) art. 18, lid 1, Wet op de Raad van State); zie ook art. 115, lid 1, Reglement van Orde van de Tweede Kamer der Staten-Generaal.

3 422 WETGEVING OKTOBER 2010 TVCR 13 Hoewel dat risico ook weer niet moet worden overdreven: in het geval van de tweede lezing van het grondwetsvoorstel-halsema heeft de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties direct na de aanhangigmaking (op 11 maart 2010) besloten de behandeling hoe dan ook aan te houden totdat na de verkiezingen van 9 juni 2010 de Tweede Kamer in nieuwe samenstelling is aangetreden ( images/ %20bzk_ tcm pdf). 14 Kamerstukken I 2009/10, , p Kamerstukken II 2009/10, , nr Stb. 2010, 131. Het ontbindingsbesluit is op 29 maart 2010 ook in de Staatscourant bekendgemaakt (Stcrt. 2010, 4682). 17 Zie article ece/ Verkiezingen_Tweede_Kamer_ op_9_juni. 18 Art. C 1, j F 1, j J 1 van de Kieswet: de kandidaatstelling vindt plaats op de dinsdag in de periode van 18 tot en met 24 januari (art. F 1, lid 1, Kieswet). Als 18 januari op een dinsdag valt, vindt de stemming plaats de 43e dag daarna (artikel J 1, lid 1, Kieswet) en dus op woensdag 2 maart. De Kamer wordt vervolgens ontbonden op donderdag 10 maart (artikel C 1, lid 2, Kieswet). 19 Zie ook Kamerstukken II 2000/01, In 2006 waren de verkiezingen op 22 november en de eerste samenkomst op 30 november (Stb. 421). In 2003 waren de verkiezingen op 22 januari en de eerste samenkomst op 30 januari (Stb. 536). 21 Zie nieuws/2010/03/05/nieuwetweede-kamer-bijeen-op-17-juni-2010.html. de Afdeling advisering van de Raad van State al eerder zou worden verstuurd, bestaat het risico dat de oude Tweede Kamer de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel ter hand neemt. Dat zou in strijd zijn met artikel 137, vierde lid, van de Grondwet. 13 Om tijdige aanhangigmaking van een tweedelezingsvoorstel te waarborgen, zullen per geval de initiatiefnemer(s) en regering onderling afspraken moeten maken over de wijze (en het tijdstip) van aanhangigmaking. 14 Ten aanzien van het grondwetsvoorstel-halsema is tussen het kabinet en mevrouw Halsema afgesproken dat het tweedelezingsvoorstel zo spoedig mogelijk na het besluit tot ontbinding van de huidige Tweede Kamer aanhangig (wordt) gemaakt en dat de initiatiefnemer ernaar streeft de reactie op het advies van de Raad van State zo mogelijk op de dag van eerste samenkomst van de nieuwgekozen Tweede Kamer te versturen. Dit om de nieuwe Tweede Kamer in de gelegenheid te stellen de inhoudelijke behandeling onverwijld ter hand te nemen. 15 Het is tegen deze achtergrond begrijpelijk dat mevrouw Halsema het tweedelezingsvoorstel niet pas na de feitelijke ontbinding van de oude Tweede Kamer aanhangig heeft gemaakt. 2.2 Aanhangigmaking voor het besluit tot ontbinding van de Tweede Kamer Op het moment van aanhangigmaking van het tweedelezingsvoorstel (8 maart 2010) was het ontbindingsbesluit nog niet geslagen en bekendgemaakt. Had mevrouw Halsema daarop moeten wachten? Het ontbindingsbesluit dateert van 18 maart 2010 en is op 25 maart bekendgemaakt in het Staatsblad. 16 Al voor 18 maart was (voldoende) duidelijk dat de Tweede Kamer zou worden ontbonden en ook wanneer die ontbinding zou plaatsvinden. Op 23 februari maakte het Kabinet der Koningin na de afronding van de consultaties na de val van het kabinet- Balkenende IV bekend dat Koningin Beatrix aan premier Balkenende had gevraagd verkiezingen te houden op 9 juni Dat de eerste samenkomst uitgaande van een stemming op 9 juni dan op 17 juni is, laat zich raden: de 8-dagen-termijn tussen de dag van de stemming en de dag van de eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer is bij reguliere verkiezingen wettelijk voorgeschreven. 18 In geval van tussentijdse ontbinding zoals de ontbinding van 2010 volgt dit uit het koninklijk besluit tot ontbinding. 19 Ook dan is deze termijn gebruikelijk. 20 In het persbericht van de ministerraad van 5 maart 2010 wordt de datum van eerste samenkomst (17 juni 2010) voor het eerst expliciet genoemd. 21 Dat het sinds 23 februari nog enige tijd heeft geduurd voordat het ontbindingsbesluit formeel werd geslagen, houdt verband met artikel 64, tweede lid, van de Grondwet. Op grond van deze bepaling moet de termijn tussen

4 TVCR OKTOBER 2010 WETGEVING 423 de datum van het ontbindingsbesluit en de datum van eerste samenkomst korter zijn dan drie maanden. Bij een eerste samenkomst op 17 juni mag het ontbindingsbesluit dus niet eerder worden geslagen dan 18 maart. Hoe eerder het tweedelezingsvoorstel na het (materiële) besluit tot ontbinding van de Kamer aanhangig wordt gemaakt, hoe groter de kans is dat nog voor de eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer advies wordt uitgebracht door de Afdeling advisering van de Raad van State en de reactie daarop door de initiatiefnemer kan worden voorbereid. Bij tweedelezingsvoorstellen brengt de Raad van State meestal een zogenoemd blanco advies uit. Dat ligt ook wel voor de hand, aangezien aan de tekst van de voorstellen niets meer kan worden gewijzigd en het eerste advies van de Afdeling advisering van de Raad in de parlementaire stukken is opgenomen. 22 Toch kan er voor de Afdeling advisering van de Raad van State onder omstandigheden aanleiding zijn om inhoudelijk te adviseren, bijvoorbeeld als het grondwetsvoorstel tijdens de behandeling in eerste lezing op belangrijke punten is geamendeerd. 23 Ook kan de Afdeling advisering van de Raad van State opmerkingen maken over de gevolgde procedure. 24 Hoe dan ook mag er niet van worden uitgegaan dat de Afdeling advisering van de Raad van State binnen enkele weken zal adviseren. 25 Als de Afdeling advisering van de Raad van State inhoudelijk adviseert, hangt het van de inhoud van het advies af hoeveel tijd de initiatiefnemer nodig zal hebben voor het schrijven van de reactie op het advies. Naarmate het advies ingrijpender is, zal dat dus paradoxaal genoeg idealiter eerder moeten worden uitgebracht. 26 Het is tegen deze achtergrond begrijpelijk dat mevrouw Halsema het tweedelezingsvoorstel voorafgaand aan (de bekendmaking van) het ontbindingsbesluit aanhangig heeft gemaakt. 2.3 Het advies van de Raad van State en de reactie op het advies De Raad van State bracht op 2 juni 2010 advies uit over het tweedelezingsvoorstel van mevrouw Halsema, bijna drie maanden na de aanhangigmaking van het wetsvoorstel. 27 Voor de reactie van de initiatiefnemer resteerden toen nog ongeveer twee weken. Het advies van de Raad van State was echter blanco. In dat geval hoeft er geen schriftelijke reactie van de initiatiefnemer te komen en wordt volstaan met een Kamerstuk waarin wordt medegedeeld dat het advies is uitgebracht (en dat openbaarmaking daarvan achterwege blijft omdat sprake is van een blanco advies). 28 Na die mededeling wordt het wetsvoorstel in handen gesteld van de vaste commissie (in dit geval de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties), waarmee de inhoudelijke behandeling van het wetsvoorstel kan beginnen. 22 Zie het Jaarverslag 1998 van de Raad van State, p. 48. Zie ook T.C. Borman, De wetgevingsadvisering door de Raad van State in Nederland, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2000, p Kamerstukken II 1981, , A. De Raad van State maakte in dit verzameladvies over de tweede lezing van de grondwetsherziening van 1983 onder meer opmerkingen over de leeftijd waarop de Koning het koninklijk gezag kan uitoefenen, over de wenselijkheid van een grondwettelijke bepaling over het opleggen van de doodstraf en over de wenselijkheid van een grondwettelijke bepaling die een minderheid van de Kamers de bevoegdheid geeft een enquête af te dwingen. 24 Kamerstukken II 2006/07, , nr. 4 en Kamerstukken II 2006/07, , nr De in de vorige noot genoemde adviezen zijn ongeveer anderhalve maand na de adviesaanvraag uitgebracht. Het (blanco) advies over de tweede lezing van het grondwetsvoorstel-halsema liet zelfs bijna drie maanden op zich wachten (Kamerstukken II 2009/10, , nr. 4). 26 Zeker als je bedenkt dat de periode voorafgaand aan de eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer per definitie een hele drukke is voor Kamerleden (verkiezingscampagne, kabinetsformatie) en er dus weinig tijd is voor het schrijven van een reactie op een advies van de Afdeling advisering van de Raad van State. 27 Kamerstukken II 2009/10, , nr Zie voor een eerder voorbeeld: Kamerstukken II 2003/04, , nr. 4.

5 424 WETGEVING OKTOBER 2010 TVCR Hiervoor heb ik betoogd dat de reactie op het advies van de Raad van State niet eerder zou moeten worden verstuurd dan de dag van eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer, omdat anders het risico bestaat dat de oude Tweede Kamer de behandeling van het initiatiefwetsvoorstel ter hand neemt. Dat geldt uiteraard ook voor de hiervoor genoemde mededeling. De Tweede Kamer dient erop toe te zien dat die niet voor de dag van eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer uitgaat. Dat is ook de reden dat de mededeling naar aanleiding van het advies van de Raad van State over het tweedelezingsvoorstel van mevrouw Halsema pas op 17 juni, de dag van eerste samenkomst van de nieuwe Tweede Kamer, is verzonden. 29 Zie in dit verband ook Kamerstukken I 2009/10, , I, p Zie hierover mijn artikel Grondwetsherziening op initiatief van de Tweede Kamer, in: RegelMaat 2009 (24), p Wet van 10 juli 1995, houdende verandering in de Grondwet van de bepalingen inzake veranderingen in de Grondwet (Stb. 403). 3 De behandeling van de tweede lezing in de Eerste Kamer In paragraaf 2 is eigenlijk al meteen het antwoord gegeven op de vraag of mevrouw Halsema de aanhangigmaking van het wetsvoorstel enkele maanden had kunnen uitstellen, om te voorkomen dat het wetsvoorstel nog door de huidige Eerste Kamer wordt behandeld. Het is de bedoeling dat de nieuwe Tweede Kamer de inhoudelijke behandeling van het tweedelezingsvoorstel onverwijld ter hand neemt. Het streven moet er op zijn gericht dat de nieuwe Tweede Kamer de behandeling ook afrondt in huidige samenstelling. Daarbij past niet dat de aanhangigmaking van het tweedelezingsvoorstel bijvoorbeeld om politieke redenen wordt uitgesteld. Een dergelijk uitstel zou waarschijnlijk ook niet het gewenste effect hebben. De regering laat indiening van een tweedelezingsvoorstel alleen achterwege indien vaststaat dat de aanhangigmaking van een tweedelezingsvoorstel door één of meer leden van de Tweede Kamer geschiedt. 29 Als dat niet (tijdig) gebeurt, zal de regering zeer waarschijnlijk alsnog een tweedelezingsvoorstel indienen, omdat anders niet zal worden voldaan aan de grondwettelijke plicht om het in eerste lezing aangenomen voorstel opnieuw te overwegen. 30 Bij een voortvarende behandeling van de tweede lezing van het grondwetsvoorstel-halsema in de Tweede Kamer, is het inderdaad niet uitgesloten dat het wetsvoorstel nog bij de huidige Eerste Kamer wordt ingediend. De nieuwe Eerste Kamer wordt immers pas op 7 juni 2011 geïnstalleerd. Sinds 1995 is het mogelijk dat de Eerste Kamer in dezelfde samenstelling oordeelt over beide lezingen van een grondwetsvoorstel. Sinds dat jaar wordt de Eerste Kamer anders dan de Tweede Kamer niet meer (verplicht) ontbonden na de eerste lezing. 31 Dit kan voor de initiatiefnemer gunstig of juist ongunstig zijn. Behandeling van het tweedelezingsvoorstel door dezelfde Eerste Kamer is gunstig als het eerstelezingsvoorstel met een riante (tweederde) meerderheid is aangenomen. Dan mag

6 TVCR OKTOBER 2010 WETGEVING 425 immers worden aangenomen dat ook het tweedelezingsvoorstel de vereiste gekwalificeerde meerderheid zal halen. Als dit niet het geval is en het ook niet te verwachten is dat de stemverhoudingen bij de behandeling van het tweedelezingsvoorstel anders zullen zijn dan bij de behandeling van het eerstelezingsvoorstel zal de initiatiefnemer er veel aan gelegen zijn de behandeling van het tweedelezingsvoorstel aan te houden totdat er een nieuwe Eerste Kamer is aangetreden, in de hoop dat er in de Eerste Kamer in nieuwe samenstelling wel een gekwalificeerde meerderheid is te vinden voor het voorstel. Versnelling en vertraging van het wetgevingsproces is een zaak van alle bij het proces betrokken actoren, meer in het bijzonder de regering en de beide Kamers. Als een initiatiefnemer van een wetsvoorstel (regering of Kamerlid) het proces wil vertragen, kan hij de beantwoording van de in het (voorlopig) verslag gestelde vragen temporiseren. Omgekeerd is het aan de Kamers om de agenda te bepalen. Als de initiatiefnemer wel grote haast maakt, kan de meerderheid van 32 de Kamer het tempo desgewenst vertragen, door lang(er) te wachten met het opstellen van het (voorlopig) verslag of door het wetsvoorstel voorlopig niet op de plenaire agenda te plaatsen. Voor wat betreft de fase van de behandeling in de Eerste Kamer kan soms worden gehandeld met voorkennis. Na de verkiezingen van de leden van provinciale staten fungeert de Eerste Kamer nog een paar maanden in oude samenstelling, hoewel dan al wel duidelijk is hoe de zetelverdeling in de nieuwe Eerste Kamer er (ongeveer) uit zal zien, aangenomen dat de leden van provinciale staten bij de verkiezing van de leden van de nieuwe Eerste Kamer langs partijlijnen stemmen. Dat kan de meerderheid van de oude Eerste Kamer er toe brengen om met grote spoed een grondwetsvoorstel in tweede lezing te behandelen, namelijk als er in de oude Eerste Kamer nog wel een gekwalificeerde meerderheid voor is (of lijkt te zijn), en in de nieuwe Eerste Kamer niet meer. Hét voorbeeld hiervan is de behandeling van het grondwetsvoorstel met betrekking tot het correctief referendum in In de Eerste Kamer die in 1995 werd gekozen en die de eerste lezing van dit grondwetsvoorstel had aangenomen, bestond in ieder geval op papier een tweederde meerderheid voor het grondwetsvoorstel. Na de verkiezingen van de leden van provinciale staten van 3 maart 1999 bleek dat die meerderheid wel eens zou kunnen verdwijnen na de Eerste-Kamerverkiezingen later dat jaar. Om precies te zijn hadden de geheide tegenstanders (CDA, RPF, GPV en SGP) in oude samenstelling 23 zetels (en dus geen blokkerende minderheid) en in de nieuwe samenstelling 26 zetels (en dus wél een blokkerende minderheid). Mede daarom is toen grote haast gemaakt en is het voorstel behandeld op 18 mei 1999, dat wil zeggen na de verkiezingen 32 Art. 67, lid 2, GW.

7 426 WETGEVING OKTOBER 2010 TVCR van de leden van provinciale staten, maar vóór de installatie van de nieuwe Eerste Kamer op 8 juni Dat de strategie in de beruchte nacht van Wiegel toch mislukte, had ermee te maken dat behalve de geheide tegenstanders uiteindelijk ook de AOV en Wiegel tegenstemden. 33 Omgekeerd kan het wetgevingsproces ook worden vertraagd met het oog op de samenstelling van de oude Eerste Kamer en de (mogelijke) samenstelling van de nieuwe. Om bij het voorbeeld van het grondwetsvoorstel- Halsema te blijven: bij gelijkblijvend stemgedrag zal dit voorstel het in tweede lezing in de huidige Eerste Kamer niet halen. Het eerstelezingsvoorstel is immers als gezegd met een zeer kleine (en zeker niet met de in tweede lezing vereiste tweederde) meerderheid aangenomen. Die meerderheid bepaalt wel de agenda en zou er dus op kunnen aankoersen de behandeling van het voorstel over de verkiezing van de Eerste Kamer in 2011 heen te tillen, in de hoop dat er in de nieuwe Eerste Kamer wél een gekwalificeerde meerderheid voor het voorstel zal zijn. 34 Zoals hiervoor is opgemerkt, kan ook mevrouw Halsema het proces vertragen. Je kunt deze handelwijze het om politieke redenen versnellen of vertragen van de besluitvorming politiek van laag allooi noemen, 35 maar het is constitutioneel wel toelaatbaar. 36 Er zijn, kortom, voldoende mogelijkheden om het wetgevingsproces te versnellen en te vertragen. Het met het oog op de samenstelling van de Eerste Kamer later aanhangig maken van het tweedelezingsvoorstel is dus niet alleen onwenselijk (zie paragraaf 2), maar ook onnodig! 33 Handelingen I 1998/99, p Het zou theoretisch zelfs denkbaar zijn dat het voorstel ook gedurende de hele zittingsperiode van de nieuwe Eerste Kamer op de plank blijft liggen, als ook in de nieuwe Eerste Kamer geen gekwalificeerde meerderheid voor het voorstel is. Behalve als er in de nieuwe Eerste Kamer een meerderheid tegen is; die zal dan juist willen aankoersen op spoedige behandeling (lees: afwijzing) van het voorstel. 35 C.A.J.M. Kortmann, Paarse trucs, NJB 1999, p Zie in dit verband ook R. de Winter, Kortmanns trucs, NJB 1999, p Conclusie Na de eerste lezing van een grondwetsvoorstel wordt de Tweede Kamer ontbonden. Het is van groot belang dat de nieuwe Tweede Kamer op de dag van de eerste samenkomst kan beginnen met de behandeling van de tweede lezing van het grondwetsvoorstel. Bij een regeringsvoorstel kan de inhoudelijke behandeling direct na de indiening daarvan beginnen. Bij een initiatiefwetsvoorstel kan de inhoudelijke behandeling pas enige tijd na de aanhangigmaking daarvan beginnen, aangezien eerst nog advies moet worden gevraagd aan de Afdeling advisereing van de Raad van State en de initiatiefnemer daarop vervolgens nog moet reageren. Daarom is het zaak om een initiatiefwetsvoorstel tot grondwetsherziening in tweede lezing enkele maanden voor de ontbinding van de oude Tweede Kamer aanhangig te maken. Aange zien moeilijk is te voorspellen hoeveel tijd de Afdeling advisereing van de Raad van State nodig zal hebben om zijn advies uit te brengen, verdient het aanbeveling het voorstel aanhangig te maken zodra voldoende duidelijk is dat de Tweede Kamer zal worden ontbonden. Ook de Raad van State is deze mening kennelijk toegedaan; de

8 TVCR OKTOBER 2010 WETGEVING 427 Raad heeft immers een blanco advies uitgebracht over de tweede lezing van het grondwetsvoorstel-halsema. 37 Haastige spoed is dus in dit geval wél goed! Haastige spoed is ook goed bij de verdere behandeling van het tweedelezingsvoorstel in de Tweede Kamer. Het is de bedoeling dat de nieuwe Tweede Kamer de inhoudelijke behandeling van het tweedelezingsvoorstel onverwijld ter hand neemt. Het streven moet er op zijn gericht dat de nieuwe Tweede Kamer de behandeling ook afrondt. Het is daarna aan de verschillende actoren in het wetgevingsproces om te bezien of diezelfde haastige spoed ook geboden is bij de behandeling van het tweedelezingsvoorstel door de Eerste Kamer. Sinds 1995 wordt de Eerste Kamer anders dan de Tweede Kamer niet meer (verplicht) ontbonden na de eerste lezing van een grondwetsvoorstel en is het dus niet uitgesloten dat de Eerste Kamer in dezelfde samenstelling ook over de tweede lezing oordeelt. Deze aandachtspunten zijn natuurlijk primair van belang voor de (verdere) behandeling van de tweede lezing van het grondwetsvoorstel-halsema. Er zijn echter ook enkele initiatiefwetsvoorstellen tot grondwetsherziening in eerste lezing bij de Tweede Kamer aanhangig. 38 Deze bijdrage voorkomt hopelijk dat het wiel opnieuw moet worden uitgevonden als één of meer van deze grondwetsvoorstellen op enig moment in eerste lezing de eindstreep halen en dus voor de tweede lezing aanhangig moeten worden gemaakt! 37 Stilzwijgen van de Raad van State over constitutionele onderwerpen mogen worden geïnterpreteerd als een verklaring van geen bezwaar. Zie Jaarverslag 1995 van de Raad van State, p Het betreft de initiatiefwetsvoorstellen Halsema c.s. over het opnemen van bepalingen inzake het correctief referendum (Kamerstukken II 2004/05, ), Halsema c.s. over het opnemen van een zorgplicht voor het welzijn van dieren (Kamerstukken II 2006/07, ), Van der Staaij over de goedkeuring van verdragen betreffende de Europese Unie (Kamerstukken II 2006/07, ) en Van der Ham c.s. over de toevoeging van handicap en hetero- of homoseksuele gerichtheid als non-discriminatiegrond (Kamerstukken II 2009/10, ).