De herstructurering van de Raad van State

Transcriptie

1 TVCR JANUARI 2011 WETGEVING 51 De herstructurering van de Raad van State H.M.B. BREUNESE 1. Inleiding Op 1 september jl. is de wet van 22 april 2010 tot wijziging van de Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad van State 1 in werking getreden. 2 Hiermee is een eind gekomen aan een wetgevingsproces dat in 2004 begon met een notitie van het toenmalige kabinet over de al eind jaren 80 van de vorige eeuw aangekondigde derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. In deze notitie koos het kabinet ervoor af te zien van reorganisatie van de bestuursrechtspraak in hoger beroep. Voor de Raad van State betekende dit dat hij zijn rechtsprekende taak zou behouden. 3 Hoewel het kabinet geen wijzigingen voorzag in het takenpakket van de Raad van State, meende het dat de structuur van de Raad van State een optimale uitoefening van die taken in de weg stond. In die structuur hadden staatsraden per definitie zowel adviserende als rechtsprekende taken. Het was dus niet mogelijk adviseurs te benoemen die niet tevens werden belast met rechtspraak. De staatsraden konden bovendien in de praktijk maar een zeer beperkt deel van hun tijd besteden aan de advisering. Het overgrote deel van hun tijd werd besteed aan de rechtsprekende taak. Toch was dat nog niet voldoende om de in de loop der jaren gestaag in omvang toegenomen rechtsprekende taak van de Raad van State uit te oefenen. Daarom zijn steeds meer staatsraden in buitengewone dienst benoemd. Die konden echter in de oude structuur niet voltijds worden benoemd. 2. Het oorspronkelijke wetsvoorstel Om aan deze knelpunten het hoofd te bieden, is in juni 2006 het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet op de Raad van State in verband met de herstructurering van de Raad van State (hierna: het wetsvoorstel herstructurering) bij de Tweede Kamer ingediend. 4 Daarin werd voorgesteld om wetgeving * Mr. H.M.B. Breunese is werkzaam bij de directie Constitutionele Zaken en Wetgeving van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Deze bijdrage is op persoonlijke titel geschreven. 1 Stb. 2010, Stb. 2010, Kamerstukken II 2003/04, , nr Kamerstukken II 2005/06, , nr. 2.

2 52 WETGEVING JANUARI 2011 TVCR 5 Naar aanleiding van de same case -jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Zie het arrest van het EHRM in de zaak Kleyn (6 mei 2003, JB 2003, 119 m.nt. AWH, AB 2003, 211). 6 Het wetsvoorstel is in juni 2006 bij de Tweede Kamer ingediend. In februari 2007 maakte de Tweede Kamer een aanvang met de mondelinge behandeling. De behandeling werd in juli 2007 voortgezet, wat resulteerde in een adviesaanvraag aan de Raad van State over vier ingediende amendementen en drie nota s van wijziging. Na advies, nader rapport en een vierde nota van wijziging werd de behandeling in de Tweede Kamer vervolgd in januari Op 2 februari 2009 is het geamendeerde wetsvoorstel in de Tweede Kamer aangenomen. Vervolgens heeft de Eerste Kamer twee schriftelijke rondes nodig gehad. Het wetsvoorstel werd uiteindelijk pas in april 2010 door de Eerste Kamer aangenomen. binnen de Raad van State naast de al bestaande Afdeling bestuursrechtspraak een nieuwe Afdeling advisering in het leven te roepen. In het wetsvoorstel werd de Raad van State belast met de beide hoofdtaken (advisering en bestuursrechtspraak), maar was tevens bepaald dat die hoofdtaken in de praktijk worden uitgeoefend door de beide afdelingen. De Raad van State oefent de grondwettelijke taken uit (waarneming koninklijk gezag) en houdt zich verder bezig met zaken die de Raad als geheel aangaan, zoals de aanbevelingen voor de benoeming van staatsraden, de jaarlijkse verslaglegging van de werkzaamheden en de rapportage over algemene knelpunten in wetgeving en bestuur waarop de afdelingen bij de uitoefening van hun taken stuiten bij afdelingsoverstijgende zaken. Deze structuur heeft een aantal voordelen. In de eerste plaats wordt het mogelijk de samenstelling van de Raad van State en de inzet van de staatsraden af te stemmen op de wensen en de behoeften in de praktijk. In de tweede plaats wordt het mogelijk om adviseurs te benoemen die niet tevens worden belast met rechtspraak en kan de wetgevingsadvisering worden geconcentreerd bij een geringer aantal staatsraden, die daaraan een groter gedeelte van hun tijd kunnen besteden. In de derde plaats kunnen rechtsprekende staatsraden worden benoemd met een voltijdse aanstelling. In het wetsvoorstel werd de mogelijkheid gehandhaafd dat staatsraden zowel met adviserende als met rechtsprekende taken worden belast (de zogenoemde dubbelbenoeming). Wel werd de in de praktijk reeds gehanteerde regel gecodificeerd dat een lid van de Afdeling bestuursrechtspraak dat betrokken is geweest bij de totstandkoming van een advies van de Raad van State, geen deel neemt aan de behandeling van een geschil over een zaak waarop dat advies betrekking had De behandeling van het wetsvoorstel in de beide Kamers Zoals de duur van de behandeling van het wetsvoorstel herstructurering al doet vermoeden, 6 is er uitvoerig en over zeer uiteenlopende onderdelen van het wetsvoorstel van gedachten gewisseld door het kabinet en de beide Kamers. In deze paragraaf wordt achtereenvolgens ingegaan op de (on)wenselijkheid van dubbelbenoemingen, de procedure van benoeming van de staatsraden, de (on)mogelijkheid voor de Kamers om rechtstreeks advies te vragen aan de Raad van State en de toedeling van de taken aan de Raad van State als zodanig.

3 TVCR JANUARI 2011 WETGEVING Dubbelbenoemingen De mogelijkheid van dubbelbenoemingen werd in het wetsvoorstel gehandhaafd 7 vanuit de gedachte dat de uitoefening van beide taken kan leiden tot een wederzijdse bevruchting. Dat kan leiden tot een betere kwaliteit van zowel de advisering over wetgeving als van de bestuursrechtspraak. Bovendien is de eenheid van de Raad van State gediend met een zekere mate van overlap tussen de beide afdelingen. Voor een evenwichtige advisering zijn meer personen nodig dan er zuiver kwantitatief gezien werk voorhanden is. Het uitsluiten van dubbelbenoemingen zou er dus toe kunnen leiden dat in de Afdeling advisering in overwegende mate gebruik moet worden gemaakt van parttime aanstellingen. Dat levert risico s op voor de samenhang van het college en de consistentie van de adviezen en problemen voor de bezetting van het adviesorgaan zelf. 8 De Tweede Kamer was niet op voorhand overtuigd van de wenselijkheid vast te houden aan de dubbelbenoemingen en wees in dit verband vooral op de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens. Dat had weliswaar geoordeeld dat de combinatie van adviserende en rechtsprekende taken op zichzelf niet in strijd is met artikel 6 EVRM, maar ook gewezen op de noodzaak om adequate voorzieningen te treffen om te voorkomen dat in een concreet geval partijdigheid of de schijn daarvan kan ontstaan. 9 Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel herstructurering in de Tweede Kamer dienden zowel Wolfsen (PvdA) en Griffith (VVD) 10 als De Wit (SP) 11 amendementen in die er beide toe strekten dubbelbenoemingen onmogelijk te maken. Het amendement-wolfsen/griffith zag alleen op benoemingen die zouden plaatsvinden na de inwerkingtreding van de wet herstructurering, het amendement-de Wit maakte dubbelbenoemingen ook voor de zittende staatsraden onmogelijk. Het kabinet wilde toch vasthouden aan de dubbelbenoemingen en meende dat voldoende voorzieningen waren getroffen om de schijn van partijdigheid te voorkomen. 12 Dit leidde tot een patstelling. Die werd opgelost toen het kabinet in een nota van wijziging het aantal dubbelbenoemingen beperkte tot een maximum van tien en daarmee benadrukte dat een dubbelbenoeming tot de uitzonderingen behoort. 13 Daarop trok Wolfsen het amendement waarvan hij de eerste ondertekenaar was in. 14 Griffith diende het amendement onmiddellijk opnieuw in. 15 Het amendement-griffith en het amendement- De Wit werden beide verworpen. 16 Ook in de Eerste Kamer zijn vragen gesteld over de meerwaarde van dubbelbenoemingen. Het kabinet herhaalde de bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer genoemde voordelen van dubbelbenoemingen en wees er desgevraagd op dat rechterlijke ervaring geregeld van groot nut blijkt te zijn in de wetgevingsadvisering, onder andere bij 7 In de oude situatie hadden de staatsraden per definitie een dubbelbenoeming. 8 Zie Kamerstukken II 2008/09, , nr. 20 en Kamerstukken I 2008/09, , C, p Zie het arrest van het EHRM in de zaak Kleyn. 10 Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2008/09, , nr Als gezegd is in het wetsvoorstel een bepaling opgenomen over de same case situatie (artikel 42, vierde lid). Verder is gewezen op de praktische gang van zaken bij de (binnenkomst van zaken bij de) Afdeling bestuursrechtspraak (zie in dit verband ook Kamerstukken I 2008/09, , C, p. 10 en Kamerstukken I 2008/09, , E, p. 3). 13 Kamerstukken II 2008/09, , nr Handelingen II 2008/09, p Kamerstukken II 2008/09, , nr Handelingen II 2008/09, p

4 54 WETGEVING JANUARI 2011 TVCR vraagstukken van overgangsrecht, van uitvoerbaarheid of van samenloop met andere regelingen. Knelpunten die de bestuursrechter bij zijn dagelijkse werk is tegengekomen in reeds in werking getreden regelgeving, worden aan de wetgever teruggekoppeld. 17 Concrete voorbeelden van de benutting van wetgevingservaring in de bestuursrechtspraak zijn niet te geven, omdat de uitspraken van de (meervoudige) kamers van de Afdeling bestuursrechtspraak collegiaal zijn en de beraadslagingen, zoals bij alle rechterlijke colleges, geheim Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2005/06, IV, nr Kamerstukken I 2008/09, , E, p Artikel 2 van de Wet op de Raad van State. 20 Kamerstukken II 2006/07, , nr Artikel 119 van de Grondwet. 22 De benoemingsprocedure voor de leden van de Raad van State wijkt ook niet af van de procedure bij de benoeming van leden van andere adviesorganen of andere bestuursrechterlijke colleges (zoals het College van Beroep voor het bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep). 23 Kamerstukken II 2008/09, , nr Procedure van benoeming van staatsraden Staatsraden worden bij koninklijk besluit benoemd op voordracht van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De Raad van State doet een aanbeveling voor de benoeming. 19 Deze benoemingsprocedure is anders dan die voor de leden van de Hoge Raad; in die procedure doet de Tweede Kamer een voordracht voor de benoeming. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel herstructurering in de Tweede Kamer dienden Wolfsen (PvdA) en Griffith (VVD) een amendement in dat ertoe strekte de procedure van benoeming van de staatsraden in de Afdeling bestuursrechtspraak in overeenstemming te brengen met die voor de leden van de Hoge Raad, vanuit de gedachte dat de Afdeling bestuursrechtspraak net als de Hoge Raad in hoogste instantie belast is met rechtspraak. 20 De grondwetgever heeft bij de grondwetsherziening van 1983 een dergelijk voordrachtsrecht uitdrukkelijk overwogen en afgewezen. Naar het oordeel van het kabinet kan een voordrachtsrecht voor de Tweede Kamer dan ook alleen door de grondwetgever en niet door de wetgever bij gewone wet worden geïntroduceerd. Een dergelijke grondwetswijziging zou overigens niet voor de hand liggen. Bij de Hoge Raad is voorzien in een voordrachtsrecht van de Tweede Kamer, omdat de Hoge Raad oordeelt over ambtsmisdrijven van leden van de Staten-Generaal, ministers en staatssecretarissen. 21 Over het algemeen verdient het echter aanbeveling om het doen van voordrachten voor de benoeming van rechters niet op te dragen aan politieke maar aan rechterlijke organen, zoals onder meer ook wordt aanbevolen door de Raad van Europa. 22 Ook over dit onderwerp ontstond een patstelling tussen de Tweede Kamer en het kabinet. Die werd opgelost toen het kabinet een wijziging aanbracht in de benoemingsprocedure teneinde de transparantie van de benoemingsprocedure te vergroten. In het wetsvoorstel werd expliciet bepaald dat de publicatie van vacatures in de Staatscourant onderdeel wordt van het proces van werving en selectie van leden en staatsraden, en dat de Tweede Kamer ten minste eenmaal per jaar overleg voert met de vice-president over de vacatures. 23 Daarop trok Wolfsen, de eerste ondertekenaar,

5 TVCR JANUARI 2011 WETGEVING 55 het amendement in. 24 Griffith diende het amendement onmiddellijk opnieuw in. 25 Dit werd echter verworpen. 26 Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer werd deze discussie nog eens dunnetjes overgedaan. Tot nieuwe inzichten leidde dit echter niet Advisering door de Raad van State aan de Kamers Vóór de inwerkingtreding van de wet herstructurering kon de Tweede Kamer uitsluitend advies aan de Raad van State vragen over initiatiefwetsvoorstellen. Als een der Kamers over een ander onderwerp een advies wilde hebben van de Raad van State, moest zij de regering verzoeken om advies aan de Raad van State te vragen. De regering was niet gehouden dit verzoek in te willigen. Bij de behandeling van het wetsvoorstel herstructurering sprak de Tweede Kamer de wens uit om ook zelfstandig aangelegenheden aan de Afdeling advisering van de Raad van State voor te kunnen leggen. Aanvankelijk hield het kabinet de boot af. Bij de introductie van de mogelijkheid voor de beide kamers der Staten-Generaal om de (Afdeling advisering van de) Raad van State zelfstandig om advies te vragen, bestaat immers het risico dat de Raad een eigen rol krijgt in het debat tussen de regering en de Kamer(s). 28 Uiteindelijk is het kabinet toch overstag gegaan. In het wetsvoorstel werd bepaald dat de beide Kamers aan de Afdeling advisering voorlichting kunnen vragen in aangelegenheden van wetgeving en bestuur. 29 Het hiervoor geschetste risico is volgens het kabinet kleiner bij het instrument voorlichting, aangezien daarbij de verschillende aspecten van een vraagstuk in een ruim perspectief geplaatst kunnen worden en de Raad zijn beschouwingen bij voorlichting niet afsluit met een eigen eindoordeel. 30 Aangezien deze voorlichting nagenoeg elk onderwerp kan betreffen dat de Kamers in hun werk tegenkomen, is er materieel echter geen verschil met de mogelijkheid om onverplichte adviezen te vragen Toedeling van de taken aan de afdelingen van de Raad van State In het oorspronkelijke wetsvoorstel werd de Raad van State belast met de beide hoofdtaken (advisering en bestuursrechtspraak), maar was bepaald dat die hoofdtaken worden uitgeoefend door de beide afdelingen. Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel herstructurering in de Tweede Kamer dienden Griffith (VVD) en Heerts (PvdA) een amendement in dat ertoe strekte de advisering en de rechtspraak niet langer op te dragen aan de Raad van State als geheel, maar rechtstreeks aan de twee betrokken afdelingen. 31 Het kabinet hield een voorkeur voor de in het oorspronkelijke wetsvoorstel opgenomen regeling, aangezien die de 24 Handelingen II 2008/09, p Kamerstukken II 2008/09, , nr Handelingen II 2008/09, p Zie in dit verband Kamerstukken I 2008/09, , C, p en Kamerstukken I 2008/09, , E, p Kamerstukken II 2005/06, , nr. 6, p Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2007/08, , nr. 17, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 21.

6 56 WETGEVING JANUARI 2011 TVCR institutionele eenheid van de Raad van State beter tot uitdrukking brengt, maar achtte de consequenties van aanvaarding van het amendement nu ook weer niet onoverkomelijk. 32 Het amendement werd daarop aangenomen De wet 32 Kamerstukken II 2008/09, , nr Handelingen II 2008/09, p Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2006/07, , nr Kamerstukken II 2005/07, , nr. 3, p Kamerstukken II 2006/07, , nr In het artikel De nieuwe structuur van de Raad van State (Ars Aequi 2010, p ) gaat ook A.Q.C. Tak in op de nieuwe structuur van de Raad van State. Daarin ontbreekt echter een opsomming van de uiteindelijk door de wetgever vastgestelde structuur Overige wijzigingen die tijdens de behandeling zijn aangebracht Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer zijn nog enkele andere wijzigingen in het wetsvoorstel aangebracht, die overigens geen van alle de kern van het wetsvoorstel raken. Het kabinet heeft enkele terminologische wijzigingen doorgevoerd met betrekking tot de benaming van de leden van de Raad van State en de leden van de afdelingen van de Raad van State (daarover meer in paragraaf 4.2.). Daarnaast zijn de bepalingen over de minimale en maximale omvang van de afdelingen van de Raad van State uit het wetsvoorstel geschrapt. 34 Naast het hiervoor al genoemde amendement-griffith/heerts over de toedeling van de taken aan de afdelingen van de Raad van State heeft de Tweede Kamer nog twee andere amendementen aangenomen. Het ene amendement, van Van der Staaij (SGP) c.s., wijzigde de formulering van de bepaling waarin de same case -situatie wordt geregeld. 35 Aanvankelijk werd in deze bepaling het aan de rechtspraak ontleende woord case vertaald als zaak. In de geamendeerde bepaling wordt gesproken van rechtsvraag. Zo was de term zaak ook in de memorie van toelichting uitgelegd. 36 Het andere amendement, van Griffith (VVD) en Wolfsen (PvdA), maakte het mogelijk dat ook een niet juridisch geschoolde staatsraad deelneemt aan de rechtspraak De nieuwe structuur van de Raad van State De nieuwe structuur van de Raad van State ziet er al met al als volgt uit: 38 De Raad van State heeft twee afdelingen, de Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak; De beide afdelingen zijn belast met de hoofdtaken (advisering en bestuursrechtspraak), terwijl de Raad van State als zodanig (ook wel grondwettelijke Raad van State genoemd) is belast met de taken die de Grondwet aan de Raad van State opdraagt (waarneming koninklijk gezag) en de afdelingsoverstijgende zaken voor zijn rekening neemt;

7 TVCR JANUARI 2011 WETGEVING 57 De grondwettelijke Raad van State bestaat, naast de Koning als voorzitter en de vice-president, uit maximaal tien leden. 39 Deze leden worden leden van de Raad van State genoemd; De leden van de grondwettelijke Raad worden tevens benoemd in de Afdeling advisering of de Afdeling bestuursrechtspraak, dan wel in beide afdelingen; De Afdeling advisering en de Afdeling bestuursrechtspraak bestaan daarnaast uit andere leden. Het aantal leden van de beide afdelingen is niet aan een wettelijk maximum gebonden. De leden van de afdelingen die niet tevens lid van de grondwettelijke Raad zijn, worden staatsraad genoemd; Daarnaast kunnen staatsraden zonder vaste deeltaak (met een nulaanstelling) worden benoemd, die slechts deelnemen aan de werkzaamheden van de Raad van State of van een van zijn afdelingen, voorzover zij daartoe door de vice-president zijn opgeroepen. Deze staatsraden worden staatsraden in buitengewone dienst genoemd; Het totale aantal leden, staatsraden en staatsraden in buitengewone dienst dat in beide afdelingen wordt benoemd, bedraagt ten hoogste tien. De hoofdregel wordt dat leden en staatsraden slechts in één afdeling worden benoemd; 40 De publicatie van vacatures in de Staatscourant wordt onderdeel van het proces van werving en selectie van leden en staatsraden. De Tweede Kamer voert ten minste eenmaal per jaar overleg met de vicepresident over de vacatures. 5. Slot Als gezegd hing de herstructurering van de Raad van State van meet af aan samen met de keuze van het (toenmalige) kabinet om af te zien van reorganisatie van het hoger beroep in de bestuursrechtspraak en om de Raad van State zijn rechtsprekende taak te laten behouden. Het standpunt van het kabinet over deze derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie was en is in beide Kamers allerminst onomstreden. Bij de Tweede Kamer leven vooral zorgen over de rechtseenheid binnen het bestuursrecht en tussen het bestuursrecht en de andere rechtsgebieden. De Tweede Kamer nam bij de behandeling van het wetsvoorstel herstructurering een motie van Heerts (PvdA) en Anker (ChristenUnie) aan waarin de regering werd verzocht voorstellen te doen om de rechtseenheid binnen het bestuursrecht en tussen het bestuursrecht en de andere rechtsgebieden beter te waarborgen dan thans het geval is. 41 Daarbij werd nadrukkelijk verwezen naar de noodzaak om de discussie over de 39 Tijdelijk kan het aantal leden van de Raad van State op 11 uitkomen, doordat de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak qualitate qua lid van de Raad van State wordt, als hij dat niet reeds was, zo nodig in afwijking van artikel 1, eerste lid (artikel 30a, vierde lid). De vice-president is voorzitter van de Afdeling advisering (artikel 16a, vierde lid) en dus ook per definitie lid van de Raad van State. 40 Kamerstukken I 2008/09, , C, p Kamerstukken II 2008/09, , nr. 26.

8 58 WETGEVING JANUARI 2011 TVCR positie van de Raad van State voort te zetten en de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie weer op te pakken. Kort voor de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel herstructurering in de Eerste Kamer stuurde het kabinet hierover een brief naar de beide Kamers. Daarin gaf het kabinet een opsomming van de al genomen en nog te nemen maatregelen ter bevordering van de rechtseenheid, maar onderschreef het de eerder gemaakte keuze om de bestuursrechtspraak in hoger beroep niet te reorganiseren. 42 De Eerste Kamer bleek niettemin van oordeel dat de wet herstructurering niet het einde mag betekenen van een verdere reorganisatie van de rechterlijke organisatie en riep de regering in een motie-engels (D66) c.s. op bij de uitwerking van de maatregelen ter bevordering van de rechtseenheid institutionele aanpassingen ( ) nadrukkelijk te betrekken. 43 Deze motie werd aangenomen. 44 Dat gold ook voor een andere motie, de motie- Duthler (VVD) c.s., waarin een mogelijk samengaan tussen de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en gespecialiseerde hoogste bestuursrechters bij de verdere organisatorische ontwikkeling van de bestuursrechtspraak nadrukkelijk als optie werd opengehouden. 45 In reactie op deze moties verklaarde minister Hirsch Ballin dat de wet herstructurering enerzijds niet moet worden beschouwd als een blokkade voor de verdere ontwikkeling van het denken over de inrichting van de bestuursrechtspraak, maar dat de wet anderzijds ook niet als een soort noodverband mag worden gezien dat slechts als tijdelijke oplossing is bedoeld. 46 De Eerste Kamer nam hiermee uiteindelijk genoegen; het wetsvoorstel werd, net als in de Tweede Kamer 47, met algemene stemmen aangenomen. 48 Hoe dan ook stelt de nieuwe structuur de Raad van State in staat om te beantwoorden aan de steeds veranderende eisen die aan de beide hoofdtaken worden gesteld. 42 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 28. Zie ook Kamerstukken I 2009/10, , G. 43 Kamerstukken I 2009/10, , I. 44 Handelingen I 2009/10, p Kamerstukken I 2009/10, , J. 46 Handelingen I 2009/10, p Handelingen II 2008/09, p Handelingen I 2009/10, p