Aut exequi, aut tolerare : een nieuwe vorm van samenwerking in het internationaal strafrecht?

Transcriptie

1 Faculteit Rechtsgeleerdheid Universiteit Gent Academiejaar Aut exequi, aut tolerare : een nieuwe vorm van samenwerking in het internationaal strafrecht? Masterproef van de opleiding Master in de rechten Ingediend door: Babette Schuermans Promotor: Wendy De Bondt Commissaris: Brice De Ruyver 1

2 Woord vooraf Deze masterproef kwam tot stand met het oog op het behalen van het diploma master in de rechten. De keuze voor dit onderwerp vloeit voort uit het feit dat strafrecht een rechtsgebied is dat mij van in het begin van mijn studie aanspreekt. Het is een domein dat een cruciale rol speelt in het maatschappelijk leven en waar je in de media elke dag mee wordt geconfronteerd. Er is altijd wel een proces dat in de pers volledig wordt uitgespit, de tvserie De rechtbank is ook zeer populair, net zoals de fictieve reeksen Flikken en De Ridder. Dit alles zorgt ervoor dat het strafrecht leeft bij de bevolking. Iedereen weet wel het meest recente nieuwtje en iedereen heeft er een wel mening over. Mijn interesse spruit aldus voort uit de maatschappelijke relevantie. Hierbij komt dan nog het internationale aspect dat een almaar grotere rol speelt. De globalisering zorgt ervoor dat conflicten zich al jaren niet meer uitsluitend op het nationale niveau afspelen en de overheden moeten zich daaraan aanpassen. Het leek mij dan ook interessant te onderzoeken in hoeverre de buitenlandse overheden in België of in andere EU-lidstaten opsporings- en/of onderzoekshandelingen kunnen stellen en zo ja, onder welke voorwaarden. En omgekeerd, in welke mate België in de buurlanden en in de andere EU-lidstaten kan optreden. Evenzeer wens ik een aantal mensen te bedanken voor hun enorme steun bij de totstandkoming van deze masterproef. Vooreerst bijzondere dank aan mijn promotor, Professor Wendy De Bondt, voor de verstrekking van het onderwerp en de kritische feedback op de tekst. Graag wil ik ook de parketmagistraten Stefaan Guenter en Frank Schuermans bedanken voor het aanreiken van waardevolle informatie en documenten. De heer Luc Valkenborg, de verbindingsofficier van de Federale Politie, Team Justitie en Binnenlandse Zaken bij het Secretariaat-Generaal van de Benelux wil ik eveneens bedanken voor het uitgebreide interview dat enorm nuttig was voor de opbouw van deze masterproef. Tot slot wil ik mijn familie, vrienden en vooral mijn ouders bedanken voor de niet aflatende steun het afgelopen jaar. 2

3 Inhoudstafel WOORD VOORAF... 2 INHOUDSTAFEL... 3 GEBRUIKTE AFKORTINGEN... 5 ALGEMENE INLEIDING... 7 HOOFDSTUK 1. HET AUT EXEQUI, AUT TOLERARE BEGINSEL: DEFINITIE EN VERHOUDING TEN AANZIEN VAN HET SOEVEREINITEITSBEGINSEL DE INHOUD VAN HET AUT EXEQUI, AUT TOLERARE BEGINSEL DE VERHOUDING VAN HET AUT EXEQUI, AUT TOLERARE BEGINSEL TEGENOVER HET SOEVEREINITEITSBEGINSEL HOOFDSTUK 2. OORSPRONG VAN HET AUT EXEQUI, AUT TOLERARE BEGINSEL AUT DEDERE, AUT IUDICIARE WEDERZIJDSE ERKENNING AUT DEDERE, AUT EXEQUI HOOFDSTUK 3. VAN VRAAG NAAR OPDRACHT EN DE CAPACITEITSPROBLEMEN DIE HET MET ZICH MEEBRENGT DE VERSCHUIVING VAN VRAAG NAAR OPDRACHT DE CAPACITEITSPROBLEMEN ALS GEVOLG VAN DE VERSCHUIVING HOOFDSTUK 4. VAN EEN PASSIEVE AANWEZIGHEID NAAR EEN DOORGEDREVEN ACTIEVE EN ZELFSTANDIGE AANWEZIGHEID PASSIEVE AANWEZIGHEID Binnen de Raad van Europa Binnen de Europese Unie Binnen de Benelux ACTIEVE AANWEZIGHEID Binnen de Raad van Europa Binnen de Europese Unie De Overeenkomst Napels II inzake de douanesamenwerking van 18 december Infiltratie Gemeenschappelijke bijzondere onderzoeksteams De EU Rechtshulpovereenkomst van 29 mei Infiltratie Gemeenschappelijke Onderzoeksteams Binnen de Benelux Het Benelux verdrag aangaande de uitlevering en rechtshulp in strafzaken van Het Benelux verdrag inzake het grensoverschrijdend politieel optreden van 2004 (BPOL) Totstandkoming Doelstelling

4 Politiële samenwerkingsvormen Het optreden op verzoek Gemengde patrouilles en controles Opvolging van het BPOL Knelpunten van het BPOL ACTIEVE EN ZELFSTANDIGE AANWEZIGHEID Binnen de Europese Unie Grensoverschrijdende observatie Grensoverschrijdende achtervolging Binnen de Benelux Grensoverschrijdend optreden op eigen initiatief Grensoverschrijdende achtervolging Grensoverschrijdende observatie HOOFDSTUK 5. DE TOEKOMST VAN HET AUT EXEQUI, AUT TOLERARE BEGINSEL AANBEVELINGEN GEDAAN DOOR HET BUREAU VOOR EUREGIONALE SAMENWERKING (BES) HET BENELUX POLITIEVERDRAG: EEN VERDRAGSWIJZIGING OP TIL? Grensoverschrijdende achtervolging Grensoverschrijdende opsporing Het Belgisch voorstel Het voorstel tot wijziging van het Benelux politieverdrag EEN EUROPEES OPENBAAR MINISTERIE? HOOFDSTUK 6. BESLUIT ALGEMEEN OP HET EUROPEES NIVEAU OP HET BENELUX NIVEAU BIBLIOGRAFIE WETGEVING EN VOORBEREIDENDE WERKEN Internationaal Benelux Nederland België RECHTSPRAAK RECHTSLEER Boeken Tijdschriften Nieuwsberichten en persmededelingen

5 Gebruikte afkortingen Benelux politieverdrag of BPOL: Verdrag tussen het Koninkrijk België, het Koninkrijk der Nederlanden en het Groothertogdom Luxemburg inzake grensoverschrijdend politieel optreden, gedaan te Luxemburg op 8 juni BES: het Bureau voor Euregionale Samenwerking dat in 2004 werd opgericht. BS: Belgisch staatsblad BUV: het Benelux verdrag aangaande de uitlevering en rechtshulp in strafzaken van 27 juni CGI: Federale Politie/ Commissariaat-Generaal/ Directie van de Internationale politiesamenwerking COG: Centrale overleggroep Senningen EAB: Europees aanhoudingsbevel EBB: Europees bewijsverkrijgingsbevel EOM: Europees openbaar ministerie ERV: het Europees Verdrag van 20 april 1959 aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken EU: Europese Unie EU Rechtshulpovereenkomst: Besluit van de Raad van 29 mei 2000 tot vaststelling, overeenkomstig artikel 34 van het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de Overeenkomst betreffende de wederzijdse rechtshulp in strafzaken tussen de lidstaten van de Europese Unie Eurojust: EU-agentschap voor justitiële samenwerking GOT: Gemeenschappelijk onderzoeksteam JIT: Joint Investigation Team (Gemeenschappelijk onderzoeksteam) LURIS: Landelijk Uniform Registratiesysteem Internationale Rechtshulp in Strafzaken Pb.: Publicatieblad 5

6 SUO: Schengen uitvoeringsovereenkomst van 19 juni 1990 Tweede aanvullend protocol bij het ERV: Tweede Aanvullend Protocol van 8 november 2001 bij het Europees Verdrag aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken VN: Verenigde Naties VWEU: Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie 6

7 Algemene inleiding 1. Het onderwerp van de masterproef behelst een beginsel dat zich situeert in het rechtsdomein van het internationaal strafrecht. Aut exequi, aut tolerare is een relatief nieuw beginsel dat langzaamaan zijn intrede aan het maken is in het samenwerkingsrecht. 2. Om de probleemstelling rond het thema betreffende het beginsel van aut exequi, aut tolerare vorm te geven zal een vijfstappen redenering worden opgetrokken. Deze bestaat uit de globalisering van de georganiseerde criminaliteit met als gevolg dat het aan de politiële en justitiële autoriteiten toekomt om zich daaraan aan te passen (1). Deze aanpassing neemt de vorm aan van wederzijdse samenwerking in strafzaken. Ondanks het feit dat wederzijdse samenwerking van cruciaal belang is, vormt het een aantasting op de soevereiniteit van landen en worden om die reden vaak beperkingen ingeschreven zoals de vereiste van dubbele incriminatie of verscheidene weigeringsgronden (2). Het nieuw internationaal strafrechtelijk beginsel is geïnspireerd op het principe van aut dedere, aut iudiciare, het principe van wederzijdse erkenning en het principe van aut dedere, aut exequi (3). Het aut exequi, aut tolerare beginsel is een nieuwe vorm van wederzijds samenwerken en kan specifiek een antwoord bieden op de problematiek van (opsporings- en onderzoeks)capaciteit (4). Bij de uitwerking van aut exequi, aut tolerare kunnen zeker en vast een aantal bedenkingen en problemen rijzen (5). 3. De centrale onderzoeksvraag die in deze masterproef zal worden onderzocht is de volgende: in welke mate kan het principe van aut exequi aut tolerare een meerwaarde betekenen in de Europese samenwerking in strafzaken in het algemeen en voor de Belgische samenwerking met Nederland en Luxemburg op het niveau van de Benelux in het bijzonder? Alvorens een antwoord te kunnen formuleren op deze algemene onderzoeksvraag, is het noodzakelijk om een aantal deelvragen te beantwoorden. Zij worden hieronder opgelijst: 1. De eerste vraag die absoluut gesteld moet worden en om die reden opgenomen is in het eerste hoofdstuk is de concrete inhoud van het principe. In dit onderdeel worden ook de eerste en tweede stap van de vijf stappen omtrent de globalisering van criminaliteit gekoppeld aan de nood tot een operationele aanpassing door de autoriteiten nader toegelicht. 2. Daarna in hoofdstuk 2 komt de vraag aan bod waar het principe precies vandaan komt en welke principes aan aut exequi, aut tolerare voorafgaan waarbij voornamelijk de wederzijdse erkenning een belangrijke rol speelt. Dit vormt tegelijkertijd de derde stap van de vijfstappen redenering. 7

8 3. Vervolgens wordt in hoofdstuk 3 de problematiek met betrekking tot (politie en justitie) capaciteit uit te doeken gedaan, waarbij het aut exequi, aut tolerare beginsel, naast andere pistes, eventueel een oplossing kan betekenen. Hoofdstuk 3 doet op deze wijze de vierde stap uit de bovenstaande redenering uit te doeken. 4. Hoofdstuk 4 heeft betrekking op het antwoord op de vraag in wat voor een aanwezigheid het aut exequi, aut tolerare beginsel voorziet. Om dit op een duidelijke en overzichtelijke wijze weer te geven is het belangrijk om aan te tonen wat het startpunt is van de wijze waarop de internationale samenwerking in strafzaken vorm werd gegeven en hoe de evolutie naar een eventuele implementatie van het beginsel verloopt. Daarbij kan meteen de vraag worden gesteld waarom dit wel of niet lukt en welke de obstakels zijn die zich in de praktijk voordoen of kunnen voordoen. De aard van de aanwezigheid van bevoegde buitenlandse ambtenaren hangt daarbij nauw samen met het type van bevoegdheden waarover deze grensoverschrijdende ambtenaren beschikken. Zij kunnen ofwel over geen enkele bevoegdheid beschikken, of zij kunnen ook eenvoudige of zelfs zwaarwichtige onderzoeksdaden stellen. 5. In hoofdstuk 5 worden aanbevelingen van het Bureau voor Euregionale Samenwerking (hierna: BES) en voorstellen tot wijziging van het Benelux Politieverdrag besproken. In dit hoofdstuk wordt dus ingegaan op de toekomstperspectieven. In geen geval gaat het om reeds afgewerkte en bindende verdragsregels. 4. Deze masterproef wordt beëindigd met een besluit waarin een korte samenvatting is opgenomen en een antwoord op de onderzoeksvraag wordt geformuleerd. De draagwijdte van aut exequi, aut tolerare zal enkel binnen het Europees landschap worden onderzocht, zowel binnen de Europese Unie als binnen de Raad van Europa. Een internationale context zou te ver leiden. Om de verschillende deelvragen te beantwoorden wordt ook steeds vanuit Belgisch oogpunt naar de situatie gekeken. Om die reden worden verdragen waar België geen partij bij is niet besproken. 5. Wat betreft methodologie zal in deze masterproef voornamelijk gebruik gemaakt worden van rechtsleer en wetgeving waaronder de voorbereidende werken zoals de memories van toelichting en de vele besprekingen die hieraan vooraf zijn gegaan. Rechtspraak over het beginsel zelf is onbestaande, maar er zal toch enkele malen naar rechtspraak verwezen worden wanneer het gaat om andere, reeds bestaande initiatieven die een bepaalde relevantie hebben voor het onderwerp, zoals bijvoorbeeld de grensoverschrijdende achtervolging. Met betrekking tot de laatste deelvraag, meer bepaald de toekomst van het beginsel aut exequi, aut tolerare wordt een antwoord geformuleerd met behulp van een sociaal wetenschappelijke methode. Er werd een interview afgenomen van de heer Luc Valkenborg die Verbindingsofficier van de 8

9 Federale Politie, Team Justitie en Binnenlandse Zaken is bij het Secretariaat-Generaal van de Benelux. 9

10 Hoofdstuk 1. Het aut exequi, aut tolerare beginsel: definitie en verhouding ten aanzien van het soevereiniteitsbeginsel 1.1. De inhoud van het aut exequi, aut tolerare beginsel 6. Dat de georganiseerde criminaliteit zich al lang niet meer enkel voordoet binnen de landsgrenzen van een staat weet men al een hele tijd. Dit is onder andere het gevolg van de globalisering en de toenemende migratie. Criminele organisaties profiteren van het wegvallen van de controles en van de tekortkomingen in de politiële, justitiële en douanesamenwerking. 1 Het komt aan de politiële en justitiële autoriteiten toe om zich aan te passen. Een eerste probleem dat zich hier stelde was het gebrek aan een algemeen aanvaarde definitie van georganiseerde criminaliteit die dikwijls grensoverschrijdend is. Het ontbreken van een uniforme definitie vormde een lacune en hinderde een efficiënte bestrijding ervan. Om die reden werd eind 1998 op Europees niveau een eenvormige juridische definitie aangenomen. 2 Binnen de EU wordt er gewerkt met een strafdrempel en wordt onder georganiseerde criminaliteit verstaan: 7. (..) een gestructureerde vereniging die duurt in de tijd van meer dan twee personen, die in overleg optreedt om feiten te plegen welke strafbaar zijn gesteld met een vrijheidsstraf of met een maatregel welke vrijheidsbeneming meebrengt met een maximum van ten minste vier jaar of met een zwaardere straf, welke feiten een deel op zich vormen of een middel zijn om vermogensvoordelen te verwerven en, in voorkomend geval, onrechtmatig invloed uitoefenen op de werking van overheidsinstanties Het is duidelijk dat het ook alsmaar belangrijker wordt dat handhavingsautoriteiten over de gepaste middelen beschikken om over de grenzen heen op te treden onder andere met het oog op het verzamelen van bewijzen die niet op het eigen grondgebied te vinden zijn. Zelfs in het geval dat de criminele feiten zich maar in één land voordoen, kan er een noodzaak bestaan om voor de bewijsverzameling te reizen naar een andere lidstaat. Men denke daarbij bijvoorbeeld aan opbrengsten die verdachten in een ander land verstopt hebben. 9. De belangstelling voor internationale strafrechtelijke samenwerking is sedert de jaren van de vorige eeuw aan een serieuze opmars bezig. Op het gebied van grensoverschrijdende bewijsverzameling werd ondertussen reeds een lange weg 1 I. ONSEA, De bestrijding van georganiseerde misdaad: de grens tussen waarheidsvinding en grondrechten, Antwerpen, Intersentia, 2003, I. ONSEA, De bestrijding van georganiseerde misdaad: de grens tussen waarheidsvinding en grondrechten, Antwerpen, Intersentia, 2003, Artikel 1, Gemeenschappelijk optreden 98/733/JBZ, 21 december 1998, aangenomen op grond van artikel K.3 van het Verdrag betreffende de Europese Unie inzake de strafbaarstelling van deelneming aan een criminele organisatie in de lidstaten van de Europese Unie, PB.L. 29 december 1998, afl. 351,

11 afgelegd met allerlei instrumenten waaronder richtlijnen, verordeningen en verdragen en dit op vele niveaus. Er kan daarbij onmiddellijk gedacht worden aan de EU, maar ook de Raad van Europa, de Benelux en zelfs de VN 4 hebben een grote bereidwilligheid getoond om de internationale samenwerking in strafzaken te bevorderen. Klassiek stelt men dat de internationale samenwerking wordt onderverdeeld in primaire en secundaire rechtshulp In het kader van de primaire rechtshulp wordt de volledige afhandeling van een strafdossier of een essentieel deel ervan overgedragen aan een andere staat. Bijvoorbeeld de overmaking van de tenuitvoerlegging van de uitgesproken straf. Bij de secundaire rechtshulp daarentegen wordt enkel hulp geboden door de vreemde of aangezochte staat en blijft de verzoekende staat de verantwoordelijkheid dragen voor de afhandeling van het strafdossier. Een voorbeeld van secundaire rechtshulp is de wederzijdse rechtshulp. Dit wordt in de Belgische literatuur 7 gedefinieerd als zijnde een vorm van interstatelijke strafprocessuele bijstand, wederzijds geleverd ten behoeve van een in een om deze bijstand verzoekende staat bestaande concrete strafzaak, waarbij nationale gerechtelijke autoriteiten bepaalde (processuele) handelingen verrichten ter ondersteuning van de opsporing, vervolging of berechting van natuurlijke of rechtspersonen ter zake van strafbare gedragingen in een ander land. 11. Het beginsel van aut exequi, aut tolerare kan vertaald worden als ofwel uitvoeren, ofwel toelaten. Dit wil zeggen dat de aangezochte staat de keuze heeft om ofwel het verzoek van de verzoekende staat uit te voeren ofwel om de bevoegde autoriteiten van de verzoekende staat op het grondgebied te gedogen om hen zo toe te laten zelf hun verzoek uit te voeren. 8 De oorsprong van dit concept ligt in een studie 4 De relevante verdragen aangenomen in de schoot van de Verenigde Naties zijn steeds verdragen die verband houden met de bestrijding van bepaalde vormen van internationale misdaad en terrorisme. De twee belangrijkste verdragen aangaande internationale samenwerking in strafzaken zijn het Verdrag van Wenen van 1988 tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (Trb. 1989, nr. 97) en het verdrag tegen transnationale georganiseerde misdaad van 2000 dat in Palermo werd ondertekend met het bijhorend protocol tegen de smokkel van migranten ondertekend in New York (BS 13 oktober 2004, 71306) 5 H.L.C. HULSMAN, Transmission des poursuites p nales l tat de s jour et ex cution des d cisions p nales trang res : Le droit p nal international. Recueil d tudes en hommage J.M. Van Bemmelen, Leiden, E.J. Brill., 1965, F. THOMAS, Internationale rechtshulp in strafzaken, Antwerpen, Story-Scientia, 1998, T. VAN DER BEKEN, Internationaal strafrecht in België: stand van zaken, p , p. 43 voetnoot 35; F. VERBRUGGEN, R. VERSTRAETEN, Strafrecht & strafprocesrecht voor bachelors: deel I, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2011, 16 8 G. VERMEULEN, Free gathering and movement of evidence in criminal matters in the EU, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2011, 38 11

12 uitgevoerd door Gert Vermeulen, Wendy De Bondt en Charlotte Ryckman die zij in de jaren 2009, 2010 en 2011 hebben verricht in opdracht van de Europese Commissie Het is duidelijk dat het aut exequi, aut tolerare beginsel zich niet bevindt binnen de categorie van de primaire rechtshulp. Het strafdossier of een belangrijk deel ervan wordt per slot van rekening niet overgedragen aan een andere lidstaat. Eerder zou men ervoor opteren om het beginsel onder de categorie van de secundaire rechtshulp te plaatsen. De verzoekende staat blijft de verantwoordelijkheid dragen en de aangezochte lidstaat biedt enkel hulp met betrekking tot een bepaald element uit het strafdossier. Het is immers verkeerd om te denken dat wanneer handhavingsautoriteiten op het grondgebied van een andere lidstaat zouden optreden zij geen enkele hulp meer van die lidstaat nodig zouden hebben. Bijgevolg blijft deze hulp aanwezig in het geval dat de grensoverschrijdende autoriteiten zelf hun verzoek met de bijpassende onderzoeksdaden uitvoeren op het grondgebied van de aangezochte lidstaat. Minstens is het zo dat er een verplichting bestaat om de lidstaat op wiens grondgebied men wenst op te treden op de hoogte te brengen van de geplande operatie. 13. Het rechtshulpverzoek heeft betrekking op onderzoeksdaden die (al dan niet) worden toegelaten op het grondgebied van een andere lidstaat. Wat kan men verstaan onder onderzoeksdaden? In het Belgisch wetboek van strafvordering is nergens een definitie van de term te vinden, maar enkel een lijst met handelingen die open staan voor de procureur des Konings in het kader van een opsporingsonderzoek en voor de onderzoeksrechter in het kader van een gerechtelijk onderzoek. Ook op internationaal en op Europees niveau bestaat er geen algemene definitie, maar ook geen algemene lijst met toegelaten onderzoeksdaden zoals in het Belgisch wetboek van strafvordering. De toegelaten onderzoeksdaden die de bevoegde autoriteiten op het grondgebied van een andere lidstaat mogen stellen verschilt bijgevolg van verdrag tot verdrag. Nog andere verdragen bepalen zelfs dit niet en laten de keuze van toegelaten onderzoeksdaden volledig over aan de nationale lidstaten. Als voorbeeld kan hier de EU Rechtshulpovereenkomst van 29 mei 2000 worden aangehaald. Op grond van artikel 13 van deze overeenkomst kunnen lidstaten een gemeenschappelijk onderzoeksteam opzetten. In het kader van dit verdrag bestaat de mogelijkheid voor de gedetacheerde ambtenaren om onderzoekshandelingen uit te voeren. De Rechtshulpovereenkomst definieert echter niet wat daar concreet onder moet worden verstaan. Men kan hieruit afleiden dat het dan aan de lidstaten zelf toekomt om te bepalen welke onderzoekshandelingen openstaan voor deze gedetacheerde leden (infra randnummer 99). 9 G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCHMAN, Rethinking international cooperation in criminal matters in the EU, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu,

13 14. (et eerste deel van het adagium aut exequi is niet nieuw. )ndien de aangezochte lidstaat het rechtshulpverzoek uitvoert volgens zijn nationale wetgeving 10 en de resultaten verstuurt naar de verzoekende lidstaat, komt het aan deze laatste lidstaat toe om vertrouwen te hebben in het strafrechtelijk systeem van de aangezochte lidstaat en de resultaten van het onderzoek te erkennen. Aut exequi valt op die manier duidelijk terug op het principe van wederzijds vertrouwen en het principe van wederzijdse erkenning dat daaruit volgt. 10 Cass. 30 april 1985, AR 9447, Arr.Cass , 1172; Bull. 1985, 1072; Pas. 1985, I,

14 1.2. De verhouding van het aut exequi, aut tolerare beginsel tegenover het soevereiniteitsbeginsel 15. Het soevereiniteitsbeginsel houdt in dat iedere staat bevoegd is de eigen rechtsorde samen te stellen en dat zij geen externe macht boven zich hoeft te dulden. 11 In de klassieke verdragen met betrekking tot wederzijdse rechtshulp zijn weigeringsgronden en voorwaarden zoals dubbele incriminatie voorzien. 12 De reden waarom lidstaten dit graag in hun samenwerkingsverdragen inschrijven is nu net om hun soevereiniteit te behouden. Daartegenover staat dan wel dat de rechtshulp er niet bij gebaat is. Wanneer lidstaten immers dergelijke weigeringsgronden en voorwaarden inschrijven, wordt de mogelijkheid tot rechtshulp beperkt. Zonder zou er voor meer inbreuken tot rechtshulp kunnen worden overgegaan. Daarom stelt men jaar na jaar vast dat het aantal weigeringsgronden daalt en de vereiste van dubbele strafbaarheidsstelling langzaamaan verdwijnt Het probleem dat zich stelt is dat het aut exequi, aut tolerare beginsel lijnrecht tegenover het beginsel van de soevereiniteit van de lidstaten staat. Een van de onderdelen van het soevereiniteitsbeginsel houdt immers in dat elke lidstaat de soevereiniteit heeft om de strafprocedure volgens eigen ontwikkelde rechtsregels en gerechtelijke procedures te regelen. Deze soevereiniteit wordt alsmaar meer beperkt door het ingrijpen van de Europese wetgever, de rechtspraak van het Hof van Justitie en de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. Een volledige implementatie van aut exequi, aut tolerare zou echter een nog verdere aantasting van de soevereiniteit inhouden daar de lidstaten in dat geval hun eigen onderzoek kunnen voeren op het grondgebied van andere lidstaten. De vraag is dan ook of het soevereiniteitsbeginsel een onoverkomelijke barrière uitmaakt waardoor een efficiënte bestrijding van de grensoverschrijdende criminaliteit op de tweede plek na het beginsel komt te staan E. KLERKS, Het beginsel van dubbele strafbaarheid in de Europese strafrechtelijke samenwerking, Scriptie in de strafrechtswetenschappen te verdedigen tegenover de Examencommissie van de Faculteit der Rechtsgeleerdheid van de Universiteit van Tilburg, 2008, 1-66, 8 12 Zoals binnen het ERV wanneer artikel 5 lid 1 sub b van het verdrag voorziet dat een lidstaat een rechtshulpverzoek afhankelijk kan stellen van de voorwaarde dat het feit in de aangezochte staat grond oplevert tot uitlevering. Aangezien voor uitlevering dubbele strafbaarheid is vereist, geldt in dit geval dus ook de eis van dubbele strafbaarheid. 13 Deze tendens werd ingezet door de SUO en herhaald op de Europese Raad van Tampere van Aanbeveling van het BES, A practitioner s view on judicial cooperation in criminal matters in EU border regions, Maastricht, 4 oktober 2014, 1-33, 12 14

15 Hoofdstuk 2. Oorsprong van het aut exequi, aut tolerare beginsel 17. Er zijn meerdere beginselen die voorafgaan aan het aut exequi, aut tolerare beginsel. In hetgeen volgt wordt dieper ingegaan op de beginselen van aut dedere, aut iudiciare, wederzijdse erkenning en aut dedere, aut exequi Aut dedere, aut iudiciare 18. Het eerste en het meer traditionele beginsel is dat van aut dedere, aut iudicare. 15 Naar het Nederlands vertaald wil dit zeggen: ofwel uitleveren, ofwel vervolgen. Dit principe is een veruitwendiging van het vertegenwoordigingsbeginsel en houdt in dat de staat die een persoon van een ernstige inbreuk verdenkt het is noodzakelijk dat er ernstige aanwijzingen op tafel liggen dat de persoon zich daadwerkelijk schuldig heeft gemaakt aan de inbreuk de last op zich moet nemen om deze persoon op te sporen en te berechten. Wanneer de staat hier niet toe overgaat, zal deze moeten overgaan tot uitlevering. De nationale autoriteiten zijn aldus bevoegd, ongeacht de nationaliteit van de dader en het slachtoffer en ongeacht het grondgebied waarop de misdaad is gepleegd. 16 Er bestaat wel enige onduidelijkheid nopens het moment waarop de uitoefening van de rechtsmacht van een staat een verplichting wordt. Bestaat deze verplichting slechts nadat er een verzoek tot uitlevering werd ingediend, of ontstaat deze verplichting al op het moment dat deze vermoedelijke dader zich op het grondgebied van de staat bevindt? Op deze vraag heerst er op dit moment aldus geen consensus Er bestaan een aantal verdragen die het aut dedere, aut iudiciare principe voorop stellen, voornamelijk in het kader van de strijd tegen terrorisme. Men denkt bijvoorbeeld aan artikel 7 van het Haags Verdrag over vliegtuigkaping (1970); artikel 5.2 van het Verdrag van Montreal over vliegtuigkaping (1971); artikel 6.2 van het Verdrag inzake het nemen van gijzelaars (1979); artikel 6.4 van het Verdrag inzake terroristische bomaanslagen en tenslotte artikel 7.4 van het Verdrag inzake de financiering van terrorisme (1999). 15 C. VAN ASSCHE, Deux voeux formulés à l'adresse de la Cour internationale de justice. Commentaire de l ordonnance du mai dans l affaire relative à des questions concernant l obligation de poursuivre ou d extrader Belgique c. Sénégal, BTIR 2009, afl. 2, L. LEMMENS, België trekt voorbehoud in over weigeren van uitlevering of rechtshulp bij politiek delict in strijd tegen terrorisme, Nieuws, 27 februari C. RYNGAERT, De toepassing van het beginsel van aut dedere aut judicare in de Belgische rechtsorde, T.Strafr. 2008, afl. 5,

16 20. Uit dit alles kan worden afgeleid dat het principe van aut dedere, aut iudiciare geen algemene internationaal-gewoonterechtelijke verplichting inhoudt. Het gaat daarentegen over een specifieke verdragsclausule die enkel van toepassing is op de specifieke misdaden opgenomen in deze verdragen Wederzijdse erkenning 21. Van een recentere oorsprong is het aut dedere aut exequi beginsel (infra randnummers 29 t.e.m. 31), maar alvorens dit te bespreken, moet de basis van het beginsel van wederzijdse erkenning worden toegelicht. Wanneer de verschillende landen van de EU elk hun eigen strafwetgeving hebben kan dit voor problemen zorgen indien men wil overgaan tot justitiële samenwerking in strafzaken. Dit kan in de eerste plaats worden verholpen door over te gaan tot een harmonisatie 19 en om op die manier de wetgevingen van de verscheidene landen op elkaar af te stemmen. 20 Met 28 lidstaten is dit zeker en vast geen eenvoudige opdracht en wanneer men hier niet in slaagt, kan, in de tweede plaats, het principe van wederzijdse erkenning 21 soelaas bieden Hoewel het principe wederzijdse erkenning in meerdere verdragen wordt vermeld en als enorm belangrijk wordt bestempeld, bestaat er geen bindende definitie. De idee van wederzijdse erkenning werd duidelijk voorgesteld op de Europese Raad van Tampere van 15 en 16 oktober 1999 als de hoeksteen van de justitiële samenwerking binnen de Europese Unie en dit zowel op burgerlijk als op strafrechtelijk vak. De Europese JBZ-Raad van Tampere vermeldt er ook direct bij dat dit beginsel zowel voor vonnissen als voor andere beslissingen van rechterlijke autoriteiten dient te gelden. 23 Voor deze masterproef is het vooral van belang te onthouden dat een rechtshulpverzoek uitgaande van een justitiële autoriteit zoals een onderzoeksrechter of 18 T. VANDER BEKEN, Opnieuw commotie rond de uitlevering voor politieke misdrijven. Juridische bespiegelingen naar aanleiding van de zaak Erdal, T.Strafr. 2000, Een zeer belangrijk en recent voorbeeld is de hele bijstandsregeling van de verdachte door een advocaat naar aanleiding van het Salduz-arrest. 20 J. VAN GAEVER, Nieuwe regels voor de bewijsverkrijging in strafzaken binnen de Europese Unie, T.Strafr. 2007, afl. 5, Eerdere instrumenten met betrekking tot het beginsel van wederzijdse erkenning zijn: het Europees verdrag van 28 mei 1970 inzake de internationale geldigheid van strafvonnissen, het verdrag van de Raad van Europa van 21 maart 1983 betreffende de overbrenging van gevonniste personen en het bijhorend protocol van 18 december 1997, het Verdrag tussen de lidstaten van de Europese Gemeenschappen inzake de tenuitvoerlegging van buitenlandse strafvonnissen van 13 november 1991, de overeenkomst van de Europese Unie van 17 juni 1998 betreffende de ontzegging van de rijbevoegdheid. 22 G. VERMEULEN, Bevriezing van bewijs en vermogen in de Europese strafrechtelijke ruimte, T. Strafr., 2006, afl. 6, De Europese Raad van Tampere, 15 en 16 oktober 1999, richtpunten

17 parketmagistraat een rechterlijke beslissing uitmaakt waarvoor de wederzijdse erkenning speelt. Veel auteurs zien deze Europese Raad van Tampere als startpunt van het concept van wederzijdse erkenning. Het is echter zo dat reeds voorheen bepaalde vormen van wederzijdse erkenning waren opgenomen in verscheidene instrumenten met betrekking tot wederzijdse rechtshulp. Het oudste voorbeeld dateert zelfs van de jaren namelijk het Europees Verdrag van november betreffende het toezicht op de voorwaardelijk veroordeelde of in vrijheid gestelde personen. 24 Dit alles doet zich voor binnen de EU, maar ook binnen de Raad van Europa werd eveneens al gesproken van wederzijdse erkenning. Deze had echter niet dezelfde invulling. Waar de Europese Raad van Tampere streeft naar onder andere minder weigeringsgronden en strengere deadlines, wil de Raad van Europa vooral dat lidstaten meer vertrouwen hebben in de rechtsstelsels van de andere, vreemde lidstaten. Als voorbeelden kunnen hier het Europees Verdrag van 30 november 1964 betreffende de bestraffing van verkeersinbreuken, het Europees Verdrag van 15 mei 1972 betreffende de overdracht van strafvervolging en de Witwasovereenkomst van 8 november 1990 worden vermeld In het programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen of het Wederzijds erkenningsplan 26 neemt men dit over en luidt het als volgt: 24. Wederzijdse erkenning moet de samenwerking tussen de lidstaten en de bescherming van de rechten van het individu versterken. Zij kan een betere reclassering van de dader in de hand werken. Ten slotte is wederzijdse erkenning van rechterlijke beslissingen bevorderlijk voor de rechtszekerheid in de Unie voorzover zij waarborgt dat een in een lidstaat gewezen vonnis in een andere lidstaat niet opnieuw ter discussie wordt gesteld. De toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen veronderstelt wederzijds vertrouwen van de lidstaten in elkaars strafstelsels. Dat vertrouwen berust in het bijzonder op hun gemeenschappelijke gehechtheid aan de beginselen van vrijheid, democratie en eerbiediging van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden en de rechtsstaat. 25. Is dit beginsel van wederzijdse erkenning op die manier dan een alternatief instrument voor een harmonisatie van de verschillende wetgevingen van de lidstaten? Neen, men kan stellen dat wederzijdse erkenning meer een complementaire rol speelt. 27 In het geval dat de verschillen tussen de verscheidene wetgevingen verhinderen dat het 24 BS 31 oktober 1970, G. VERMEULEN, Europese en internationale instellingen en organisaties: relevant voor criminologie en strafrechtsbedeling, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2006, Programma van maatregelen om uitvoering te geven aan het beginsel van wederzijdse erkenning van strafrechtelijke beslissingen, Pb.C. 15 januari 2001, afl. 12, J. VAN GAEVER, Het Europees aanhoudingsbevel in de praktijk, Mechelen, Kluwer, 2013,

18 principe van wederzijds erkenning zijn rol kan vervullen, blijft harmoniseren een noodzakelijke opgave. 26. De achterliggende gedachte van het principe van wederzijdse erkenning is dat van een vrij verkeer van beslissingen. Waar komt het concreet op neer? Vanaf het ogenblik dat een rechterlijke autoriteit bevoegd is volgens het recht van zijn lidstaat en conform dit recht een beslissing neemt, dan heeft die beslissing op het ganse grondgebied van de Europese Unie een volkomen en rechtstreekse uitwerking. Wanneer deze beslissing dan ten uitvoer moet worden gelegd op het territorium van een andere lidstaat dan rust op de bevoegde autoriteiten van deze lidstaat de verplichting om deze beslissing uit te voeren en dit alsof men een beslissing van de eigen rechterlijke autoriteit ten uitvoer dient te leggen. Met betrekking tot strafrechtelijke beslissingen komt dit neer op een wederzijds vertrouwen in de buitenlandse strafstelsels. Ook wat betreft de invoering van het Europees aanhoudingsbevel of EAB 28 speelde het beginsel van wederzijdse erkenning een leidende rol. 29 Het kan in de praktijk echter voor problemen zorgen, maar om het principe van wederzijdse erkenning een zo breed mogelijke uitwerking te geven, is het noodzakelijk dat niet alleen het aantal weigeringsgronden zoveel mogelijk wordt beperkt, maar ook dat de regel van dubbele incriminatie zoveel mogelijk weggewerkt wordt. 27. Vaak zegt men dat het principe van wederzijdse erkenning de wederzijdse samenwerking strenger of strikter heeft gemaakt. Men gaat bij wijze van spreken van verzoeken naar bevelen. 30 Wederzijdse erkenning moet er dan ook uiteindelijk voor zorgen dat de internationale samenwerking minder vrijblijvend wordt en dat ze sneller, efficiënter en eenvoudiger geschiedt. Van efficiëntie was immers geen sprake door de vele exequatur procedures 31 die bestonden in de lidstaten. Men wou van deze procedures af en de introductie van wederzijdse erkenning was een manier om die doelstelling te verwezenlijken Wet van 19 december 2003 betreffende het Europees aanhoudingsbevel, BS 22 december 2003, T. DECAIGNY, P. DE HERT, Cassatie beperkt overlevering jongvolwassenen, Juristenkrant 2013, afl. 264, 3 30 G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCKMAN, Rethinking international cooperation in criminal matters in the EU, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2012, Een exequatur procedure houdt in dat een rechterlijke beslissing afkomstig uit een andere lidstaat eerst door de binnenlandse vb. Belgische rechter uitvoerbaar verklaard dient te worden. Het is pas na deze uitvoerbaarverklaring dat de buitenlandse rechterlijke beslissing op dezelfde hoogte wordt geplaatst als een Belgische rechterlijke beslissing. Zo n uitvoerbaarverklaring of exequatur procedure was dan vereist alvorens men de buitenlandse rechterlijke beslissing kon uitvoeren op het grondgebied van de aangezochte lidstaat, in het voorbeeld België. 32 G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCKMAN, Rethinking international cooperation in criminal matters in the EU, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2012,

19 28. Hieruit kan worden afgeleid dat de wederzijdse erkenning op zich geen doelstelling uitmaakt, maar een instrument is om de doelstelling van de interne markt en de ruimte van vrijheid, veiligheid en recht(vaardigheid) zoals vooropgesteld door het Verdrag van Amsterdam 33 te realiseren. 34 Na het Programma van Tampere ( ) en het Haagse programma ( ) heeft de Raad van de Europese Unie in het programma van Stockholm ( ) 35 uitdrukkelijk vastgesteld dat zij tevreden is met de vooruitgang die werd geboekt bij de verwezenlijking van het principe van wederzijdse erkenning. In het Stockholm-programma benadrukte de Europese Raad wel dat verder moet worden gewerkt aan de realisatie van een systeem voor de bewijsverkrijging in dossiers die een grensoverschrijdend element bevatten. Dit vormde de rechtstreekse aanleiding tot de totstandkoming van het Europees bewijsverkrijgingsbevel (EBB). 36 Over het feit dat het beginsel van wederzijdse erkenning de basis vormt van het Europees bewijsverkrijgingsbevel bestaat geen enkele twijfel. Het wordt in de eerste en tweede overweging van het Kaderbesluit en het tweede lid van het eerste artikel duidelijk aangegeven Aut dedere, aut exequi 29. Opnieuw vertaald naar het Nederlands komt aut dedere, aut exequi erop neer dat men over de keuze beschikt om ofwel uit te leveren of over te gaan tot uitvoering. Binnen dit kader zijn er twee staten die een rol spelen, namelijk de uitvaardigende staat en de uitvoerende staat. Het beginsel verschilt op een belangrijke wijze van het eerste aut dedere, aut iudiciare omdat we ons nu niet meer in de strafvervolgingsfase bevinden. Bij het beginsel aut dedere, aut iudiciare gaat het om een persoon waar er louter ernstige aanwijzingen bestaan dat hij of zij zich schuldig heeft gemaakt aan een misdrijf. Anders is het bij het aut dedere, aut exequi principe waar er reeds een vonnis of arrest bestaat tegen de persoon en het op die manier niet langer om een verdachte gaat, maar wel over een veroordeelde. 33 Artikel 29 van het Verdrag van Amsterdam van 2 oktober 1997, Pb.C. 10 november 1997, alf. 340, C. JANSSENS., Het beginsel van de wederzijdse erkenning in de interne markt van de EU en de justitiële strafrechtelijke samenwerking in de EU. Een analyse vanuit een beleidsoverschrijdende benadering, RW , afl. 42, 1830; zie ook H. VAN DER W)LT, Harmonisatie van Strafrecht in Europa: gewogen en te licht bevonden, NJB 2002, van het Programma van Stockholm een open en veilig Europa ten dienste en ter bescherming van de burger voor de periode , Pb.C. 4 mei 2010, afl. 115, Kaderbesluit Europese Raad nr. 2008/978/JBZ, 18 december 2008, betreffende het Europees bewijsverkrijgingsbevel ter verkrijging van voorwerpen, documenten en gegevens voor gebruik in strafprocedures, Pb.L., 30 december 2008, afl. 350,

20 30. De uitvoerende staat is de staat op wiens grondgebied de veroordeelde zich bevindt en het is deze die een belangrijke keuze dient te maken. De uitvoerende staat kan enerzijds kiezen voor de uitlevering van veroordeelde waardoor deze zijn straf zal moeten uitzitten in de uitvaardigende staat. Als hiervoor gekozen wordt dan vormt dit een veruitwendiging van het wederzijds erkenningsprincipe. Anderzijds, indien de uitvoerende staat hier niet voor kiest, dan is zij gehouden de uitgesproken straf zelf uit te voeren. Het is net hieromtrent dat er zich discussies voordoen. Er zijn langs de ene kant verdragen die traditioneel het principe van lex mitior voorhouden waardoor de uitvoerende staat de uitgesproken straf mag verlagen naar de maximumstraf die het eigen recht voorzien. 37 Langs de andere kant is er echter art. 4.6 van het Kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel dat deze optie net uitsluit. Hierdoor beschikt de uitvoerende staat over geen enkele discretionaire marge meer. In de memorie van toelichting bij het kaderbesluit is het zeer duidelijk dat de Europese Commissie wil dat de uitvoerende staat de straf niet mag aanpassen. Men kan dus veronderstellen dat het duidelijk is dat de Europese Commissie af wil van het lex mitior principe, desalniettemin werd in 2008 bij de aanname van het Kaderbesluit Overbrengingsbevel 38 afgeweken van dit standpunt van de Commissie. In dit kaderbesluit wordt er teruggekeerd naar het lex mitior principe waardoor sommige auteurs menen dat dit getransponeerd kan worden bij de toepassing van het Europees aanhoudingsbevel Het aut exequi, aut tolerare principe is een weerspiegeling van het aut dedere, aut exequi beginsel dat vaak in uitleveringsverdragen wordt teruggevonden. Dit laatste beginsel vormt, zoals hierboven reeds uitgelegd, de oplossing voor het geval een lidstaat niet bereid is of niet over het vermogen beschikt om de veroordeelde persoon uit te leveren. In dat geval is deze staat verplicht om de rechterlijke beslissing die de persoon 37 Het gaat met name om het Europees verdrag van 28 mei 1970 inzake de internationale geldigheid van strafvonnissen, Trb. 1971, nr. 137, BS 21 september 2010, 58600; het Verdrag van de Raad van Europa van 21 maart 1983 betreffende de overbrenging van gevonniste personen, BS 19 december 1990 met het aanvullend protocol van 18 december Kaderbesluit Europese Raad nr. 2008/909/JBZ, 27 november 2008, inzake de toepassing van het beginsel van wederzijdse erkenning op strafvonnissen waarbij vrijheidsstraffen of tot vrijheidsbeneming strekkende maatregelen zijn opgelegd, met het oog op de tenuitvoerlegging ervan in de Europese Unie, Pb.L. 5 december 2008, afl. 327, L. PAUWELS, G. VERMEULEN, Update in de Criminologie IV: actuele ontwikkelingen inzake EU-justitiebeleid, misdaad en straf, cannabisbeleid, jongeren en jeugdzorg, internationale vrede, veiligheid en gerechtigheid, gewelddadig extremisme & private veiligheid en zelfregulering, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2014, 28; M. COOLS, B. DE RUYVER, M. EASTON, L. PAUWELS, P. PONSAERS, G. VANDE WALLE, T. VANDER BEKEN., F. VANDER LAENEN, G. VERMEULEN, G. VYNCKIER, EU and international crime control, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2010,

21 veroordeelde tot een bepaalde straf zelf uit te voeren. Er kan hierin een parallel worden gevonden ten opzichte van het aut exequi, aut tolerare beginsel. Dit beginsel zou de oplossing kunnen vormen voor het geval de aangezochte lidstaat niet tot de uitvoering van het rechtshulpverzoek wenst over te gaan of niet over de capaciteit beschikt om het verzoek uit te voeren. In dat geval zou zij verplicht zijn de bevoegde autoriteiten van de verzoekende lidstaat op haar grondgebied toe te laten opdat deze laatste zij zelf de nodige onderzoeksdaden zou kunnen uitvoeren G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCKMAN, Rethinking international cooperation in criminal matters in the EU, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2012,

22 Hoofdstuk 3. Van vraag naar opdracht en de capaciteitsproblemen die het met zich meebrengt 32. In dit hoofdstuk wordt gewezen op de problematiek waar het aut exequi, aut tolerare beginsel kan aan tegemoetkomen. Enerzijds wordt gewezen op de verschuiving van het stellen van een simpele vraag, naar een opdracht verstuurd door de verzoekende of de uitvaardigende staat. 41 Anderzijds wordt ook de problematiek van onderzoekscapaciteit die onder andere het gevolg is van die verschuiving besproken De verschuiving van vraag naar opdracht 33. Op de verschuiving werd reeds gewezen in hoofdstuk 2 wat betreft de wederzijdse erkenning. Dit principe heeft ervoor gezorgd dat internationale samenwerking in strafzaken meer dwingend werd. Men gaat bij wijze van spreken van vragen naar bevelen. 42 De oorzaak van dergelijke verschuiving ligt in de exequatur procedure die door velen als vervelend wordt beschouwd. De exequatur procedure is op zijn zachtst gezegd enorm tijdrovend en zeer omslachtig. Met het wederzijds vertrouwen en de wederzijdse erkenning als gevolg wordt de exequatur procedure bijgevolg vermeden. 34. Het betreft dus niet langer de situatie waarin de verzoekende lidstaat vriendelijk aan de aangezochte lidstaat vraagt om mee te werken aan hun onderzoek, het is eerder zo dat de verzoekende lidstaat de opdracht geeft aan de aangezochte lidstaat om hun verzoek uit te voeren. Om die reden is het ook beter om van de traditionele terminologie af te stappen en niet langer de spreken van de aangezochte staat. De facto is de aangezochte staat immers de uitvoerende staat geworden. Omgekeerd geldt hetzelfde. (et is beter te spreken van uitvaardigende staat, dan van verzoekende staat. 35. De vraag die zich opdringt is of voorafgaand aan de introductie van het principe van wederzijdse erkenning het dan zo gemakkelijk was voor de aangezochte staat om gewoonweg te weigeren het verzoek uit te voeren. Dit was niet het geval. In de verdragen die betrekking hebben op de wederzijdse samenwerking in strafzaken kwamen de lidstaten overeen om elkaar zoveel mogelijk rechtshulp te bieden in procedures waarin strafbare feiten aan de grondslag liggen. 43 Hiermee wordt bedoeld 41 G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCKMAN, Rethinking international cooperation in criminal matters in the EU, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2012, G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCKMAN, Rethinking international cooperation in criminal matters in the EU, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2012, Artikel 1 van het Europees Verdrag van 20 april 1959 aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken; Artikel 1 van Benelux uitleveringsverdrag van 27 juni

23 dat de samenwerking niet gereduceerd mag worden tot de onderzoeksverrichtingen die dergelijke verdragen zelf organiseren Op die manier kan er een tijdlijn worden getrokken. Men start dan van de situatie waar de instemming van de aangezochte staat een noodzakelijke voorwaarde vormt, naar de situatie van wederzijdse erkenning waarbij de aangezochte staat geen enkele discretionaire marge heeft. Wanneer die marge niet meer bestaat, is zijn instemming niet langer een vereiste. Bijgevolg bestaat er een verplichting in diens hoofde om het verzoek of beter gezegd de opdracht uit te voeren. 45 De enige basis waarop de aangezochte staat kan steunen om te weigeren mee te werken is door gebruik te maken van de limitatieve weigeringsgronden die in het betrokken verdrag zijn opgenomen. De trend in het internationaal strafrecht is ondertussen dat dergelijke weigeringsgronden zoveel mogelijk worden beperkt. 46 Een vlotte samenwerking tussen lidstaten op basis van het principe van wederzijdse erkenning zal makkelijker bereikt worden door de weigeringsgronden zoveel mogelijk te beperken. 47 Tussen beide bevinden zich dan de traditionele instrumenten die wel een instemming vereisen, maar tegelijkertijd de plicht hebben om zo ruim mogelijk rechtshulp te bieden. 48 Instemming van de aangezochte staat nodig Instemming nodig, maar met de plicht zo ruim mogelijk rechtshulp te bieden Geen instemming van de aangezochte staat nodig 44 F. THOMAS, Internationale rechtshulp in strafzaken, Antwerpen, Story-Scientia, 1998, X, België heeft regeling voor wederzijdse internationale rechtshulp in strafzaken en voor gemeenschappelijke onderzoeksteams, Nieuws, 24/12/ G. VERMEULEN, W. DE BONDT, Y. VAN DAMME, EU cross-border gathering and use of evidence in criminal matters : towards mutual recognition of investigative measures and free movement of evidence?, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2010, G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCKMAN, Rethinking international cooperation in criminal matters in the EU, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2012, G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCKMAN, Rethinking international cooperation in criminal matters in the EU, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2012,

24 37. Bevindt het aut exequi, aut tolerare principe zich op deze tijdlijn en indien ja, waar? Er zijn twee redeneringen die ontwikkeld kunnen worden. Vooreerst kan men stellen dat het in de tijdlijn steeds gaat over de vereiste van instemming van de aangezochte staat om het rechtshulpverzoek uit te voeren. De implementatie van het aut exequi, aut tolerare principe zou daarentegen tot gevolg hebben dat de aangezochte staat het verzoek niet meer zelf dient uit te voeren. Het is in dat geval de verzoekende staat die het eigen verzoek zal uitvoeren op het grondgebied van de aangezochte staat. Ten tweede kan men betogen dat zelfs in het geval dat de lidstaat het verzoek niet meer zelf dient uit te voeren, de aangezochte staat wel nog steeds zijn instemming zal moeten verlenen alvorens de verzoekende staat gerechtigd is om op het grondgebied van de aangezochte staat op te treden. In dat geval keert men terug naar de vroegste situatie waarbij de instemming van de aangezochte staat opnieuw een vereiste vormt. Niettemin is het mogelijk om bij de uitwerking van het beginsel aut exequi, aut tolerare de plicht tot een zo ruim mogelijke rechtshulpverlening wederom te vereisen De capaciteitsproblemen als gevolg van de verschuiving 38. In België is het zo dat de lokale politie op het lokaal niveau de basispolitiezorg verzekert, terwijl de federale politie de gespecialiseerde politiezorg en de ondersteunende opdrachten waarborgt. 49 Er is geen enkele hiërarchische verhouding tussen de twee. Bij de veiligheidsproblemen zelf is er quasi geen veiligheidsdomein dat exclusief tot één van beide behoort. Het is daarentegen wel zo dat vooral de federale politie zich met de georganiseerde criminaliteit zal bezighouden, zeker wanneer deze een supralokaal karakter heeft Het vraagstuk rond capaciteit is een agendapunt dat al jaren voor een gevoelig politiek debat zorgt. Het is dan ook niet verwonderlijk dat de pers regelmatig ganse artikelen wijdt aan deze problematiek. 52 In 2015 bijvoorbeeld klaagde het VSOA politie een vakbond van en voor politiemensen dat er bij de federale politie alleen al een tekort van 1500 manschappen bestaat. 53 Een jaar later, in 2016, spreken de kranten van 49 Het zijn de Octopusakkoorden die na de zaak Dutroux de ganse politiestructuur gewijzigd hebben waardoor ze nu uit een geïntegreerde politiedienst op twee niveaus bestaat, met name het lokale en het federale niveau. 50 Nationaal veiligheidsplan opgesteld door de Ministers van Binnenlandse Zaken en Justitie, 1-39, 8 51 De rol van de lokale politie zal om die reden wat betreft de uitvoering rechtshulpverzoeken nogal beperkt zijn. 52 Nieuws, De Morgen, Maingain bezorgd over Belgische middelen om terreur te bestrijden, 17 januari 2016, 53 Persmededeling, VSOA Politie vraagt aan een regering die pretendeerde dat veiligheid hun prioriteit was, om de beloftes om te zetten in daden!, Vrij Syndicaat voor 24

25 een tekort aan 3000 manschappen bij de federale politie, ongeveer een vijfde van de capaciteit. Dit getal is maar liefst verdubbeld tegenover het jaar ervoor. 54 Om aan dit enorm tekort tegemoet te komen pleit de VSOA politie 55 niet alleen voor een dringende injectie om het personeelsbestand voldoende hoog te krijgen, maar ook voor een verhoging van de jaarlijkse aanwervingen. Nu zij vaststellen dat de uitstroom van personeel veel groter is dan de instroom. 56 Het staat vast dat de politiezorg een dure aangelegenheid is en niet alleen in ons land, maar ook in alle andere West-Europese landen De druk op de politiediensten wordt nog groter in het licht van de hierboven besproken verschuiving van vraag naar opdracht wat betekent dat de aangezochte staat verplicht zal zijn de opdracht uit te voeren. De uitvoering van rechtshulpverzoeken komen uiteindelijk bovenop het bestaande takenpakket van de politiediensten en politieoverheden. Dit levert meer werk op voor de aangezochte staat die voor de uitvoering van het verzoek politie en justitiepersoneel zal moeten vrijmaken. Dat personeel is dan belast met de taak om behoorlijk wat onvoorzien werk te verrichten. 58 Hierdoor kan in hoofdorde het probleem ontstaan dat de aangezochte staat over te weinig of te weinig competente manschappen beschikt om het verzoek in te willigen. Wanneer dan wordt vastgesteld dat er al een tekort heerst in België voor het bestaande takenpakket, wordt dit alleen maar verergerd door de plicht om alle binnenkomende rechtshulpverzoeken uit te voeren. In ondergeschikte orde kan de situatie zich ook voordoen dat de aangezochte lidstaat niet over het aangepaste materiaal beschikt om het rechtshulpverzoek uit te voeren, men denkt bijvoorbeeld aan ICT materiaal zoals mail, telefonie of een snelle toegang tot het internet. 59 het Openbaar Ambt Nationaal Secretariaat, Zaventem, 17 november 2015, 54 Nieuws, De Morgen, Federale politie zwaar onderbemand, 29 februari 2016, Nieuws, De Standaard Minstens 3000 mensen tekort bij de federale politie,, 29 februari 2016, 55 Dit is de liberale politievakbond. 56 Persmededeling, VSOA Politie is tevreden met de beslissing van de regering... maar blijft voorzichtig positief, Vrij Syndicaat voor het Openbaar Ambt Nationaal Secretariaat, Zaventem, 19 november 2015, 57 P. PONSAERS, W. BRUGGEMAN, L. B)SSC(OP, S. DE K)MPE, Inleiding: wat met de politieschaal en het politiebestel anno 2012 in ons land?, Orde van de dag 2012, afl. 57, 8 58 A. SPAPENS, C. FIJNAUT, Criminaliteit en rechtshandhaving in de euregio Maas-Rijn, Deel 1, Antwerpen, Intersentia, 2005, G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCKMAN, Rethinking international cooperation in criminal matters in the EU, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2012,

26 41. Opvallend met betrekking tot deze problematiek is dat veel verdragsinstrumenten hieraan voorbijgaan. Het Europees Verdrag van 20 april 1959 in verband met de wederzijdse rechtshulp in strafzaken (ERV) besteedt hier helemaal geen aandacht aan. Zelfs de Europese Rechtshulpovereenkomst dat van een recentere datum is (2000) laat de kwestie volledig onbeantwoord. In de praktijk is het evenwel normaal dat de lidstaten rekening zullen houden met de bestaande politie- en justitiecapaciteit. Op basis van deze capaciteit zal elke lidstaat bepaalde prioriteiten in acht nemen. Ook al bepalen de betrokken verdragen dit niet, de lidstaten zullen in het geval zij met een tekort aan personeel kampen enkel voor de zwaardere misdrijven aan het rechtshulpverzoek tegemoet komen. 60 Niet enkel de uitvoerende of aangezochte lidstaat zal zijn prioriteitenstelling maken, maar ook de uitvaardigende of verzoekende lidstaat is genoodzaakt prioriteiten op te maken. Wanneer zij per slot van rekening voor elk dossier zwaarwichtig of niet een verzoek indient riskeert zij een te grote overbelasting op het handhavingsapparaat van de andere lidstaten. Naast deze overbelasting dreigt ook de optimalisering van de grensoverschrijdende aanpak van ernstige criminaliteit verloren te gaan. 61 Een voorbeeld wordt gevonden in het verslag van de Europese Commissie bij de invoer van het Europees aanhoudingsbevel. Zij stelt daarbij dat: 42. Het vertrouwen in de toepassing van het EAB werd ondermijnd door het systematisch uitvaardigen van EAB's voor de overlevering van personen die werden gezocht voor dikwijls zeer lichte strafbare feiten. In deze context is uit overleg in de Raad naar aanleiding van de conclusies van de evaluaties van de lidstaten gebleken dat de lidstaten het er in het algemeen over eens zijn dat een evenredigheidstoets noodzakelijk is Om de capaciteitsproblematiek het hoofd te kunnen bieden, zijn er twee beleidskeuzes die in de rechtsleer worden verdedigd. Men kan er ten eerste voor opteren een weigeringsgrond open te laten voor de aangezochte staat in het geval dat zij met financiële- en/of capaciteitstekorten kampt. In dat geval kan de aangezochte lidstaat weigeren gevolg te geven aan het verzoek wanneer dit een disproportionele last op de 60 D. VAN DAELE, M. PETERS, Tussen hamer en aambeeld: (inter)nationale prioriteitenstelling bij de strafrechtelijke rechtshulp en de wederzijdse erkenning, Orde van de Dag 2014, afl. 64, D. VAN DAELE, M. PETERS, Tussen hamer en aambeeld: (inter)nationale prioriteitenstelling bij de strafrechtelijke rechtshulp en de wederzijdse erkenning, Orde van de Dag 2014, afl. 64, Verslag van de Commissie aan het Europees parlement en de raad nr. COM/2011/0175, 11 april 2011 over de uitvoering sinds 2007 van het kaderbesluit van de Raad van 13 juni 2002 betreffende het Europees aanhoudingsbevel en de procedures van overlevering tussen de lidstaten 26

27 bestaande capaciteit met zich mee zou brengen. 63 Weliswaar kan dergelijke weigeringsgrond een bijkomende hindernis vormen voor een efficiënte samenwerking in strafzaken. Het is niettemin belangrijk dat wanneer men eraan denkt zo n weigeringsgrond in te schrijven dat men er voorwaarden aan koppelt zodanig dat ze niet onbeperkt kan worden gebruikt. Zoniet zal de weigeringsgrond een te grote belemmering vormen voor een efficiënte en soepele samenwerking in strafzaken. Een grote meerderheid van de lidstaten van de EU is geen voorstander van een weigeringsgrond omwille van een capaciteitstekort. 64 Een tweede mogelijkheid is het aut exequi, aut tolerare principe waarbij er wordt geopteerd om autoriteiten van de verzoekende staat op het grondgebied van de aangezochte staat toe te laten om het rechtshulpverzoek zelf uit te voeren Zo n weigeringsgrond werd bijvoorbeeld ingeschreven in artikel 8 2 van de Wet van 9 december 2004 betreffende de internationale politiële verstrekking van gegevens van persoonlijke aard en informatie met gerechtelijke finaliteit, de wederzijdse internationale rechtshulp in strafzaken en tot wijziging van artikel 90ter van het Wetboek van strafvordering. Dit artikel heeft betrekking op de instelling van een gemeenschappelijk onderzoeksteam op het Belgisch grondgebied. 64 G. VERMEULEN, W. DE BONDT, Y. VAN DAMME, EU cross-border gathering and use of evidence in criminal matters : towards mutual recognition of investigative measures and free movement of evidence?, Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2010, G. VERMEULEN, W. DE BONDT, C. RYCKMAN, Rethinking international cooperation in criminal matters in the EU Antwerpen/Apeldoorn, Maklu, 2012,

28 Hoofdstuk 4. Van een passieve aanwezigheid naar een doorgedreven actieve en zelfstandige aanwezigheid 44. In dit hoofdstuk wordt dieper ingegaan op de bevoegdheden waarover de verzoekende lidstaat beschikt wanneer deze op het grondgebied van de aangezochte lidstaat aanwezig is. Daarbij wordt vertrokken van de traditionele passieve aanwezigheid over de modernere actieve om tot slot stil te staan bij de actieve en zelfstandige aanwezigheid. 45. De instrumenten met betrekking tot wederzijdse rechtshulp die in dit hoofdstuk behandeld zullen worden, bevinden zich op alle relevante niveaus. Dit betekent dat de belangrijkste verdragen op Europees niveau en dit zowel komende van de Raad van Europa als van de Europese Unie een grote rol spelen. Voor ons land zullen evenwel vooral de Benelux verdragen een zeer grote rol spelen. Per slot van rekening is veiligheid iets wat altijd hoog op de politieke agenda van de Benelux landen staat. De drie landen zijn zich al te zeer bewust van het feit dat iedereen baat heeft bij een intensieve samenwerking. Georganiseerde criminaliteit kan het meest effectief worden aangepakt door een georganiseerde overheid, idealiter in grensoverschrijdend verband. 66 Men dient te streven naar een vlotte samenwerking en wisselwerking tussen de drie landen met het oog op een hogere veiligheidsgraad in zowel binnen als buitenland. 67 De Benelux doet op dit vlak enorm veel inspanningen die zeker en vast niet zonder resultaat zijn. Als voorbeeld van de grote vooruitgang kan hier alvast worden aangehaald dat ten opzichte van 2000 het aantal geregistreerde misdrijven per 1000 inwoners met bijna 7% is gedaald in Men kwam van 87,7% per 1000 inwoners naar 81,4%. 68 Dergelijke positieve evolutie moet men blijven ambiëren. 46. Na dieper op dit deelaspect te zijn ingegaan kan er besloten worden dat vele afspraken van de Benelux zich herhalen in Europese wetgeving. Om die reden leest men vaak dat de Benelux een proeftuin voor Europa was/ is en dat ze dit ook in de toekomst zou moeten blijven zijn. 69 De Benelux is dan ook vaak innoverend, maar beschikt eigenlijk ook over zijn eigen proeftuin, met name de Euregio Maas-Rijn. In de Euregio Maas-Rijn worden bepaalde initiatieven op een nog kleinere schaal dan dat van de Benelux getest en geëvalueerd. 66 Jaarplan van de Benelux, Secretariaat-Generaal, januari 2016, 40 67Benelux newsletter maart, nr., Gevatte pyromaan Zundert toont dat samenwerking loont, -8, Benelux: kerncijfers en trends, Secretariaat-Generaal, februari 2014, 1-82, Jaarplan van de Benelux, Secretariaat-Generaal, januari 2016, 58 28

29 Passieve aanwezigheid: = geen aut exequi, aut tolare Actieve aanwezigheid: - infiltratie - gemeenschappelijke onderzoeksteams - gemegde patrouilles/controles = soms aut exequi, aut tolerare Actieve en zelfstandige aanwezigheid: - grensoverschrijdende achtervolging - grensoverschrijdende observatie - grensoverschrijdende opsporing = altijd aut exequi, aut tolerare 4.1. Passieve aanwezigheid 47. Een passieve aanwezigheid van autoriteiten komende van de verzoekende lidstaat op het grondgebied van de aangezochte lidstaat houdt in dat die autoriteiten over geen enkele bevoegdheid beschikken. Zij mogen aanwezig zijn, maar zij mogen geen enkele onderzoekshandeling stellen. Wanneer een verdrag enkel een passieve en geen actieve aanwezigheid regelt, kan er in ieder geval geen sprake zijn van een veruitwendiging van het aut exequi, aut tolerare beginsel. Dit beginsel wenst, zoals reeds uiteengezet in hoofdstuk 1 met betrekking tot de definitie ervan, een actieve aanwezigheid te introduceren. De bevoegde autoriteiten mogen door gebruik te maken van het beginsel aut exequi, aut tolerare hun eigen verzoek op andermans grondgebied uitvoeren. Hiervoor is een actieve aanwezigheid onontbeerlijk Binnen de Raad van Europa 48. Het Europees Verdrag van 20 april 1959 aangaande de wederzijdse rechtshulp in strafzaken (ERV) wordt door veel auteurs beschouwd als het startpunt van de samenwerking in strafzaken. 70 De verdragen die later zijn afgesloten vormen een aanvulling op het ERV. Het ERV werd gesloten in de schoot van de Raad van Europa. 71 Op het moment van de verdragssluiting bestond de Raad van Europa slechts uit 11 lidstaten. Meer dan 50 jaar later gaat het eerder over 47 lidstaten hetgeen een aanzienlijke toename uitmaakt. Het ERV werd door België bekrachtigd op 13 augustus 70 Onder andere door Fijnaut in C. FIJNAUT, De normering van het justitiële optreden van buitenlandse politieambtenaren op Nederlands grondgebied, Deventer, Kluwer, 2004, Over de wordingsgeschiedenis van het verdrag en het eerste aanvullend protocol zie F. THOMAS, Internationale rechtshulp in strafzaken, Antwerpen, Story-Scientia, 1998,