De financiële positie van instellingsbesturen in het onderwijs,

Transcriptie

1 Publicatiedatum CBS-website: 10 augustus 2007 De financiële positie van instellingsbesturen in het onderwijs, Daniëlle van Klaveren Centraal Bureau voor de Statistiek Voorburg/Heerlen 2007

2 Verklaring der tekens. = gegevens ontbreken * = voorlopig cijfer x = geheim = nihil = (indien voorkomend tussen twee getallen) tot en met 0 (0,0) = het getal is minder dan de helft van de gekozen eenheid niets (blank) = een cijfer kan op logische gronden niet voorkomen = 2006 tot en met /2007 = het gemiddelde over de jaren 2006 tot en met / 07 = oogstjaar, boekjaar, schooljaar enz. beginnend in 2006 en eindigend in / / 07 = boekjaar enz., 2004/ 05 tot en met 2006/ 07 In geval van afronding kan het voorkomen dat de totalen niet geheel overeenstemmen met de som der opgetelde getallen. Verbeterde cijfers in de staten en tabellen zijn niet als zodanig gekenmerkt. Colofon Uitgever Centraal Bureau voor de Statistiek Prinses Beatrixlaan XZ Voorburg Prepress Centraal Bureau voor de Statistiek - Facilitair bedrijf Inlichtingen Tel.: (088) Fax: (070) Via contactformulier: Bestellingen verkoop@cbs.nl Fax: (045) Internet Centraal Bureau voor de Statistiek, Voorburg/Heerlen, Verveelvoudiging is toegestaan, mits het CBS als bron wordt vermeld. 2

3 Er woedt al enige tijd een maatschappelijke discussie over de financiële positie van besturen van onderwijsinstellingen in Nederland. De discussie gaat vooral over de vraag of de besturen jaarlijks teveel (onderwijs-)geld overhouden, gezien hun reservepositie. In dit artikel vindt u een analyse van de financiële positie van de besturen in het voortgezet onderwijs, beroepsonderwijs en volwasseneneducatie, hoger beroepsonderwijs en wetenschappelijk onderwijs. Hiervoor worden financiële kengetallen gebruikt zoals solvabiliteit, rentabiliteit en weerstandsvermogen zowel per instellingsbestuur als per sector. Gemiddeld valt iedere sector binnen de signaleringsgrenzen die door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) zijn bepaald. Tussen besturen is echter een grote spreiding te zien en er zijn met name relatief veel instellingsbesturen die boven de grenzen uitkomen, zelfs gedurende de gehele periode Het eigen vermogen blijkt steeds minder als bestemmingsreserve en meer als algemene reserve geboekt te worden. Dit kan te maken hebben met de ongeoormerkte bekostiging via het lumpsumsysteem, een onzuivere manier van boeken of andere oorzaken. De balansverhoudingen tussen de diverse onderwijssectoren verschillen. Zo is bij het voortgezet onderwijs sprake van relatief omvangrijke beleggingen en liquide middelen. Interessant is verder nog dat voor bijna alle sectoren geldt dat in de periode het aandeel van materiële vaste activa (gebouwen en terreinen) in het balanstotaal is toegenomen. Inleiding De laatste jaren is er een toenemende belangstelling voor en kritiek op de vermogenspositie van de besturen van onderwijsinstellingen. De besturen worden, soms op individueel niveau, beschuldigd van het onterecht opsparen van grote sommen overheidsgeld. Gelden die volgens critici niet apart gehouden, maar in het onderwijs gestoken zouden moeten worden. Het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) stelt echter dat het aanhouden van gelden in de vorm van eigen vermogen noodzakelijk is voor ieder instellingsbestuur (het bevoegd gezag) dat op een financieel gezonde manier wil besturen. Het eigen vermogen is nodig als een reserve voor uitgaven op de lange termijn, zoals (uitbreidings-)investeringen op het gebied van onderhoud, huisvesting, infrastructuur en onderwijsvernieuwing. Het ministerie heeft wel zogenaamde signaleringsgrenzen aangegeven vanuit het idee dat te veel of te weinig eigen vermogen ook niet goed is. Bij een te laag eigen vermogen is de financiële positie van een bestuur ongezond te noemen, bij een te hoog eigen vermogen wordt naar de mening van het ministerie te veel geld niet besteed aan onderwijs en onderzoek en worden onnodig te hoge reserves aangelegd. Als een instellingsbestuur voor meerdere jaren achtereen grote bedragen aan geld opspaart en/of een al omvangrijke reserve verder laat toenemen, dan is te stellen dat het bestuur naar waarschijnlijkheid teveel geld buiten het onderwijssysteem houdt. Evenzogoed is pas te zeggen dat een instellingsbestuur in financiële problemen verkeert, als een noodlijdende of problematische financiële situatie voor meerdere jaren achtereen aanhoudt. In dit artikel wordt daarom over een periode van vijf jaar gekeken naar de financiële gegevens van schoolbesturen in het voortgezet onderwijs (vo), beroepsonderwijs en volwasseneneducatie (bve), hoger beroepsonderwijs (hbo) en wetenschappelijk onderwijs (wo). Hierbij zal worden gekeken naar de samenstelling van het eigen vermogen en de manier waarop het vermogen is aangewend (materiële bezittingen, liquide middelen, effecten en dergelijke). Na een korte toelichting op het begrip kengetallen worden per onderwijssector de meest opvallende ontwikkelingen besproken. Voor meer inzicht wordt vervolgens overgestapt naar een analyse van de spreiding tussen besturen in de periode Tot slot wordt dieper ingegaan op de samenstelling en de aanwending van het eigen of vreemd vermogen. 3

4 Gemiddelde kengetallen per onderwijssector Om inzicht te krijgen in de financiële structuur en positie van bedrijven en instellingen wordt vaak gebruik gemaakt van financiële kengetallen als solvabiliteit en rentabiliteit. Kengetallen, ook wel ratio s genoemd, beschrijven de verhouding tussen twee eenheden. Voor dit artikel zullen de solvabiliteitsratio, rentabiliteitsratio en het weerstandsvermogen van instellingen worden bekeken 1). Solvabiliteit De solvabiliteit geeft aan hoe de bezittingen van de instellingsbesturen zijn gefinancierd, met eigen of vreemd vermogen. De gegevens die nodig zijn om deze ratio te berekenen, komen uit de balans en berekenen de verhouding tussen het eigen vermogen en het balanstotaal 2). De signaleringsgrenzen die het ministerie van OCW heeft opgesteld voor de solvabiliteitsratio, zijn lager voor besturen in het voortgezet onderwijs dan voor besturen van bve- en hbo-instellingen en universiteiten, omdat besturen in het vo geen huisvesting te financieren hebben. Rentabiliteit De rentabiliteitsratio geeft aan welk deel van de totale baten overblijft na aftrek van de lasten, met andere woorden of er winst gemaakt is of niet. Winst bij een instellingsbestuur in het onderwijs heeft wel een ander karakter dan in het commerciële bedrijfsleven. Het maken van winst is geen primair doel. In het onderwijs herinvesteert het bestuur de winst binnen de onderwijsinstellingen onder zijn gezag om de continuïteit te waarborgen en de gestelde onderwijsdoelen te realiseren. Weerstandsvermogen Het weerstandsvermogen tot slot geeft aan of een bestuur voldoende reserves heeft gevormd om risico s voortkomend uit de gewone bedrijfsvoering op te kunnen vangen. Met een voldoende hoog weerstandsvermogen kunnen tekorten in de exploitatie worden opgevangen en investeringen worden gedaan. Het Ministerie van OCW heeft voor een aantal kengetallen signaleringsgrenzen bepaald: een onder- en een bovengrens met daartussen de bandbreedte waarbinnen een bestuur zich het beste zou kunnen bevinden voor een gezonde financiële positie. Voor dit artikel zijn de grenzen voor solvabiliteitsratio, de rentabiliteitsratio en het weerstandsvermogen relevant. De solvabiliteitsratio zou in het vo tussen 10 en 45 procent moeten liggen en in bve, hbo en wo tussen 10 en 60 procent. De rentabiliteitsratio heeft in vo, bve, hbo en wo een begrenzing van min en plus 3. Het weerstandsvermogen zou in het vo tussen 10 en 40 procent moeten bedragen. Voor de overige sectoren zijn door het ministerie (nog) geen signaleringsgrenzen voor weerstandsvermogen bepaald. Gemiddelde financiële positie in 2005 gezond De gemiddelde financiële positie van de besturen in 2005 is gezond te noemen in alle onderwijssectoren. Wat betreft de gemiddelde solvabiliteit is de langzame maar gestage toename van de solvabiliteit van besturen in het hbo in de genoemde periode het meest opvallend. Er is een duidelijk verschil in de verkozen manier van financiering in de verschillende onderwijssectoren: met name de instellingsbesturen in het hbo, maar ook die in het vo maken meer gebruik van vreemd vermogen en de besturen in bve en wo van eigen vermogen. Het overgrote deel van het vreemd vermogen bij het vo en wo bestaat overigens uit voorzieningen en kortlopende schulden. Een lage solvabiliteit, dus relatief weinig eigen vermogen, maakt dat een organisatie kwetsbaar is en sterker van anderen 1) Een vierde kengetal, de liquiditeitsratio (deze geeft aan in welke mate op korte termijn aan betalingsverplichtingen kan worden voldaan), wordt in dit artikel buiten beschouwing gelaten. Deze ratio is vooral nuttig voor de interne controle van de bedrijfsvoering door het instellingsbestuur zelf, maar heeft minder waarde voor buitenstaanders. Zij hebben meer aan de lange termijn vooruitzichten. 2) De solvabiliteit wordt hier berekend als de verhouding tussen het eigen vermogen (exclusief voorzieningen) en het balanstotaal. 4

5 Staat 1 Gemiddelde solvabiliteitsratio, rentabiliteitsratio en weerstandsvermogen van instellingsbesturen in vo, bve, hbo en wo, Signaleringsgrenzen OCW Besturen in het vo Solvabiliteitsratio 1) % ,5 44,6 43,6 43,1 45,3 Rentabiliteitsratio 2) ,1 0,7 0,1 0,6 1,4 Weerstandsvermogen 3) % ,5 29,9 28,9 29,7 30,8 Besturen in het bve 4) Solvabiliteitsratio 1) % ,1 52,6 51,9 51,6 51,8 Rentabiliteitsratio 2) ,3 1,7 1,7 3,4 3,4 Weerstandsvermogen 3) % 72,1 69,1 68,9 69,4 71,1 Besturen in het hbo Solvabiliteitsratio 1) % ,1 31,9 33,1 34,0 36,2 Rentabiliteitsratio 2) ,8 5,4 3,5 2,8 4,4 Weerstandsvermogen 3) % 34,5 39,3 39,3 40,6 42,4 Besturen in het wo 5) Solvabiliteitsratio 1) % ,6 55,9 53,5 54,3 54,0 Rentabiliteitsratio 2) ,6 0,1 0,7 1,3 1,0 Weerstandsvermogen 3) % 58,7 53,9 49,6 48,9 48,0 Bronnen: CFI en CBS. 1) 2) 3) 4) 5) Solvabiliteit is te berekenen via: (eigen vermogen/balanstotaal) x 100%. Rentabiliteit is te berekenen via: (totale baten totale lasten)/totale baten x 100%. Weerstandsvermogen is te berekenen via: eigen vermogen/ (totale baten + financiële baten) x 100%. De totale baten zijn inclusief de financiële baten en exclusief de buitengewone baten. Voor bve, hbo en wo heeft het Ministerie van OCW (nog) geen signaleringsgrenzen bepaald. Incl. ROC s, agrarisch middelbaar beroepsonderwijs en vakonderwijs. Excl. kbb s (kenniscentra beroepsopleiding bedrijfsleven). Excl. de Open Universiteit. afhankelijk is, namelijk voor de verschaffing van vreemd vermogen. Een kredietverstrekker schat de risico s hoger in naarmate de solvabiliteit lager is en er wordt een hogere opslag gevraagd waardoor lenen duurder wordt. In extreme gevallen wordt de lening zelfs niet verstrekt omdat de financiële instelling er niets in ziet en liever in andere organisaties investeert. 1a. Gemiddeld solvabiliteitsratio van de besturen per onderwijssector, % vo bve hbo wo Bron: Cfi, CBS Weerstandsvermogen stijgt in bve, daalt in wo Het verloop van het gemiddelde weerstandsvermogen spiegelt zich min of meer aan dat van de gemiddelde solvabiliteitsratio, al laat het weerstandsvermogen van besturen in het bve in de laatste jaren een zekere stijging in plaats van een stabilisatie zien en blijft het weerstandsvermogen van besturen in het wo juist aanhoudend dalen (zie grafiek 1b). Rentabiliteit stijgt na afname De gemiddelde rentabiliteitsratio laat voor alle onderwijssectoren met uitzondering van het wo een daling gevolgd door een stijging zien. De besturen in het wo kenden aan het begin van de periode als enige een negatief rentabiliteitsratio, wat betekent dat de besturen meer lasten dan baten hadden en zogezegd verlies draaiden. Geleidelijk is de rentabiliteit echter verbeterd. 5

6 1b. Gemiddeld weerstandsvermogen van de besturen per onderwijssector, % vo bve hbo wo Bron: Cfi, CBS 1c. Gemiddeld rentabiliteitsratio van de besturen per onderwijssector, % vo bve hbo wo Bron: Cfi, CBS Meer en minder vermogende instellingsbesturen De gemiddelde kengetallen geven een algemeen beeld en slechts een globaal inzicht in de financiële positie van de gehele groep instellingsbesturen binnen een onderwijssector. Het is daarnaast interessant om naar het individu binnen het collectief van besturen in een onderwijssector te kijken en te onderzoeken hoe de spreiding is rond de gemiddelden en of er bijzondere kenmerken zijn aan te geven voor besturen die erg afwijken van het gemiddelde. Staat 2 geeft voor 2005 voor iedere onderwijssector per kengetal aan hoe groot de spreiding is tussen de instellingsbesturen en hoeveel besturen buiten de bandbreedte van de signaleringsgrenzen vallen. Behalve voor het vo heeft het ministerie van OCW (nog) geen signaleringsgrenzen bepaald voor het weerstandsvermogen van besturen in bve, hbo en wo. Voor deze sectoren is daarom voor dit artikel een eenvoudige (en min of meer willekeurige) verdeling gemaakt van de besturen over drie klassen met respectievelijk een weerstandsvermogen dat lager is dan 10 procent, een weerstandsvermogen van 10 tot en met 60 procent en een weerstandsvermogen van meer dan 60 procent. Op basis van deze verdeling kunnen alleen voorzichtige uitspraken worden gedaan, maar 6

7 het geeft in ieder geval een indicatie van de financiële stand van zaken. In het vervolg van het artikel zullen deze klassen voor het gemak ook signaleringsgrenzen worden genoemd, ook al zijn ze niet door het ministerie bepaald of erkend. Benadrukt moet worden dat de signaleringsgrenzen voor solvabiliteit en weerstandsvermogen percentages betreffen en niets zeggen over de absolute omvang van de ontvangsten van besturen. Het zegt alleen dat een instellingsbestuur met bijvoorbeeld een hoge solvabiliteitsratio een hoog percentage van zijn ontvangsten als eigen vermogen aanhoudt. Vo hoog met solvabiliteit, laag met weerstandsvermogen Opvallend is vooral het hoge aantal instellingsbesturen in het vo dat in 2005 boven de bovengrens voor de solvabiliteitsratio uitkomt: het betreft meer dan de helft van het totaal aantal onderzochte besturen. Het vo valt in vergelijking met de andere onderwijssectoren ook op doordat een relatief hoog aantal instellingsbesturen in 2005 onder de ondergrens voor het weerstandsvermogen valt. Dit betekent dat deze besturen in 2005 een eigen vermogen hadden van minder dan 10 procent van de totale baten plus financiële baten die zij in dat jaar ontvingen. Een eigen vermogen van een dergelijk geringe omvang biedt weinig ruimte om tekorten in de exploitatie op te vangen of investeringen te plegen. Opvallend is bovendien dat het bve in 2005 relatief veel instellingsbesturen heeft met een relatief hoog weerstandsvermogen. Veel instellingsbesturen buiten signaleringsgrenzen Bijna alle cijfers uit staat 2 zijn zogenaamde standcijfers: zij geven alleen informatie over één enkel jaar, in dit geval Op basis hiervan is de financiële situatie in bijna alle onderwijssectoren zorgelijk te noemen, omdat een hoog aantal instellingsbesturen met hun kengetallen buiten de signaleringsgrenzen valt. De signaleringgrenzen die het ministerie van OCW voor het onderwijs heeft bepaald lijken nogal ruim geformuleerd. Uit de literatuur blijkt dat in het bedrijfsleven de norm gehanteerd wordt dat de solvabiliteit minimaal 20 tot 50 procent van het eigen vermogen moet bedragen en dat het weerstandsvermogen tussen 25 tot 40 procent moet liggen. Ter vergelijking enkele realisatiecijfers in andere sectoren: de gemiddelde solvabiliteit van het midden- en kleinbedrijf bedroeg 25 procent, die van grote bedrijven 47 en die van de gemeenten 33 procent in Financiële positie over meerdere jaren Het is echter weinig zinvol om besturen op basis van de financiële gegevens van slechts één jaar te beoordelen. Eén jaar boven de door OCW geaccepteerde norm voor het eigen vermogen uitkomen, is namelijk niet direct kwalijk. Er zijn situaties denkbaar waarin dit onderdeel kan zijn van een goede bedrijfsvoering, bijvoorbeeld als vooruitzicht op een investering van omvang die over enige tijd moet worden gedaan, ter ondervanging van een overgangsperiode in de bekostiging(smethode), etc. Anders wordt het als blijkt dat een instellingsbestuur gedurende een langere periode boven de door het ministerie van OCW vastgestelde signaleringsgrenzen uitkomt: de financiële positie lijkt dan een structureel karakter te krijgen. Deze besturen reserveren een groot deel van hun ontvangsten voor een al dan niet vaststaande uitgave in de toekomst en laten deze reservering door de jaren heen steeds verder toenemen. Redenen voor dit spaargedrag kunnen gelegen zijn in de (van oudsher bestaande) overtuiging dat het beter is om te sparen voor een bepaalde grote uitgaaf, dan te moeten lenen. Terughoudend financieel beleid om wat voor reden dan ook (onervarenheid, wanbeleid, anticipatie op nieuw rijksbeleid), kan ook ten grondslag liggen aan het aanhouden van een te hoog eigen vermogen. Bovendien kan het zijn dat een bestuur ten tijde van de oprichting 7

8 de beschikking had over een aanzienlijk eigen vermogen en deze gelden (deels) zijn blijven bestaan. Besturen die gedurende een langere periode juist ónder de door OCW vastgestelde ondergrenzen vallen, kunnen besturen zijn die (als startpunt) over een relatief laag eigen vermogen beschikten maar toch vervangingsinvesteringen te plegen hadden, waardoor ze voor langere tijd in een minder makkelijke financiële situatie belanden. Vijf jaren achtereen buiten signaleringsgrenzen In de discussie over al dan niet vermogende instellingsbesturen in het onderwijs blijkt het kortom waardevol om een analyse te maken van de ontwikkeling van meerdere kengetallen gedurende een bepaalde periode. In staat 2 zijn hiertoe drie regels opgenomen die het aantal besturen laten zien dat gedurende alle vijf de jaren van de periode een solvabiliteit, rentabiliteit of een weerstandsvermogen had die boven dan wel onder de bandbreedte van de signaleringsgrens uitkwam. Ten opzichte van het totale aantal besturen per onderwijssoort blijken deze aantallen vrij hoog te liggen, waarbij het bijna geheel besturen betreft die boven de bovengrens uitkomen. Het bve valt op door het grote aantal besturen dat voor de gehele periode boven de bovengrens voor het weerstandsvermogen uitkomt. Bovendien is opvallend dat er in het vo drie instellingsbesturen zijn die gedurende de gehele periode onder de ondergrens voor weerstandsvermogen verbleven. Veel fluctuatie over meerdere jaren Het verschil tussen de uitkomsten van een analyse van één jaar ten opzichte van een analyse van een periode komt doordat een groot deel van de besturen een fluctuerend verloop in zijn kengetallen laat zien. Dit is het sterkst bij de rentabiliteit. Een bestuur kan schommelen in zijn financiële positie, afhankelijk van de fluctuaties in bestedingen en (incidentele) ontvangsten soms met kleine en soms met grotere sprongen. Hierdoor kan een bestuur dat het ene jaar binnen de grenzen valt, voor een volgend jaar plotseling onder of boven de bandbreedte van een signaleringsgrens uitkomen. Het jaar daarop kan de situatie weer anders zijn. Ook kan een bestuur op één kengetal flink stijgen of dalen, terwijl een ander kengetal een stabieler of omgekeerd verloop laat zien. Wanneer de analyse een periode als uitgangspunt heeft, worden alleen die besturen uit een onderwijssector gelicht die voor langere tijd te hoog of te laag scoren op een kengetal en daarmee een meer structureel patroon vertonen. Zelfs dan is er nog onderscheid te maken tussen instellingsbesturen die bijvoorbeeld vijf jaar lang boven een signaleringsgrens uitkomen en hun vermogen nog steeds verder uitbouwen en de besturen die hun reserves langzamerhand afbouwen. De eerste groep met de echte volhouders is erg klein in omvang. Er zijn overigens geen eenduidige karakteristieken aan te geven van instellingsbesturen die onder of boven de bandbreedte van signaleringsgrenzen vallen. Dit was wellicht al te verwachten na bovenstaande uitspraak over het soms sterke fluctueren van de financiële positie van besturen van jaar op jaar. De groepen besturen, of ze nu onder, tussen of boven de signaleringsgrenzen vallen, bestaan ieder uit een bont gekleurd gezelschap van verschillende signatuur, geloofsovertuiging, grootte en regio. Het eigen vermogen Om een nader oordeel te kunnen vormen over het eigen vermogen dat instellingsbesturen in het onderwijs aanhouden, wordt hier wat dieper op dit thema ingegaan. Het eigen vermogen vormt samen met het vreemde vermogen (geleend geld) de passiva op de balans. Daartegenover staan de activa, de bezittingen, die te verdelen zijn in materiële en financiële vaste activa en vlottende activa. De passiva zijn de financieringsbronnen waarmee de activa worden gefinancierd. Het eigen vermogen geeft het bedrag weer 8

9 Staat 2 Spreiding in de kengetallen van instellingsbesturen in vo, bve, hbo en wo, 2005 Laagste Hoogste Gemiddeld Aantal Aantal Totaal instellings- instellings- aantal besturen besturen besturen boven grens onder grens Voortgezet onderwijs Solvabiliteitsratio 1) % 39,2 93,9 45, Rentabiliteitsratio 2) 1 12,2 13,2 1, Weerstandsvermogen 3) % 26,6 108,3 30, Solvabiliteit ) Rentabiliteit ) Weerstandsvermogen ) Beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Solvabiliteitsratio 1) % 21,3 83,3 51, Rentabiliteitsratio 2) 1 13,1 14,7 3, Weerstandsvermogen 4) % 15,2 222,8 71, Solvabiliteit ) Rentabiliteit ) Weerstandsvermogen ) Hoger beroepsonderwijs Solvabiliteitsratio 1) % 4,3 86,5 36, Rentabiliteitsratio 2) 1 8,5 16,8 4, Weerstandsvermogen 4) % 5,2 176,1 42, Solvabiliteit ) Rentabiliteit ) Weerstandsvermogen ) Wetenschappelijk onderwijs Solvabiliteitsratio 1) % 43,9 71,6 54, Rentabiliteitsratio 2) 1 5,6 5,1 1, Weerstandsvermogen 4) % 32,1 68,8 48, Solvabiliteit ) Rentabiliteit ) Weerstandsvermogen ) Bronnen: CFI en CBS. 1) 2) 3) 4) 5) Signaleringsgrenzen van het Ministerie van OCW stellen dat de solvabiliteitsratio in het vo tussen 10 en 45 procent zou moeten liggen en voor bve, hbo en wo tussen 10 en 60 procent. Signaleringsgrenzen van het Ministerie van OCW stellen dat de rentabiliteitsratio in het vo, bve, hbo en wo tussen min en plus 3 zou moeten liggen. Signaleringsgrenzen van het Ministerie van OCW stellen dat het weerstandsvermogen in het vo tussen 10 en 40 procent zou moeten liggen. Voor het weerstandsvermogen in bve, hbo en wo zijn door OCW geen signaleringsgrenzen bepaald. Voor dit artikel worden de instellingsbesturen eenvoudig verdeeld over drie klassen: lager dan 10 procent, van 10 tot en met 60 procent en meer dan 60 procent. Het aantal instellingsbesturen dat voor alle vijf jaar van de periode boven of onder de signaleringsgrens voor solvabiliteit, rentabiliteit dan wel weerstandsvermogen uitkwam. waarmee de activa met eigen middelen zijn gefinancierd. Tabel 1 in de bijlage laat zien uit welke (sub)onderdelen de balans bestaat en is bovendien voor de jaren 2001 en 2005 ingevuld voor zowel het vo, bve, hbo als wo. De drie verschillende reserves binnen het eigen vermogen Zoals in de balans in tabel 1 is te zien, bestaat het eigen vermogen uit drie onderdelen, namelijk het stichtingskapitaal, de algemene reserve en de bestemmingsreserve. Stichtingskapitaal betreft het vermogen dat bij de oprichting van de rechtspersoon wordt ingebracht. De algemene reserve bestaat uit publieke middelen (overheidsgelden) die geen specifieke bestemming hebben en vrij besteedbaar zijn door het instellingsbestuur, al moet de besteding wel ten dienste van het onderwijs zijn. De reserve groeit of krimpt afhankelijk van de toevoegingen en onttrekkingen als gevolg van het exploitatieresultaat. De bestemmingsreserve tot slot bestaat uit vermogen waaraan door het bestuur of door derden een bepaalde bestemming opgehangen is. Het overgrote deel van de bestemmingsreserve zijn publieke oftewel door de overheid verstrekte middelen die aan onder andere huisvesting, investeringen of personeel moeten worden besteed. De bestemmingsreserve kan voor een deel ook zijn opgebouwd met private middelen als erfstellingen en legaten. Niet alle besturen hebben hierover echter de beschikking en de bedra- 9

10 gen zijn relatief klein. Het is van belang onder welke noemer een bestuur zijn eigen vermogen aanhoudt, omdat hieruit het al dan niet bestaan van een voornemen en plan voor de besteding van de gereserveerde gelden blijkt en daarmee enigszins de doelmatigheid van het aanhouden van dergelijke reserves. Het doelloos aanhouden van gelden onder de noemer algemene reserves kan, zeker als het grote bedragen betreft, dubieus lijken en ineffectief. Gelden naar algemene reserve mede door ongeoormerkt budget Toch moeten conclusies niet overhaast getrokken worden. Het kan namelijk voorkomen dat instellingsbesturen hun eigen vermogen niet volledig zuiver (kunnen) splitsen naar de verschillende soorten reserves en er dan maar voor kiezen het onder algemene reserves te boeken. Bovendien heeft de overheid in vo, bve, hbo en wo de lumpsumbekostiging ingevoerd, waarbij een instellingsbestuur jaarlijks een budget krijgt uitgekeerd waarvan het overgrote deel niet geoormerkt is. Het bestuur heeft zelf de vrijheid en verantwoordelijkheid om te bepalen waaraan het budget besteed wordt. Zolang echter niet duidelijk is welke factoren invloed uitoefenen op de boekingsmethode van het eigen vermogen, is alleen te zeggen dat het opvallend is dat het aandeel van de bestemmingsreserves in het eigen vermogen over de periode is afgenomen: een precieze reden valt niet aan te geven. Aandeel algemene reserve gegroeid Hieronder wordt in grafiek 2 voor de jaren 2001 en 2005 de verdeling van het eigen vermogen per onderwijssector getoond. Hieruit blijkt dat de instellingsbesturen in het wo als enige sector nog een noemenswaardig deel aan stichtingskapitaal heeft, al wordt dit bedrag door slechts twee besturen opgebracht. De besturen in het bve houden in vergelijking met de besturen in de andere sectoren een relatief groot gedeelte van hun eigen vermogen aan als algemene reserve en in alle sectoren is het aandeel algemene reserves in 2005 gegroeid in vergelijking met Relatief hoge algemene reserves vaak voor specifiek doel In het hbo hebben de besturen met een te hoge solvabiliteit in 2005 dan wel gedurende de gehele periode een opvallend hoger deel van het eigen vermogen als bestemmingsreserve geboekt staan: tweederde van het eigen vermogen is bestemmingsreserve tegenover eenderde bij de totale groep hbo-besturen. Dit betekent dat de meer vermogende instellingen in het hbo weliswaar relatief hoge reserves aanhouden, maar dit voor het overgrote deel doen vanuit een plan voor de uiteindelijke aanwending/besteding van de gelden. Dit in tegenstelling tot de minder vermogende instellingsbesturen die hun vermogen vaker niet voorbestemd aanhouden, als algemene reserve. Het eigen vermogen als financieringsbron Zoals gezegd dient het eigen vermogen als financiering van de activa op de balans. Voor een indicatie van het soort activa waarvoor het vermogen wordt gebruikt, is voor iedere onderwijssector de balans geanalyseerd. De opvallendste zaken die hierbij naar voren zijn gekomen, worden hieronder besproken. Deze analyse geeft indirect ook inzicht in de effectiviteit van het gebruik van het eigen vermogen voor het onderwijs. Huisvesting grote post bij vaste activa wo, zowel absoluut als relatief Absoluut gezien is het wo de sector waar het grootste bedrag aan eigen vermogen wordt aangehouden. In verhouding met andere sectoren hebben alle besturen in het wo bij elkaar ook het hoogste percentage vaste activa. Zij houden dit voor het overgrote deel deze pagina is een erratum uitgebracht 10 Van

11 2. Verdeling eigen vermogen per onderwijssoort, 2005 versus ,6% 38,3% 27,5% 27,2% vo ,7% bve ,0% hbo ,0% wo ,4% 72,5% 57,6% 56,4% 48,7% 41,8% 36,1% 21,4% 23,8% vo ,5% bve ,2% hbo ,2% wo ,4% 14,8% 61,4% 57,8% 63,6% Stichtingskapitaal Algemene reserve Bestemmingsreserve Van deze pagina is een erratum uitgebracht 11

12 aan in de vorm van gebouwen en terreinen. Universiteiten hebben vanuit de wet- en regelgeving de verplichting zelf zorg te dragen voor de financiering van hun huisvesting en zijn daardoor genoodzaakt gelden hiervoor te reserveren: het eigen vermogen lijkt vooral te worden aangehouden voor de financiering van vastgoed/onroerende goederen. Universiteiten hebben vaak een uitgebreide huisvesting nodig voor de grote aantallen deelnemers en faculteiten die deel uitmaken van een gemiddelde universiteit. Daarbij komt het feit dat de universiteiten door hun vestiging in (het centrum van) de grotere steden van Nederland, waar de onroerend goedprijzen hoger zijn dan in minder grote gemeenten, een relatief hoge prijs kwijt zijn voor hun vastgoedaankopen of huur. Bij bve neemt aandeel materiële vaste activa toe door hoge investeringen De besturen in het bve lijken op die in het wo in die zin dat alle besturen als geheel het overgrote deel van hun activa, ruim tweederde, aanhouden in de vorm van materiële activa en daarvan het grootste deel in gebouwen en terreinen. Voor de bve-sector geldt ook dat de instellingen over het algemeen gevestigd zijn in de grotere gemeenten van Nederland met relatief hoge huisvestingskosten en dat het aantal deelnemers per instelling hoog is. Het instellingsbestuur moet gelden en reserves voorhanden hebben om de benodigde huisvesting en faciliteiten te bieden en zij moeten zelf de financiering van groot onderhoud en nieuwe huisvesting en onderwijsmiddelen organiseren. Dit laatste wordt gedaan door een deel van de benodigde financiën bij elkaar te sparen door jaarlijks het eigen vermogen te laten groeien tot het bedrag dat het bestuur nodig heeft voor een bepaalde investering. Ter aanvulling wordt vreemd vermogen aangetrokken, oftewel leningen bij derden. Op basis van de analyse is verder te constateren dat het aandeel van materiële vaste activa ten opzichte van de balanstotalen in de periode in alle onderwijssectoren is toegenomen, mede als gevolg van relatief hoge investeringen. In vo relatief hoge bedragen in langlopende effecten en liquide middelen De besturen in het vo hebben in vergelijking met de besturen in andere onderwijssectoren een andere verdeling over de vaste en vlottende activa (bijna 50:50). Ook in de verdeling binnen de materiële vaste activa verschillen ze van de besturen in andere sectoren met een verdeling van wederom bijna 50:50 over de posten gebouwen en terreinen en inventaris en apparatuur. Dit is onder andere te verklaren door het feit dat de besturen in het vo geen verantwoordelijkheid dragen voor de financiering van hun eigen huisvesting, anders dan voor het binnenonderhoud, waardoor voor hen de noodzaak ontbreekt om hun materiële vaste activa overwegend in de vorm van vastgoed aan te houden. Tot slot is het opmerkelijk dat in het vo relatief hoge bedragen worden aangehouden in langlopende effecten en liquide middelen (respectievelijk 12 en 31 procent van het balanstotaal in 2005). Groter aandeel vlottende activa bij langer een te hoge solvabiliteit Er is per onderwijssector een vergelijking gemaakt tussen alle besturen in een sector, de groep besturen die in 2005 een te hoge solvabiliteit had en de groep die voor alle jaren van de periode een te hoge solvabiliteit had. In iedere sector is vervolgens hetzelfde waar te nemen: hoe langer een bestuur een te hoge solvabiliteitsratio heeft, hoe groter het aandeel vlottende activa in verhouding tot de vaste activa. Dit wil zeggen dat het (eigen) vermogen in toenemende mate in makkelijk opneembare gelden wordt aangehouden in tegenstelling tot het beleggen of binden ervan in materieel zoals gebouwen of inventaris. Opvallend is dat ook het aandeel van de liquide middelen binnen de vlottende activa toeneemt van groep naar groep: vooral in het bve en hbo is deze ontwikkeling sterk. 12

13 Veranderingen over het geheel minimaal Als voor de periode naar het onderwijs als geheel wordt gekeken (de sectoren vo, bve, hbo en wo bij elkaar), is er een matige dynamiek waar te nemen. Het aandeel van materiële vaste activa in de totale activa is toegenomen van 57 procent naar 61 procent, dat van de financiële activa is van 7 naar 6 procent gedaald. Het aandeel liquide middelen is constant. De verhouding eigen vermogen versus vreemd vermogen is bovendien als totaliteit ook vrij constant gebleven: het eigen vermogen had in 2001 een aandeel van 47 procent in het balanstotaal tegenover 48 procent in Met enige voorzichtigheid lijkt te concluderen dat in 2005 een groter deel van het totale vermogen in gebouwen, terreinen, inventaris en leermiddelen is gaan zitten, een bestemming waarvoor het onderwijsgeld bedoeld is. Veranderingen per sector groter Als de sectoren afzonderlijk worden bekeken, is echter meer beweging waar te nemen. De besturen in het wo hebben gedurende de periode bijvoorbeeld meer schulden gemaakt en meer materiële vaste activa aangeschaft. Bij de besturen in het hbo daarentegen zijn de verhoudingen aan de activakant niet gewijzigd, maar er heeft wel een forse sanering van de balans plaatsgevonden ten gunste van het eigen vermogen. Het aandeel eigen vermogen in het balanstotaal is van 2001 op 2005 gestegen van 25 naar 33 procent. Van de besturen in het vo is het eigen vermogen relatief toegenomen; de activa ook maar dit hoeft niet alleen het gevolg te zijn van investeringen. De verzelfstandiging van instellingsbesturen zou bijvoorbeeld ook een rol kunnen hebben gespeeld. Afsluitend In de voorgaande paragrafen is de financiële positie van instellingsbesturen in het onderwijs vanuit diverse hoeken nader belicht. De analyse kan aan de ene kant de indruk wekken dat besturen min of meer kiezen voor een bepaalde vermogenspositie, terwijl het aan de andere kant buiten de invloedssfeer van de instellingsbesturen lijkt te liggen welk vermogen ze kunnen opbouwen. In de praktijk komen beide situaties onder besturen voor. Uit de enorme spreiding tussen de besturen binnen de verschillende onderwijssectoren ontstaat wel de indruk dat de kengetallen (nog) weinig als financieel stuurmiddel worden gebruikt. Uitgangspunten onderzoek Dit artikel betreft alleen de financiële gegevens van instellingsbesturen. Let wel: een instellingsbestuur is niet hetzelfde als een instelling of school. Onder één bestuur kunnen meerdere instellingen of scholen geplaatst zijn. Een instelling of school kan op zijn beurt bestaan uit meerdere vestigingen of locaties. Voor het vo, bve, hbo en wo is het gebruikelijk te spreken van instellingen en niet van scholen. Vandaar dat hier de term instellingsbestuur gebruikt wordt. De instellingsbesturen in dit artikel betreffen bovendien alleen de door het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) en het Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) bekostigde besturen. Het Ministerie van LNV bekostigt het agrarisch onderwijs in Nederland. Niet-bekostigde besturen van bijvoorbeeld particuliere onderwijsinstellingen vallen daarmee buiten het bereik van dit artikel. De populatie bekostigde instellingsbesturen die in dit artikel onderzocht is, is iets kleiner dan de populatie waarover op de website van het CBS in de database StatLine gegevens te vinden zijn. Er is daardoor een afwijking tussen de getallen die per onderwijssoort in dit artikel en op StatLine gepresenteerd worden. Een aantal instellingsbesturen 13

14 in het vo en bve zijn weggelaten, omdat ze niet voor alle jaren van de onderzochte periode in de CFI-data voorkwamen (ze bleken tussentijds opgeheven). Alle nieuwe instellingsbesturen die in de loop van de periode door middel van fusies van bestaande besturen tot stand zijn gekomen, zijn wél meegenomen in de populatie. In het bve zijn de kenniscentra beroepsopleiding bedrijfsleven (kbb s) buiten beschouwing gelaten omdat zij geen deelnemers hebben en in het wo is de Open Universiteit (OU) weggelaten. Deze laatste wijkt door zijn bijzondere karakter van afstandsonderwijs te veel af van de overige universiteiten. Over het primair onderwijs zijn vooralsnog geen financiële gegevens bekend: deze onderwijssector wordt daardoor niet in dit artikel besproken. Verzameling van de gegevens De Ministeries van OCW en LNV stellen in de vorm van een rijksbijdrage het grootste deel van de financiering van het onderwijs in Nederland beschikbaar. De instellingsbesturen die door de overheid worden bekostigd, vallen onder de verantwoordelijkheid en het toezicht van de Ministeries van OCW dan wel LNV. Deze besturen zijn verplicht om hun financiële jaarverslagen aan de Centrale Financiën Instellingen (CFI) aan te leveren, dat de verslagen controleert, bewerkt en vervolgens digitaal aanlevert aan het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS). Het CBS bewerkt en publiceert de gegevens in statistische overzichten waarin de onderwijssectoren afzonderlijk herkenbaar zijn, maar niet de instellingsbesturen of instellingen op individueel niveau. De financiële gegevens bestaan uit overzichten van lasten, baten en de balans. Voor de beschrijving van de achtergronden bij de verschillende thema s van dit artikel, zijn onder andere de publicatie Kerncijfers en enkele rapporten van het ministerie van OCW geraadpleegd. Gebruikte afkortingen bve CBS CFI hbo kbb LNV OCW OU ROC vo wo beroepsonderwijs en volwasseneneducatie Centraal Bureau voor de Statistiek Centrale Financiën Instellingen hoger beroepsonderwijs kenniscentra beroepsopleiding bedrijfsleven Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit Onderwijs, Cultuur en Wetenschap Open Universiteit Regionaal Opleidingscentrum voortgezet onderwijs wetenschappelijk onderwijs Literatuur Bijlage Financiële positie onderwijsinstellingen. Zoals aangetroffen op 13 november 2006 op Bijlage Technische toelichting. Zoals aangetroffen op 5 maart 2007 op EIM Onderzoek voor Bedrijf & Beleid (2005). Kleinschalig Ondernemen Structuur en ontwikkeling van het Nederlandse MKB. Zoetermeer: EIM bv. EIM Onderzoek voor Bedrijf & Beleid (2006). Kleinschalig Ondernemen Structuur en ontwikkeling van het Nederlandse MKB. Zoetermeer: EIM bv. Ernst & Young Accountants (2007). Handboek jaarverslag Primair Onderwijs. Dordrecht: Ernst & Young. 14

15 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (2007). Kerncijfers Onderwijs, Cultuur en Wetenschap. Kelpen: Hub. Tonnaer. Welleman, R. (2005). Ken uw kengetallen [Elektronische versie]. Dyademagazine, maandelijke uitgave van Dyade Dienstverlening Onderwijs. Nummer 7-8, juli- augustus 2005, p

16 Bijlage Tabel 1 Balans instellingsbesturen vo, bve, hbo en wo voor 2001 en 2005, mln euro vo Activa Passiva Vaste activa Eigen vermogen, Immateriële vaste activa 0 0 Stichtingskapitaal 21 7 Materiële vaste activa, w.o Algemene reserve Gebouwen en terreinen Bestemmingsreserves Inventaris en apparatuur Leermiddelen 0 7 Aandeel van derden 0 4 Financiële vaste activa, w.o Egalisatierekening investeringssubsidies 139 Effecten (langlopende) Vlottende activa Voorzieningen Voorraden Vorderingen Langlopende schulden Effecten (kortlopende) Liquide middelen, w.o Kortlopende schulden Kasgelden 2 7 Tegoeden op bank- en girorekeningen Deposito s Totaal activa Totaal passiva bve Activa Passiva Vaste activa Eigen vermogen, Immateriële vaste activa 3 0 Stichtingskapitaal 3 4 Materiële vaste activa, w.o Algemene reserve Gebouwen en terreinen Bestemmingsreserves Inventaris en apparatuur Leermiddelen 0 0 Aandeel van derden 0 0 Financiële vaste activa, w.o Egalisatierekening investeringssubsidies 39 Effecten (langlopende) Vlottende activa Voorzieningen Voorraden 5 3 Vorderingen Langlopende schulden Effecten (kortlopende) 9 16 Liquide middelen, w.o Kortlopende schulden Kasgelden. 7 Tegoeden op bank- en girorekeningen. 393 Deposito s. 273 Totaal activa Totaal passiva hbo Activa Passiva Vaste activa Eigen vermogen, Immateriële vaste activa 2 3 Stichtingskapitaal 23 2 Materiële vaste activa, w.o Algemene reserve Gebouwen en terreinen Bestemmingsreserves Inventaris en apparatuur Financiële vaste activa, w.o Aandeel van derden 1 0 Effecten (langlopende) Egalisatierekening investeringssubsidies Vlottende activa Voorraden 8 11 Voorzieningen Vorderingen Effecten (kortlopende) Langlopende schulden Liquide middelen, w.o Kasgelden. 28 Kortlopende schulden Tegoeden op bank- en girorekeningen. 234 Deposito s. 276 Totaal activa Totaal passiva wo Activa Passiva Vaste activa Eigen vermogen, Immateriële vaste activa 6 2 Stichtingskapitaal Materiële vaste activa, w.o Algemene reserve Gebouwen en terreinen Bestemmingsreserves Inventaris en apparatuur Financiële vaste activa, w.o Aandeel van derden 0 3 Effecten (langlopende) Egalisatierekening investeringssubsidies Vlottende activa Voorraden Voorzieningen Vorderingen Effecten (kortlopende) Langlopende schulden Liquide middelen, w.o Kasgelden 1 1 Kortlopende schulden Tegoeden op bank- en girorekeningen Deposito s Totaal activa Totaal passiva Bronnen: CFI en CBS deze pagina is een erratum uitgebracht 16 Van