Schulden Nederlandse gemeenten in beeld

Transcriptie

1 Schulden Nederlandse gemeenten in beeld In verschillende kranten zijn berichten verschenen over buitenlandse gemeenten die in de problemen komen door hoge schulden en teruglopende inkomsten. De gemeenten in het Californië van Schwarzenegger zitten op zwart zaad. De Spaanse gemeenten kampen gezamenlijk met een schuld van meer dan 35 miljard, terwijl de inkomsten sterk zijn teruggevallen. En ook in Duitsland en Oostenrijk dreigen volgens krantenberichten gemeenten vanwege hoge schulden door het ijs te zakken. Het werpt de vraag op: Hoe zit het met de schulden van de Nederlandse gemeenten? Drs Jan van der Lei Vereniging van Nederlandse Gemeenten 24

2 Schuldpositie gemeenten niet florissant De financiële vermogenspositie van gemeenten moet aan de hand van de schulden worden beoordeeld. Aanvullend kunnen we een blik op de linkerzijde van de balans werpen met de vraag: Is al het gemeentelijk bezit voor de uitvoering van de publieke taak nodig of kan een deel van dat bezit worden afgestoten voor de aflossing van schulden. Het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) houdt de ontwikkeling van de schulden van Nederlandse gemeenten bij. Na afloop van ieder kwartaal leveren gemeenten aan het CBS cijfers over de balansstanden van de schulden en vorderingen. Jaarlijks leveren gemeenten een volledige set cijfers over de exploitatie en de balansposten aan. Grafiek 1 geeft de ontwikkeling van de schuld van de gezamenlijke Nederlandse gemeenten voor de periode 31 december 1999 tot en met 31 december Volgens de kwartaalstatistiek bedroeg de schuld van de Nederlandse gemeenten eind ,9 miljard. Dat is uitgedrukt als aandeel van het bruto binnenlands product 8,2%. Voor de lokale overheden van de Europese Unie ligt het cijfer op 6% en voor de lokale overheden van Verenigde Staten op 10,2%. Maar dit kengetal zegt weinig over de hoogte van de schuld. In het ene land kan het aandeel van gemeenten in de economie veel groter kan zijn dan in het andere land. Meerzeggend zijn de andere twee kengetallen uit de grafiek. Van het totale gemeentebezit op de linkerzijde van de balans is 65% belast met schulden. In 2009 bedroeg de schuld (exclusief voorzieningen) als aandeel van de gemeentelijke inkomsten 87%. In 2007 kwam dit kengetal nog uit op 74%. De bruto schuld is gestegen. De stijging komt voor een deel door een wijziging van de boekhoudvoorschriften over de vorming van voorzieningen. Onderdelen van de post voorzieningen in 2007 moeten met ingang van 2008 worden aangemerkt als overlopende passiva. Ze maken daardoor rechtstreeks deel uit van de schuld. Hoe moeten we deze cijfers interpreteren: Is er sprake van een hoge schuld of valt het mee? Laten we daarvoor eens kijken naar normen uit het buitenland. In Spanje geldt voor gemeenten een wettelijk plafond voor het aangaan van schulden. Bij een schuld hoger dan 110% van de inkomsten moet een Spaanse gemeente voor het aangaan van nog meer schuld eerst toestemming vragen aan de minister van Financiën. In Europa zijn in het kader van het Europese stabiliteitspact plafonds voor de schulden van de deelnemende landen ingesteld. Zo geldt de Emu-norm dat de schuld van de collectieve sector niet meer mag bedragen dan 60% van het bruto binnenlands product (bbp). In 2010 bedraagt het bbp van Nederland naar schatting 587 miljard. 60% daarvan is een schuld van 352 miljard. Volgens de Miljoenennota 2010 is de omvang van de Nederlandse collectieve sector 301,5 miljard. De 60% Emu-norm houdt dan een schuld als aandeel van de exploitatie in van 117%. In Europa zijn in het kader van het Europese stabiliteitspact plafonds voor de schulden van de deelnemende landen ingesteld. Afgaand op deze twee normen kunnen we concluderen dat de schuldpositie (uitgedrukt in een percentage van de exploitatie) van de Nederlandse gemeenten op 31 december 2009 met 87% niet alarmerend is, maar ook niet florissant. Een vergelijking van de schulden van gemeenten Geen gemeente is gelijk en zo ook verschillen de schuldposities van gemeenten onderling. Vorig jaar heb ik de gemeentelijke schulden aan het eind van 2007 in kaart gebracht (Leven in Nederland 2009, Hoofdstuk 8, Is er ruimte voor meer schuld?). Deze zomer heeft het CBS de cijfers gepubliceerd over de balansen en rekeningen van gemeenten op 31 december Daarmee kunnen we opnieuw de schuldposities van de individuele gemeenten op een rij zetten. 100% 80% 60% 40% 20% 10% Grafiek 1 Ontwikkeling gemeentelijke schuld Schuld als aandeel exploitatie Schuld als aandeel vermogen Schuld als aandeel BBP Voor een vergelijking van de schuldposities van gemeenten is het kengetal schuld per inwoner ongeschikt. Ten eerste houdt de ene gemeente meer werkkapitaal aan dan de andere gemeente. Een correctie hiervan door uit te gaan van de netto schuld verwijdert deze verschillen. Ten tweede bestaan er grote verschillen in inkomsten per inwoner tussen gemeenten. Een gemeente met hogere inkomsten per inwoner kan een hogere schuld per inwoner aangaan. Bij procentueel gelijke rentelasten als aandeel van de exploitatie kan een gemeente met hogere inkomsten absoluut gezien hogere rentelasten per inwoner dragen. B&G SEPTEMBER

3 We kunnen daarom voor een vergelijking van de schuldposities van gemeenten beter gebruikmaken van het kengetal. Dat kengetal corrigeert voor de verschillen in aangehouden werkkapitaal. Een relatieve maat uitgedrukt in procenten maakt een vergelijking met andere gemeenten goed mogelijk. Het kengetal geeft juist een indicatie van het aandeel van de rentelasten van de schulden in de totale exploitatie. En het draait bij een blik op de schulden juist om de vraag of de rentelasten als gevolg van hoge schulden niet te veel begrotingsruimte opslokken. Kaart 2. Netto schuld gemeenten als aandeel van de exploitatie op 31 december 2008 Een ander kengetal dat geschikt is voor de vergelijking van schuldposities, is de debtratio. Dit kengetal drukt uit in hoeverre het totale bezit op de balans is belast met schulden. Maar de bruikbaarheid van dit kengetal voor het vergelijken van schuldposities van gemeenten hangt af van strakke boekhoudregels voor het activeren en waarderen van het bezit op de gemeentelijke balans. De boekhoudregels voor gemeenten kennen in dit opzicht juist vrijheidsgraden, waardoor het kengetal debtratio minder geschikt is voor een vergelijking van de schuldposities. De netto schulden zijn in dit artikel gedefinieerd als de som van de langlopende schulden, kortlopende schulden, overlopende passiva en voorzieningen. Daarop zijn in mindering gebracht de kortlopende vorderingen en uitzettingen, liquide middelen, overlopende activa en langlopende uitzettingen. Niet in mindering zijn gebracht de langlopende leningen aan verbonden partijen en de langlopende leningen aan derden uit hoofde van de publieke taak. Voor de omvang van de exploitatie is uitgegaan van de inkomsten exclusief de inzet van reserves. Kaart 2 geeft de netto schuld als aandeel van de exploitatie van de individuele gemeenten op 31 december 2008 weer. Een ranglijst op basis van de netto schuld als aandeel van de exploitatie is te raadplegen op onder het beleidsveld gemeentefinanciën bij het onderwerp financiële positie. Op dat overzicht staan eveneens andere kengetallen over de schuld per gemeente, zoals de debtratio en de netto schuld per inwoner. Eind 2008 hadden achtentwintig gemeenten geen netto schuld. In 2007 waren dat er tweeëndertig. Overigens wil dit niet zeggen dat al deze achtentwintig gemeenten geen schulden hebben. Gemeenten hebben debiteuren en houden voor de bedrijfsvoering financiële middelen aan. Het daadwerkelijke aantal gemeenten zonder schuld bedraagt minder dan twintig. Aan het andere uiteinde van de lijst gemeenten gerangschikt naar netto schuld als aandeel van de exploitatie bevinden zich eenentwintig gemeenten met een van meer dan 150%. Dat is een afname met zes gemeenten ten opzichte van Het rekenkundige gemiddelde van de laat een kleine verbetering van de schuldpositie van gemeenten zien. Het rekenkundig gemiddelde is met een daling van 66,5% in 2007 naar 65,1% in 2008 licht afgenomen. Ultimo 2008 bedraagt de totale netto schuld van de Nederlandse gemeenten 38 miljard. Dat is per inwoner. In 2007 bedroeg de netto schuld per inwoner In dit opzicht is geen sprake van een wezenlijke verandering. Het corrigeert het eerder in dit artikel geschetste beeld. Daar zagen we immers dat de bruto schuld in 2008 en in 2009 is 26

4 Kaart 4. Schuldevolutie 2008 van gemeenten in per inwoner gestegen. Dit met de kanttekening dat de stijging in 2008 voor een deel komt door een wijziging in boekhoudvoorschriften. Laten we eens gaan kijken naar de spreiding van de netto schulden als aandeel van de exploitatie. We zagen dat het rekenkundige gemiddelde van de netto schuld als aandeel van de exploitatie uitkwam op 65,1%. Het gewogen gemiddelde van de hierbij wordt rekening gehouden met het aantal inwoners van gemeenten bedraagt 68,7%. Dat het gewogen gemiddelde 3,6% groter is, betekent dat grote gemeenten gemiddeld genomen een hogere netto schuld als aandeel van de exploitatie hebben. De mediaan van de netto schuld als aandeel van de exploitatie is van 2007 op 2008 gedaald van 65,2% naar 64,3%. De mediaan ligt daarmee vrijwel gelijk aan het rekenkundig gemiddelde. Er lijkt geen sprake te zijn van een scheve verdeling. Tabel 3. Netto schuld als aandeel van de inkomsten naar grootteklasse Grootteklasse gemeenten Gemiddelde Mediaan Std.deviatie < % 51% 51% 57% 64% 64% < % 60% 62% 60% 54% 60% < % 71% 65% 68% 44% 49% < % 81% 74% 65% 50% 55% % 75% 80% 78% 39% 38% De van de gemeente die het eerste kwartiel van de ranglijst (de mediaan van de gemeenten links van de mediaan van alle gemeenten) vertegenwoordigt, bedraagt in ,4% minder dan de mediaan tegen 33,1% in De netto schuld als aandeel van de exploitatie van de gemeente die het derde kwartiel van de ranglijst (de mediaan van de gemeenten rechts van de mediaan van alle gemeenten) vertegenwoordigt, bedraagt in ,1% meer dan de mediaan tegen 27,4% in De afname van de afstand van het eerste kwartiel tot het derde kwartiel met 7% wijst erop dat het rijke deel van de gemeenten minder rijk en het arme deel van de gemeenten minder arm zijn geworden. De helft van alle gemeenten heeft ultimo 2008 een netto schuld als aandeel van de exploitatie tussen de 35,9% en de 89,4%. De standaarddeviatie van de verdeling naar netto schuld als aandeel van de exploitatie geeft zoals verwacht hetzelfde beeld. Deze is gedaald van 55% naar 50%. De verschillen tussen gemeenten in zijn in 2008 zichtbaar afgenomen. Als we kijken naar de cijfers van de gemeenten ingedeeld naar grootteklassen komen verschillen tussen gemeenten naar voren. In tabel 3. staan het rekenkundig gemiddelde, de mediaan en de standaarddeviatie van de netto schuld als aandeel B&G SEPTEMBER

5 van de exploitatie voor de verschillende grootteklassen gemeenten. In de tabel zien we dat bij de kleinste gemeenten de netto schuld als aandeel van de exploitatie in 2008 gemiddeld genomen is gegroeid. Dit in tegenstelling tot de gemeenten uit de andere grootteklassen. Uit de tabel komt verder naar voren dat de gemiddelde netto schuld als aandeel van de exploitatie toeneemt naarmate de gemeente qua inwoners groter is. Daarentegen daalt bij een grotere omvang van de gemeenten de spreiding van de. De standaarddeviatie is onder de grote gemeenten duidelijk kleiner. Een mogelijke verklaring voor dit laatste luidt, dat bij grote gemeenten in geval van investeringen eerder sprake is van een ideaalcomplex. Ieder jaar doen zich wel investeringen van omvang voor, zodat de afschrijvingen (en aflossingen) min of meer gelijk oplopen met de financieringsbehoefte voor nieuwe investeringen. Kleine gemeenten doen maar eens in de zoveel jaar een grote investering. Dergelijke investeringen leggen een naar verhouding groot beslag op de middelen van kleine gemeenten. Het veroorzaakt flinke schommelingen in de financieringsbehoefte. De relatief hoge schulden die kleine gemeenten voor een grote investering aangaan, worden in de jaren er na weer afgebouwd. De gemeentelijke schuldevolutie 2008 Mogelijk is bij u als lezer de indruk ontstaan dat de schuldposities van gemeenten in 2008 slechts weinig zijn veranderd. Maar daar vergist u zich dan in. Op individueel niveau hebben zich bij gemeenten grote verschuivingen in de netto schuldenlast voorgedaan. Er is sprake van een flinke schuldevolutie, zoals onze zuiderburen de ontwikkeling van de gemeentelijke schuld noemen. Bij gemeenten waarvan de netto schuld is gedaald, bedroeg de totale daling in ,2 miljard. Daar tegenover stond bij gemeenten waar de netto schuld is toegenomen, een stijging van de netto schuld met 2,8 miljard. Van een paar gemeenten ontbreken de cijfers over deze schuldevolutie. De daling van de netto schulden hangt voornamelijk samen met de verkoop van bezit, de opbrengsten uit grondexploitatie of positieve kasstromen vanwege een lager investeringsvolume dan de aflossingen op oude leningen voor investeringen uit het verleden. Omgekeerd hangt de stijging van de netto schulden merendeels samen met nieuwe investeringen of de aankoop van grond. Al met al heeft in één jaar tijd bij de Nederlandse gemeenten een verschuiving aan netto schuld van in totaal 5 miljard plaatsgevonden. Dat is om en nabij de 13% van de totale omvang van de netto schuld. Kaart 4 geeft deze schuldevolutie per gemeente weer. Rood betekent een toename van de netto schuld, wit betekent geen gegevens en blauw betekent een afname van de netto schuld. Al met al heeft in één jaar tijd bij de Nederlandse gemeenten een verschuiving aan netto schuld van in totaal 5 miljard plaatsgevonden. De spreiding van de schuldevolutie per inwoner toont dat 5% van de gemeenten met de grootste afname van de schuld per inwoner en 5% van de gemeenten met de grootste toename van de schuld per inwoner samen 43% van de totale schuldevolutie van 5 miljard veroorzaken. Nemen we in totaal 20% van de gemeenten met de grootste schuldevolutie per inwoner in ogenschouw dan verklaren die 64% van de totale schuldevolutie in Op de lijst van gemeenten gerangschikt naar schuld als aandeel van de exploitatie vinden van 2007 op 2008 dan ook grote verschuivingen plaats. Zo zijn er vijftien gemeenten die meer dan honderd plaatsen stijgen en veertien gemeenten die meer dan honderd plaatsen dalen. Bij de meeste gemeenten zijn de wijzigingen niet zo spectaculair. Van de 50% procent gemeenten rond de mediaan ligt de daling respectievelijk de stijging op de ranglijst tussen de -17 en +23 plaatsen. Maar volgend jaar liggen de kaarten weer anders. Dan is een deel van deze gemeenten aan de beurt om een grote sprong op de ranglijst te maken. Tot slot een aanverwante kwestie De grote verschuivingen in netto schuld bij individuele gemeenten in één jaar tijd zetten vraagtekens bij het voornemen van het Rijk om in de toekomst bij de verdeling van het gemeentefonds rekening te houden met de overige eigen inkomsten van gemeenten. Op een gemeentelijke balans staat aan de linker kant het bezit. Aan de rechter kant staat de wijze waarop dat bezit is gefinancierd. Voor zover het totale bezit van gemeenten is gefinancierd met schulden, drukken de rentelasten van die schulden op de exploitatie van dat bezit en dus ook als kostenpost op de overige eigen inkomsten uit het gemeentelijk bezit. Door de grote wijzigingen in een jaar van de hoogte van de netto schuld bij individuele gemeenten vinden dus ook grote wijzigingen plaats in de bijbehorende rentelasten (en aflossingen). Als gevolg hiervan fluctueren de netto overige eigen inkomsten van individuele gemeenten sterk. Deze fluctuaties bemoeilijken een herverdeling van middelen onder gemeenten op basis van een objectieve maatstaf die de hoogte van de netto overige eigen inkomsten moet weerspiegelen. Wordt hier toch een goede maatstaf voor gevonden, dan is een vergroting van de instabiliteit van de algemene uitkering het gevolg. En dan rijst de vraag: Wie betaalt de hoge schuld van gemeente X? Literatuur Lei, J. van der (2009) Is er ruimte voor meer schuld? In: Centraal Bureau voor de Statistiek en Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Leven in Nederland 2009, Den Haag, SDU. Lei, J. van der (2009) Gemeentelijk bezit is belast met schuld. Economische Statistische Berichten, 94 (4573),