Nederland, Europa en het nee tegen de Europese Grondwet

Transcriptie

1 Parlement :21 Pagina 82 Nederland, Europa en het nee tegen de Europese Grondwet Mark Kranenburg Wat moet Europa met Nederland en wat moet Nederland met Europa? Dat is de vraag sinds een meerderheid van de Nederlandse kiezers op 1 juni 2005 in een referendum de Europese Grondwet afwees. Maar was het Nederlandse nee wel een nee tegen Europa of speelden andere motieven een rol? Dat is nog altijd onduidelijk, waarmee ook de toekomst van de Europese Grondwet ongewis blijft. Want als niet helder is wat het probleem is, valt dat probleem ook moeilijk op te lossen. Nederland en het nee Denkt u dat het lidmaatschap van uw land van de Europese Unie een goede zaak is? luidde de vraag die ruim duizend Nederlanders in het voorjaar van 2006 kregen voorgelegd in het kader van een onderzoek dat in alle 25 landen van de EU en een aantal kandidaat-lidstaten werd gehouden. 1 Hierop antwoordde 74 procent van de ondervraagden met ja. Met deze positieve waardering schaarde Nederland zich op de tweede plaats van de ranglijst. Alleen de Ieren waren met 77 procent nog positiever gestemd over het EU-lidmaatschap. Toch opmerkelijk voor een land waar een klein jaar eerder in een referendum 61,6 procent van de stemgerechtigden zich tegen de Europese Grondwet uitsprak. Wat dat betreft was het enquêteresultaat voor Frankrijk logischer. De Fransen spraken zich met een meerderheid van 54 procent in een referendum eveneens uit tegen de Grondwet. Maar in dat land beoordeelt dan ook slechts 49 procent van de ondervraagden het lidmaatschap van de Europese Unie als een goede zaak. Hoe die positieve waardering van Nederland te verklaren tegen de achtergrond van de negatieve uitslag van het referendum? Op zijn minst zit er toch enig licht tussen deze twee uitkomsten. Of heeft oud-staatssecretaris voor Europese Zaken Atzo Nicolaï gelijk, als hij over de uitslag van het referendum in een boekje 2 zegt dat Nederland helemaal niet anti- Europees is, maar wel vindt dat de Europese Unie moet veranderen. Een constatering waaraan hij gretig toevoegt dat de Nederlandse regering het hiermee eens is. De EU moet wel veranderen. Om de problemen van onze tijd het hoofd te bieden en de kansen die de 21ste eeuw biedt te grijpen, is een andere aanpak vereist, aldus Nicolaï. Samen met de Fransen hebben de Nederlanders de Europese Unie danig in verwarring gebracht met het afwijzen van de Europese Grondwet. De Europese regels vereisen nu eenmaal unanimiteit bij het wijzigen van verdragen. Dus zonder de stem van beide landen komt die Grondwet er niet. Dat heeft de Nederlandse minister van Buitenlandse Zaken Ben Bot dan ook al regelmatig laten weten. Volgens hem is de Europese Grondwet na het Franse en Nederlandse nee dood. 3 82

2 Parlement :21 Pagina 83 NEDERLAND, EUROPA EN HET NEE TEGEN DE EUROPESE GRONDWET Europa en het nee Maar zover is de rest van Europa nog lang niet. Direct na de referenda in Frankrijk en Nederland in het voorjaar van 2005 probeerden de regeringsleiders tijd te kopen door het afkondigen van een reflectieperiode van een jaar. Oostenrijk, dat de eerste helft van 2006 het roulerend voorzitterschap van de Europese Unie bekleedde, zou vervolgens in juni 2006 ten behoeve van de top van de regeringsleiders van de lidstaten van de Europese Unie met voorstellen moeten komen om het door toedoen van Frankrijk en Nederland vastgelopen ratificatieproces weer vlot te trekken. Maar Oostenrijk kon eigenlijk niet veel anders doen dan constateren dat de zaak muurvast zat. Tijdens hun top van juni besloten de Europese regeringsleiders de reflectieperiode met nog eens een jaar te verlengen. Het zal nu aan de Duitsers zijn, die in de eerste helft van 2007 de Europese Unie voorzitten, om een tussenstand op te maken, waarover de regeringsleiders zich dan opnieuw zullen uitspreken. Het resultaat van deze bespreking zal dienen als basis voor verdere beslissingen over de wijze waarop het hervormingsproces moet worden voortgezet, met dien verstande dat de daartoe noodzakelijke stappen uiterlijk in de tweede helft van 2008 genomen zullen zijn, aldus een van de conclusies. 4 Anders gezegd: concrete aanzetten hoeven ook van de Duitsers niet te worden verwacht. De eigenlijke deadline die de Europese leiders zich hebben gesteld, ligt in Dat is ook een werkelijke deadline, want wil de Europese Unie vanaf 2009 nog kunnen functioneren, dan is een aantal institutionele wijzigingen waarin de Europese Grondwet voorzag noodzakelijk. Het hoofd van de juridische dienst van de Raad van Ministers in Brussel, de Fransman Jean-Claude Piris, zet dat in zijn in het voorjaar van 2006 verschenen boek over de wordingsgeschiedenis van de Grondwet helder uiteen. 5 Zo zal bijvoorbeeld de nieuwe Europese Commissie, die in 2009 aantreedt uit minder leden moeten bestaan. Dit is een gevolg van de afspraken van het Verdrag van Nice, op basis waarvan de Europese Unie thans wordt bestuurd. Daarin staat dat vanaf het moment dat de Unie zal zijn uitgebreid tot 27 landen, wat met de voor 2007 voorziene uitbreiding met Roemenië en Bulgarije het geval is, de eerstvolgende Commissie minder leden zal tellen dan lidstaten van de Unie. In de Europese Grondwet was dit nader uitgewerkt en het kleinere dagelijks bestuur was ingebed in tal van andere institutionele wijzigingen, zoals een nieuwe stemverhouding tussen de lidstaten. De Grondwet verdeelde de pijn als het ware. Piris: Alles is met elkaar verbonden. Het heeft jaren gekost om alle lidstaten van de Unie verenigd te krijgen op al deze zaken. En het zal dus heel moeilijk zijn om deze politieke balans te veranderen. 6 Hoe verder na het nee? Er kunnen voldoende argumenten worden aangevoerd om de Europese Grondwet op de een of andere manier voor 2009 ingevoerd te krijgen. Maar de telkens terugkerende vraag is of dit ook politiek zal lukken. Alle aandacht ging sinds het voorjaar van 2005 uit naar de neezeggers Frankrijk en Nederland. Tot die tijd was het Verenigd Koninkrijk als het grootste obstakel beschouwd. Ook in dat land moet de Grondwet aan een referendum worden onderworpen conform de belofte van premier Blair. Nadat de Fransen en Nederlanders zich tegen het referendum hadden uitgesproken, is de beloofde volksraadpleging in Groot-Brittannië van de agenda afgehaald. Maar ooit zullen de traditioneel eurosceptische Britten toch hun 83

3 Parlement :21 Pagina 84 MARK KRANENBURG Spotprent Joep Bertrams, Het Parool, 2 juni oordeel moeten vellen. Hetzelfde geldt voor Polen, een land waar de anti-europese sentimenten zich eveneens snel ontwikkelen. De strategie van de Europese regeringsleiders is erop gericht nu eerst het algemene klimaat rond Europa te verbeteren. Door te laten zien dat de Europese Unie wel degelijk in positieve zin iets voor de burgers te betekenen kan hebben, hoopt men de negatieve stemming rond de Grondwet weg te kunnen nemen, om vervolgens met een voorstel te komen waardoor dit zoveel besproken Verdrag voor alle lidstaten van de Europese Unie alsnog acceptabel wordt. Zal dit voor Nederland kunnen opgaan? Interessant is het al eerder genoemde boekwerkje dat staatssecretaris Nicolaï in het voorjaar van 2006 een jaar na het referendum publiceerde en waarin hij zegt dat de Europese samenwerking zich grotendeels aan het oog van de burgers heeft ontrokken. Mede daarom hebben de Europese burgers volgens hem aan de noodrem getrokken toen hun die kans werd geboden. Om daar dan aan toe te voegen: Maar het is niet hun bedoeling dat de EU stil blijft staan. Nederland en de EU moeten verder, maar wel met een duidelijker beeld waarheen. Hier is sprake van autoriteiten die volop begrip tonen voor het pak slag dat zij eerder hebben gekregen. Net als met het instrument van de repressieve tolerantie zijn op deze manier al heel wat crises in Nederland opgelost. Zal het ook nu weer lukken? 84

4 Parlement :21 Pagina 85 NEDERLAND, EUROPA EN HET NEE TEGEN DE EUROPESE GRONDWET De omarming van het nee Het was een opmerkelijk debat dat op 2 juni 2005, een dag na het referendum, in de Tweede Kamer werd gevoerd. Zelden werd een verlies zo snel genomen. Wekenlang had het kabinet, daarbij gesteund door een overgrote meerderheid van de Tweede Kamer zich op weg naar het referendum uitgesproken voor de Europese Grondwet en daarbij niet geschuwd de zwartste doemscenario s te schetsen. Het zou oorlog worden bij een afwijzing van de Grondwet, was de impliciete waarschuwing van minister Donner. 7 En volgens zijn collega Brinkhorst van Economische Zaken dreigde in Nederland het licht uit te gaan bij een negatieve referendumuitslag. 8 Maar zoals in 1848 koning Willem II in één nacht van een autoritair vorst in een liberaal veranderde, werd de Nederlandse politiek in de nacht na het referendum van pro-europees in één dag eurokritisch. Het was wellicht allemaal wat snel gegaan met de Europese integratie, Europa bemoeide zich misschien met te veel zaken, Europa was waarschijnlijk ook wel een te afstandelijk gebeuren, aldus de teneur van de bijdragen van de fractievoorzitters in het debat naar aanleiding van de negatieve uitslag van het referendum. Of zoals premier Balkenende in het debat zei: Er moet meer aandacht zijn voor de zorgen van de burger, er moeten minder grote woorden worden gebruikt en geen sprongen vooruit worden gemaakt zonder draagvlak. 9 Het nee van de kiezer werd zodoende direct omarmd. Nauwelijks kwam nog de vraag aan de orde of deze uitslag niet inherent was aan het gebruik van het referendum als instrument. En dat is toch belangrijk voor het vervolg. In Europa is na de Franse en Nederlandse referenda volop discussie over hoe een aantal elementen van de Grondwet toch nog kan worden gerealiseerd. De oplossing zal in een of andere vorm weer aan de orde komen in de vaderlandse politiek. Durft de Tweede Kamer het aan een aangepaste Grondwet zonder referendum te laten passeren? In veel analyses van de uitslag van het referendum is de conclusie getrokken dat de kiezer een halt heeft willen toeroepen aan de voortdenderende en niets en niemand ontziende trein waar Europa model voor staat. Dat de populariteit van het kabinet-balkenende eveneens niet bijster groot was, had volgens dezelfde analyses ook al niet bijgedragen aan een gunstig onthaal voor de Grondwet. Maar veel minder is er gewezen op de anti-bestuurlijk-establishmentstemming die reeds veel langer heerst in Nederland en die nagenoeg elk referendum voor bestuurders tot een hachelijke onderneming maakt. Europa is het slagveld gebleken van een veel bredere vertrouwenscrisis tussen de politiek en de Nederlandse bevolking, luidde de belangrijkste strategische conclusie van een onderzoek 10 in opdracht van het ministerie van Buitenlandse Zaken op basis van gesprekken met focusgroepen. Het is een stemming die vaak, ten onrechte, aan Pim Fortuyn wordt toegeschreven. Veel eerder kan worden gezegd dat Fortuyn een product was van de heersende atmosfeer. De Leefbaar-partijen hadden op lokaal terrein al furore gemaakt toen de persoon Fortuyn bij het grote publiek nog een onbekende was. In Hilversum en Utrecht hadden de Leefbaar-partijen bewezen met een populistisch programma aan het publieke ongenoegen te kunnen appelleren. Vervolgens besloten zij een poging dit op landelijk niveau te herhalen, waarna Pim Fortuyn op geheel eigen wijze zijn opwachting maakte. Populistische stromingen kunnen gedijen als gevolg van ontzuiling, ontideologisering en een snelle afname van het kernelectoraat van partijen. Kiezers zijn minder partijtrouw en laten zich al helemaal niet de les lezen door hun politieke leiders. Bestuur wekt achterdocht op. De keerzijde is dat de roep om vormen van directe democratie groter wordt. 85

5 Parlement :21 Pagina 86 MARK KRANENBURG Het is geen boude veronderstelling dat zonder de gebeurtenissen in het politiek roerige jaar 2002 de Tweede Kamer twee jaar later nooit zo gemakkelijk zou hebben ingestemd met het initiatiefvoorstel van drie van hun collega s om de Europese Grondwet aan een referendum te onderwerpen. Gevoegd bij de antibestuurlijk-establishmentstemming was daarmee in feite het doodvonnis van de Europese Grondwet al getekend. De toekomst van het nee Als de negatieve uitslag van het referendum in Nederland vooral een gevolg is van de brede vertrouwenscrisis tussen de burgers en hun bestuurders, zit Europa wel met een probleem. Een veel in Brussel gehoorde suggestie voor een oplossing is de Europese Grondwet zodanig uitkleden dat er nog een aantal louter institutionele veranderingen resteert. Daarbij moet dan worden gedacht aan zaken als de samenstelling van de Europese Commissie, de stemverhoudingen tussen de lidstaten en de creatie van een soort Europese minister van Buitenlandse Zaken. Kortom wijzigingen die van belang zijn voor het functioneren van het Europese bestuursapparaat, maar de burgers weinig raken. Om die reden zou een dergelijke wijziging van het Verdrag dan ook zonder referendum kunnen worden ingevoerd. Maar een dergelijke benadering zou wel eens averechts kunnen uitwerken. Dit zal algauw worden gezien als het via de achterdeur alsnog binnenhalen van de Europese Grondwet. Daarmee wordt de vertrouwenscrisis alleen aangewakkerd. Het is dan ook niet voor niets dat PvdA-leider en premierkandidaat Wouter Bos in juli 2006 liet weten dat wat hem betreft er weer een referendum zal moeten worden gehouden als er uit Europa straks iets komt dat ook maar enigszins lijkt op wat vorig jaar het Grondwettelijk Verdrag heette. 11 Dat referendum zal in het geheel niet meer gaan over Europa, maar over de functie van het referendum zelf. Oftewel over de vraag of het nee van de kiezer in mei 2005 niet duidelijk genoeg was geweest. De uitslag van dat referendum laat zich raden. Noten 1 Eurobarometer,nr.65, Public opinion in the European Union. First results, juli Atzo Nicolaï, Nederland Europa. Van droom naar daad (Den Haag 2006). Ministerie van Buitenlandse Zaken. 3 Bijvoorbeeld op 11 januari 2006 in een gesprek met zijn Oostenrijkse collega Ursula Plasnik. 4 Conclusies Europese Raad Brussel juni Jean-Claude Piris, The constitution for Europe. A legal analysis (Cambridge 2006). 6 Interview met Piris in: NRC Handelsblad, 7 juli CDA-congres, 16 april Interview in: De Telegraaf, 10 mei Verslag der Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal ,p Kom naar de camping. Eindrapport focusgroepen Buitenlandse Zaken, sept Elsevier, 4 juli