NL De totstandbrenging van de Europese Dienst voor extern optreden. Speciaal verslag EUROPESE REKENKAMER. nr.

Transcriptie

1 NL 2014 nr. 11 Speciaal verslag De totstandbrenging van de Europese Dienst voor extern optreden EUROPESE REKENKAMER

2 EUROPESE REKENKAMER 12, rue Alcide De Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel Internet: YouTube: EUAuditorsECA Meer gegevens over de Europese Unie vindt u op internet via de Europaserver ( Luxemburg: Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2014 ISBN doi: /18854 Europese Unie, 2014 Overneming met bronvermelding toegestaan. Printed in Luxembourg

3 NL 2014 nr. 11 Speciaal verslag De totstandbrenging van de Europese Dienst voor extern optreden (uitgebracht krachtens artikel 287, lid 4, tweede alinea, VWEU)

4 Inhoud 02 Paragraaf I VI Samenvatting 1 9 Inleiding 1 6 Rechtsgrond en achtergrondinformatie 7 9 Organisatorische opzet Reikwijdte en aanpak van de controle Opmerkingen De totstandbrenging van de EDEO verliep overhaast en werd onvoldoende voorbereid, met al te veel beperkingen en vaag omschreven taken De rol van de EDEO werd te laat vastgesteld en was in vage bewoordingen omschreven De EDEO had te kampen met een aantal politieke en financiële uitdagingen Tekortkomingen bij de prioritering, de organisatie en de toewijzing van middelen verminderen de doelmatigheid van de EDEO De EDEO gaf geen prioriteit aan de ontwikkeling van een overkoepelend strategisch kader voor het buitenlands beleid van de EU en stelde geen interne strategie vast De complexe organisatie van de EDEO is niet bevorderlijk voor een tijdige samenwerking tussen departementen De speciale vertegenwoordigers van de EU zijn onvoldoende in de EDEO geïntegreerd De EDEO kampte met problemen bij de aanwerving van personeel op sleutelfuncties met de overgedragen middelen De aanwervingsprocedures duurden lang, waren duur en hebben reeds bestaande onevenwichtigheden niet volledig weggewerkt

5 Inhoud De coördinatie met de Commissie en de lidstaten verloopt beter, maar volstaat nog niet om het potentieel van de EDEO ten volle te realiseren De coördinatie met de Commissie was gedeeltelijk doeltreffend De nieuwe opzet van de EU delegaties vereist meer coördinatiewerkzaamheden en het administratieve beheer ervan is minder doelmatig De lidstaten en de EDEO benutten het potentieel voor synergieën tussen hun netwerken van diplomatieke vertegenwoordigingen nog niet ten volle De potentiële voordelen van de EDEO als vaste voorzitter van de voorbereidende instanties van de Raad zijn niet volledig verwezenlijkt Conclusies en aanbevelingen Antwoorden van de EDEO

6 Samenvatting 04 I Bij het Verdrag van Lissabon werd de functie gecreëerd van hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, tevens vicevoorzitter van de Europese Commissie (hierna HV/VV). De HV/VV is gericht op het verzekeren van de samenhang van het buitenlands beleid van de EU en wordt bij deze taak ondersteund door een nieuwe diplomatieke tak, de Europese Dienst voor extern optreden (EDEO). II De EDEO is officieel operationeel sinds 1 januari 2011 en heeft zijn hoofdkantoor in Brussel alsmede een netwerk van 140 delegaties over de hele wereld om de EU belangen te behartigen. III Tijdens de controle is onderzocht of: de oprichting van de EDEO goed was voorbereid; de middelen van de EDEO op een doelmatige wijze werden geprioriteerd, georganiseerd en toegewezen; de EDEO heeft gezorgd voor een doeltreffende coördinatie met de Commissie en de lidstaten. IV Met de oprichting van de EDEO beschikt de EU thans over een operationele dienst voor haar buitenlands beleid, uitgerust met beleidsafdelingen en structuren voor crisisbeheersing, een uitgebreid netwerk van diplomatieke posten en een evenwichtige aanwezigheid van verschillende personeelsbronnen. De Rekenkamer constateerde evenwel dat: de totstandbrenging van de EDEO overhaast verliep en onvoldoende was voorbereid, met al te veel beperkingen en vaag omschreven taken; tekortkomingen bij de prioritering, de organisatie en de toewijzing van middelen de doelmatigheid van de EDEO hadden beperkt en dat de speciale vertegenwoordigers van de EU onvoldoende zijn geïntegreerd; de coördinatie met de Commissie en de lidstaten was verbeterd, maar nog niet volstond om het potentieel van de EDEO ten volle te verwezenlijken. V Dit verslag is het resultaat van een onafhankelijke beoordeling van de oprichting van de EDEO. De controle van de Rekenkamer vond plaats op hetzelfde moment als de voorbereiding van de tussentijdse evaluatie van de EDEO. De bevindingen en aanbevelingen van de Rekenkamer stemmen in het algemeen overeen met de zelfbeoordeling van de EDEO; dat zet de noodzaak om de vastgestel de tekortkomingen te verhelpen, kracht bij. VI Het verslag bevat een aantal aanbevelingen ter verhoging van de toegevoegde waarde en de doelmatigheid van de EDEO, zoals de verduidelijking van zijn taken en doelstellingen, de stroomlijning van zijn organisatorische opzet, de vereenvoudiging van zijn administratief kader, de versterking van zijn strategische rol en de ontwikkeling van zijn planning. In het verslag wordt tevens een herziening aanbevolen van de aanstellingsprocedure en het functioneren van de speciale vertegenwoordigers van de EU alsmede van de aanwervingsprocedures van de EDEO. De EDEO dient samen te werken met de Commissie om de gevolgen te beperken van de rigiditeit van haar financiële regels en haar ambtenarenstatuut op de doelmatigheid van de EU delegaties. Tot slot dient de EDEO zijn inspanningen voort te zetten om het delen van informatie te bevorderen en samen met de lidstaten kantoorruimte te betrekken ( colocatie ); hij moet ook de wenselijkheid onderzoeken van het verlenen van bepaalde consulaire diensten.

7 Inleiding 05 Rechtsgrond en achtergrondinformatie 01 Bij het Verdrag van Lissabon werd een nieuw hoofd voor buitenlandse zaken van de EU ingesteld, de hoge vertegenwoordiger voor buitenlandse zaken en veiligheidsbeleid, die tegelijkertijd vicevoorzitter van de Europese Commissie (HV/VV) is. De HV/VV wordt bijgestaan door een nieuw diplomatiek corps, de EDEO 1. Deze veranderingen maakten een einde aan het voormalige trojka mechanisme 2 dat in de twee voorgaande decennia het buitenlands beleid van de EU had bepaald. 02 De EDEO moest de hoeksteen van een nieuw buitenlands beleid voor de EU worden, een moderne en operationele dienst voor buitenlands beleid die erop toegerust is de waarden en de belangen van de EU te bevorderen en te zorgen voor coördinatie van en consistentie in de betrekkingen van de EU met de rest van de wereld 3, als hefboom voor de inspanningen van de instellingen van de Unie en de lidstaten. Daartoe zijn in zijn personeelsbezetting de gezamenlijke krachten van de voornaamste belanghebbenden verenigd: de Commissie, de Raad en de lidstaten. Die verscheidenheid in de achtergronden van het personeel werd beschouwd als een cruciaal element voor het succes van de dienst en werd bijgevolg expliciet vermeld in het Verdrag van Lissabon Toen het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 in werking trad, waren de lidstaten nog bezig met een verkenning van de verschillende scenario s voor het opzetten van de EDEO. Op voorstel van de VV/HV, na raadpleging van het Europees Parlement en na de instemming van de Europese Commissie, heeft de Raad het besluit van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de EDEO 5 vastgesteld waarin zijn autonomie wordt bekrachtigd, de grondslagen van de organisatorische opzet worden bepaald en wordt beslist welke diensten zullen worden overgedragen van de Commissie en het secretariaat generaal van de Raad (hierna SGR ) naar de EDEO. 04 De unieke kenmerken van de EDEO onderscheiden deze dienst van de Commissie (een supranationale instelling) en van de Raad (een intergouvernementele instelling). Naargelang de te behandelen aangelegenheid al dan niet een EUbevoegdheid is, functioneert hij als een departement van de Commissie, dan wel als het SGR. Wanneer hij werkt als een departement van de Commissie, heeft de EDEO dezelfde rechten en bevoegdheden als ieder ander departement om deel te nemen aan de internecoördinatiemechanismen van de Commissie. 1 Artikel 18 van het Verdrag betreffende de Europese Unie. 2 De hoge vertegenwoordiger voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, de commissaris voor Externe Betrekkingen en het ministerie van Buitenlandse Zaken van de lidstaat die het roulerend voorzitterschap waarnam. 3 Conclusies van de Raad over de evaluatie van de EDEO, vergadering van de Raad Algemene Zaken, In artikel 27, lid 3, van het Verdrag betreffende de Europese Unie is bepaald dat de EDEO dient te worden bemand met ambtenaren van de Commissie en het secretariaat generaal van de Raad (SGR) en met door de lidstaten gedetacheerde diplomaten. 5 Besluit 2010/427/EU van de Raad van 26 juli 2010 tot vaststelling van de organisatie en werking van de Europese Dienst voor extern optreden (PB L 201 van , blz. 30).

8 Inleiding Krachtens het besluit van de Raad was een tussentijdse evaluatie van de oprichting van de EDEO vereist. Die evaluatie werd gepubliceerd op 29 juli 2013 en bevat een overzicht van de geboekte vooruitgang, de ondervonden moeilijkheden en de aanbevelingen voor de middellange en korte termijn ter verbetering van de werking. Op 17 december 2013 stelde de Raad zijn conclusies over de evaluatie vast 6, met daarin steun voor de uitvoering van de aanbevelingen voor de korte termijn en een verzoek aan de volgende HV/VV om uiterlijk eind 2015 een evaluatie voor te leggen van de organisatie en werking van de EDEO, met, indien nodig, een voorstel voor een nieuw besluit van de Raad. 06 De controlewerkzaamheden van de Rekenkamer vonden gelijktijdig plaats met de tussentijdse evaluatie door de EDEO. De Rekenkamer is op de hoogte van de evaluatie en de daaraan gekoppelde conclusies van de Raad en merkt op dat haar conclusies en aanbevelingen op tal van punten met beide documenten overeenstemmen. In dit verband, en meer in het bijzonder in het licht van de te nemen corrigerende maatregelen, verstrekt de Rekenkamer een onafhankelijke beoordeling van een belangrijk nieuw Europees orgaan. Organisatorische opzet 07 De EDEO is officieel operationeel sinds 1 januari Zijn hoofdkantoor bevindt zich te Brussel; zijn netwerk telt 140 voormalige delegaties van de Commissie 7 over de hele wereld, die op die datum werden overgedragen aan de EDEO en opgewaardeerd tot EU - delegaties met een uitgebreider politiek mandaat: het behartigen van de belangen van de Unie. 08 De EDEO is onafhankelijk qua administratieve aangelegenheden. Oorspronkelijk beschikte hij uitsluitend over personeelsleden via de overplaatsing uit sommige departementen van het SGR en de Commissie en geleidelijk wierf hij diplomaten uit de lidstaten aan. Het besluit van de Raad stelde als streefdoel dat, eenmaal op volle sterkte, een derde van de EDEO administrateurs 8 diplomaten uit de lidstaten dienen te zijn 9. In juni 2013 beschikte de EDEO over personeelsleden, op het hoofdkantoor en bij de delegaties, en diplomaten uit de lidstaten bezetten 33 % van de 935 administrateursfuncties De EDEO beschikt voor 2014 over een budget van 519 miljoen euro dat is verdeeld tussen het hoofdkantoor (41 %) en de EU delegaties (59 %). De Commissie vult de begroting van de delegaties aan met ongeveer 270 miljoen euro per jaar. Dit komt doordat de EU delegaties nog altijd een aanzienlijk aantal personeelsleden van de Commissie tellen, waarvan de meesten worden ingezet voor de uitvoering van de operationele begroting van de EU, waarvoor de Commissie verantwoordelijk is. 6 Conclusies van de Raad over de evaluatie van de EDEO, vergadering van de Raad Algemene Zaken, Een netwerk dat 50 jaar geleden door de Commissie is geïnitieerd. 8 Het ambtenarenstatuut en de regeling welke van toepassing is op de andere personeelsleden van de Europese Gemeenschappen onderscheidt twee groepen EU ambtenaren, al naargelang de aard en het belang van hun taken: administrateurs en assistenten. De administrateurs verrichten administratieve, adviserende, taalkundige en wetenschappelijke taken, terwijl de assistenten technische taken en kantoorfuncties hebben. 9 Artikel 6, lid 9, van Besluit 2010/427/EU van de Raad % bij de delegaties (376 administrateursfuncties) en 24 % op het hoofdkantoor (559 administrateursfuncties).

9 Reikwijdte en aanpak van de controle De Rekenkamer controleerde de oprichting van de EDEO door te antwoorden op drie vragen: a) Was de oprichting van de EDEO goed voorbereid? b) Werden de middelen van de EDEO op doelmatige wijze geprioriteerd, georganiseerd en toegewezen? c) Heeft de EDEO gezorgd voor een doeltreffende coördinatie met de Commissie en de lidstaten? 11 De controle betrof de voorbereidende werkzaamheden van de EU instellingen en de lidstaten en de door de EDEO verrichte activiteiten vanaf de start ervan op 1 januari 2011 tot december De Rekenkamer verzamelde op verschillende manieren controle informatie voor haar beoordeling: a) analyse van documentatie en literatuuronderzoek; b) een steekproef van 30 informatieverzoeken 11 die de president van de Raad, de voorzitter van de Commissie, de HV/VV en de overige Commissieleden in de periode hadden geformuleerd; c) een steekproef van 30 procedures voor de aanwerving van administrateurs: 15 op het hoofdkantoor en 15 bij de EU delegaties; d) een steekproef van 14 sinds 2011 voor het EDEO personeel georganiseerde opleidingen; e) een kwantitatieve analyse van gegevens over de EDEO personeelsbezetting op 15 april 2013, 10 januari 2012 en 25 januari 2011; f) een enquête bij een steekproef van 35 EU delegaties (alle 35 hebben geantwoord); g) een enquête bij de lidstaten, die door ervan werd beantwoord; h) gesprekken met vertegenwoordigers van het SGR en negen directoraten generaal van de Commissie om hun standpunten over de samenwerking met de EDEO te vernemen; i) gesprekken met leidinggevenden en personeel van de EDEO, met de speciale vertegenwoordigers van de EU voor de mensenrechten, het zuidelijk Middellandse Zeegebied en Kosovo, en met vertegenwoordigers van de ministeries van Buitenlandse Zaken van België, Duitsland, Frankrijk, Luxemburg en Polen. 11 Informatieverzoeken ondersteunen de voorbereiding van bijeenkomsten op hoog niveau. Het EDEO personeel beantwoordt ze met documenten in velerlei vormen (bijvoorbeeld te behandelen punten, toespraken of achtergrondnota s). 12 Bulgarije, de Tsjechische Republiek, Estland, Spanje, Italië, Cyprus, Letland, Hongarije, Nederland, Oostenrijk, Polen, Portugal, Slowakije, Zweden en het Verenigd Koninkrijk.

10 Opmerkingen 08 De totstandbrenging van de EDEO verliep overhaast en werd onvoldoende voorbereid, met al te veel beperkingen en vaag omschreven taken 13 In dit onderdeel (paragrafen 13-22) wordt antwoord gegeven op de eerste vraag: was de oprichting van de EDEO goed voorbereid? In het verslag wordt geanalyseerd of de taken van de EDEO duidelijk omschreven en beperkt in aantal zijn en of zij op een gelijke manier worden begrepen door de Commissie en de lidstaten; tevens wordt onderzocht of de EDEO over de benodigde financiële en beleidsinstrumenten beschikt om zijn taken uit te voeren. De rol van de EDEO werd te laat vastgesteld en was in vage bewoordingen omschreven 14 Gezien de onzekerheden over de ratificatie van het Verdrag van Lissabon 13 hebben de lidstaten en de EU instellingen weinig voorbereidende werkzaamheden verricht voordat de EDEO werd opgericht. Daardoor waren de lidstaten, de Commissie en de Raad nog aan het overleggen over de kenmerken van de toekomstige dienst toen het Verdrag van Lissabon op 1 december 2009 in werking trad. 15 Een belangrijke factor in deze discussie was dat de EU doelstellingen niet zijn opgenomen in een overkoepelende strategie voor het buitenlands beleid van de EU; dat had deze voorbereidende werkzaamheden richting kunnen geven Bijgevolg bevat het Raadsbesluit geen doelstellingen voor de EDEO. In plaats daarvan somt het enkel zijn taken op 15 : a) het ondersteunen van de hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter bij de uitoefening van zijn drieledige mandaat: als uitvoerder van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid, als voorzitter van de Raad Buitenlandse Zaken en als vicevoorzitter van de Commissie; b) het bijstaan van de voorzitter van de Europese Raad, de voorzitter van de Commissie en de Commissie zelf bij de uitoefening van hun respectieve taken op het gebied van de externe betrekkingen; c) het ondersteunen van en het samenwerken met de diplomatieke diensten van de lidstaten, het secretariaat generaal van de Raad en de Commissie en andere instellingen en organen van de Unie, in het bijzonder het Europees Parlement. 13 De Ierse kiezer had het Verdrag van Lissabon in juni 2008 afgewezen voordat hij het in een tweede referendum op alsnog goedgekeurde. 14 Het meest recente overkoepelende strategische beleidsdocument van de EU blijft de Europese veiligheidsstrategie van 2003; deze werd weliswaar in 2008 geactualiseerd, maar er wordt geen rekening gehouden met de zich ontwikkelende geopolitieke gebeurtenissen die de wereld hebben veranderd. Toch zijn de lidstaten het oneens over de vraag of een nieuwe strategie nodig is, aangezien sommige van oordeel zijn dat de beginselen uit 2003 nog steeds geldig zijn. 15 Artikel 2 en artikel 3 van Besluit 2010/427/EU van de Raad. Voorts wordt artikel 9, in het kader van het mandaat van de HV/VV om te zorgen voor de samenhang van het beleid met betrekking tot het externe optreden van de EU, de essentiële rol van de EDEO bij de programmering van de instrumenten voor het externe optreden van de Commissie erkend.

11 Opmerkingen Het besluit van de Raad geeft uiting aan de overeenstemming tussen de lidstaten, het Europees Parlement en de Commissie ten tijde van het ontstaan van deze tekst. Het omschrijft de veelomvattende taken niet nader en zegt weinig over hun inhoud. 18 Als gevolg daarvan werden departementen naar de EDEO overgeheveld, niet op basis van hun verwachte bijdrage aan de verwezenlijking van de doelstellingen van de EDEO, maar op basis van hun activiteiten en hun administratieve positie binnen de Commissie of het SGR. Dit is in het bijzonder duidelijk in het geval van de externe dimensie van het interne EU beleid, waarvoor de EDEO geen middelen van de Commissie heeft ontvangen 16. Met name werd de EDEO opgericht zonder departementen die zich bezighouden met mondiale vraagstukken die van belang zijn voor de EU, zoals de klimaatverandering of de energie zekerheid, aangezien de aan die kwesties bestede middelen werden overgeheveld van het voor malige directoraat generaal Buitenlandse Betrekkingen (DG RELEX) van de Commissie aan andere diensten van de Commissie voordat de EDEO werd opgericht. Dit heeft bijgedragen tot het uiteindelijke resultaat, namelijk dat de EDEO met praktische moeilijk heden te kampen kreeg bij de coördinatie van sommige acties van de Commissie met een effect op het buitenlands beleid van de EU. De EDEO had te kampen met een aantal politieke en financiële uitdagingen 19 De oprichting van de EDEO vond plaats tijdens een periode van toenemende onrust in het zuidelijk Middellandse Zeegebied 17. De EDEO richtte zijn aandacht op het aansturen van de EU respons 18 en dat kreeg voorrang op de door zowel de lidstaten als de EU instellingen lang verwachte ontwikkeling van initiatieven op het gebied van het buitenlands beleid, zoals de hervorming van de procedures en structuren van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensie beleid en de ontwikkeling van de integrale EU aanpak Intern EU beleid en -optreden kunnen aanzienlijke gevolgen hebben, ook buiten de EU grenzen; insgelijks kunnen externe gebeurtenissen ook gevolgen hebben voor de interne dynamiek. Met de externe dimensie van het intern beleid wordt over het algemeen gedoeld op die situaties waarin de externe aspecten van het interne beleid van de EU in toenemende mate een dimensie van het buitenlands en veiligheidsbeleid betreffen. Een voorbeeld van de effecten van het interne beleid van de EU op het buitenlands beleid van de EU: de bilaterale betrekkingen met Canada werden lange tijd gedomineerd door de discussie over het effect van het EU beleid inzake klimaatverandering op de toegang tot de Europese markten van uit teerzand gewonnen olie. 17 De EDEO ging met zijn werkzaamheden van start tijdens de Arabische Lente, met name aan de vooravond van de internationale tussenkomst in Libië. 18 Deze respons omvatte tal van initiatieven, zoals de ontwikkeling van een nieuw nabuurschapsbeleid, vastgesteld in mei 2011, de opening van het EU kantoor in Benghazi in mei 2011 en de benoeming van een speciale vertegenwoordiger van de Europese Unie voor het zuidelijk Middellandse Zeegebied in juli Tot slot werd in november 2011 de EU delegatie in Libië geopend. 19 De integrale EU aanpak is een geïntegreerde benadering van een land of een gebied waarbij traditionele instrumenten (bv. ontwikkelingshulp) worden gecombineerd met maatregelen in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid (bv. sancties) ter ondersteuning van een algemene doelstelling van hoog niveau. De toegevoegde waarde van een dergelijke combinatie werd eerder al erkend (bv. na de oorlogen in de Balkan), maar de tenuitvoerlegging ervan werd beïnvloed door de veelheid aan actoren in het buitenlandse beleid van de EU op dat moment. Op werd een gezamenlijke mededeling van de VV/HV en de Commissie over dit onderwerp gepubliceerd.

12 Opmerkingen In tijden van budgettaire krapte voor de EU- en de nationale begrotingen besloot de Raad dat de oprichting van de EDEO moet zijn gebaseerd op het beginsel van de begrotingsneutraliteit 20. De totstandbrenging van een nieuwe instelling is echter inherent duur, des te meer indien de betrokken instelling nieuwe taken moet vervullen. De Raad heeft dit beslist zonder beoordeling van de benodigde middelen, waarbij rekening had moeten worden gehouden met zowel de nieuwe eisen 21 als het potentieel voor synergieën dat voortvloeit uit de bundeling van de structuren van de Commissie en het SGR. 21 De vereiste begrotingsneutraliteit werd strikt toegepast en alleen structuren voor het buitenlands beleid werden overgeheveld naar de nieuwe dienst. Dit betekende dat de EDEO geen middelen kreeg voor ondersteunende functies. In plaats daarvan bleven de Commissie en het SGR diensten verlenen, gaande van personeelsbeheer (zoals aanwerving, medische onderzoeken of uitbetaling van het salaris) tot administratieve ondersteuning (zoals IT, gebouwen en vergaderruimten). Te dien einde sloot de EDEO overeenkomsten inzake dienstverleningsniveau af met de Commissie en het SGR. Dit was een pragmatische kortetermijnoplossing, maar over het algemeen beantwoordden de verleende diensten niet ten volle aan de behoeften van de EDEO: a) De EDEO kreeg niet de gelegenheid, de reikwijdte en de voordelen van deze overeenkomsten inzake dienstverleningsniveau te beoordelen of te wijzigen, terwijl zij waren opgesteld in overeenstemming met de steun die werd verleend vóór de totstandkoming van de dienst. b) De duur van de overeenkomsten hield geen rekening met de behoeften van de EDEO. Zo liep de steun van het SGR voor het onderhoud van de voor de verspreiding van gerubriceerde informatie gebruikte beveiligde systemen ten einde voordat er een alternatieve en doeltreffende oplossing bestond (in lijn met het beginsel van de begrotingsneutraliteit). 22 Er werd geen algehele beoordeling verricht om de operationele kosten van de EDEO te vergelijken met de kosten van de vroegere structuren, inclusief de lidstaten. In dit verband is het waarschijnlijk dat de oprichting van de EDEO de lidstaten aanzienlijke besparingen heeft opgeleverd. Zo kunnen de lidstaten zich baseren op de politieke verslaggeving van de EDEO, in plaats van hun eigen verslagen op te stellen, heeft het roulerend voorzitterschap een lichtere werklast bij het voorbereiden en voorzitten van Raadswerkgroepen en wordt het salaris van de gedetacheerde diplomaten nu door de EDEO betaald. 20 In considerans 15 van de preambule bij het Raadsbesluit is het volgende bepaald: Op begrotingsneutraliteit gerichte kosteneffectiviteit moet het beginsel zijn dat aan de oprichting van de EDEO ten grondslag ligt. 21 De administratieve taken die samengaan met de autonomie van de EDEO, taken die voorheen door het roulerend voorzitterschap werden vervuld (bv. het voorzitterschap van sommige Raadswerkgroepen) en de nieuwe beleidstaken van de EU delegaties (bijvoorbeeld de coördinatie van alle EU ambassades ter plaatse).

13 Opmerkingen 11 Tekortkomingen bij de prioritering, de organisatie en de toewijzing van middelen verminderen de doelmatigheid van de EDEO 23 Dit onderdeel (paragrafen 23-50) bevat het antwoord op de tweede vraag: werden de middelen van de EDEO op doelmatige wijze geprioriteerd, georganiseerd en toegewezen? De Rekenkamer controleerde steekproeven van aanwervingsprocedures, briefings en opleidingen en verrichtte een kwantitatieve analyse van de personeelsgegevens. 24 Op die basis beoordeelt de Rekenkamer de beheersstrategie, de keuze van de doelstellingen en de planning, de organisatiestructuur van de EDEO, de rol van de speciale vertegenwoordigers van de EU en het personeelsbeheer, met bijzondere aandacht voor de aanwerving, de toewijzing van personeel en de opleiding ervan. De EDEO gaf geen prioriteit aan de ontwikkeling van een overkoepelend strategisch kader voor het buitenlands beleid van de EU en stelde geen interne strategie vast 25 Met het oog op de snel veranderende internationale toestand gaf de EDEO de voorkeur aan ad hocbenaderingen in plaats van een overkoepelende strategie voor het buitenlands beleid voor te staan. De EDEO koos er ook voor geen overkoepelende aanpak te presenteren voor de strategische partnerschappen van de EU, ofschoon de bestaande maatregelen 22 lang vóór het Verdrag van Lissabon ad hoc waren vastgesteld en mogelijk een duidelijk verband missen met de huidige prioriteiten van het buitenlands beleid van de EU. Het ontbreken van een overkoepelend strategisch kader lokte bij enkele lidstaten 23 en het Europees Parlement 24 kritiek uit, daar zij hadden verwacht dat de EDEO een meer proactieve rol zou spelen in de ontwikkeling van het buitenlands beleid van de EU Telkens wanneer strategische aansturing ontbreekt, pleegt de EDEO overleg met de EU instellingen en de lidstaten om de respons van de EU voor te bereiden. De daaruit voortvloeiende ad hocstrategieën zijn het resultaat van intensieve debatten vóór de formele vaststelling door de Commissie en bekrachtiging door de Raad. Dit proces maakt een tijdig optreden niet gemakkelijk. 22 De EU heeft momenteel strategische partnerschappen met tien landen: Brazilië, Canada, China, India, Japan, Mexico, Rusland, Zuid Afrika, Zuid Korea en de Verenigde Staten van Amerika. De Raad ging deze partnerschappen lang vóór de oprichting van de EDEO aan. 23 Spanje, Italië, Polen en Zweden achtten een brede strategische aanpak voor de externe betrekkingen van de EU noodzakelijk en besloten ter voorbereiding daarvan het initiatief Denktankproces voor een Europese mondiale strategie te bekostigen. 24 Verslag van het Europees Parlement over de uitvoering van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid (A7-0357/2012), De helft van de lidstaten die de vragenlijst hebben beantwoord, is van mening dat de EDEO meer moet bijdragen aan de ontwikkeling van het buitenlands beleid van de EU, zoals regionale strategieën.

14 Opmerkingen De EDEO heeft nog geen interne strategie of beheersplan vastgesteld. In 2011 heeft de HH/HV echter wel drie initiële prioriteiten bepaald: a) het opzetten van de EDEO als een functionerende instelling; b) het ontwikkelen van de tien bestaande strategische EU partnerschappen; c) het verstevigen van het Europees nabuurschapsbeleid, naar aanleiding van de Arabische Lente. Naast dit beperkte aantal prioriteiten was de EDEO soepel genoeg om zich aan te passen aan veranderende omstandigheden; de dienst vervulde een belangrijke faciliterende rol in de dialoog tussen Kosovo en Servië en tijdens de besprekingen over het Iraanse kernprogramma. 28 De EDEO stelde geen doelstellingen vast en ontwikkelde evenmin gedetailleerde criteria voor het beoordelen van de verwezenlijking van deze prioriteiten. Evenmin ontwikkelde de dienst een alomvattend planningskader, zodat elk departement beslist over de planning van de eigen werkzaamheden. Dit belemmert de algemene doelmatigheid van de EDEO, omdat de taken en de middelen niet noodzakelijkerwijs naar de primaire doelstellingen gaan. Bovendien bemoeilijkt het uitblijven van een omvattend planningskader de integratie van zijn activiteiten in de bredere context van het jaarlijkse werkprogramma van de Commissie of in het trioprogramma 26 van 18 maanden (opgesteld door de groep van drie lidstaten die het roulerend voorzitterschap van de Raad waarnemen en het SGR). De complexe organisatie van de EDEO is niet bevorderlijk voor een tijdige samenwerking tussen departementen 29 De algemene structuur van de EDEO is ingewikkeld, ten dele omdat de dienst, anders dan een klassiek ministerie van Buitenlandse Zaken, aanvullende functies heeft die kenmerkend zijn voor het ministerie van Defensie, het ministerie van Binnenlandse Zaken en de inlichtingendiensten. Uit de geografische desks, grotendeels overgenomen uit het voormalige directoraat generaal Buitenlandse Betrekkingen van de Commissie (DG RELEX) en de structuren voor crisisbeheersing, overgenomen van het SGR 27, ontstaan twee afzonderlijke geledingen binnen de organisatie, waarvan de tweede geleding rechtstreeks verantwoording aflegt aan de HV/VV. 30 De piramidale organisatiestructuur van de EDEO is complexer dan de structuren voor het buitenlands beleid die de dienst vervangt: a) de geografische desks, de kernelementen van de EDEO 28, hebben meer managementniveaus dan tot nu toe het geval was (zie de tabel); b) er zijn meer organisatorische eenheden die ook kleiner zijn (managers beheren kleinere groepen, met ongeveer 20 % minder personeel dat onder hen valt), en c) de EDEO heeft dubbel zoveel hogere leidinggevenden als zijn voorgangers Het voorzitterschapstrio ontstond in 2007 als gevolg van een besluit van de Europese Raad dat voorziet in de verdeling van de lidstaten van de Unie in groepen van drie opeenvolgende roulerende voorzitterschappen van de Raad van de EU die samen het trio vormen. Hiermee wordt beoogd de continuïteit en de samenhang van de werkzaamheden van de Raad te verwezenlijken. 27 De afdeling Crisisbeheersing en Planning (opgericht in 2009), het Civiel Plannings- en Uitvoeringsvermogen (2007), het Centrum voor de inlichtingenanalyse (2002) en de Militaire Staf (2001). Zij zijn van essentieel belang voor de inzet van civiele en militaire instrumenten waartoe de Raad heeft beslist in respons op crises (bv. de lancering van een militaire opleidingsmissie in Mali in februari 2013 ter ondersteuning van de stabiliteit in de Sahel regio). 28 Een geografische desk omvat een of meer EDEO personeelsleden dat/die één bepaald land behandelt/behandelen. Deze desks zijn samengebracht in geografische diensten. 29 DG RELEX telde vier hogere leidinggevenden (een directeur generaal en drie adjunct directeuren generaal) en het SGR had twee hogere leidinggevenden (een directeur generaal en een adjunct directeur generaal). De EDEO daarentegen telt dertien hogere leidinggevenden.

15 Opmerkingen 13 Tabel Overzicht van de managementniveaus bij de EDEO, DG RELEX en het SGR Nieuwe structuur Voormalige structuren EDEO DG RELEX SGR (zes niveaus) (vijf niveaus) (vijf niveaus) 1 Hoge vertegenwoordiger/vicevoorzitter 1 Lid van de Commissie 2 Uitvoerend secretaris generaal/hoofd operationele zaken 1 Secretaris generaal 3 Adjunct secretarissen generaal 4 Directeuren generaal 2 Directeur generaal 2 Directeur generaal 3 Adjunct directeuren generaal 3 Adjunct directeur generaal 5 Directeuren 4 Directeuren 4 Directeuren 6 Afdelingshoofden 5 Hoofden administratieve eenheid 5 Hoofden administratieve eenheid Bron: Gegevens over de personeelsbezetting van de EDEO en het officiële adresboek van de Europese Unie, Het topzware karakter van de EDEO is ten dele te wijten aan het besluit van de Raad, waarin de oprichting van directoraten generaal voor geografische gebieden werd vastgelegd en waarin was vereist dat een derde van het EDEO personeel uit de lidstaten zou komen. Aangezien de meeste leiding gevende functies die naar de EDEO werden overgeheveld reeds waren ingenomen door ambtenaren in vaste dienst, creëerde de EDEO een topzware structuur zodat een belangrijk aantal topfuncties kon worden ingenomen door diplomaten uit de lidstaten. 32 De van het SGR overgenomen structuren voor het gemeenschappelijk veiligheidsen defensiebeleid waren door de jaren heen per geval gecreëerd, zonder een overkoepelend kader; zij overlappen andere departementen voor crisisbeheer 30. De EDEO begon deze kwesties aan te pakken, maar dit is een complex proces dat de unanieme steun van de lidstaten vergt om verschillende besluiten van de Raad te wijzigen. Intussen heeft hij nieuwe coördinatiebevorderende mecha nismen tot stand gebracht, zoals de raad voor crisisbeheer en het crisisplatform (zie tekstvak 1). 30 Met name het departement voor crisisrespons en operationele coördinatie, het directoraat voor veiligheidsbeleid en conflictpreventie en, tot op zekere hoogte, de afdeling wereldvraagstukken en antiterrorisme. De controle bracht bijvoorbeeld overlappingen aan het licht inzake crisispreventie, planning van de crisisrespons, ruimtevaartbeleid en de hervorming van de veiligheidssector.

16 Opmerkingen 14 Tekstvak 1 Het crisisplatform Het crisisplatform is een nieuw coördinatiemechanisme om de EDEO en de Commissie duidelijke politieke en strategische richtsnoeren te verstrekken voor het beheer van een crisis die zich voordoet. Afhankelijk van de kenmerken van een bepaalde crisis, brengt het crisisplatform de structuren voor crisisbeheersing, de geografische en horizontale departementen en de bevoegde diensten van de Commissie samen. Wanneer een crisisplatform wordt gelanceerd, draagt de directeur generaal voor het betreffende geografische gebied de leiding met betrekking tot het land over aan de directeur generaal voor crisisrespons en operationele coördinatie, die de respons van de EU coördineert. Dit beperkt het aantal crises dat de EU tegelijkertijd kan aanpakken, aangezien de directeur generaal voor crisisrespons onvoldoende middelen heeft om meer dan twee crises tegelijk te beheren. Bijgevolg kan een crisisplatform voor een bepaald land worden stopgezet terwijl de crisis nog gaande is en de respons van de EU nog geen vorm heeft gekregen (bijvoorbeeld Libië). 33 De EDEO heeft een bestuursraad, bestaande uit zijn vier hoogste ambtenaren 31. Deze streeft ernaar te zorgen dat de activiteiten van de EDEO consistent zijn en bijdragen tot de verwezenlijking van de door de VV/HV vastgestelde politieke doelen. In de interne procedures van de EDEO wordt deze niet beschouwd als een collectieve entiteit met een onderscheiden rol en functies. Hoewel de bestuursraad de coördinatie tussen de topmanagers heeft vergemakkelijkt, kon hij de werklast van de HV/VV niet naar verwachting verlagen; zij heeft nog steeds 23 rechtstreekse rapportagelijnen. 34 Zoals bij elke diplomatieke dienst is het van wezenlijk belang tijdig toegang te krijgen tot informatie. De controle beoordeelde de doeltreffendheid van de bestaande procedures voor de productie en verdeling van twee belangrijke soorten informatieproducten: a) De EDEO verleent steun ter voorbereiding van vergaderingen van de voorzitter van de Europese Raad, de voorzitter van de Commissie, de HV/ VV en de commissarissen door tijdig te reageren op informatieverzoeken. Het kan betrekkelijk lang duren om de antwoorden voor te bereiden, met name door het valideringsproces, en dat is het gevolg van de structuur van de EDEO 32. Bovendien ontvangen de departementen zelden feedback over de tekst of over het uiteindelijke resultaat van de vergadering waarvoor een bepaalde informatieve nota werd opgesteld, waardoor zij hun prestaties moeilijker kunnen verbeteren. 31 De uitvoerend secretarisgeneraal, het hoofd operationele zaken en twee adjunct secretarissen generaal. 32 In de steekproef duurde het valideringsproces gemiddeld vier dagen en waren er tot vijf validateurs betrokken (een adjunct afdelingshoofd, een afdelingshoofd, een directeur, een directeur generaal, een lid van de bestuursraad) alvorens het antwoord het kabinet bereikte, waar de tekst mogelijk wordt geherformuleerd.

17 Opmerkingen 15 b) Met de oprichting van de EDEO kwamen inlichtingendiensten en delegaties voor het eerst onder hetzelfde dak te zitten, waardoor het potentieel voor synergie tussen politieke verslaggeving en inlichtingen ten behoeve van de beleidsmakers groter werd. Toch blijft de verdeling van producten van inlichtingendiensten nog beperkt vanwege praktische problemen met betrekking tot het uitwisselen van gerubriceerde informatie met bepaalde ontvangers. In dit verband zijn de meeste EU delegaties niet voorbereid op het behandelen van gerubriceerde documenten, beschikken tal van hoofden van delegaties nog niet over de juiste veiligheidsmachtiging en zijn de systemen die worden gebruikt voor de politieke verslaggeving en de verslaggeving van inlichtingen nog steeds onverenigbaar 33. Bijgevolg is de toegang tot en het gebruik van gerubriceerde informatie binnen de EDEO, met name door de EU delegaties, ernstig belemmerd. De speciale vertegenwoordigers van de EU zijn onvoldoende in de EDEO geïntegreerd 35 Een van de oudste instrumenten van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid is de inzet van speciale vertegenwoordigers van de EU om crises of specifieke taken namens de EU aan te pakken 34. De speciale vertegenwoordigers worden benoemd door de Raad Buitenlandse Zaken op aanbeveling van de HV/VV; zij genieten krachtige steun van de lidstaten. 36 Aanvankelijk vervulden de speciale vertegenwoordigers een belangrijke rol bij het helpen coördineren van het buitenlands beleid tussen de Raad en de Commissie, die echter overbodig werd na de oprichting van de EDEO. Niettemin, rekening houdende met hun specifieke taken met betrekking tot de aanpak van regionale problemen en ad hoccrises, blijft de EDEO ze beschouwen als een nuttig instrument en waardeert de Raad ze als een waardevol instrument voor het buitenlands beleid. Om die reden waren er eind 2013, na een tijdelijke daling van hun aantal (van twaalf in 2010 tot negen in 2011), elf speciale vertegenwoordigers. 37 De speciale vertegenwoordigers hebben ruime mandaten. Dit laat een hoge mate van flexibiliteit tijdens de uitvoering toe, maar bemoeilijkt ook de evaluatie van hun prestaties. Ofschoon zij als een ad hocinstrument voor crisisrespons worden beschouwd, zijn speciale vertegenwoordigers gemiddeld acht jaar aanwezig, waardoor risico s ontstaan op wildgroei en ondermijning van de rol van de normale EDEO structuren. 33 Dit is een erfenis van de systemen van SGR, die dusdanig waren ontworpen dat civiele en militaire inlichtingen niet konden worden vermengd. 34 Speciale vertegenwoordigers staan sinds 1996 ter beschikking van de Raad. Oorspronkelijk kon de Raad een speciale vertegenwoordiger aanwijzen telkens wanneer hij dit nodig achtte, maar sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon kan alleen de HV/VV dit voorstellen.

18 Opmerkingen In december 2013 hadden zeven van de elf speciale vertegenwoordigers hun standplaats in Brussel, in de gebouwen van de EDEO. De speciale vertegenwoordigers van de EU zijn enkel in de structuur van de EDEO geïntegreerd indien zij een dubbele functie waarnemen als hoofd van de EU delegatie (vier van de elf, alle vier met standplaats buiten de EU). Bij gebrek aan duidelijke procedures wordt het aan het oordeel van de individuele speciale vertegenwoordigers overgelaten te beslissen hoe zij zorgen voor coördinatie met de betrokken EDEOdepartementen, waardoor het risico toeneemt dat hun optreden niet consistent is met andere acties van de EU. Slechts de helft van de bevraagde hoofden van EU delegaties achtte zichzelf voldoende geïnformeerd over de werkzaamheden van de speciale vertegenwoordigers. 39 De speciale vertegenwoordigers worden gefinancierd uit de operationele EU begroting die wordt beheerd door de Commissie die, in tijden van begrotingsbeperkingen, de EDEO aanzienlijke bijkomende middelen verstrekt buiten de administratieve begroting van de EDEO om 35. Daardoor vallen zij echter ook buiten het administratieve en bestuurlijke kader dat voor de EDEO is vastgesteld, met name in termen van personeel, salaris en aflegging van verantwoording; ook moeten zij aan extra bestuurlijke en financiële verplichtingen voldoen, waardoor zij minder beschikbaar zijn voor beleidvoorbereidend werk. De EDEO kampte met problemen bij de aanwerving van personeel op sleutelfuncties met de overgedragen middelen 40 De EDEO heeft zijn werkzaamheden aangevat met gegeven middelen en diensten, waarbij personeel werd overgeplaatst op basis van hun positie op 31 december In 2011 heeft de EDEO een eerste screening verricht met de nadruk op de rationalisering van de geografische desks. In 2012 werd een tweede screeningprocedure gestart met de meer ambitieuze doelstellingen om de behoeften te beoordelen en de middelen af te stemmen op de prioriteiten van het buitenlands beleid van de EU. Beide screeningprocedures stelden de EDEO in staat zijn administratieve en ondersteunende functies, die ten tijde van de oprichting onderbemand waren, te versterken. 41 Ondanks achttien herschikkingen is het personeelskader van de politieke secties van de EU delegaties nog steeds niet volledig ingevuld en werden er geen nieuwe middelen verstrekt voor de overname van de verantwoordelijkheden met betrekking tot het roulerend voorzitterschap. Ook ontvingen de betrokken departementen 36 geen overeenkomstige nieuwe personele middelen voor de operationele planning en uitvoering van de reeks in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid uitgevoerde missies die in 2012 en 2013 zijn gestart, in het bijzonder als respons op de crises in Libië, de Hoorn van Afrika en de Sahel. 35 In 2012 beliep de financiering in het kader van het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de bijzondere vertegenwoor digers in totaal euro, wat overeenkomt met 5,7 % van de totale uitgaven van de EDEO voor Deze bedragen worden gefinancierd vanuit de beleidskredieten voor het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid. 36 Met name het civiel plannings- en uitvoeringsvermogen dat belast is met de operationele planning en de uitvoering van civiele missies in het kader van het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid.

19 Opmerkingen Uit de controle bleek dat op verschillende gebieden naast klimaatverandering en energiezekerheid (zie paragraaf 18), een problematisch tekort aan thematische deskundigheid bestaat: economische en financiële kwesties, deskundigheid inzake het gemeenschappelijk veiligheids- en defensiebeleid op het niveau van de delegaties, gedragscode in de ruimte, cyberveiligheid, migratie, sancties en de ontneming van vermogensbestanddelen. De thematische desks zijn de belangrijkste gesprekspartners van de Commissie tijdens de overlegprocedure tussen de diensten, die voor de EDEO de belangrijkste gelegenheid vormt om het beleid te kunnen beïnvloeden. Bijgevolg maken deze lacunes het voor de EDEO moeilijker om te zorgen voor samenhang op het gebied van de externe dimensie van het interne beleid. 43 Het SGR en de structuren voor het buitenlands beleid van de Commissie gebruikten verschillende IT toepassingen. Voorts ging de oprichting van de EDEO gepaard met nieuwe voorschriften, bijvoorbeeld op het gebied van beveiligde communicatiekanalen voor de uitwisseling van informatie met de delegaties. De EDEO kon zijn onmiddellijke behoeften echter niet lenigen, zoals de bijwerking en integratie van de van de Commissie en het SGR geërfde softwareprogramma s en de verbetering van de communicatie met de delegaties en de lidstaten. 44 De EDEO is in hoge mate afhankelijk van niet in de lijst van het aantal ambten opgenomen gedetacheerde nationale deskundigen (366 in het hoofdkantoor en in de EU delegaties in juni 2013). Dit betekent dat ruim de helft van de personeelsleden op administrateursniveau bij de EDEO voor een beperkte periode door de lidstaten zijn gedetacheerd en dat zij kunnen worden teruggeroepen, wat een risico inhoudt voor het institutionele geheugen van de EDEO en de continuïteit van de werking. De aanwervingsprocedures duurden lang, waren duur en hebben reeds bestaande onevenwichtigheden niet volledig weggewerkt 45 De EDEO was genoopt zijn personeelsbestand te vernieuwen door in tweeënhalf jaar een derde van zijn uitvoerend personeel uit de lidstaten te betrekken, een verplichting zonder voorgaande voor een EU instelling. De EDEO heeft deze doelstelling bereikt. 46 Het was inherent moeilijk om aan de voorwaarde, met betrekking tot een derde van het personeelsbestand, te voldoen via natuurlijke afvloeiingen, aangezien de meeste bestaande personeelsleden een vaste aanstelling hadden. Bijgevolg taanden de loopbaanvooruitzichten en vele personeelsleden verlieten de EDEO, in het bijzonder de medewerkers voor wie de aanstelling bij de EU delegaties ten einde liep 37. Dit betekende een verlies van waardevolle ervaring en veroorzaakte stress bij het personeel. 47 De aanwervingsprocedures van de EDEO duren lang, met name voor de functies van hoofd van delegatie, aangezien de HV/VV heeft beslist sollicitatiegesprekken met alle geselecteerde kandidaten te voeren, ongeacht de omvang van de EU delegatie. Zij zijn ook duur, aangezien veel kandidaten zich buiten de EU bevinden en de gesprekken face to face worden georganiseerd in Brussel 38. Het drukke programma van de HV/VV maakt het moeilijk lang van tevoren sollicitatiegesprekken te organiseren of wijzigingen op het laatste moment te vermijden; dat leidt tot bijkomende kosten, vertragingen en kritische berichten in de media. 37 In totaal kreeg 35 % van de hoofden van delegaties die terugkeerden naar Brussel geen leidinggevende functie. 38 De volledige kosten van de aanwervingsprocedures bij de EDEO zijn onbekend, aangezien de afdeling Personeelszaken van de EDEO enkel de kosten betaalt voor diplomaten van de lidstaten, terwijl de EU instellingen de gerelateerde kosten voor de EU ambtenaren betalen. Het voorschrift dat de delegaties de uitgaven bekostigen voor hun eigen personeelsleden indien die deelnemen aan aanwervingsprocedures, legt ook druk op hun eigen begroting.

20 Opmerkingen Aan de aanwervingsprocedures voor gevoelige functies nemen vertegenwoordigers deel van de lidstaten, de Commissie en het SGR, wat een objectieve procedure met betrekking tot de herkomst van de kandidaten vergemakkelijkt. De EDEO heeft echter nog geen competentiekader voor leidinggevenden opgezet als basis voor de beoordeling van de vooraf geselecteerde kandidaten. Voorts besloot de EDEO geen gebruik te maken van assessment centres (beoordelingscentra) voor managementfuncties ondanks de mogelijke voordelen ervan. Beoordelingscentra kunnen bijvoorbeeld de noodzaak tot sollicitatie gesprekken 39 verminderen; tevens kunnen zij aanvullende inzichten bieden in de competenties van de kandidaat en diens opleidings- en ontwikkelingsbehoeften vaststellen. 50 De introductieopleiding was onvoldoende gericht op de behoeften van de nieuwe personeelsleden van de EDEO, aangezien diplomaten uit de lidstaten niet op de hoogte zijn van de praktijken en procedures van de Commissie en de EU ambtenaren niet goed zijn opgeleid voor hun nieuwe diplomatieke functies. In september 2013 werden er evenwel wijzigingen in de introductieopleiding ingevoerd. 39 In 2012 en 2013 ontvingen respectievelijk 75 en 39 kandidaten twee of meer uitnodigingen voor een gesprek. In 2013 hadden de tien kandidaten met het hoogste aantal uitnodigingen allen samen 37 gesprekken in Brussel. 40 In januari 2011 was 28 % van de administrateurs vrouw en 13 % onderdaan van een lidstaat die in 2004 of 2007 tot de Unie is toegetreden. 49 In september 2013 bestonden er nog steeds zoals al in de vorige structuren voor het buitenlands beleid 40 belangrijke onevenwichtigheden op het gebied van gender en geografische herkomst: a) Al te weinig vrouwen werkten als administrateur (34 %); zij waren zelfs nog zwakker vertegenwoordigd in de delegaties (26 % van administrateurs) en binnen de categorie van de leidinggevenden (21 %). b) Slechts 14 % van de leidinggevenden was afkomstig uit een lidstaat die in 2004 of 2007 tot de Unie is toegetreden; dat is minder dan 21 % (het percentage dat overeenstemt met hun aandeel in de bevolking van de EU).