EUROPEES PARLEMENT. Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken

Transcriptie

1 EUROPEES PARLEMENT 2004 ««««««««««««2009 Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken WERKDOCUMENT over diplomatieke en consulaire bescherming van de burgers van de Unie in derde landen Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken Rapporteur: Ioannis Varvitsiotis DT\ doc PE v01-00 Externe Vertaling

2 I. Opheldering over de huidige situatie inzake diplomatieke en consulaire bescherming 1. Het is nuttig in herinnering te brengen dat diplomatieke en consulaire bescherming zowel betrekking kan hebben op individuele personen als op groepen van personen, en kan worden verleend in "normale" periodes (Europese onderdanen die in derde landen verblijven of reizen) of in crisistijd en/of bij rampen. Maar niet alle lidstaten hebben in elk derde land een permanente en toegankelijke vertegenwoordiging en er kan rekening worden gehouden met de Europese aanwezigheid via de delegaties van de Europese Commissie bij de gemeenschappelijke inspanning om middelen te bundelen: er moet niet worden vergeten dat er wereldwijd slechts 3 landen zijn waar alle EUlidstaten een diplomatieke en consulaire vertegenwoordiging hebben (China, Rusland en de Verenigde Staten), dat er in 107 landen maximaal 10 lidstaten zijn vertegenwoordigd en dat er op bepaalde veelbezochte bestemmingen, zoals de Malediven, zelfs helemaal geen vertegenwoordiging is Temeer nu de Commissie heeft aangegeven na een aantal recente rampen (onder andere de tsunami en het conflict in Libanon) gebreken te hebben geconstateerd, die het geven van noodhulp in deze derde landen hebben bemoeilijkt. In het licht van de beperkte omvang van de diplomatieke en consulaire netwerken van de lidstaten (gekoppeld aan de explosieve stijging van het aantal EU-burgers dat buiten Europa reist in 2006 zijn er 180 miljoen reizen verkocht of verblijft), moet gezegd worden dat het huidige acquis communautaire op dat gebied weinig ontwikkeld is: het omvat enkel Besluit 95/553/EG en informatie-uitwisseling tussen de lidstaten in het kader van COCON, de werkgroep consulaire samenwerking die binnen de Raad van de Europese Unie is opgericht om de informatie-uitwisseling over nationaal beproefde methoden te organiseren. 2. De Commissie heeft uitgaande van deze praktische aspecten in haar groenboek een aantal voorstellen gedaan en zich daarbij gebaseerd op artikel 20. Overeenkomstig artikel 20 van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap geniet iedere burger van de Unie op het grondgebied van derde landen waar zijn lidstaat niet vertegenwoordigd is, de bescherming van de diplomatieke en consulaire instanties van iedere andere lidstaat die daar wel vertegenwoordigd is, onder dezelfde voorwaarden als de onderdanen van die lidstaat. Deze bescherming die is gebaseerd op een non-discriminatie beginsel en volgens het besluit zowel diplomatieke als consulaire bescherming inhoudt wordt hoofdzakelijk verleent bij arrestatie of detentie, bij ernstige ongevallen of ernstige ziekten, aan slachtoffers van een geweldsmisdrijf en/of bij sterfgevallen, bij moeilijkheden of repatriëring. Bovendien bevat het besluit procedures betreffende het geven van financiële voorschotten aan in moeilijkheden verkerende burgers. PE v /5 DT\ doc

3 COCON heeft in juni 2006 niet-bindende richtsnoeren inzake de consulaire bescherming van EU-burgers in derde landen 1 opgesteld, die vooral betrekking hebben op de informatie-uitwisseling tussen de lidstaten met het oog op een nauwe samenwerking. De Commissie wil met het groenboek veel verder gaan en de grondslag leggen voor een daadwerkelijk geharmoniseerd grondrecht op diplomatieke en consulaire bescherming voor alle EU-burgers. 3. De belangrijkste redenen waarom de Commissie op dit gebied ideeën aandraagt zijn uiteenlopend: *in artikel 46 van het Handvest van de grondrechten, is het recht op diplomatieke en consulaire bescherming erkend als een grondrecht van de Europese burger; * in Besluit 95/553/EG is bepaald dat het moet worden herzien vijf jaar na de inwerkingtreding ervan in mei 2002; * de Commissie zal het vijfde verslag over het burgerschap van de Unie presenteren, waarin zij mogelijkerwijs initiatieven met betrekking tot het recht op diplomatieke en consulaire bescherming zal aankondigen; * zoals in het verslag BARNIER van 9 mei 2006 wordt benadrukt, moet de verhouding tussen de diplomatieke/consulaire bescherming en de overige gebieden (civiele bescherming, optreden in crisissituaties, humanitaire hulp) nader worden omschreven. De Commissie stelt oplossingen voor om de voorlichting aan burgers die vaak niet op de hoogte zijn van hun rechten op dit gebied te verbeteren en onderzoekt wat de omvang van de aan de burgers te verlenen bescherming zou moeten zijn, over welke structuren en middelen de Unie op dat gebied zou moeten beschikken en welke betrekkingen zouden moeten worden ontwikkeld met de autoriteiten van derde landen. Zij is namelijk van mening dat artikel 20 een "onderontwikkeld recht" is gebleven in vergelijking tot andere rechten die de EU aan de burgers heeft toegekend. Het doel is dus het opzetten van een ambitieuze strategie voor lange termijn waarin informatie en communicatie de sleutelwoorden zijn. II. Het bestaande juridische kader op dit gebied Gezien de pro-actieve houding van de Commissie die "weigert artikel 20 in engere zin uit te leggen" (FRATTINI), en die van mening is dat het hier geen intergouvernementele samenwerking betreft maar de uitoefening van een werkelijk recht is, moet evenwel in herinnering worden gebracht dat het bestaande juridische kader waarbinnen het voorstel van de Commissie valt tot nu toe veel strikter is geïnterpreteerd: of het nu diplomatieke of consulaire bescherming betreft, de juristen en lidstaten hebben deze bescherming altijd beschouwd als een "intergouvernementele" aangelegenheid die derhalve tot nu toe op grond van het "Verdrag van Wenen" van 1963 was geregeld en niet via artikel 20 van het Verdrag. 1 Doc /06 van de Raad van de Europese Unie van DT\ doc 3/5 PE v01-00

4 Er bestaan wel degelijk verschillen in aard, structuur en het in gang zetten van de procedures tussen diplomatieke en consulaire bescherming. Consulaire bescherming kan namelijk verplicht zijn, tenminste in bepaalde gevallen, terwijl diplomatieke bescherming nog altijd onder een discretionaire bevoegdheid valt en, in ieder geval, afhankelijk is van de betrekkingen tussen de landen onderling. Hieraan moet de psychologische factor nog worden toegevoegd, die er toe leidt dat het merendeel van de lidstaten denkt dat zij haar burgers in een crisisgeval niet naar andere instanties (waaronder communautaire) kunnen doorverwijzen. III. Op weg naar de bekrachtiging van een symbolisch recht van het Europees burgerschap De rapporteur is zeer geneigd zich bij het politieke perspectief van de Commissie aan te sluiten, aangezien hij van mening is dat het Europees burgerschap overeenkomstig het Verdrag van Maastricht is afgeleid van het burgerschap van de lidstaten, dat de diplomatieke en consulaire bescherming een voorbeeld en een bevestiging kunnen vormen van het Europees Handvest en het burgerschap, die in de afgewezen Grondwet waren opgenomen en die beslist in de toekomstige nieuwe institutionele structuur moeten worden overgenomen. Anders gezegd, er moet vanaf nu worden getracht de diplomatieke en consulaire bescherming te harmoniseren. Dit zou een belangrijke fase in de noodzakelijke "communautisering van de derde pijler" zijn, die het mogelijk maakt de samenwerking op alle gebieden te versterken. En wanneer de juristen (ook degenen die zeer vóór de benadering van de Commissie zijn) oordelen dat de strekking van artikel 20 van het EG-Verdrag en het besluit van 1995 momenteel beperkt is tot de consulaire bescherming, dan dienen het Europees Parlement en de Commissie, die hun elan nog lang niet verloren hebben, zich goed op de hoogte te stellen van de situatie en onverwijld de voorwaarden te scheppen, waarmee het besluit van 1995 kan worden uitgebreid en de "diplomatieke bescherming" hierin ondubbelzinnig kan worden opgenomen. De inzet voor de bevestiging van een Europese diplomatieke en consulaire bescherming is essentieel: deze bescherming dient geleidelijk te worden erkend als een werkelijk recht waar alle burgers van de Unie zich op uniforme wijze op moeten kunnen beroepen. De EU dient dit recht dan ook onverwijld te scheppen en er een heldere inhoud aan te geven, zodat het niet langer onderhevig is aan de wisselvalligheden en ongelijkheden in behandeling en bescherming die voortvloeien uit de discretionaire bevoegdheid van de consulaten. De rapporteur, die geheel achter het politieke perspectief staat van een volledig gerealiseerd burgerschap, is van mening dat het Europees Parlement de initiatieven van de Commissie die zijn opgenomen in het groenboek, onmiddellijk en ondubbelzinnig dient te steunen en zelfs aan te vullen: het concrete initiatief dat de Commissie in de herfst van plan is te presenteren, zal verder worden versterkt en uitgebreid. Bovendien kan zij op grond hiervan een voorstel indienen bij de Raad voor de aanneming van gemeenschappelijke concepten en bindende richtsnoeren die het PE v /5 DT\ doc

5 noodzakelijke harmonisatieproces in gang zetten. Dit initiatief dient bovendien, in de geest van het verslag Barnier, te leiden tot een inventarisatie van alle beschikbare en inzetbare publieke en private middelen op dit gebied, en tot het opzetten van verschillende samenwerkingsverbanden tussen de talloze deelnemers die vrijwillig hebben aangegeven (in hun antwoord op de raadpleging van de Commissie) hun deel van het werk te willen uitvoeren (lidstaten, maar ook consuls honorair, lagere overheden, NGO's). IV. Conclusie: Het is belangrijk dat het Europees Parlement een sterk politiek signaal afgeeft door zich volledig vóór de concrete bevestiging van het Europees burgerschap uit te spreken en door de initiatieven van de Commissie aan te moedigen die de basis moeten vormen van een rationele structuur door middel van de onmiddellijke bundeling van de middelen en de versterking van de uitwisseling van de goede praktijken: in dit kader zullen de ontwikkeling en het gebruik van technologie bepalend blijken te zijn (voor het probleem van de "Europese" diplomatieke en consulaire bescherming is er op deze twee gebieden namelijk een veel grotere inspanning vereist dan ter vergelijking de lancering van een interne markt ). DT\ doc 5/5 PE v01-00