De Europese parlementen. De rol van de nationale parlementen in een veranderende Europese Unie

Transcriptie

1 De Europese parlementen De rol van de nationale parlementen in een veranderende Europese Unie Andrea Finesso Student European Studies, Universiteit Maastricht 30 mei 2016

2 Parlementen belichamen het kernbeginsel van de moderne liberale regeringsvorm: de soevereiniteit van het volk. Directe vertegenwoordiging van de wensen, voorkeuren en zorgen van de bevolking in het wetgevende proces is een essentieel onderdeel van de democratie. Dit onderstreept het fundamentele principe dat elke beslissing moet aansluiten bij de wil van hen die worden geregeerd, ondanks de noodzakelijke aanwezigheid van een gecentraliseerde uitvoerende macht. De laatste jaren lijkt men dit principe uit het oog te zijn verloren. Dit wordt mede veroorzaakt door de complexiteit van onze samenleving, waarin financiële crises en sociale problemen om een snelle en effectieve besluitvorming vragen. Deze van regeringen geëiste responsiviteit heeft bijgedragen tot een concentratie van de uitvoerende macht, die ten koste ging van het parlementaire (en zelfs het democratische) debat. Een andere factor die tot verzwakking van de parlementen leidt, is een neveneffect van het lidmaatschap van de Europese Unie. Hoewel aanzienlijke inspanningen zijn verricht om de democratische basis en de werking van de Unie te versterken, spelen regeringsleiders nog altijd de hoofdrol bij de meeste belangrijke EU-besluiten. In deze context van politiek onderhandelen en intergouvernementele confrontatie zien we weinig ruimte voor parlementair ingrijpen. Door deze onvolkomenheid in het Europese democratische systeem was de roep om een wezenlijke verandering van de relatie tussen de EU en de nationale parlementen de afgelopen decennia erg groot. Vaak wordt betoogd dat de basis van de tekortschietende democratie van de Unie ligt in de zwakke relatie tussen de uiteindelijke besluitvorming op communautair niveau en de parlementaire behandeling en controle op nationaal niveau. Het doel van dit essay is om in te gaan op dat probleem, en wel middels een tweevoudige analyse. Eerst wordt aangegeven welke veranderingen voortkwamen uit de meest recente verdragsbepalingen over parlementaire betrokkenheid bij het EU-wetgevingsproces, met name in de Verdragen van Maastricht, Amsterdam en Lissabon. Vervolgens worden ideeën en voorstellen gepresenteerd om de betrokkenheid van parlementen bij het EU-wetgevingsproces te veranderen. Volgens de opdracht moest het essay specifiek zijn gericht op de positie van het Nederlandse parlement in de EU. Aangezien de Unie steeds meer een eenheid vormt en omdat ik zelf geen Nederlander ben, is dit essay toch wat breder van opzet en richt het zich op de rol en positie van Europese nationale parlementen in de EU en hun samenwerking en interactie ten behoeve van de democratisering van de EU. Historische uiteenzetting 2

3 We kunnen het debat over de betrokkenheid van nationale parlementen bij de beleids- en besluitvormingsprocessen van de EU terugvoeren op het onderscheid tussen indirecte en directe participatie. In de eerdere fasen van de integratie lag de nadruk vooral op het indirecte aspect van de parlementaire invloed: nationale parlementen werkten uitsluitend in het binnenlandse domein en controleerden het functioneren in EU-verband van hun nationale regering. Deze vorm van indirecte participatie werd uitgevoerd aan de hand van mandaten, waarbij parlementen hun regeringen instructies en suggesties gaven met betrekking tot beleidsvoorkeuren. Dit systeem van preventieve controle van de regering werd onder meer in Nederland op grote schaal toegepast, door middel van bijeenkomsten van volksvertegenwoordigers en ministers. De eerste pogingen om de zeggenschap van nationale volksvertegenwoordigingen in de EU te vergroten, werden vastgelegd in het Verdrag van Maastricht (1992). Het doel was om de parlementen meer invloed te geven dan alleen het adviseren van hun regeringen. Bepaald werd dat de regeringen van de lidstaten erop zouden toezien dat de nationale parlementen de wetgevingsvoorstellen van de Commissie zouden ontvangen. Hoewel er met deze verdragsbepaling een informatierecht werd toegekend aan de nationale parlementen, was er nog altijd geen sprake van een waardevolle relatie tussen de parlementen en de EU. De parlementen ontvingen de informatie immers via de lidstaten en niet rechtstreeks van de Commissie. De volgende stap werd gezet in het Verdrag van Amsterdam (1997), toen werd bepaald dat de Commissie al haar discussiestukken beschikbaar moest stellen aan nationale volksvertegenwoordigers. Volgens deze bepalingen werden wetgevingsvoorstellen echter nog altijd doorgestuurd door de nationale regeringen, waardoor de zwakke relatie tussen de parlementen en het EU-wetgevingsproces bleef bestaan. De echte verandering begon pas met het Verdrag van Lissabon (2007). Daarbij werden twee nieuwe instrumenten geïntroduceerd die de nationale parlementen rechtstreeks bij de besluitvorming van de EU betrokken. Ten eerste werd de verdragsherzieningsprocedure in het leven geroepen, die enerzijds de nationale parlementen betrekt bij de voorbereiding van een verdragswijziging en anderzijds alle parlementen het vetorecht verleent bij overbruggingsprocedures, een bepaling waardoor op bepaalde voorwaarden een wetgevingsprocedure kan worden vervangen door een andere. Ten tweede - en nog belangrijker - werd bij het Verdrag van Lissabon het systeem voor vroegtijdige waarschuwing (Early Warning System) ingevoerd, beter bekend als de gelekaartprocedure. Deze houdt in dat de Commissie haar wetgevingsvoorstellen moet doorsturen naar de nationale parlementen, waarna deze onderzoeken of de betreffende wetgeving in overeenstemming is met 3

4 het subsidiariteitsbeginsel. Dit wil zeggen dat als een parlement vindt dat een wetgevingsvoorstel van de Commissie thuishoort op een lager niveau dan dat van de EU hetzij nationaal, hetzij lokaal het een beargumenteerd advies naar de Commissie kan sturen om het voorstel te heroverwegen. Als een derde van de nationale parlementen van mening is dat de voorgestelde wetgeving in strijd is met het subsidiariteitsbeginsel, treedt de procedure in werking. De Commissie heeft dan de keuze om het voorstel te handhaven, te wijzigen of in te trekken, en moet dat besluit motiveren. De toekomst van de parlementen en de toekomst van Europa Het Verdrag van Lissabon heeft de democratische architectuur van de Unie beslist verbeterd. De nationale parlementen zijn nu meer betrokken bij de besluitvorming binnen de EU en zien dat hun zorgen en adviezen daadwerkelijk in overweging worden genomen door de Europese instellingen. Deze betrokkenheid wordt echter op een nogal zwakke wijze verleend en velen zijn van mening dat de effectiviteit ervan te wensen overlaat. Hieronder worden voorstellen voor een verdere verbetering gepresenteerd en worden drie belangrijke verbeterpunten aangewezen: ten eerste de versterking en verzwaring van de bestaande procedures, ten tweede een grotere betrokkenheid op het gebied van vrijheid, veiligheid en justitie, en ten derde een nauwere interparlementaire samenwerking. Laten we beginnen met de verbeteringen van het bestaande systeem: het mechanisme voor vroegtijdige waarschuwing. Hierin moeten twee belangrijke tekortkomingen worden aangepakt. Allereerst hebben de nationale parlementen relatief weinig tijd (acht weken) om de wetgevingsvoorstellen te bestuderen en te behandelen, waarna ze ook nog consensus moeten bereiken onder een derde van hen om de Commissie te verzoeken het voorstel te heroverwegen. Ten tweede behoudt de Commissie de mogelijkheid om het advies naast zich neer te leggen en het wetgevingsproces voort te zetten, ook als een derde van de parlementen bezwaar maakt. Dit moet als eerste veranderen. Wanneer een derde van de nationale parlementen een wetgevingsvoorstel van de Commissie afkeurt, zou de Commissie één maand de tijd moeten krijgen om een gewijzigde versie van het voorstel in te dienen. Als de nationale parlementen het voorstel ten tweede male afwijzen, op dezelfde gronden als bij de eerste versie, sneuvelt het voorstel. Door deze procedure duurt het weliswaar langer voordat een voorstel is aanvaard, maar 4

5 het zorgt er in elk geval voor dat de Commissie meer moeite moet doen om te voorkomen dat haar voorstellen ingaan tegen het subsidiariteitsbeginsel. Ten aanzien van de rol van de nationale parlementen op het gebied van vrijheid, veiligheid en justitie wordt de oprichting van een transnationaal parlementair forum geadviseerd. Het is al gebruikelijk dat lidstaten een systeem hebben voor de parlementaire controle van nationale inlichtingen- en veiligheidsdiensten. In een parlementair comité voor toezicht op inlichtingen- en veiligheidsdiensten zouden deze nationale instanties kunnen samenwerken met vertegenwoordigers van Europol en Eurojust. Dat forum zou als platform dienen voor informatieuitwisseling over zaken die de Europese veiligheid betreffen. Dit initiatief zou ervoor zorgen dat er bij nationale en supranationale autoriteiten een groter bewustzijn ontstaat van wat zich binnen de gemeenschappelijke grenzen afspeelt. Bovendien zou het zeer nuttig zijn voor onder meer de bestrijding van terrorisme en drugssmokkel: personen die in het ene land worden gezocht, hebben die status dan ook bij andere nationale instanties, waardoor wordt voorkomen dat ze binnen de Unie op de vlucht zijn zonder dat iemand daar iets van afweet. Het forum zou regelmatig bijeen moeten komen, telkens met een specifieke agenda die gezamenlijk is overeengekomen, om informatie over gemeenschappelijk geachte zaken te delen en te bespreken. Tot slot is een betere samenwerking tussen de nationale parlementen nodig om hen op een gelijkwaardige en eerlijke manier te betrekken bij pan-europese vraagstukken. Zowel de horizontale als de verticale samenwerking dient daarbij te worden versterkt. De horizontale samenwerking moet worden bevorderd door de oprichting van een transnationaal netwerk voor informatie-uitwisseling en door gezamenlijke initiatieven van parlementen op zowel formele als informele basis. Een soortgelijk systeem bestaat al in de vorm van de Conferentie van in communautaire aangelegenheden gespecialiseerde organen (COSAC), maar deze wordt door velen als ineffectief en met name te bureaucratisch en formeel beschouwd. Toch kan de COSAC een startpunt zijn. Wanneer de werkwijze doelmatiger en informeler wordt, kan de COSAC de belangrijkste ontmoetingsplaats worden voor transnationale parlementaire discussie en samenwerking. Er kunnen dan gemeenschappelijke kwesties en oplossingen worden geformuleerd, die vervolgens worden vertaald naar beleidssuggesties en resoluties voor het Europese domein. Aan de andere kant moet verticale samenwerking ertoe leiden dat de parlementen als brug fungeren tussen wetgevende maatregelen op EU-niveau en de publieke opinie op nationaal en subnationaal niveau. In samenwerking met het Comité van de Regio's 5

6 moeten de nationale parlementen de communicatie tussen de verschillende lagen van het Europese bestuur bevorderen en verbeteren. Evolutie van bestuursvorm Het probleem van deze maatregelen is echter dat ze een mate van samenwerking en informatieuitwisseling vereisen die op het ogenblik gewoon niet mogelijk is. Nationale parlementen beschikken niet over een reëel en effectief platform voor het delen en uitwisselen van hun inzichten over de Unie. Daarnaast kan niet van de Commissie worden gevraagd dat zij elk afzonderlijk wetgevingsvoorstel doorstuurt naar de nationale parlementen, hun oordeel af wacht en vervolgens haar besluit naar aanleiding van hun commentaar meldt. Dit gebrek aan communicatie ondermijnt de democratische doelmatigheid van parlementen, die in hun eentje niet kunnen concurreren met de wetgevers in Brussel. Wat we nodig hebben, is een gemeenschappelijke vergadering voor nationale parlementariërs waar de verschillende nationale meningen kunnen worden uitgesproken. Er wordt al jaren gedebatteerd over de oprichting van een aanvullende permanente instelling die bestaat uit gekozen afgevaardigden van de nationale parlementen. Hoewel die discussie de laatste tijd is geluwd, is het wellicht tijd om deze weer aan te zwengelen in het Europese bestuursdebat. De vergadering van nationale parlementen zou de rol van de Raad van Ministers kunnen overnemen als spreekbuis en beschermer van de belangen van de lidstaten. Deze verschuiving zou niet alleen gevolgen hebben voor de rol van de parlementen in Europa, maar ook voor de algemene zichtbaarheid en transparantie van het beleid en de besluitvorming van de EU. De Raad, die vaak in het geheim en niet-transparant opereert, zou kunnen worden vervangen door een open en democratisch gekozen Kamer van Staten. In dit essay wordt gepleit voor een radicale evolutie van de parlementaire betrokkenheid bij EUzaken. Het voorstel komt voort uit een nieuw Europees bestuursconcept dat is gebaseerd op een zuiver tweekamerstelsel. De Europese Unie heeft daarin twee belangrijke wetgevende organen. Aan de ene kant is er een Eerste Kamer, waarin gekozen afgevaardigden van de nationale parlementen samenkomen om de belangen en voorkeuren van hun natiestaat te vertegenwoordigen. Aan de andere kant is er een Tweede Kamer - het huidige Europees Parlement - waarin rechtstreeks gekozen leden de Europese burgers als geheel vertegenwoordigen. Deze beide instellingen hebben een vergelijkbare wetgevende macht en passen het huidige systeem van de gewone wetgevingsprocedure toe op alle wetgevingsvoorstellen. Hierdoor zijn er maximaal drie lezingen 6

7 door elke Kamer en een bemiddelingscomité. Dit leidt ook tot een gedeelde en gelijke invloed wat betreft het initiatiefrecht, de controle van de uitvoerende macht en de begrotingsprocedure. Daarentegen zou de Kamer van Staten een exclusief vetorecht hebben bij de ratificatie van verdragen en associatieovereenkomsten met derde landen. Deze veranderingen brengen vanzelfsprekend een totale herziening van de communautaire methode en van de EU als geheel met zich mee. In dit tweekamerstelsel ontwikkelt de Commissie zich tot een echte politieke uitvoerende macht, die niet langer wordt benoemd maar democratisch wordt gekozen door de Europese burgers. We kunnen niet verwachten dat al deze veranderingen en hervormingen allemaal in één keer worden gerealiseerd. Alle grote evoluties van bestuursvormen zijn het resultaat van complexe politieke, sociale en culturele processen. Als we willen dat Europa zich ontwikkelt, democratischer wordt, meer wordt erkend als wetgever en respectvoller omgaat met zijn interne diversiteit, is het onze plicht om met deze processen aan de slag te gaan. Dit is wat Europa levend houdt en uniek maakt: een bevolking die complex en kleurrijk van samenstelling is, maar die is verenigd in een streven naar democratie, gerechtigheid en vrijheid. Dit kan niet worden bereikt via geïsoleerde initiatieven of onsamenhangende adviezen, maar wel door de integratie van onze democratische middelen. Aan ons de taak om het Europese politieke debat te verrijken en te versterken en zo de Europese politiek vruchtbaarder en krachtiger te maken. 7