rechtstreeks, nr 3 Waarnemen, waarzeggen: Prognosemodel van het beroep op de civiele en bestuursrechter

Transcriptie

1 rechtstreeks, nr 3 Waarnemen, waarzeggen: Prognosemodel van het beroep op de civiele en bestuursrechter

2 Colofon Rechtstreeks is een uitgave van de Raad voor de rechtspraak en richt zich op de praktijk en de ontwikkeling van de rechtspraak in Nederland. Het blad stelt zich ten doel wetenschappelijke inzichten en bijdragen aan het publieke debat over de rechtspraak ter kennis te brengen van allen die beroepshalve bij de rechtspraak betrokken zijn. Redactieraad Mr. Th. Groeneveld (voorzitter) Lid van de Raad voor de rechtspraak Drs. M.J.G. Brackel Hoofd afdeling Kabinet en Communicatie, Raad voor de rechtspraak Mr. W. Duitemeijer President rechtbank Groningen Drs. R.W.C. Oerlemans Directeur bedrijfsvoering rechtbank Utrecht Prof. mr. M.A. Loth Hoogleraar Inleiding tot de rechtswetenschap en rechtstheorie Erasmus Universiteit Rotterdam Prof. dr. H. Franken Hoogleraar Informatierecht Universiteit Leiden Staat der Nederlanden (Raad voor de rechtspraak) Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, in een voor anderen toegankelijk gegevensbestand worden opgeslagen of worden openbaar gemaakt zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de Raad voor de rechtspraak. De toestemming wordt hierbij verleend voor het verveelvoudigen, in een gegevensbestand toegankelijk maken of openbaar maken waarvoor geen geldelijke of andere tegenprestatie wordt gevraagd en ontvangen en waarbij deze uitgave als bron wordt vermeld. Redactie Dr. A. Klijn (eindredacteur) Adviseur wetenschappelijk onderzoek Raad voor de rechtspraak Mr drs. E.C.M. Bouman Beleidsadviseur Raad voor de rechtspraak Redactieadres Redactie Rechtstreeks Raad voor de Rechtspraak Afd. Ontwikkeling Postbus LP Den Haag Ontwerp Koeweiden Postma, Amsterdam Druk Spinhex & industrie, Amsterdam Oplage 5000 exemplaren Toezending Rechtstreeks wordt gratis toegezonden aan hen die tot de doelgroep behoren. Zij die menen voor toezending in aanmerking te komen worden verzocht hun naam, postadres en hun functie kenbaar te maken aan de redactie (zie redactieadres). ISSN Redactioneel Ik geloof dat Nederland in het jaar 2000 een enorme ramp tegemoet gaat. Ik heb in 1951 al herrie gemaakt over het feit dat men hier op essentiële punten dingen verzuimt. Men heeft verzuimd de vrijgezellenbelasting, die door de Duitsers is ingevoerd, weer af te schaffen, en om de hoge kindertoeslagen af te schaffen. Hoe wil men nu klagen over overbevolking als men een premie stelt op het voortbrengen van een heleboel kinderen? Dat is essentieel voor de leefbaarheid van het bestaan en niet, zoals de PvdA beweert, méér zwembaden en méér voetbalvelden. Denkend over de introductie van het thema van dit nummer trof mij deze uitspraak van Willem Frederik Hermans, gedaan in Op het eerste gezicht een herkenbaar staaltje koffiedik kijken; in zijn geval wellicht beter: getuur in zwavelzuur. Toeval of niet, het was uitgerekend in 1951 dat het CBS met Berekening omtrent de toekomstige loop der Nederlandse bevolking publiceerde en een begin maakte met het regelmatig maken van bevolkingsprognoses. 2 Nu had die prognose 1980 als eindjaar en om die reden had Hermans daar toen niets aan gehad. Maar dat was anders in 1966, want rechtstreeks 3/2005 Redactioneel toen had hij een beroep kunnen doen op de inmiddels vierde prognose (uit 1965). En het toeval kan niet op dat was de eerste prognose waarin het jaar 2000 als eindjaar fungeerde. Voor dat magische jaar werd een bevolkingsomvang van 21,0 miljoen voorspeld. Had Hermans anno 1966 van die publicatie geweten dan had hij zijn talent trouwens kunnen botvieren, want in die beschouwing werd een verdere groei van de Nederlandse bevolking na 2000 tot maar liefst 50 miljoen niet uitgesloten! Zijn spreekwoordelijke gelijk was echter maar van zeer korte duur. De voorspelde bevolkingsgroei werd in de daarop volgende prognose steeds weer substantieel verlaagd: tot 17,9 miljoen (in de prognose 1967), 17,0 miljoen (in 1970) en ten slotte 15,7 miljoen (in 1972). Inmiddels kennen we het werkelijke cijfer: 15,9 miljoen en blijkt de prognose van 1972 er dus heel dichtbij te hebben gezeten. 3 Hermans betoog zou overigens gemakkelijk de indruk kunnen wekken dat de bevolkingsontwikkeling vooral afhangt van de geboorteontwikkeling en dat dit een eenvoudig voorspelbaar gegeven is. Maar niets is minder waar. De bevolkingsomvang wordt bepaald door drie 3

3 rechtstreeks 3/2005 Redactioneel ontwikkelingen naast de geboorte ook nog de migratie en de sterfte en van deze drie blijkt met name de geboortecomponent de grootste voorspelfouten te vertonen. Juist in de prognose van 1965 werd de voorspelde groei gebaseerd op de verwachte toename van de vruchtbaarheidcijfers. Wat er in werkelijkheid gebeurde? Een pijlsnelle daling van het totale vruchtbaarheidscijfer van 3,0 in 1965 naar 2,6 (in 1970), 1,7 (in 1975), 1,6 (in 1980) tot het naoorlogs dieptepunt 1,5 (in 1984). 4 Niet door een wijziging van het fiscale klimaat, maar door een omslag in de technologische (de verspreiding van de pil) en de sociaalculturele sfeer (de emancipatiebeweging). Weg prognose! Deze aflevering van Rechtstreeks is vervaardigd door de voorspellers van de Raad in samenwerking met die van het WODC. Het leek een goede gedachte dit onderwerp enige bekendheid te geven. Niet vanuit de illusie dat na lezing ieder het fijne ervan weet. Eerlijk gezegd, het tegendeel. Waar het om gaat is juist de onderstreping van de gespecialiseerde kennis die dit onderwerp nu eenmaal vergt. Die wordt hierbij niet overgedragen net zomin als Erwin Krol de wiskundige formules uitlegt die verscholen liggen achter de depressies en hoge drukgebieden die hij dagelijks, vergezeld van welgekozen mimiek, voorbij laat trekken. Het weermodel is te complex voor ons kijkers om in zijn geheel te begrijpen, maar juist dát gegeven geeft de boodschap dat er door het KNMI aan alles is gedacht. Het is voldoende om te beslissen hoe ons de volgende dag te kleden en of een paraplu tot de bagage dient te behoren. Dat brengt (nacht)rust en vertrouwen. Hopelijk geldt dat ook voor dit bericht. Albert Klijn 1 Trino Flothuis, Nederland gaat een ramp tegemoet, in Haagse Post, 31 december Opgenomen in de bundel: Scheppend nihilisme. Interviews met Willem Frederik Hermans, Frans A. Jansen, Loeb & Van der Velden, Amsterdam 1977 (citaat: p. 110). 2 Ik zie even af van enkele losse pogingen gedaan in de jaren veertig. 3 T. Gjaltema en R. Broekman, Vijftig jaar bevolkingsprognoses: voorspelling van omvang en samenstelling, CBS Maandstatistiek Bevolking 2002, nr. 12. pp Met dank aan Maarten Alders (CBS) die mij hierop wees. 4 Dit cijfer kan worden opgevat als het gemiddelde aantal kinderen dat een vrouw krijgt indien de in een bepaald jaar waargenomen leeftijdsspecifieke vruchtbaarheidscijfers gedurende haar leven zouden gelden. 4 5

4 rechtstreeks 3/2005 rechtstreeks 3/2005 Inleiding dr. Erik Leertouwer Econometrist. Onderzoeker bij de afdeling Statistische Informatievoorziening en Beleidsanalyse van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC). Zijn onderzoek richt zich op het modelleren van processen in de justitiële ketens en het maken van prognoses op het gebied van rechtshandhaving en geschilbeslechting. De relatie tussen modellen en beleid heeft in het bijzonder zijn belangstelling. dr. Frank van Tulder Econometrist. Werkzaam bij de Raad voor de rechtspraak als adviseur voor het economisch en statistisch onderzoek en belast met de programmering en uitvoering daarvan. Drs. Bart Diephuis Econometrist. Werkzaam als adviseur/onderzoeker bij de afdeling Ontwikkeling van de Raad voor de rechtspraak. Houdt zich naast de verdere ontwikkeling van het prognosemodel o.a. bezig met exantetoetsen voor de wetgevingsadvisering, het Jaarverslag van de Rechtspraak, en onderzoek naar appèlpercentages en straftoemeting. Drs. Mickey Folkeringa Econometrist. Onderzoeker bij de afdeling Statistische Informatievoorziening en Beleidsanalyse van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC). Zijn onderzoeksbelangstelling gaat uit naar het modelleren van processen binnen de justitiële ketens, met name op civielrechtelijk en bestuursrechtelijk gebied. 1 Inleiding Elk jaar staat de Raad voor de rechtspraak samen met de gerechten voor de taak een begroting voor de Rechtspraak in de komende jaren voor te stellen. Vragen die in dit verband rijzen zijn: hoeveel geld, rechters en ondersteunend personeel hebben de gerechten in de nabije toekomst nodig om de stroom van zaken adequaat te verwerken en bij welke onderdelen zetten we die in? Inzicht in het te verwachten beroep op de rechter, anders gezegd de instroom van zaken, is daarbij essentieel. De ervaring leert echter dat die instroom, zowel op de lange termijn als op de korte termijn, behoorlijke veranderingen vertoont. Wat dan te doen om tot goede voorspellingen te komen? Een begroting die zich baseert op een verwachte jaarlijkse groei van 1% van de instroom van zaken, terwijl de werkelijke groei later 5% blijkt te zijn, heeft flinke consequenties: financiële tekorten, oplopende werkdruk en groeiende achterstanden. Bij zo n verkeerde inschatting rijzen al gauw vragen. Hadden we die groei niet beter kunnen voorzien? Zo n groei komt toch niet zomaar uit de lucht vallen? Had meer inzicht in de achtergronden van het beroep op de rechter niet tot een betere voorspelling geleid? Het prognosemodel, waar dit nummer van Rechtstreeks over gaat, is er in de eerste plaats op gericht de instroom van zaken beter te kunnen voorspellen. Maar daarbij blijft het niet. Het model dient er tevens toe het inzicht te vergroten in de achter de (voorspelde) instroom liggende ontwikkelingen. Het gaat om meer dan een black box. Een voorbeeld ter illustratie. Laten we teruggaan in de tijd naar het jaar 2004 en ons de vraag stellen hoe de Raad toen de te verwachten ontwikkeling van de instroom aan zaken bij de civiele sector van de rechtbanken beantwoordde. Figuur 1.1 brengt de ontwikkeling in het aantal per dagvaarding aangebrachte zaken (inclusief kort gedingen) bij de civiele sector in de periode in beeld. 6 7

5 rechtstreeks 3/2005 Inleiding rechtstreeks 3/2005 Inleiding Figuur 1.1 Ontwikkeling van bij de civiele sector van de rechtbanken per dagvaarding aangebrachte zaken (inclusief kort gedingen), In de periode was sprake van een duidelijke groei van het aantal zaken. In de jaren daarna tot en met 1998 blijft het aantal min of meer stabiel (met een enkele neerwaartse uitschieter) om plotseling in 1999 fors te dalen. Vanaf dat moment is weer sprake van groei, met overigens duidelijke fluctuaties. Maar hoe nu verder? Wat brengt de toekomst? De methode die de Raad tot nu toe gebruikte komt er in essentie op neer dat de ontwikkeling van een recente historische periode 3 tot 5 jaar wordt doorgetrokken naar de toekomst. Dat is de methode bij het opstellen van prognoses van de instroom van zaken, zowel op landelijk niveau als op het niveau van de individuele gerechten. In ons voorbeeld was dan de gemiddelde groei van het aantal per dagvaarding aangebrachte handelszaken in de periode maatgevend geweest voor de prognose vanaf Dat betekent in dit voorbeeld een lichte stijging van de instroom. Maar een andere keuze van de te gebruiken periode zou in principe ook denkbaar en verdedigbaar zijn. Zou het niet beter zijn geweest om af te gaan op de gemiddelde groei over de laatste 10 of 20 jaar? Of moet alleen de periode van economische recessie in de laatste jaren, ruwweg vanaf 2001, bepalend zijn voor de te kiezen periode? Of juist niet, omdat we de komende jaren weer een economische opleving verwachten? Met als gevolg wellicht dat er sprake is van een ombuiging van de ontwikkeling die we in het verleden zagen? En van de ene bedenking komt de andere. Want moeten we, naast min of meer autonome ontwikkelingen, ook geen aandacht schenken aan de invloed van specifieke beleidsingrepen? 2 Het is op voorhand duidelijk dat wetgeving en beleidsvorming hun invloed hebben op het ontstaan van maatschappelijke problemen én op de mogelijkheden voor personen om die al dan niet via een beroep op de rechter op te lossen. Kortom, de opgave wordt al snel meer complex dan het zo maar doortrekken van de groei uit het verleden naar de toekomst. Duidelijk mag zijn dat aan de keuze van de benadering elementaire vragen voorafgaan en dat die vragen niet te beantwoorden zijn zonder inhoudelijke duiding van de achtergronden van de ontwikkelingen in het verleden. Vanuit deze gedachte hebben medewerkers van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) en van de Raad voor de rechtspraak analyses uitgevoerd van het beroep op de civiele en bestuursrechter in het verleden. De uitkomsten van die analyses zijn gebruikt om een eerste versie van een model op te stellen (Leertouwer e. a., 2005). 3 Daarmee kunnen prognoses van het beroep op de civiele en bestuursrechter over een periode van 5 à 7 jaar in de toekomst gemaakt worden. Het gaat daarbij zowel om prognoses op het niveau van individuele gerechten als op landelijk niveau. In dit nummer presenteren we de resultaten van de allereerste versie van het model. Paragraaf 2 geeft allereerst een uitleg over de achtergrond en de opbouw van het model. De stappen die nodig waren om tot het model te komen passeren daar de revue. De paragraaf geeft op theoretische basis aan welke soorten factoren van invloed kunnen zijn op de instroom en hoe deze in het model worden vertaald. Paragraaf 3 beschrijft dan de uitkomsten van de statistische analyse van deze eerste versie van het model: welke factoren blijken nu feitelijk van belang en hoe goed kan het model de ontwikkelingen in de instroom beschrijven? In de twee daaropvolgende paragrafen besteden we aandacht aan twee typen factoren die een belangrijke invloed blijken te hebben op de instroom. Paragraaf 4 richt zich op de factor economische groei, paragraaf 5 gaat in op de factor wet- en regelgeving. Daarbij geldt dat de eerste factor in het model reeds verregaand kon worden verwerkt, terwijl dat bij de tweede factor nog maar beperkt het geval is. Ten slotte behandelt paragraaf 6 de vraag wat we nu met dit alles zijn opgeschoten. Het antwoord op die vraag verklappen we nog niet. Zo willen we het lezen van de tussenliggende stof, ook al is die niet makkelijk, stimuleren. 1 Ook in de in dit nummer gepresenteerde prognosemethodiek is de keuze van de periode uit het verleden enigszins arbitrair, danwel ingegeven door datarestricties. 2 Overigens wordt ook in de huidige prognosemethode van de Raad in een aantal gevallen gecorrigeerd voor de effecten van bepaalde wijzigingen in wet- en regelgeving, zoals bij handelszaken de wijziging van de competentiegrenzen in 1999 en Daarbij kon onder meer worden aangesloten bij een al eerder door het WODC ontwikkeld model voor prognoses van het beroep op de verschillende onderdelen van de zogenaamde veiligheidsketen, waaronder het beroep op de strafrechter (Moolenaar e.a., 2004). In het model dat in de volgende bladzijden wordt beschreven, zijn zaken in het kader van de wet-mulder, de vreemdelingenzaken en de door het College van Beroep voor het Bedrijfsleven (CBb) behandelde zaken niet in de analyse betrokken. Zie voor achtergronden: Leertouwer e.a.,

6 rechtstreeks 3/2005 Het beroep op de rechter gemodelleerd rechtstreeks 3/2005 Het beroep op de rechter gemodelleerd 2 Het beroep op de rechter gemodelleerd 2.1 Drie stappen Het prognosemodel moet de toekomstige instroom van zaken bij de rechter zo nauwkeurig mogelijk kunnen voorspellen. Om dat te bereiken moeten achtereenvolgens drie stappen worden gezet. Allereerst is een goede beschrijving van de ontwikkelingen van de instroom in het verleden nodig. Vervolgens volgt een inhoudelijke interpretatie van de mogelijke achtergronden daarvan. Deze vindt plaats aan de hand van bestaande theoretische inzichten over het gedrag van mensen waar het gaat om de oplossing van hun geschillen en het beroep op de rechter dat daaruit voortvloeit. Ten slotte moeten die inzichten in kwantificeerbare variabelen worden omgezet om zo in een model te kunnen worden gebruikt. Die stappen worden hieronder nader toegelicht. Vooraf nog dit. Het door ons ontwikkelde prognosemodel omvat het civiele en bestuursrechtelijke gedeelte van de rechtspraak. Hoewel het model ook de zaken in hoger beroep en cassatie omvat, hebben we het hier verder alleen over de zaken in eerste aanleg. We maken onderscheid tussen zaken die worden behandeld door de sectoren kanton, civiel en bestuur van de rechtbank. Behalve bij de rechtbank komen sommige bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg bij de Centrale Raad van Beroep, de Raad van State en tot voor kort ook bij de gerechtshoven terecht. 4 Om inzicht te krijgen in de toekomstige ontwikkelingen, kijken we allereerst naar de ontwikkeling van de instroom van zaken bij de kantonrechter, civiele rechter en bestuursrechter in de afgelopen jaren. Het verleden geeft immers vaak belangrijke aanwijzingen voor wat er in de toekomst zal gebeuren. 2.2 De instroom uit het verleden geïdentificeerd De cijfers over de instroom uit het verleden vormen het uitgangspunt van de statistische analyses die ten grondslag liggen aan het prognosemodel. Nu zullen de achtergronden van de instroom lang niet bij alle typen zaken dezelfde zijn. Het ligt bijvoorbeeld voor de hand dat economische ontwikkelingen van invloed zijn op de ontwikkeling van het aantal faillissementszaken, terwijl bij familiezaken waarschijnlijk hele andere factoren een rol spelen. We komen daarop in paragraaf 2.3 terug. Naast deze inhoudelijke specificatie van de zaken moet, gezien de doelstelling van het model, ook onderscheid worden gemaakt in termen van werklast. Vandaar dat onderscheid gemaakt wordt tussen dagvaardingszaken en verzoekschriften. Ook inhoudelijk is de achtergrond van dagvaardingszaken en verzoekschriften vaak verschillend. Uiteindelijk onderscheiden we 14 verschillende typen civielrechtelijke en 7 verschillende typen bestuursrechtelijke zaken. In de keuze speelt overigens ook de beschikbaarheid van gegevens een rol. Zo bleek een nadere onderverdeling van de grote heterogene groep handelszaken bijvoorbeeld niet goed doenlijk. Box 1 geeft een overzicht van de gehanteerde onderverdeling in typen zaken. BOX 1 Onderverdeling van rechtszaken in categorieën Civielrechtelijke zaken De categorisering van de civielrechtelijke zaken berust naast een inhoudelijk criterium op het onderscheid tussen de sectoren civiel en kanton van de rechtbank en tussen zaken die via een dagvaarding en via een verzoekschrift worden ingeleid. Sector kanton, dagvaardingen: Huurzaken Arbeidszaken Handelszaken Sector kanton, verzoekschriften: Huurzaken Arbeidszaken Familiezaken Sector civiel, dagvaardingen: Kort gedingen Handelszaken Sector civiel, verzoekschriften: Echtscheidingszaken Overige familiezaken Faillissementszaken Bijstandszaken BOPZ-zaken Overige handelszaken Bestuursrechtelijke zaken De onderverdeling van de bestuursrechtelijke zaken berust, naast het inhoudelijke criterium, op het onderscheid tussen instantie: de rechtbank enerzijds en de overige gerechten anderzijds. Rechtbank: Ambtenarenzaken Sociale verzekeringszaken Bijstandszaken Bouw, ruimtelijke ordening en overig (ex-arob) Overige gerechten: Belastingzaken (tot : gerechtshof) Pensioenzaken (Centrale Raad van Beroep) Beroepen krachtens speciale wetten (Raad van State) 4 Per worden belastingzaken door de rechtbank behandeld i.p.v. door het gerechtshof. Aangezien dit artikel gegevens tot en met 2003 gebruikt, gaan we hier uit van de oude situatie. Ook het College voor Beroep van het bedrijfsleven behandelt bestuurszaken in eerste aanleg. In de eerste versie van het prognosemodel zijn deze echter niet opgenomen

7 rechtstreeks 3/2005 Het beroep op de rechter gemodelleerd rechtstreeks 3/2005 Het beroep op de rechter gemodelleerd Ter wille van de beknoptheid geven we slechts enkele totaalcijfers van de instroom van zaken. Figuur 2.1 schetst de ontwikkeling van de instroom van civiele zaken bij de sectoren kanton en civiel van de rechtbanken in de periode Figuur 2.1 De instroom van civiele zaken in eerste aanleg, Figuur 2.2 De instroom van bestuursrechtelijke zaken in eerste aanleg, Rechtbank Overige gerechten sector kanton sector civiel Figuur 2.1 laat zien dat de instroom van civiele zaken bij de sector kanton tussen 1990 en 2003 sterk is gestegen. Het aantal bij de sector kanton ingestroomde zaken is in die periode meer dan verdubbeld. De groei vond vooral plaats vóór 1994 en ná De instroom van zaken bij de sector civiel vertoont een meer gematigde ontwikkeling dan die bij de sector kanton. Figuur 2.2 geeft een beeld van de instroom bij de bestuursrechter, uitgesplitst naar de sector bestuur van de rechtbank en de overige gerechten, voor de periode Betrouwbare cijfers over de jaren hiervoor zijn niet voor alle gerechten beschikbaar. De instroom van zaken bij de sector bestuur van de rechtbank daalt eind jaren 90 tot zo n , maar stijgt vanaf 2001 weer. 5 Het aantal bestuursrechtelijke zaken dat bij de overige gerechten instroomt, daalt in de periode van naar De pieken in 1998 en 2002 hebben te maken met de instroom van Wet Onroerende zaaksbelasting (WOZ)-zaken bij de gerechtshoven. Dit soort zaken betreft vaak de vaststelling van de WOZ-waarde die tot nu toe eens in de vier jaar plaatsvindt. We zien dus, ook op dit globale niveau, al dat de ontwikkeling van de instroom van verschillende typen zaken verschillend is. De uitdaging is om via het prognosemodel meer greep te krijgen op de achtergrond van die verschillen. En zo op de vraag of die verschillen zich ook in de toekomst zullen voordoen. 2.3 De instroom theoretisch geïnterpreteerd De instroom van zaken is de resultante van het beroep op de rechter van allerlei (natuurlijke en rechts)personen. Welke achterliggende processen verklaren nu dat beroep op de rechter? Dat is de vraag die zich opdringt, want zonder inzicht in die processen komen we niet verder. 5 Aangetekend wordt dat niet voor alle gerechten betrouwbare cijfers beschikbaar waren

8 rechtstreeks 3/2005 Het beroep op de rechter gemodelleerd rechtstreeks 3/2005 Het beroep op de rechter gemodelleerd Voor het antwoord kunnen we een beroep doen op bestaand sociaal-wetenschappelijk inzicht. Dat betreft in de eerste plaats de omstandigheden waaronder problemen ontstaan en in de tweede plaats de factoren die van invloed zijn op de manier waarop personen die problemen trachten op te lossen. Meer specifiek: de theorieën over het gedrag rond geschilbeslechting. Het voert in dit raam te ver om daarop in detail in te gaan. Startpunt van de ontwikkeling van dergelijke theorieën in ons land vormde het onderzoek naar de ontwikkelingen in de rechtshulpverlening door Schuyt e.a. (1976). Dat kreeg vervolg in tal van bijdragen, zowel in empirische als in theoretische zin. Voor een elegante en korte samenvatting van met name de theoretische groei verwijzen we naar de recente studie van Van Velthoven en Ter Voert (2004). 6 De essentie van de theorie is kortweg als volgt. In de eerste plaats zijn er omstandigheden (factoren) die verklaren waarom personen meer, of juist minder, met elkaar in de problemen raken. Die overwegingen vallen onder de noemer van de participatietheorie, door Klijn (1991) en Van Velthoven (2002) ook wel de theorie van de probleemfrequentie genoemd. In de kern komt deze neer op de bewering dat de kans dat personen problemen krijgen samenhangt met de mate waarin en de wijze waarop zij deelnemen aan het sociale en economische verkeer. Het volgende onderdeel van de theorie gaat over de manier waarop personen problemen trachten op te lossen en over de vraag of zij daarbij al dan niet een beroep op de rechter doen. Individuen kiezen, volgens de economische of de rationele keuze-theorie, uit mogelijke oplossingsstrategieën. Bijvoorbeeld: wel of niet een advocaat raadplegen of wel of niet naar de rechter stappen. Ze maken daarbij een inschatting van de kosten en baten van elk van de mogelijke keuzes. Hun eigen financiële vermogen zal daarbij een rol spelen, evenals de prijskaartjes die hangen aan de verschillende gedragskeuzes. Bij de inschatting van de mogelijke keuzes en de baten van elke keuze kan het sociale vermogen van personen zelf een rol spelen. Ook rechtshulpverleners kunnen hier invloed op hebben. Kortom: zowel de middelen die de personen ter beschikking staan: hun financiële en sociale vermogens, als het aanbod van instanties die hulp kunnen bieden bij de oplossing, spelen een rol. De hier bedoelde theoretische inzichten richten zich alle op het gedrag van individuele personen; anders gezegd: ze hebben betrekking op het microniveau. Het hier te construeren model bestaat echter uit samenhangen op macroniveau. Daarom moeten we de factoren die het individuele gedrag sturen vertalen naar concepten en indicatoren op macroniveau. Daartoe hebben we allereerst op dit niveau vier groepen verklarende factoren onderscheiden: maatschappelijke activiteit, sociale cohesie, aanbod rechtshulp en kostprijs van de oplossingstrategie. Op deze gebieden zullen we een aantal indicatoren formuleren. 2.4 De achtergronden van de instroom geoperationaliseerd Rest de laatste stap in de modelbouw: de vertaling van de veronderstelde samenhangen in meetbare variabelen die we kunnen opnemen in de statistische vergelijkingen van het prognosemodel. Wat kiezen we daarbij als adequate indicatoren? Waarbij we ook rekening moeten houden met de beschikbaarheid van gegevens daarover. Voor sommige factoren zijn de bedoelde maten eenvoudiger te vinden dan voor andere. Zo is een factor als de mate waarin mensen sociale contacten onderhouden op individueel niveau al lastig in cijfers uit te drukken, op het geaggregeerde niveau van het prognosemodel is er al helemaal geen kwantitatieve maatstaf voor. Daarentegen zijn op economisch en demografisch gebied veel meer gegevens voorhanden. Aangezien het model prognoses op arrondissementaal niveau moet leveren, dienen bovendien gegevens over de achtergrondfactoren ook per arrondissement beschikbaar te zijn. Als laatste is voor het maken van prognoses van belang dat er van de achtergrondvariabelen ook (prognoses voorhanden zijn, bijvoorbeeld gemaakt door instanties zoals het CBS, CPB of het Ministerie van SZW. Box 2 biedt een overzicht van de variabelen die we uiteindelijk gebruikt hebben voor het beschrijven van de relaties tussen instroom van zaken en achtergrondfactoren. Op twee groepen factoren gaan we hier nog nader in. Maatschappelijke activiteit heeft betrekking op de wijze waarop en de mate waarin personen in de maatschappij participeren. Economische activiteiten en de gevolgen daarvan voor ons inkomen zijn daarbij een belangrijke maatstaf. Die indicator kan op verschillende manieren uitwerken: het verwerven van inkomen via productie van goederen en diensten vereist economische transacties. Deze brengen potentiële problemen, in de sfeer van contractbreuk e.d., met zich mee. Daarnaast geldt echter ook dat teruglopende groei van productie en inkomen kan betekenen dat vaker verwachtingen of beloften niet worden waargemaakt, met als gevolg mogelijke contractbreuk e.d. Op voorhand is dus niet te zeggen of meer economische groei leidt tot een groter of tot een kleiner beroep op de rechter. Ook het aantal uitkeringsontvangers van diverse typen (werklozen, arbeidsongeschikten, bijstandsontvangers) geeft een indicatie van bestaande maatschappelijke activiteit en van potentiële conflictstof rond uitkeringsrechten. Een groter beroep op dergelijke uitkeringen zal naar verwachting in het algemeen tot een groter beroep op de rechter leiden. Daarnaast geven een aantal demografische indicatoren aanwijzing van de mate van 6 Deze WODC-studie bevat niet alleen een overzicht van de hier van belang zijnde ontwikkeling van de verklarende inzichten zie hoofdstuk 2 ook wordt verslag gedaan van het empirisch onderzoek dat in feite een herhaling vormt van het bovengenoemde onderzoek van Schuyt e.a. (1976). Voor een bespreking van de studie zie: Huls, Een inhoudelijke weergave van de resultaten treft men ook aan in Rechtstreeks nr.4,

9 rechtstreeks 3/2005 Het beroep op de rechter gemodelleerd rechtstreeks 3/2005 Het beroep op de rechter gemodelleerd maatschappelijke participatie en potentiële conflictstof. Personen tussen 20 en 65 zijn maatschappelijk het meest actief, met een eventueel beroep op de rechter als laatste consequentie. Echtscheidingen zullen tot een beroep op de rechter leiden, maar brengen ook verder potentiële conflictstof met zich mee. De theorieën op microniveau stellen dat een gebrek aan sociaal vermogen kan betekenen dat de oplossing van problemen eerder bij de rechter wordt gezocht. Tevens kan de sociale structuur van een maatschappij het ontstaan van problemen in de hand werken dan wel tegengaan. Een in dit verband gebruikt begrip is sociale cohesie. Sociale cohesie is een moeilijk grijpbaar begrip, dat verwijst naar de deelname van mensen aan maatschappelijke instituties, de sociale contacten die ze onderling onderhouden en hun oriëntatie op collectieve normen en waarden (SCP, 2002). De veronderstelling is dan dat vermindering van sociale cohesie tot een groter beroep op de rechter zal leiden. Het vinden van indicatoren voor sociale cohesie is niet eenvoudig. De gekozen indicatoren vormen slechts tot op zekere hoogte een aanwijzing voor de aard van de onderlinge relaties en de duurzaamheid daarvan (alleenstaanden, mobiliteit en migratie, bevolkingsdichtheid), voor de culturele diversiteit (aantal allochtonen) en voor het onderlinge gedrag (het voorkomen van geweld). De andere twee theoretische concepten, de organisatie van het aanbod van rechtshulp en de kostprijs van de oplossingsstrategie, zijn directer in indicatoren te vertalen. Van belang is verder dat wet- en regelgeving (inclusief bijbehorende jurisprudentie en uitvoeringsbeleid) steeds een belangrijk kader vormen. Dit geldt zowel bij het ontstaan of juist vermijden van problemen als de mogelijke oplossingsstrategieën daarbij. Wet- en regelgeving kan dus de uitwerking van de eerder genoemde factoren op het beroep op de rechter beïnvloeden. Wet- en regelgeving kan echter lang niet altijd tot uitdrukking komen via de in het model opgenomen variabelen. In die gevallen waarin waar wet- en regelgeving een duidelijk aanwijsbaar effect op de instroom heeft gehad, wordt dit effect afzonderlijk in het model verdisconteerd. BOX 2 Vertaling van achtergrondfactoren naar kwantitatieve variabelen Hieronder volgt een overzicht van alle variabelen in het model. De variabelen zijn gegroepeerd naar de theoretische concepten waarvan ze een vertaling vormen. Een + / teken geeft voor elke variabele de richting van het verwachte effect op de instroom van zaken bij de rechter. I. Maatschappelijke activiteit Theoretisch concept: De mate van maatschappelijke activiteit bepaalt het ontstaan van conflicten. Voorbeeld: meer economische transacties vergroten de kans op conflicten. Maar een groeiende economie kan ook het niet nakomen van verplichtingen en aantal aanspraken op uitkeringsrechten verminderen. - Bruto toegevoegde waarde (BTW) (+ / ) - Aantal uitkeringen (werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en bijstand) (+) - Aantal van echt scheidende personen (+) - Aandeel van leeftijdsklassen in de bevolking (jong ( ), middelbaar (+) en oud ( )) II. Sociale cohesie Theoretisch concept: De mate van cohesie bepaalt de probleemfrequentie en ook de keuze van de oplossingstrategie. Voorbeeld: Meer mensen op een kluitje vergroten de kans op conflicten, maar een hecht sociaal netwerk kan weer een buffer vormen voor escalatie van die problemen. - Bevolkingsdichtheid (+ / ) - Mobiliteit en migratie (+) - Aandeel van alleenstaanden in de bevolking (+) - Aantal allochtonen (+) - Aantal geregistreerde geweldsmisdrijven en gevallen van vernieling en verstoring van openbare orde (+) III. Aanbod van rechtshulp Theoretisch concept: Beschikbaarheid van rechtshulp bepaalt het gebruik ervan. Voorbeeld: Een groter aantal advocaten maakt het gebruik van rechtshulp toegankelijker en kan uiteindelijk ook tot een groter beroep op de rechter leiden. - Aantal advocaten (+) - Aantal rechtsbijstandverzekeringen (+) IV. Kostprijs van oplossingstrategie Theoretisch concept: Hoe hoger de kosten van een procedure, hoe minder procedures. Voorbeeld: Een afweging van kosten en baten kan ervoor zorgen dat iemand de gang naar de rechter niet doorzet, omdat de sop de kool niet waard is. - Hoogte van het verschuldigde griffierecht ( ) - Gemiddelde prijs van toegevoegde en commerciële advocaat ( ) 16 17

10 rechtstreeks 3/2005 Het prognosemodel in actie rechtstreeks 3/2005 Het prognosemodel in actie 3 Het prognosemodel in actie 3.1 Inleiding Nu de opbouw van het model uit de doeken gedaan is, is het tijd om de werking ervan te presenteren. Dat gebeurt in deze paragraaf. We richten daarbij onze aandacht op de resultaten van de invulling van het model, die via statistische analyse heeft plaatsgevonden. We proberen daarbij twee vragen te beantwoorden. De eerste is: welke van de in paragraaf 2 onderscheiden groepen van factoren dragen nu in welke mate bij aan de instroom van zaken bij de rechter? De tweede vraag is: in hoeverre is het model in staat de ontwikkelingen van jaar op jaar in het verleden goed te beschrijven? Om deze vragen te beantwoorden, bekijken we de ontwikkelingen in twee jaren die in een aantal opzichten nogal zullen blijken te verschillen. We beperken ons tot twee jaren om de presentatie beknopt te houden. Het eerste jaar is Het tweede jaar ligt vier jaar later: het betreft het jaar 2003, het laatste jaar dat in de analyse van de instroom is betrokken. Met name de economische groei laat tussen deze twee jaren grote verschillen zien. In eerstgenoemd jaar was sprake van economische groei, in het tweede juist van een recessie. Zie voor de economische ontwikkeling en de manier waarop deze in het model is betrokken box 3. Voor beide jaren brengen we allereerst in beeld door welke (groepen van) factoren de instroom groeide. Vervolgens bekijken we in hoeverre het model in staat is de werkelijke groei in de instroom die in dat jaar plaatsvond te beschrijven. 3.2 De factoren achter de instroom In totaal is voor 19 verschillende typen civiele en bestuurszaken in eerste aanleg 7 nagegaan wat de invloed is van alle afzonderlijke factoren op de instroom voor de twee gekozen jaren. Om de presentatie overzichtelijk te houden, geven we de resultaten in tabel 3.1 echter alleen gegroepeerd naar 4 typen zaken. Het gaat achtereenvolgens om de civiele zaken die instromen bij de sectoren kanton en civiel van de rechtbanken en de bestuurszaken die instromen bij de sector bestuur van de rechtbanken en de bestuurszaken die in eerste aanleg bij andere gerechten instromen (zie paragraaf 2). 7 Bij twee typen zaken is om diverse redenen geen model geformuleerd. 18 Naast de zaakstypen groeperen we ook de achtergrondfactoren. 8 Achtereenvolgens geven we de effecten van de indicatoren van 9 : a. economische ontwikkeling; b. ontwikkelingen in kostprijzen; c. sociale cohesie en demografische ontwikkeling, hier samengevat onder de term: overige maatschappelijke factoren; d. veranderingen in wet- en regelgeving; e. trendmatige ontwikkeling. De laatste twee zijn toevoegingen t.o.v. de weergave in bijvoorbeeld Box 2. Ook veranderingen in wet- en regelgeving kunnen soms abrupte effecten hebben op de instroom van zaken (meer hierover in paragraaf 5). In een aantal gevallen konden deze effecten eveneens in het model worden betrokken. Daarom onderscheiden we bij de presentatie ook het effect van veranderingen in wet- en regelgeving Daarnaast blijkt soms, naast het effect van de bovengenoemde indicatoren a t/m d, ook een geleidelijke jaarlijkse groei of daling van de instroom op te treden. Deze staat dus blijkbaar niet in verband met de gehanteerde indicatoren, maar heeft met andere, hier niet expliciet benoemde, factoren te maken. We weten we dus niet welke factoren die groei veroorzaken, al is, afhankelijk van het specifieke geval, soms enige duiding mogelijk. Zowel allerlei specifieke maatschappelijke ontwikkelingen als ontwikkelingen die leiden tot een verschuiving tussen het domein van de rechter en van anderen (bestuurlijke voorportalen, CWI bij ontslagaanvragen) kunnen hierbij spelen. Dit brengt ons op de laatste component in de beschrijving: de trendmatige ontwikkeling. Tabel 3.1 geeft de resultaten voor de jaren 1999 en Hoe nu deze tabel te lezen? Een percentage geeft aan wat het effect van de factor is geweest, volgens het model, op de instroom aan zaken. Bijvoorbeeld: de economische ontwikkeling in 1999 heeft de instroom van civiele zaken bij kanton in 1999 met 2,7% verlaagd. Daar stond datzelfde jaar o.a. een positieve trend van 4,5% tegenover In paragraaf 2 hebben we 4 groepen van factoren onderscheiden die invloed hebben op de instroom van zaken bij de rechter. Daarbij werd de eerste factor, maatschappelijke activiteit, benaderd via economische en demografische indicatoren. We hebben nu bij de presentatie van de resultaten in tabel 3.1 een iets andere opdeling van indicatoren gekozen. Dit om redenen van beknoptheid en om toch de meest markante resultaten voor het voetlicht te brengen. 9 In sommige gevallen blijkt het effect van een verklarende variabele vertraagd te werken op de ontwikkeling van de instroom van het aantal zaken. Bijvoorbeeld: de bruto toegevoegde waarde in jaar t-1 resulteert pas effect in de huurzaken die via een verzoekschriftprocedure bij de kantonrechter worden aangebracht in jaar t. Deze vertraagde effecten zijn in deze paragraaf ook bedoeld. 10 Het percentage zegt dus expliciet niets over de ontwikkeling van de verklarende factor zelf, en ook niet over de ontwikkeling van de instroom in totaal. Het geeft alleen het geïsoleerde effect van de factor op de instroom weer. Een vergelijking van de totale instroomontwikkeling volgens het model en in werkelijkheid, staat weergegeven in tabel

11 rechtstreeks 3/2005 Het prognosemodel in actie rechtstreeks 3/2005 Het prognosemodel in actie Tabel 3.1 Instroom van zaken in eerste aanleg: effect van diverse factoren in procentuele groei, 1999 en 2003 Civiele zaken: Bestuurszaken: sector kanton sector civiel rechtbank overig 1999 a. Economische ontwikkeling -2,7% -0,4% -4,2% 7,3% b. Kostprijzen -2,4% -0,5% 0,2% -4,5% c. Overige maatschappelijke factoren 0,0% -0,2% 2,7% 0,0% d. Wet- en regelgeving 0,0% -5,1% -4,4% 0,0% e. Trend 4,5% 1,7% 2,6% -9,0% 2003 a. Economische ontwikkeling 8,7% 1,2% 5,5% 3,1% b. Kostprijzen -0,4% -0,1% 0,0% -0,8% c. Overige maatschappelijke factoren 0,6% 0,4% 1,1% 0,0% d. Wet- en regelgeving 0,0% 0,3% 0,0% 0,0% e. Trend 5,1% 1,9% 2,6% -9,1% Eerst bekijken we de resultaten voor het jaar In dat jaar was sprake van economische groei. Dat had in de meeste gevallen een drukkend effect op de instroom bij de rechter: het effect van de economische ontwikkeling is in dat jaar bij de meeste typen zaken duidelijk negatief. Dit geldt het sterkst voor de civiele zaken die binnenkomen bij de sector kanton binnenkomen (effect: -2,7%) en bij de sector bestuur van de rechtbanken (-4,2%). Alleen bij de overige bestuurszaken is sprake van een opstuwend effect van de economische groei. Hier speelt met name het effect bij de belastingzaken een rol: naarmate de economische groei hoger is, stijgt ook het aantal belastingzaken sneller. De volgende rij geeft het effect van de kostprijzen in de sfeer van rechtshulp en rechtspraak weer. Omdat in 1999 de griffierechten zijn verhoogd (gemiddeld met 7 à 8%, maar soms aanzienlijk meer), is bij civiele en kantonzaken een drukkend effect van de kostprijzen waarneembaar, met name bij de sector kanton (-2,4%). 11 Het totale effect van de overige maatschappelijke factoren, namelijk de demografische ontwikkeling en indicatoren voor sociale cohesie, is te vinden in de volgende rij. Deze 11 Overigens blijkt het effect van kostprijzen over het algemeen gering. Zo leidt volgens het model een verhoging van de griffierechten met 1% tot een daling van de instroom aan civiele zaken van circa 0,1%. Bij bestuurszaken is het effect nog geringer. factoren blijken bij de schattingen in het algemeen slechts een geringe rol te spelen. Bij de bestuurszaken bij de rechtbanken zien we wel een positief effect van deze factoren. Met name bij bouwzaken blijkt de invloed van het aantal echtscheidingen en verhuisbewegingen in die jaren een opstuwend effect op de instroom te hebben gehad. Vervolgens geeft de tabel de in het model geschatte effecten van wijzigingen in wet- en regelgeving. Bij de sectoren civiel en bestuur van de rechtbanken hebben deze in 1999 een drukkend effect op de instroom gehad. Dergelijke effecten zijn alleen in de analyse betrokken en in grootte geschat, voorzover het wijzigingen betreft waarvan een onmiddellijk gevolg voor de instroom kon worden verwacht en ingeschat. Bij de sector civiel heeft de wijziging te maken met de verhoging van de competentiegrens. Deze bepaalt welke zaken door de kantonrechter dan wel door de civiele rechter worden behandeld. Tot 1999 behandelde de sectoren civiel alle handelszaken met een financieel belang vanaf 5000 gulden, daarna lag die grens tot 2002 op gulden. 12 Daardoor is het aantal handelszaken bij de sector civiel duidelijk verminderd. 13 Zie voor een nadere analyse van de gevolgen van de verhogingen van de competentiegrens Eshuis en Paulides (2002). Bij bestuur is in 1999 nog sprake van enige doorwerking van de invoering van de bezwaarschriftprocedure op het gebied van verzekeringen tegen arbeidsongeschiktheid in Deze invoering heeft tot een aanzienlijke daling van het aantal zaken geleid. Paragraaf 5 gaat hier nader op in. Ten slotte laat de tabel de invloed zien van de trendmatige ontwikkeling die in het model is opgenomen. Het gaat hier, zoals gezegd, om ontwikkelingen die over een langere periode zorgen voor een groei van de instroom, maar die we niet kunnen toeschrijven aan de maatschappelijke ontwikkelingen die we expliciet in het model hebben opgenomen. We weten dus niet precies wat de achtergrond van dat deel van de groei is, maar kunnen wel constateren dat die groei over een reeks van jaren optreedt. Deze trendmatige ontwikkeling blijkt niet gering. Bij de instroom in de sector kanton zorgt deze verder niet-verklaarde trend voor een groei van meer dan 4% per jaar. Bij de sectoren civiel en bestuur is die 2 à 3%. Alleen bij de overige bestuurszaken is van een sterke negatieve trend (-9% per jaar) sprake. Zowel ontwikkelingen in het voorportaal van belastingzaken als bij de speciale wetten die door Centrale Raad van Beroep (rond pensioenen oorlogsslachtoffers) en Raad van State liggen hieraan ten grondslag. 12 Inmiddels is de grens verhoogd tot euro. 13 Dat we niet een duidelijk tegengesteld beleidseffect vinden bij de sector kanton, heeft te maken met de veel grotere aantallen zaken bij deze sector. In relatieve zin gingen er dus bij de sectoren civiel veel meer zaken af dan er bij de sectoren kanton bijkwamen. En de groeicijfers die we hier geven zijn relatieve cijfers

12 rechtstreeks 3/2005 Het prognosemodel in actie rechtstreeks 3/2005 Het prognosemodel in actie BOX 3 De economische ontwikkeling De economische ontwikkeling is in het prognosemodel op verschillende manieren benaderd: via een maat voor wat we, gecorrigeerd voor inflatie, allemaal met elkaar verdienen (de reële Bruto Toegevoegde Waarde), en drie typen uitkeringen. De figuur brengt de ontwikkeling in de economische indicatoren per hoofd van de bevolking vanaf 1998 tot en met 2003 in beeld. Figuur 3.1 Economische ontwikkeling, (indices, 1998=100) bruto toegevoegde waarde arbeidsongeschiktheidsuitkeringen 2000 De sterkste fluctuaties zien we bij het aantal werkloosheidsuitkeringen. Tot 2001 laat dit, onder invloed van de economische groei, een daling zien. Daarna zien we, met name in 2003, een sterke stijging. Het omgekeerde patroon zien we, zij het veel minder spectaculair, bij de Bruto Toegevoegde Waarde (BTW), die de gemiddelde reële inkomensontwikkeling weergeeft. Het aantal arbeidsongeschiktheidsuitkeringen steeg tot voor kort nog enigszins, maar laat in recente jaren enige daling zien. Het aantal bijstandsuitkeringen toont, zij het in een mindere mate dan de werkloosheidsuitkeringen, een anticyclisch patroon: een hogere economische groei gaat samen met minder uitkeringen. Het aantal bijstandsuitkeringen is in de tweede helft van de jaren negentig duidelijk teruggelopen en stijgt de laatste jaren weer licht. Is het zinvol in het model met verschillende economische indicatoren te werken? Ja, de verschillende indicatoren hebben elk hun eigen merites. De algemene welvaartsgroei wordt het best benaderd door de Bruto Toegevoegde Waarde. De aantallen uitkeringen van diverse typen geven een beeld van ontwikkelingen aan de onderkant van de inkomensladder en van uitkeringsrechten in het algemeen. De ontwikkeling bij sommige typen zaken blijkt duidelijk samen te hangen met die van de Bruto Toegevoegde Waarde. Bij andere zaakstypen daarentegen is het verband sterker met het aantal ontvangers van een bepaald type uitkering werkeloosheidsuitkeringen bijstandsuitkeringen Het onderste deel van de tabel heeft betrekking op het jaar Dit deel biedt in een aantal opzichten een duidelijk andere aanblik dan het bovenste deel. De effecten van de economische ontwikkeling zijn in hoge mate tegengesteld aan die in De recessie laat hier zijn invloed gelden. Het opstuwende effect van de economische recessie blijkt het sterkst bij de instroom in de sector kanton (circa 9%), het minst bij de sector civiel. Bij de sector bestuur zorgt de recessie voor een groei van de instroom van circa 6%. De effecten van kostprijzen, overige maatschappelijke ontwikkelingen en wet- en regelgeving zijn praktisch verdwenen. De trendmatige effecten zijn vergelijkbaar met die in Dat is vanzelfsprekend, omdat het hier juist per definitie over een reeks van jaren werkende, helaas binnen het model niet nader te duiden, effecten betreft. 3.3 Hoe goed beschrijft het model de instroom? We hebben gezien welke effecten de verschillende groepen van factoren volgens het model hadden op de groei van de instroom in 1999 en Als we deze effecten optellen, krijgen we de totale groei van de instroom, zoals het model die beschrijft. Als we deze groei nu vergelijken met de groei in de instroom, die zich werkelijk heeft voorgedaan, hebben we eerste test van de kwaliteit van het model. Tabel 3.2 maakt deze vergelijking, wederom voor de jaren 1999 en Tabel 3.2 Instroom van zaken in eerste aanleg: groei volgens model en werkelijke procentuele groei, 1999 en 2003 Civiele zaken: Bestuurszaken: sector kanton sector civiel rechtbank overig 1999 Groei volgens model -0,5% -4,5% -3,1% -4,5% Werkelijke groei -0,4% -3,7% 0,2% -11,4% 2003 Groei volgens model 14,0% 3,7% 9,0% -6,7% Werkelijke groei 18,1% 3,6% 5,8% -1,9% We zien aanzienlijke overeenkomsten, maar ook verschillen. De daling in de instroom in 1999 bij de sectoren kanton en civiel die het model beschrijft, klopt goed met de werkelijke 14 Bij belastingzaken hebben de analyses, evenals in het rapport, betrekking op 4-jaarlijkse voortschrijdende gemiddelden. Dit om verstoring door fluctuaties vanwege de vierjaarlijkse cyclus van WOZ-zaken te voorkomen

13 rechtstreeks 3/2005 Het prognosemodel in actie rechtstreeks 3/2005 Het prognosemodel in actie ontwikkeling. Dat is bij de sector bestuur duidelijk minder het geval. Hier zien we bij de rechtbanken in werkelijkheid een lichte stijging, terwijl het model een daling beschrijft. Bij de overige bestuurszaken geeft het model weliswaar een daling, maar die is in werkelijkheid veel groter. Vergelijken we de groei volgens het model in 2003 met de werkelijke groei, dan zien we een vergelijkbaar beeld. De grootste groei treedt, zowel volgens het model als in werkelijkheid, op bij de sector kanton, de minste bij de sector civiel. Bij bestuurszaken is de aansluiting tussen model en werkelijkheid ook nu minder. Wel wordt bij de rechtbanken een stijging voorzien en bij de overige bestuurszaken een daling, maar deze worden overdreven. Over het geheel genomen, zien we hieraan dat het model wel een eind in de goede richting gaat, maar ook dat het allerminst een volledige beschrijving van de ontwikkelingen kan geven. 3.4 Hoe goed voorspelt het model? Het voorgaande ging over de vraag in hoeverre het model in staat is ontwikkelingen in de instroom van zaken in het verleden goed te beschrijven. Het model is echter uiteindelijk bedoeld om zo goed mogelijk te voorspellen. Kunnen we nu zeggen hoe goed het model voorspelt en of we in dat opzicht winst kunnen behalen ten opzichte van andere methoden om prognoses te maken? Een echt antwoord op die vraag kunnen we voorlopig nog niet geven. Dat is pas mogelijk, als over een reeks van jaren via het model opgestelde voorspellingen zijn vergeleken met voorspellingen die op andere manieren zijn gemaakt en met de werkelijke uitkomsten. Dan kan blijken of de verschillen tussen werkelijkheid en voorspelling, ofwel de voorspelfouten, bij gebruik van dit model gemiddeld kleiner zijn dan bij gebruik van andere methoden. Om een eerste indruk op dit gebied te krijgen, hebben we echter wel een gedachteexperiment uitgevoerd. We zijn in gedachten teruggegaan in de tijd, naar het moment waarop we nog slechts cijfers tot en met 2001 over de instroom van zaken ter beschikking hadden. Vervolgens hebben we ons model geschat met de cijfers tot en met 2001 en dat model gebruikt om een voorspelling voor de jaren 2002 en 2003 te maken. 15 Iets dergelijks konden we ook doen met een eenvoudige alternatieve methode, namelijk het doortrekken van de trend in de instroom in de vijf voorgaande jaren. Dit is een vereenvoudigde versie van de methode die tot nu toe gehanteerd wordt bij prognoses van de instroom. 16 Dan blijkt dat de gemiddelde voorspelfout per gerecht bij de civiele zaken in eerste aanleg 15 Overigens is het gedachte-experiment niet volledig. Voor de in het model opgenomen indicatoren voor de diverse factoren (bijvoorbeeld de economische ontwikkeling) zijn de werkelijke waarden gebruikt en geen prognoses. In werkelijkheid moeten bij het opstellen van prognoses van de instroom van zaken voor deze indicatoren prognoses (van bijvoorbeeld het Centraal Planbureau) worden gebruikt. 16 Met de kanttekening dat bij de prognoses van de Raad in sommige gevallen wordt gecorrigeerd voor de effecten van wijzigingen in wet- en regelgeving. 17 We geven hier steeds de naar omvang van de instroom gewogen voorspelfouten. Dat wil zeggen dat zaakstypen met grotere aantallen zwaarder in het resultaat meewegen. 24 over 2002 en % was. 17 Dat is niet weinig, maar de methode van het doortrekken van trends leidde tot een grotere voorspelfout: 16%. Bij bestuurszaken leidt ons model tot een gemiddelde voorspelfout van 17%, terwijl het doortrekken van trends tot een voorspelfout van 30% leidt. Flinke voorspelfouten dus, maar we hebben wel een zekere winst behaald ten opzichte van een methode die weliswaar eenvoudiger is toe te passen, maar geen enkel inzicht geeft. De genoemde voorspelfouten zijn gemiddelde voorspelfouten per gerecht. Er zijn gerechten waarbij de voorspelfout aanzienlijk kleiner is en ook waarbij hij groter is. Bovendien is bij sommige gerechten sprake van overschatting van de groei en soms van een onderschatting. Op landelijk niveau kunnen onderschattingen bij sommige gerechten gedeeltelijk wegvallen tegen overschattingen bij andere gerechten. Daarom is de voorspelfout bij de instroom voor totaal Nederland kleiner, namelijk 7% bij civiele zaken en 6% bij bestuurszaken. 3.5 Conclusies De analyse van de ontwikkelingen van de instroom van zaken bij de rechter in het nabije verleden met het model leert ons dat economische ontwikkelingen van groot belang zijn. Met name de instroom van de sectoren kanton en (in iets mindere mate) bestuur van de rechtbanken is hiervoor gevoelig. In paragraaf 4 gaan we nader op deze effecten van de economische ontwikkeling in. Er zijn ook andere maatschappelijke factoren in het model zijn betrokken, in de sfeer van demografische ontwikkelingen en maatstaven voor sociale cohesie. Deze blijken slechts incidenteel sprekende resultaten te geven. Dat geldt ook voor de invloed van het aanbod van rechtshulp. Kostprijzen blijken wel enige invloed te hebben, maar deze is beperkt. Het grootste effect daarvan is eveneens te vinden bij de sector kanton. Wijzigingen in wet- en regelgeving blijken ook in een aantal gevallen van belang geweest, met name aan het eind van de jaren negentig. Overigens is duidelijk dat we voorlopig slechts van een beperkt aantal wijzigingen op dit gebied de gevolgen voor de instroom hebben kunnen kwantificeren. Namelijk alleen waarbij het wijzigingen met direct waargenomen effecten op de instroom betreft. Paragraaf 5 werkt twee voorbeelden van gevolgen van wet- en regelgeving nader uit. Daarnaast blijkt er, nadat we de instroom van zaken zoveel mogelijk in verband hebben gebracht met maatschappelijke factoren en wet- en regelgeving, in veel gevallen nog een belangrijke niet-verklaarde trend in de instroom over. Hier schiet het model dus te kort. In totaal blijkt het model de ontwikkeling van de instroom van jaar op jaar redelijk te kunnen beschrijven, hoewel soms ook verschillen tussen beschreven en werkelijke ontwikkeling optreden. En een gedachte-experiment met het model laat zien dat het weliswaar mogelijk beter voorspelt dan een eenvoudigere methode, maar dat de voorspelfouten nog aanzienlijk kunnen zijn. De afsluitende paragraaf 6 gaat nader in op de vraag waar we nu staan met het model, in hoeverre we in staat zijn daarmee betere voorspellingen te doen dan tot nu toe en op welke punten het model verbetering behoeft. 25