Het einde van een strategisch huwelijk Transatlantische betrekkingen volgens François Heisbourg

Transcriptie

1 Het einde van een strategisch huwelijk Transatlantische betrekkingen volgens François Heisbourg Niklaas Hoekstra Het woord strategisch duikt keer op keer op wanneer het over de Franse veiligheidsexpert François Heisbourg gaat. Niet alleen is hij op het ogenblik directeur van de Fondation pour la Recherche Stratégique in Parijs en voorzitter van de Raad van Bestuur van het International Institute for Strategic Studies (IISS) in Londen; ook tijdens de lezing die hij op 15 januari hield voor de Atlantische Commissie en in het gesprek dat Atlantisch Perspectief de ochtend daarna met hem had valt het woord regelmatig. Heisbourg staat bekend als een scherp analyticus die het dagelijks gekrakeel in de internationale politieke arena in een breder strategisch kader plaatst. In onderstaand interview komen een aantal actuele Europese pijnpunten aan de orde: de transatlantische betrekkingen, de toekomst van de NAVO en die van de Europese Unie. Hoe zou u de huidige transatlantische betrekkingen in een of twee woorden karakteriseren? Boris Jeltsin beantwoordde een dergelijke vraag over Rusland eens als volgt: het korte antwoord is goed, het lange antwoord is niet goed. Zo kunnen de atlantische verhoudingen ook worden samengevat. Het is in ieder geval niet meer zo erg als op het hoogtepunt van de Irak-crisis. De toon van het debat is niet meer zo vulgair en agressief als in maart. Ook de pogingen om het bondgenootschap te splijten of de Europese leden onderling te verdelen zijn niet zo opzichtig als destijds. Er is dus zeker sprake van verbetering, maar onder de oppervlakte is de situatie nog steeds uiterst precair. Er zal nog veel moeten veranderen om de betrekkingen te verbeteren. Tijdens zijn lezing legde Heisbourg de nadruk op structurele veranderingen in de transatlantische betrekkingen. Na het einde van de Koude Oorlog heeft het enige tijd geduurd voordat de grote veranderingen in de onderlinge verhoudingen waren doorgedrongen. Deze veranderingen hebben dus niets te maken met de huidige bewoner van het Witte Huis of met recente meningsverschillen over Irak. De structurele veranderingen tasten het bondgenootschap diepgaand aan. Dit heeft niet noodzakelijkerwijs te maken met de vraag of de betrekkingen goed of slecht zijn, maar wel met de aard van de betrekkingen. Ten eerste is Europa niet langer van groot strategisch belang voor de Verenigde Staten. Dit is natuurlijk goed nieuws, want dat betekent dat er niet langer een dreiging van een Derde Wereldoorlog in Europa is, en dat er geen oorlogen in Joegoslavië verwacht worden. Een gevolg van deze ontwikkeling is dat de Verenigde Staten slechts een zeer klein deel van hun strijdkrachten voor Europese aangelegenheden bestemmen. Dit is volstrekt normaal en juist, maar het betekent ook dat Europa zich nu aan de rand van het Amerikaanse radarscherm bevindt en niet meer in het centrum. Vanuit strategisch oogpunt dus niet politiek of economisch heeft dit een zeer belangrijke consequentie: de eenheid van het bondgenootschap is niet langer een voor de hand liggend Amerikaans strategisch belang. Dit hebben we tijdens de Irak-crisis aan den lijve ondervonden. Amerikanen, zowel binnen als buiten de regering, hadden geen enkel probleem met het ondersteunen van de zogeheten Brief van de Acht, ook al betekende dit een breuk in het bondgenootschap. We moeten overigens niet denken dat de Amerikanen een monopolie hebben op dergelijk gedrag. Ook voor de Duitsers, Polen, Fransen en Britten stond tijdens de Irak-crisis het behoud van de eenheid van het bondgenootschap niet op de eerste plaats. 1

2 De tweede structurele verandering kan worden omschreven als: de missie bepaalt de coalitie. De dreigingen en crises waarmee we worden geconfronteerd, veranderen voortdurend. Niet alleen de geografische omvang, maar ook de aard van elke crisis is anders. Elke crisis zal leiden tot een andere coalitie, een ander stel actoren dat op een andere manier de crisis wil oplossen, en dat andere militaire en niet-militaire middelen zal gebruiken. Ook hier wil ik geen voortijdig oordeel vellen of dit goed of slecht is. Het betekent alleen dat de aard van de betrekkingen anders is geworden. Het is niet langer van strategisch belang om een vooraf bepaalde groep alliantiepartners te hebben. Wat wel van strategisch belang is, is de flexibiliteit en het aanpassingsvermogen van westerse landen met betrekking tot steeds veranderende crises. Naast deze structurele veranderingen zijn er natuurlijk de bijkomende aspecten, zoals de gedragingen en ideologieën van de verschillende leden van het bondgenootschap. Het is duidelijk dat de mensen rond president Bush zeer onbuigzame ideeën en zeer duidelijke opvattingen hebben. Een van de manieren om hun standpunten samen te vatten is dat ze niet vergeven en niet vergeten. Dit verklaart voor een deel de ruwheid in de betrekkingen tussen de Amerikanen en de oude Europeanen. Een andere term die hun houding karakteriseert is instrumentalisatie : bondgenoten zijn niet noodzakelijkerwijs volledige partners, maar wel mensen waarvan verwacht wordt dat zij de Verenigde Staten helpen, omdat het natuurlijk is dat de Verenigde Staten geholpen worden. En als zij andere denkbeelden dan de Verenigde Staten hebben over hoe een crisis moet worden opgelost, dan wordt dat niet gemakkelijk voor waar aangenomen. Dit is de Amerikaanse kant van de zaak. Wij Europeanen hebben echter een zelfde soort houding. Ook wij waren bijvoorbeeld tijdens de crisis rond Irak niet erg flexibel. Het netto resultaat van dit alles is dat het beleid en de ideologieën van de partners de gevolgen van de structurele veranderingen hebben versterkt, en dat de objectieve realiteit is omgeslagen in subjectieve meningsverschillen. Het staat te bezien of wij ons uit deze negatieve spiraal kunnen bevrijden. Venus en Mars Over de moeizame transatlantische betrekkingen is de laatste tijd veel geschreven. Een van de meest provocerende (en invloedrijke) theses komt van de Amerikaan Robert Kagan die stelt dat Amerika en Europa op verschillende planeten leven. Wat vindt Heisbourg van deze gedachte? Kagan heeft het wat de Amerikanen betreft bij het verkeerde eind. Ik ben er niet zo zeker van dat Amerikanen van Mars komen. Op militair gebied zijn ze inderdaad een klasse apart en ze geven net zo veel uit aan defensie als de rest van de wereld bij elkaar. Maar of zij nu zo happig zijn op het nemen van grote militaire risico s en op hoge slachtofferaantallen, waag ik te betwijfelen. Het is waar dat Amerikanen niet aarzelen geweld te gebruiken als zij dat nodig achten, maar dat betekent niet dat zij een soort modern Pruisen zijn, want dat is wat Kagan eigenlijk beweert. Wat Europa betreft, speelt Kagan vooral in op de kleine gemene deler die er binnen de Europese Unie bestaat voor het gebruik van geweld. Die deler is zo laag omdat vijftien, en binnenkort 25 landen het daar eens over moeten worden. Het gezamenlijke externe buitenlands en veiligheidsbeleid van de EU zal daarom meer lijken op dat van Ierland dan dat van het Verenigd Koninkrijk. Daarnaast weten we natuurlijk ook dat het gebruik van geweld binnen de EU voornamelijk in handen blijft van de natiestaten. En als je hier kijkt naar de houding en het beleid van landen als Engeland en Frankrijk, dan komen die net zo min van Venus als de Verenigde Staten. Het is misschien overdreven om te zeggen dat ze van Mars komen, maar ze komen zeker niet van Venus. We zijn allen aardbewoners. Met andere woorden, ik vind de Mars-Venus-formule van Kagan wat te gemakkelijk. 2

3 Waar ik Kagan overigens groot gelijk geef, is bij zijn formulering van Europa als Kantiaans paradijs. Een van de grondbeginselen van de EU is de weigering om het gebruik van geweld te overwegen in de onderlinge betrekkingen, en dat is een fantastisch iets. Kagan bekritiseert het ook niet direct, maar op de een of andere manier schuift hij van die analyse naar de bewering: zo zien hun onderlinge betrekkingen er uit en dus is dat ook de manier waarop ze naar de rest van de wereld kijken. En dat klopt niet. Als Europa bedreigd of aangevallen wordt, zullen de verschillende landen dus wel degelijk snel reageren en samenwerken? Dat denk ik wel. We weten het natuurlijk niet zeker, maar de kans is wel groot. Wat vindt u dan van Charles Kupchan s these dat Europa onvermijdelijk de belangrijkste tegenstander van Amerika zal worden? Het is aardig om te zien dat een Amerikaanse analyticus de EU strategisch zo serieus neemt. Als Kupchan s denkbeelden juist zouden zijn, of als zijn ideeën in Washington als zodanig werden gezien, dan zou dat tot grote moeilijkheden leiden. Niet alleen zijn de Verenigde Staten zoals bekend de enige supermacht, het is ook een land dat, begrijpelijkerwijs, heeft besloten dat een van zijn fundamentele strategische belangen is om de opkomst van een concurrent tegen te gaan. Dit staat duidelijk beschreven in de National Security Strategy, en meestal neemt men, terecht of onterecht, aan dat het hier om China gaat. Als Kupchan echter geloofd zou worden in Washington dan zou het de EU betekenen, en dat zou dan weer een serieuze bedreiging zijn voor de transatlantische verhouding. Heeft Kupchan gelijk? Ten eerste is de EU geen staat, laat staan een superstaat of een supermacht. Het is een hybride entiteit, iets tussen een federale staat en een internationale organisatie in. Op een aantal terreinen milieu, gezondheid, handel, landbouw en het geldstelsel heeft de EU federalistische trekken, en soms zelfs meer dan de Verenigde Staten. Maar op het gebied van buitenlandse betrekkingen en defensie is daar geen sprake van. Dit betekent dat de EU op het ogenblik, en in de voorzienbare toekomst, geen volwassen strategische actor is of zal zijn. Jazeker, de EU heeft wereldwijde belangen; en ja, haar belangen en ambities maken haar op verschillende manieren een speler op het wereldtoneel, maar de EU is geen strategische speler. De Unie is niet in staat om als geheel en op lange termijn een veiligheids- en defensiestrategie uit te voeren. De EU kan bijeenkomen als een internationale organisatie, net als bijvoorbeeld de Veiligheidsraad, en afspreken om geweld te gebruiken om een bepaalde crisis op te lossen. Maar dat is niet hetzelfde als in staat zijn om gedurende langere tijd een strategische positie in te nemen. Met andere woorden, Kupchan gaat in zijn analyse enkele stappen te ver. Het streelt onze collectieve ego s, maar het weerspiegelt de werkelijkheid niet. Zowel Kagan als Kupchan gebruiken het woord scheiding met betrekking tot de transatlantische betrekkingen. Kunt u zich daar in vinden? Scheiding is in dit geval een interessant begrip. Het impliceert namelijk dat er sprake is geweest van een huwelijk. En inderdaad was ten tijde van de Koude Oorlog en van de oorlogen in de Balkan het bondgenootschap te vergelijken met een huwelijk. We hadden een vaste relatie, het was een vooraf vastgelegd bondgenootschap. In de huidige wereld is een huwelijk niet nodig. Dat betekent overigens niet noodzakelijkerwijs dat er een onaangename scheiding moet volgen. Maar gezien de wijze waarop de nieuwe situatie aan beide zijden van de oceaan is behandeld, of mishandeld, kunnen we inderdaad spreken van een scheiding. We gaan het huwelijk echter niet weer lijmen, omdat er niet langer een strategische basis voor is. We kunnen misschien het partnerschap herbouwen, maar niet het huwelijk in de zin van tot de dood ons scheidt. Die tijd is voorbij. 3

4 Don t call us Wat betekent dit alles voor de NAVO? Eerder dit jaar, op het hoogtepunt van de Irak-crisis, verklaarde Heisbourg in een interview voor de Australische radio dat de organisatie dood was. Acht hij het wenselijk de NAVO weer tot leven te wekken? Toen ik deze provocerende formulering gebruikte, doelde ik vooral op de NAVO als defensiebondgenootschap. Een vooraf vastgelegd bondgenootschap met vaste geografische grenzen zal niet meer worden gebruikt om een oorlog mee te voeren. Dit heeft niets met 9/11 of met Bush en de zijnen te maken, maar simpelweg met de wereld waarin wij leven. De NAVO-luchtoorlog boven Kosovo heeft één ding duidelijk gemaakt: de Verenigde Staten zullen geen bevelsketen meer toestaan waarbij slechts een zeer klein gedeelte van de Amerikaanse strijdkrachten voorrang krijgt boven de nationale hiërarchie. De oorlog binnen de oorlog die tussen generaal Henry Shelton (Voorzitter van de Verenigde Chefs van Staven) en generaal Wesley Clark (Supreme Allied Commander Europe) werd gewonnen door Shelton. Ook hier vel ik weer geen oordeel; het is een constatering. De NAVO is natuurlijk altijd meer geweest dan alleen een defensiebondgenootschap. Dat is zo. Een van de vele taken van de NAVO was altijd de interoperabiliteit, het standaardiseren van procedures. Dat wordt nu langzamerhand de kerntaak van de NAVO. Dit is ook iets waar het bondgenootschap altijd goed in is geweest. De NAVO moet zich dus nu concentreren op het Allied Command Transformation en op de Response Force. Dit is dan wel niet zo sexy of wereldschokkend als het vermogen om een Derde Wereldoorlog te voeren, maar het is wel erg belangrijk. Het heeft geen enkele zin te pretenderen dat de NAVO weer een oorlogsmachine wordt, of te redeneren dat de regering van Bush weliswaar iets onplezierigs is, maar dat er over één of vijf jaar een ander in Washington zit, en dat er tegen die tijd ook allerlei verkiezingen in Europa zijn geweest, en dat we dan terug kunnen keren naar die goede oude tijd. Dat zal niet gebeuren. De kwaliteit van de betrekkingen kan veranderen, we kunnen goede of slechte betrekkingen hebben, maar we zullen niet terugkeren naar de oude Artikel 5-NAVO. Of preciezer gezegd: we keren niet terug naar de interpretatie van Artikel 5 zoals die tijdens de Koude Oorlog gold. We weten nu dat Artikel 5 niets meer of minder betekent dan wat er staat en er staat niet: als er ergens iets in de wereld gebeurd dan treden we daar automatisch gezamenlijk militair op. De Amerikanen maakten ons dit heel duidelijk toen we terecht op 12 september 2001 voor het eerst een beroep deden op het Artikel. Hun volkomen normale en rationele antwoord was, in een notendop: Don t call us, we ll call you. De NAVO was niet het juiste kader om de oorlog in Afghanistan te voeren. De Amerikanen hadden niet alleen haast, ze wilden ook militaire middelen gebruiken die niet gereserveerd waren voor gebruik door de NAVO. Operatie Enduring Freedom leende zich niet voor de NAVO-machinerie. Als er nu in Europa iets zou gebeuren met de omvang van 9/11, zou er dan geen beroep op Artikel 5 worden gedaan? Misschien, maar het grootste deel van het Amerikaanse antwoord op 9/11 had niets met de NAVO te maken, en niets met militaire aangelegenheden. Het militaire antwoord vond grotendeels plaats in Afghanistan. Als er iets in Europa zou gebeuren, zou ook hier het antwoord voornamelijk met niet-militaire middelen worden gegeven. De meeste maatregelen zouden worden genomen op het terrein van volksgezondheid, politie, inlichtingen, civil society, en civiele verdediging. De Amerikanen zouden ons zonder twijfel alle mogelijke hulp aanbieden, maar SACEUR zou er niets mee te maken hebben. Als er in Amerika een herhaling van 9/11 plaatsvindt, dan is [minister voor Homeland Security] Tom Ridge de baas en niet Don Rumsfeld. In Europa hebben we helaas geen Tom Ridge, maar de NAVO zal ook geen Tom Ridge voortbrengen. 4

5 Compromissen Niet alleen binnen de transatlantische betrekkingen, maar ook in Europa zelf lopen de zaken niet op rolletjes. De EU leiders werden het afgelopen december in Brussel niet eens over de Europese grondwet en andere noodzakelijke hervormingen, maar in mei staan er wel tien nieuwe lidstaten aan de voordeur. Ook de steun van de bevolking voor Europa neemt af. Hoe kijkt Heisbourg hier tegenaan? In de meeste EU-lidstaten twijfelt men op het ogenblik ernstig aan de democratische legitimiteit van het Europese project. We zien dit terug in allerlei opiniepeilingen. Alleen in het Verenigd Koninkrijk is er misschien minder sprake van, omdat de bevolking daar nooit zo veel geïnvesteerd heeft in Europa als de landen op het continent. Onze politieke klasse heeft nu een zeer grote verantwoordelijkheid om te helpen bij het vullen van het democratische gat, en om de bevolking te overtuigen dat Europa niet alleen de dumpplaats is voor onplezierige maatregelen die nationale regeringen niet durven te nemen. Zij moet duidelijk maken dat de EU positieve collectieve goederen verschaft, zowel in politieke als in economische zin. Dat is de echte uitdaging, en ik weet niet hoe dat af zal lopen. Alle lidstaten hebben zich veel te gemakkelijk neergelegd bij de mislukking van de Europese Raad in Brussel afgelopen december. Geen van ons heeft een serieuze poging ondernomen om tot een compromis te komen. Dit betekent niet dat er nu sprake is van een definitief of permanent falen, maar wel dat het window of opportunity tijdens het Nederlandse voorzitterschap van de EU van essentieel belang wordt. De Ieren zullen doen wat ze kunnen en ik ben er van overtuigd dat ze dat goed zullen doen maar ze hebben weinig tijd en ze zitten te dicht op de mislukking in Brussel. Verder komen er dit half jaar parlementsverkiezingen in Spanje aan, regionale verkiezingen in Frankrijk en in juni Europese verkiezingen voor ons allemaal. Met andere woorden, de tweede helft van het jaar is de juiste tijd om de zaak weer aan het rollen te brengen. Velen zeiden in december over de mislukte EU-top dat het beter was om geen overeenstemming te hebben dan een verwaterd compromis. Dat zijn slechts woorden. De mislukking van de Raad in december houdt in dat we nu terugvallen op het verschrikkelijke compromis van Nice. Het is moeilijk om iets ergers dan het Verdrag van Nice (2001) voor te stellen. Ik zeg dat niet als wijsheid achteraf. Meteen na die top schreef ik een opiniestuk in Le Monde waarin ik het Verdrag afdeed als Suez diplomatique, het diplomatieke equivalent van de Suez-crisis van 1956, een woordkeuze die vooral bij de Fransen en Britten zeer gevoelig ligt. Alles wat er daarna gebeurd is, heeft me alleen maar in mijn opvatting gesterkt. Een voorbeeld dat de absurditeit van het verdrag goed weergeeft is dat het een groep EU-landen verbiedt om versterkte samenwerking aan te gaan op veiligheids- en defensiegebied. Een van de weinige positieve uitkomsten van de top in Brussel was dat 25 landen hun goedkeuring gaven aan een Brits-Frans-Duits initiatief om als een voorhoedegroep samen te werken op defensiegebied. Het gebeurde ook nog eens volgens het Berlijn-plus -model, dus afgestemd met de NAVO. Volgens het Verdrag van Nice zou dit dus verboden zijn! Niet dat iemand zich daar iets van aan zal trekken, maar het geeft eens te meer aan dat het verdrag zo slecht is dat we het moeten schenden om iets gedaan te krijgen. Dat is het compromis dat we in Brussel hebben gesloten: we gaan terug naar Nice. De mogelijkheden voor het Nederlandse EU-voorzitterschap in de tweede helft van dit jaar zijn beperkt. Het window of opportunity sluit waarschijnlijk eind november, begin december. Tegen die tijd zal namelijk de uitbreiding met Roemenië, Bulgarije en Turkije bovenaan de agenda komen te staan. Dit is voor velen geen populair vooruitzicht. Ik vel geen oordeel over de redelijkheid van afwijzing. Zelf geloof ik al vijftien jaar dat Turkije wel lid van de EU zou moeten worden, maar ik zie ook in dat als er in de lidstaten over gestemd moet worden, het 5

6 massaal zou worden afgewezen. Een compromis over een Europese grondwet gaat niet samen met de aankondiging: o ja, we zetten de deur open voor Roemenië, Bulgarije en Turkije. Bij belangrijke politici in Frankrijk proef ik de neiging om deze twee zaken met elkaar te verbinden. Sommigen van hen zeggen nu: wij keuren de toekomstige uitbreiding af totdat en indien het grondwettelijk verdrag geratificeerd is. Ik laat me niet uit over de redelijkheid van die positie, ik zeg alleen dat naarmate we dichterbij het einde van 2004 komen, de kans op een frontale botsing tussen het constitutioneel verdrag en de volgende uitbreidingsronde steeds groter wordt. De Ieren kunnen veel voorbereidend werk doen en de onenigheden op lager niveau wegwerken, zodat jullie je kunnen concentreren op de een of twee overgebleven grote twistpunten en die ruim voor de laatste bijeenkomst van de Europese Raad in december uit de weg ruimen. Bent u optimistisch over de kans van slagen hiervan? Nee, maar ik geloof wel dat er een echte mogelijkheid ligt, en ik geloof ook dat de Nederlanders vanwege hun ervaring en hun kwalificaties bij uitstek geschikt zijn om die mogelijkheid te grijpen. Er zijn een aantal landen ik noem geen namen die mij heel wat minder vertrouwen in zouden boezemen als zij de tweede helft van het jaar aan het stuur zouden zitten. Jullie zijn goede chauffeurs. Dat geeft hoop, maar het zal heel moeilijk worden. Het is te gemakkelijk om te zeggen: het is de schuld van die verdomde Polen of Spanjaarden. Iedereen zal bereid moeten zijn compromissen te sluiten. Met dank aan Leontine Biemans. 6