Deel B.4: Budgettaire overwegingen

Transcriptie

1 Deel B.4: Budgettaire overwegingen 15. Budgettaire prioriteiten en uitgangspunten Inleiding Budgettaire prioriteiten Het belang van een bestendig begrotingsbeleid De budgettaire systematiek voor de komende kabinetsperiode Slot

2 224

3 15. Budgettaire prioriteiten en uitgangspunten 15.1 Inleiding Met het versneld bereiken van een (klein) begrotingsoverschot in 1999 is de vraag actueel of er behoefte is aan een nieuw langetermijnkader voor het budgettaire beleid en zo ja, hoe dat kader er dan uit zou moeten zien. Tevens is aan de orde hoe het budgettaire beleid het beste rekening kan houden met de verschillende in dit mlt-advies genoemde beleidsprioriteiten, waaronder de overgang naar een kenniseconomie en het anticiperen op de gevolgen van de vergrijzing. Bij het budgettaire beleid gaat het zowel om de inhoud als om de onderliggende systematiek. Paragraaf 15.2 gaat in op de budgettaire prioriteiten voor de komende kabinetsperiode. In paragraaf 15.3 worden enkele kanttekeningen geplaatst bij de budgettaire systematiek aan de hand van de ervaringen in de huidige kabinetsperiode. Paragraaf 15.4 laat zien wat het een en ander kan inhouden voor de budgettaire systematiek in de volgende kabinetsperiode Budgettaire prioriteiten In de komende kabinetsperiode zal het budgettaire beleid aan de EMU-verplichtingen moeten voldoen en anticiperen op de kosten van de vergrijzing. Tegelijkertijd moet er ook in anticipatie op de vergrijzing voldoende ruimte vrijgemaakt worden voor het versterken van de sociaal-economische structuur. De raad denkt daarbij in de eerste plaats aan structuurversterkende investeringen. Tevens is structuurversterkende lastenverlichting van belang. Structuurversterkende investeringen Bij de structuurversterkende investeringen zijn verschillende beleidsterreinen in het geding: onderwijs (beroepsonderwijs, voortgezet en wetenschappelijk onderwijs, specifieke arbeidsmarktknelpunten, ICT); het innovatie- en kennisklimaat (publieke ICT-investeringen, publieke onderzoeksinfrastructuur, fiscale en andere R&D-stimulansen voor bedrijven); bereikbaarheid, hoogwaardig openbaar vervoer, vitaliteit van de steden; milieubescherming, deltaplan voor een duurzame energievoorziening; 225

4 arbeid en zorg, mede ter verlichting van arbeidsmarktknelpunten (onder meer uitbreiding kinderopvang); gezondheidszorg; gericht armoedebeleid, rekening houdend met arbeidsmarktknelpunten en de problematiek van de armoede- en werkloosheidsval. Het vergroten van de mogelijkheden bij de bovengenoemde beleidsterreinen zal in belangrijke mate bijdragen aan het versterken van de sociaal-economische structuur. In dit verband kan ook worden gewezen op de oproep van de Europese Raad van Lissabon om in het kader van het budgettaire beleid voldoende middelen vrij te maken voor de noodzakelijke investeringen in de kenniseconomie (zie paragraaf 6.2). De huidige economische vooruitzichten en de door het kabinet in de Voorjaarsnota 2000 aangekondigde voornemens leiden overigens tot de verwachting dat reeds in de tweede helft van deze kabinetsperiode beleidsintensiveringen in gang kunnen worden gezet die substantieel aan deze structuurversterking kunnen bijdragen (zie verder paragraaf 15.3). Structuurversterkende lastenverlichting Behalve op bovengenoemde structuurversterkende uitgaven dient het budgettaire beleid ook in te spelen op de noodzaak van structuurversterkende lastenverlichting. Voor een deel biedt de aanstaande belastinghervorming hier al goede aanzetten toe. Dit geldt onder meer voor de verlaging van de lastendruk op arbeid. Hierdoor neemt de kans toe dat uitkeringsgerechtigden na werkaanvaarding er per saldo in inkomen op vooruit gaan. Voor een ander deel zal verdergaande lastenverlichting noodzakelijk blijven voor het functioneren van de arbeidsmarkt en het behoud van een goede fiscale concurrentiepositie van het Nederlandse bedrijfsleven. Nederland kan zich niet onttrekken aan de internationale ontwikkelingen op dit gebied. Bij de invulling van de lastenverlichting gaat het onder meer om een verdere verkleining van de wig op arbeid, een verdere verbetering van de tariefstructuur van de inkomstenbelasting (met name ook gericht op het bestrijden van de armoede(val) en werkloosheid(sval) en een verlichting van de fiscale en sociale lastendruk voor ondernemingen. Verdergaande lastenverlichting zal wel aan (Europese) randvoorwaarden moeten voldoen. Om te voorkomen dat de lastenverlichting in de verschillende lidstaten van de EU uitdraait op een heilloze belastingconcurrentie ( tax race to the bottom ) zijn vormen van beleidscoördinatie in Europees verband gewenst. Gezien de mobiliteit van de heffingsgrondslagen speelt dit overigens eerder bij de factor kapitaal dan bij de factor arbeid. 226

5 Budgettaire prioriteiten en uitgangspunten In de tweede plaats is het gewenst om op communautair niveau te streven naar het verder vergroenen van het belastingstelsel. Bij verdere fiscale vergroening en lastenverschuivingen in Nederland dient uitdrukkelijk rekening gehouden te worden met hetgeen elders gebeurt. EMU en vergrijzing Het budgettaire kader in de komende kabinetsperiode zal uiteraard ook rekening dienen te houden met de verplichtingen die in het kader van de EMU zijn aangegaan. Dit zal overigens minder inspanningen hoeven te vergen dan voorheen, nu in 1999 een begrotingsoverschot is gerealiseerd en de schuldquote waarschijnlijk al dit jaar onder het EMU-plafond van 60 procent van het bbp zal uitkomen 1. Indien deze gunstige ontwikkeling tot 2002 volgehouden kan worden, zal het nieuwe kabinet al met een begrotingsoverschot van start kunnen gaan. In dit verband is van belang dat in het kader van het Stabiliteits- en Groeipact ook een relatie wordt gelegd tussen het budgettaire beleid en het anticiperen op de vergrijzing. Deze relatie is ook door de Europese Raad van Lissabon benadrukt. Het tijdig overgaan op een begrotingsoverschot leidt tot collectieve besparingen. Op de langere termijn kunnen deze besparingen aangewend worden om de hogere zorg- en AOW-lasten te kunnen dragen. Overigens vormt het begrotingsbeleid niet het enige instrument om de kosten van de vergrijzing op te kunnen vangen. Eveneens van belang is dat voldoende wordt geïnvesteerd in het versterken van de sociaal-economische structuur (zie eerder). Een belangrijk onderdeel daarvan betreft het beleid gericht op het verhogen van de arbeidsparticipatie. Een hogere arbeidsparticipatie leidt tot een breder draagvlak voor de financiering van collectieve voorzieningen en levert daarmee een belangrijke bijdrage aan het opvangen van de kosten van de vergrijzing Het belang van een bestendig begrotingsbeleid In de vorige paragraaf is ingegaan op de inhoudelijke budgettaire prioriteiten voor de komende kabinetsperiode. De drie genoemde opgaven (investeren in het versterken van de sociaal-economische structuur, structuurversterkende lastenverlichting en het anticiperen op de vergrijzing) moeten waargemaakt worden zonder een onbestendige budgettaire koers te varen. Dit brengt met 1 CPB, Centraal Economisch Plan 2000, Den Haag 2000, p

6 zich mee dat het budgettaire kader gebaseerd moet blijven op solide uitgangspunten. Het huidige kader koppelt het terugdringen van het financieringstekort aan een trendmatig begrotingsbeleid. Belangrijke onderdelen van dit kader zijn een behoedzaam groeiscenario voor de inkomsten- en uitgavenkant van de begroting, vaste uitgavenplafonds en het werken met mee- en tegenvallerformules. In het onderstaande passeren verschillende onderdelen van deze budgettaire systematiek de revue. In de volgende paragraaf wordt geschetst wat het een en ander kan inhouden voor de budgettaire systematiek in de volgende kabinetsperiode. Terugdringen financieringstekort Het terugdringen van het financieringstekort is onder meer ingegeven door de EMU-criteria en de verplichtingen uit hoofde van het Stabiliteits- en Groeipact (zie paragraaf 2.4). Dit pact verplicht Nederland om op middellange termijn te streven naar begrotingsevenwicht of naar een begrotingsoverschot. Het officiële Nederlandse stabiliteitsprogramma mikt op een beperkte reductie van het financieringstekort tot circa 1 procent van het bbp in Deze doelstelling is echter gebaseerd op behoedzame uitgangspunten (zie kader) en inmiddels door de feiten achterhaald. Het Nederlandse stabiliteitsprogramma In het kader van het Stabiliteits- en Groeipact stellen de deelnemers aan de EMU stabiliteitsprogramma s op. Het eerste Nederlandse stabiliteitsprogramma was gebaseerd op het behoedzame scenario van het regeerakkoord. In dit scenario komt het begrotingstekort in 2002 uit op 1,1 procent van het bbp, terwijl de schuldquote daalt tot 64,5 procent van het bbp. Inmiddels heeft Nederland het stabiliteitsprogramma geactualiseerd aan de hand van de (behoedzame) uitgangspunten van de Miljoenennota In het geactualiseerde stabiliteitsprogramma wordt voor 2002 opnieuw uitgegaan van een tekort van 1,1 procent van het bbp, terwijl de schuldquote verder daalt tot 61,0 procent van het bbp. Overigens is de werkelijkheid tot dusver beter dan de in de stabiliteitsprogramma s opgenomen prognoses, getuige het over 1999 gerealiseerde EMU-overschot van 0,5 procent van het bbp. In de twee genoemde stabiliteitsprogramma s werd voor 1999 nog uitgegaan van een tekort van respectievelijk 1,3 en 0,6 procent van het bbp. 228

7 Budgettaire prioriteiten en uitgangspunten Behoedzaam groeiscenario Een belangrijk element in het trendmatige begrotingsbeleid is het werken met een behoedzaam groeiscenario voor de inkomsten- en uitgavenkant van de begroting. Dit scenario behelst de onderkant van een bandbreedte voor de economische groei, waarbij de behoedzame en gunstige scenario s de onder- en bovengrenzen aangeven. Beide scenario s zijn realistisch. Onverwachte ontwikkelingen daargelaten, zal de economische ontwikkeling vermoedelijk binnen de aangegeven bandbreedte blijven. Door ex ante te koersen op het behoedzame scenario (een economische groei van gemiddeld 2¼ procent in de huidige kabinetsperiode) is de kans op meevallers groter dan de kans op tegenvallers. Dit biedt een redelijke zekerheid dat voorgenomen uitgaven ook inderdaad doorgang kunnen vinden. Deze ingebouwde zekerheid is een belangrijk voordeel van een op behoedzame uitgangspunten gebaseerd trendmatig begrotingsbeleid. Bij economische tegenwind kan het begrotingssaldo immers een zekere bufferfunctie vervullen, zonder direct tegen de EMU-grenzen aan te lopen. Overigens zijn de beide kanten van de begroting niet even conjunctuurgevoelig. De uitgavenkant van de begroting is zelfs in grote mate conjunctuurbestendig. Dat komt doordat de conjunctuurgevoelige prijs- en volume-effecten van lonen en uitkeringen op de middellange termijn grotendeels tegen elkaar wegvallen 2. Een lagere economische groei gaat bijvoorbeeld samen met meer uitkeringen. In de praktijk wordt deze uitgaventegenvaller echter in hoge mate geneutraliseerd door minder kosten van de koppeling van lonen en uitkeringen in de collectieve sector aan de gemiddelde contractloonstijging in de marktsector. In een meevallende conjunctuur geldt het omgekeerde. Uitgavenmeevallers (minder uitkeringen) vallen dan in hoge mate weg tegen de meerkosten van hogere loonstijgingen en de toepassing van de koppeling. De bedoelde conjunctuurbestendigheid van de uitgavenkant van de begroting manifesteert zich met name op de middellange termijn. Van jaar op jaar kan de conjunctuur een grotere rol spelen. In een opgaande conjunctuur treden de volumemeevallers in de sociale zekerheid bijvoorbeeld eerder op dan de tegenvallers uit hoofde van de stijging van de contractlonen. Hoewel deze mee- en tegenvallers op de middellange termijn tegen elkaar wegvallen, kan het toch zo zijn dat een loonkostenstijging in een individueel begrotingsjaar (in combi- 2 De groei van de netto collectieve uitgaven in 2002 bedraagt in reële termen 19½ miljard gulden in het behoedzame scenario, tegen 19 miljard gulden in het gunstige scenario. Zie: CPB, Economische verkenning voor de volgende kabinetsperiode, Den Haag 1997, p Zie ook: CPB, Economisch beeld : enkele varianten, werkdocument no. 123, april 2000, pp. 17 en

8 natie met de toepassing van de koppeling) moeilijk binnen het uitgavenplafond valt in te passen. In tegenstelling tot de uitgavenkant van de begroting is de inkomstenkant wel in hoge mate conjunctuurgevoelig. Dit brengt met zich mee dat inkomstenmee- en tegenvallers relatief grote afwijkingen kunnen vertonen ten opzichte van het veronderstelde behoedzame scenario. Bij een sterk meevallende economische groei kan de omvang van de inkomstenmeevallers zelfs groter zijn dan de initieel geraamde budgettaire ruimte voor de kabinetsperiode als geheel 3. Dit zet de scheiding tussen inkomsten en uitgaven in bestuurlijk opzicht onder druk (zie verder). Vaste uitgavenkaders Het huidige kabinet werkt met vaste uitgavenkaders. Deze uitgavenkaders zijn aan het begin van de kabinetsperiode in reële termen vastgelegd. Gedurende de rit worden de reële kaders voor een bepaald jaar bijgesteld in verband met de in dat jaar optredende prijsontwikkeling. Het werken met vaste uitgavenkaders impliceert het scheiden van inkomsten en uitgaven. Bij vaste uitgavenkaders kunnen inkomstenmeevallers niet aangewend worden voor nieuwe uitgaven 4 ; omgekeerd gaan inkomstentegenvallers in beginsel ook niet ten koste van de uitgavenruimte. Vaste uitgavenplafonds beperken de mogelijkheden om op onverwachte ontwikkelingen in te kunnen spelen. Aan de andere kant hebben ze in het verleden een belangrijke bijdrage geleverd aan de bestuurlijke rust op begrotingsgebied. De verschillende departementen weten dat ze binnen de vastgestelde begroting moeten blijven op straffe van ombuigingen op hun eigen beleidsterrein 5. Dit bevordert de budgettaire discipline. Mee- en tegenvallerformules Het werken met vaste uitgavenplafonds en de scheiding tussen uitgaven en inkomsten is nader uitgewerkt in mee- en tegenvallerformules. 3 Op grond van het behoedzame scenario was er bij ongewijzigd beleid een budgettaire ruimte van 4¼ miljard gulden in Door ombuigingen en andere maatregelen werd deze ruimte in het regeerakkoord vergroot tot 16¾ miljard gulden in Zie: Miljoenennota 1999 p. 13. Ter vergelijking: berekeningen van het CPB voor 2002 wijzen op inkomstenmeevallers van 20 à 31 miljard gulden, afhankelijk van de economische groei in de tweede helft van de kabinetsperiode. Zie: CPB, Economisch beeld : enkele varianten, op.cit., p Een mogelijke uitweg is het omzetten van nieuwe uitgaven in belastinguitgaven. In het vorige mltadvies heeft de raad deze optie van de hand gewezen. 5 Volgens de regels budgetdiscipline hoeft een overschrijding die het gevolg is van de macro-economische contractloonontwikkeling niet specifiek binnen één budgetdisciplinesector te worden gecompenseerd. 230

9 Budgettaire prioriteiten en uitgangspunten Het vaste uitgavenkader brengt met zich mee dat uitgavenoverschrijdingen door ombuigingen moeten worden geneutraliseerd. Omgekeerd kunnen uitgavenmeevallers in beginsel aangewend worden voor nieuwe prioriteiten. Ook voor de inkomstenkant van de begroting zijn er in de huidige kabinetsperiode regels voor het omgaan met mee- en tegenvallers. Bij een financieringstekort lager dan ¾ procent van het bbp geldt bijvoorbeeld de regel dat de helft van de inkomstenmeevallers benut wordt voor verdere tekortreductie, terwijl de andere helft ten goede komt aan lastenverlichting. Zonder dergelijke afspraken voor inkomsten en uitgaven zou steeds opnieuw moeten worden bezien wat er met meevallende belastinginkomsten en uitgaven moet gebeuren. De kans is dan groot dat de budgetdiscipline wordt ondergraven doordat inkomstenmeevallers worden gebruikt voor het honoreren van uitgavenoverschrijdingen respectievelijk voor de financiering van uitgaven die aan het begin van de kabinetsperiode een minder hoge prioriteit bleken te hebben. Het nadeel van vaste formules is dat deze weinig ruimte bieden voor discretionair beleid. Voorts kan het opnemen van lastenverlichting (net als overigens uitgavenintensiveringen) in een inkomstenmeevallerformule procyclisch uitwerken (zie verder). Tussenbalans In het vorige mlt-advies pleitte de raad voor één afwegingsmoment halverwege de kabinetsperiode rond de aanwending van eventuele inkomsten- en uitgavenmeevallers. Een van de overwegingen was de mogelijkheid dat de tekortdoelstelling nog voor 2002 wordt gehaald; in dat geval kon worden bezien of een ambitieuzer tekortpad kon worden ingezet. Een andere overweging betrof de financiering van uitgavenintensiveringen bij een meevallende economische groei. Bij een meevallende economische groei zou het (op het behoedzame scenario gebaseerde) uitgavenkader mogelijk onvoldoende ruimte bieden voor uitgavenintensiveringen in de sfeer van fysieke infrastructuur, milieu, onderwijs en scholing en kinderopvang. De feitelijke ontwikkelingen (een EMU-overschot van 0,5 procent van het bbp in 1999) laten zien dat de tekortdoelstelling inderdaad ruim voor 2002 is gehaald. De meevallende economische groei heeft verder geleid tot extra ruimte voor de bovengenoemde uitgavenprioriteiten. Het CPB gaat voor 2000 en 2001 uit van uitgavenmeevallers van 3,5 respectievelijk 4 miljard gulden op jaarbasis 6. Deze vloeien met name voort uit een (zeer) gunstige volumeontwikkeling in de so- 6 CPB, CEP 2000, op.cit., p

10 ciale zekerheid en uit lager dan geraamde rente-uitgaven. Voor 2002 verwacht het CPB uitgavenmeevallers van 1 à 2 miljard gulden, afhankelijk van de economische groei in de tweede helft van de kabinetsperiode 7. De terugval is toe te schrijven aan de stijging van de contractlonen en de daaraan gekoppelde uitkeringen 8. Volgens de budgettaire spelregels mogen deze uitgavenmeevallers aangewend worden voor nieuwe prioriteiten. Tegen deze achtergrond is door het kabinet overeenstemming bereikt over het naar voren halen van beleidsintensiveringen die voor 2001 en 2002 waren voorzien. Volgens de Voorjaarsnota 2000 leidt dit in 2000 tot 5,6 miljard gulden aan extra uitgaven, waarvan 1,3 miljard voor onderwijs en kennis, 0,8 miljard voor gezondheidszorg en 0,6 miljard voor natuur, milieu en stedelijke ontwikkeling. Bovendien houdt de Voorjaarsnota 2000 rekening met verdere uitgavenintensiveringen in 2001 en 2002, dit nog los van de extra ruimte in het Fonds Economische Structuurversterking in de orde van grootte van 1,5 miljard gulden per jaar. De raad constateert dat met de genoemde inspanningen in combinatie met de voor 2001 en 2002 veronderstelde beschikbare ruimte in deze kabinetsperiode al belangrijke door de raad gewenste beleidsintensiveringen in gang kunnen worden gezet. Bij de realisering hiervan zou een voorschot kunnen worden genomen op de uitdagingen voor de komende kabinetsperiode. Verder laat het zich aanzien dat, gezien de gunstige stand van de conjunctuur, de voorgenomen lastenverlichting in het kader van de belastingherziening van ongeveer 7 miljard gulden in 2001 procyclisch kan uitwerken. Extra lastenverlichting in 2001 zou ongewenste neveneffecten kunnen hebben De budgettaire systematiek voor de komende kabinetsperiode In de vorige paragrafen is ingegaan op de belangrijkste toekomstige uitdagingen voor het budgettaire beleid en op de budgettaire systematiek in de huidige kabinetsperiode. Het lijkt de raad waarschijnlijk dat het volgende kabinet in 2002 een goede uitgangspositie zal aantreffen met een EMU-overschot en een 7 Zie: CPB, Economisch beeld : enkele varianten, op.cit., pp. 17 en In de tijd gezien treden de inkomstenmeevallers uit hoofde van de volumeontwikkeling in de sociale zekerheid eerder op dan de tegenvallers uit hoofde van de stijging van de contractlonen. Dit verklaart de relatief forse uitgavenmeevallers in de eerste helft van de kabinetsperiode. 232

11 Budgettaire prioriteiten en uitgangspunten schuldquote van aanzienlijk minder dan 60 procent van het bbp 9. Een schuldquote van minder dan 60 procent van het bbp lijkt al in 2000 te worden gerealiseerd, dit nog zonder het effect van de opbrengst uit hoofde van de verkoop van staatsdeelnemingen (KPN) en de veiling van mobiele telefoonfrequenties 10. Voorzover bedoelde opbrengst voor schuldreductie wordt aangewend, zal dit resulteren in structureel lagere rentelasten en hogere begrotingsoverschotten 11. Gelet op de verwachting van een gunstige uitgangspositie van begrotingsoverschot aan het einde van deze kabinetsperiode acht de raad het verstandig om in dat geval enkele wijzigingen in de budgettaire systematiek voor te stellen. Deze worden hieronder nader toegelicht. Reserveren voor de vergrijzing De raad acht het opportuun om een deel van het EMU-saldo expliciet te oormerken voor de vergrijzing. Stortingen in het AOW-spaarfonds komen volgens Europese definities ten goede aan het EMU-saldo. Na correctie voor de voorziening voor de vergrijzing, onder meer door storting in het AOW-spaarfonds, zou gemiddeld genomen over de conjunctuurcyclus heen ten minste sprake moeten zijn van begrotingsevenwicht. Volgens de EMU-definities is dan, inclusief de reservering voor de vergrijzing, sprake van een EMU-begrotingsoverschot. Naar het oordeel van de raad maakt een gunstige uitgangspositie in 2002 het voor het nieuwe kabinet gemakkelijker om de hierboven aangegeven doelstelling voor het begrotingssaldo te combineren met uitgavenintensiveringen en lastenverlichting gericht op het versterken van de sociaal-economische structuur. Een voorzichtig trendmatig begrotingsbeleid De raad beveelt aan uit te blijven gaan van een trendmatig begrotingsbeleid. Dit houdt in dat de invloed van de conjunctuur op de begroting in belangrijke mate in het begrotingssaldo tot uitdrukking kan komen. Een dergelijke bufferfunctie voor het begrotingssaldo moet voorkomen dat het budgettaire beleid een speelbal wordt van de conjunctuurbeweging. Bovendien kan het budgettai- 9 De omvang van het bedoelde begrotingsoverschot is nog hoogst onzeker. Een eerste benadering op basis van CPB-cijfers (CPB, Economisch beeld : enkele varianten, op.cit., pp. 15 en 20) wijst op een begrotingsoverschot van 0,6 à 1,9 procent van het bbp in Daarbij is verondersteld dat een deel van de inkomstenmeevallers (4,5 miljard gulden in 2002) aan lastenverlichting wordt besteed en dat alle uitgavenmeevallers ten opzichte van de Miljoenennota 2000 ten gunste van het financieringssaldo komen. Het laatste is, gelet op de Voorjaarsnota 2000, niet het geval. Het is onduidelijk welke invloed dit heeft op de omvang van het begrotingsoverschot in Zie: Ministerie van Financiën, Voorjaarsnota 2000, Den Haag, 9 mei De verkoop van staatsdeelnemingen leidt wel tot lagere dividendopbrengsten. 233

12 re beleid op deze manier stabiliserend werken op de conjunctuur, doordat de automatische stabilisatoren ruimte krijgen. Een bestendig trendmatig begrotingsbeleid vraagt wel om duidelijke spelregels. Enerzijds is het van belang dat de verleiding wordt weerstaan om de begroting te baseren op al te optimistische groeiscenario s. Bij rooskleurige uitgangspunten is er ogenschijnlijk meer budgettaire ruimte voor het realiseren van prioriteiten. Deze extra ruimte gaat echter wel samen met een grotere kans dat gewekte verwachtingen niet waargemaakt zullen kunnen worden. Anderzijds zijn er ook nadelen verbonden aan te behoedzame uitgangspunten. Zeer behoedzame uitgangspunten onderschatten de budgettaire ruimte die hoogstwaarschijnlijk in de loop van de kabinetsperiode beschikbaar zal zijn. Om in dit spanningsveld een middenweg te vinden pleit de SER voor het werken met een voorzichtig trendmatig scenario voor de economische groei. Een dergelijke groeivoet sluit wat nauwer aan bij de feitelijke trendmatige groei van de Nederlandse economie (nauwer dan in de laatste regeerakkoorden het geval is geweest), maar houdt toch een zekere veiligheidsmarge ten opzichte van het werken met een middenscenario voor de economische groei 12. De raad acht een overgang van een behoedzaam naar een voorzichtig trendmatig scenario verdedigbaar gelet op de aanmerkelijke verbetering van de Nederlandse overheidsfinanciën in het afgelopen decennium. Deze verbetering is mogelijk gemaakt door het optreden van gunstige economische ontwikkelingen en deels ook afgedwongen door het vasthouden aan zeer solide budgettaire spelregels. Als gevolg hiervan zal het nieuwe kabinet een aanmerkelijk betere budgettaire uitgangssituatie aan kunnen treffen. Nu er ook bij een conjuncturele tegenslag geen direct gevaar meer bestaat dat Nederland tegen de EMU-grenzen aanloopt, is het mogelijk om het budgettaire beleid iets meer te baseren op een trendmatige (in plaats van behoedzame) economische groei. Evenzo maakt de gunstige budgettaire uitgangssituatie het mogelijk om de werking van de automatische stabilisatoren te versterken. Tegen deze achtergrond acht de raad het gewenst om inkomstenmee- en tegenvallers volledig in het financieringssaldo te laten lopen. 12 Over de hoogte van de trendmatige economische groei voor de komende kabinetsperiode kan nu nog geen zinvolle uitspraak worden gedaan.tezijnertijd zal de SER hier nader op in kunnen gaan aan de hand van ramingen van het CPB voor die periode. 234

13 Budgettaire prioriteiten en uitgangspunten Ruimte voor nieuw beleid Uitgaande van een initieel EMU-overschot in 2002 en een voorzichtig trendmatig groeiscenario, als hiervoor bedoeld, zal er ex ante waarschijnlijk meer budgettaire ruimte in beeld komen dan in de huidige kabinetsperiode het geval is geweest. Dit biedt meer mogelijkheden voor de in paragraaf 15.2 genoemde structuurversterkende investeringen en lastenverlichting. De raad acht het van groot belang om deze mogelijkheden zo goed mogelijk te benutten. Vaste uitgavenplafonds Bij de bovengenoemde invulling van de automatische stabilisatoren past een continuering van de scheiding tussen inkomsten en uitgaven en het blijven werken met vaste uitgavenplafonds. Eventuele mee-en tegenvallers aan de inkomstenkant van de begroting lopen dan immers in het begrotingssaldo en laten de uitgaven ongemoeid. Vaste uitgavenplafonds hebben het bestuurlijke voordeel dat de verschillende departementen van meet af aan weten waar ze aan toe zijn. Dit komt de budgettaire discipline ten goede. Bij vaste uitgavenplafonds is de budgettaire ruimte in hoge mate van tevoren vastgelegd. Dit beperkt de mogelijkheden voor discretionair beleid. Een belangrijk aandachtspunt in dit verband betreft de mogelijkheid om zo nodig in te kunnen spelen op een hoger dan verwachte loonontwikkeling in de collectieve sector en hogere kosten uit hoofde van de toepassing van de koppeling (zie paragraaf 15.3). De raad beveelt aan voor dit doel een adequate uitgavenreserve aan te houden. Ontwikkeling van de collectieve uitgaven Een nieuw aantredend kabinet is uiteraard vrij om zijn eigen afwegingen te maken ten aanzien van het gewenste niveau van de collectieve uitgaven. Deze keuze staat in hoge mate los van de onderliggende budgettaire systematiek of het gekozen scenario voor de economische groei. Een keuze voor een behoedzaam scenario of voor het werken met vaste uitgavenplafonds zegt bijvoorbeeld nog niets over het niveau van de collectieve uitgaven. Wanneer in een voorafgaande kabinetsperiode het aandeel van de collectieve uitgaven in het bbp als gevolg van mee- of tegenvallende economische ontwikkelingen sterk is gaan afwijken van hetgeen werd verondersteld bij het opstellen van het regeerakkoord, kan dat volop in de afwegingen worden betrokken. Wel is er een logische relatie tussen een keuze voor uitgavenintensiveringen, ruimte voor lastenverlichting en schuldreductie. De beschikbare budgettaire ruimte zal immers op een evenwichtige manier over de verschillende prioriteiten moeten worden verdeeld. 235

14 De raad is van opvatting dat de gekozen budgettaire systematiek op zich geen belemmeringen mag opwerpen voor een groei van de collectieve uitgaven in lijn met de trendmatige welvaartsontwikkeling. Uiteraard is het een politieke keuze op welk niveau de collectieve uitgaven als percentage van het bbp terecht komen. Uitgangspunt dient te zijn dat alle voorgenomen uitgaven op hun eigen merites worden beoordeeld en op een evenwichtige manier tegen elkaar (en tegen overige prioriteiten als lastenverlichting en schuldreductie) worden afgewogen. In dit verband dient overigens mede onderscheid gemaakt te worden tussen de kwaliteit en de kwantiteit van de overheidsuitgaven. Bij de eerder genoemde structuurversterkende investeringen op het gebied van kennis, onderwijs, arbeid, infrastructuur, zorg en milieu zijn immers ook organisatorische en institutionele aanpassingen in het geding (zie de sociaal-economische beleidsagenda van hoofdstuk 4). Het uiteindelijke aandeel van de collectieve uitgaven in het bbp is in deze benadering de uitkomst van een zorgvuldig afwegingsproces en niet een doel op zich Slot Met deze beschouwing over het toekomstige budgettaire beleid draagt dit advies bouwstenen aan die verder reiken dan de regeerperiode van het kabinet- Kok II. De omslag die het sociaal-economisch beleid de komende jaren moet maken, dient een goede basis te leggen voor verdere welvaartsverbetering in brede zin, economisch, sociaal en ecologisch. Den Haag, 16 juni 2000 H.H.F. Wijffels voorzitter N.C.M. van Niekerk algemeen secretaris 236