PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen

Transcriptie

1 PDF hosted at the Radboud Repository of the Radboud University Nijmegen The following full text is a publisher's version. For additional information about this publication click this link. Please be advised that this information was generated on and may be subject to change.

2 en ekrec ELIJKENDE STUDIE Kummel» ^ ' ь$т a -»ъ " '-ч', Н Я й Ä

3

4 ADVISERING IN HET PUBLIEKRECHT

5 Nous sommes envahis par des comités comme les Australiens le sont par les lapins Sir Winston Churchill Geciteerd bij G. Langrod (red.), La consultation dans l'administration contemporaine, Paris 1972, p. 67 In de oorkonde... staat letterlijk het volgende: "Bij de geschillen tussen de Limburgse carnavalsverenigingen heeft Godfried Bomans een adviserende stem, welke niet bindend is, maar waarnaar met respect geluisterd dient te worden". Het feit dat men geen bal te vertellen heeft, kan moeilijk beleefder worden uitgedrukt Godfried Bomans Uit het verhaal: Het is maar een advies. Opgenomen in de bundel 'Mijmeringen'

6 ADVISERING IN HET PUBLIEKRECHT Een rechtsvergelijkende studie EEN WETENSCHAPPELIJKE PROEVE OP HET GEBIED VAN DE RECHTSGELEERDHEID PROEFSCHRIFT TER VERKRUGING VAN DE GRAAD VAN DOCTOR AAN DE KATHOLIEKE UNIVERSITEIT NUMEGEN, VOLGENS BESLUIT VAN HET COLLEGE VAN DECANEN IN HET OPENBAAR TE VERDEDIGEN OP DONDERDAG 3 NOVEMBER 1988 DES NAMIDDAGS TE 3.30 UUR DOOR HENDRIKUS RUTGERUS BERNARDUS MARIA KUMMELING geboren 10 januari 1961 te Pannerden SDU uitgeverij, 's-gravenhage 1988

7 PROMOTOR: PROF.MR. C.A.J.M. KORTMANN Van dit proefschrift is een handelseditie verschenen onder ISBN Mr. H.R.B.M. Kummeling, Arnhem 1988 Behoudens uitzonderingen door de Wet gesteld mag zonder schriftelijke toestemming van de rechlhebbende(n) op het auteursrecht niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of anderszins, hetgeen ook van toepassing is op de gehele of gedeeltelijke bewerking. De uitgever is met uitsluiting van ieder ander gerechtigd de door derden verschuldigde vergoedingen van kopiëren, als bedoeld in artikel 17 lid 2 Auteurswet 1912 en in het K.B. van 20 juni 1974 (Stb. 351) ex artikel 16b Auteurswet 1912, te innen en/of daartoe in en buiten rechte op te treden. Copyright reserved. Subject to the exceptions provided for by law, no part of this publication may be reproduced and/or published in print, by photocopying, on microfilm or in any other way without the written consent of the copynght-holcler(s); the same applies to whole or partial adaptions. The publisher retains the sole right to collect from third parties fees payable in respect of copying and/or lo take legal or other action for this purpose. Omslag: Kees de Vos, 's-hertogenbosch Druk: Stichting Studentenpers Nijmegen

8 Woord vooraf De beide motto's geven aan waarom ik geïnteresseerd ben geraakt in het onderwerp exteme advisering, namelijk door de omvang van het aantal adviescolleges en de juridische waarde van een advies. Tot op heden is er weinig diepgaand onderzoek verricht naar de betekenis van exteme advisering in het publiekrecht. Belangrijke uitzonderingen vormen het preadvies uit 1978 van Hoogendijk-Deutsch voor de VAR en het artikel van Nicolai' in RM Themis in 1981, waarin de betekenis van adviezen voor de totstandkoming van beschikkingen werd beschreven. Deze onderzoeken zijn inmiddels enigszins gedateerd geraakt, maar ze zijn van grote waarde geweest, en zijn dat gedeeltelijk nog steeds, omdat daarin voor het eerst een deel van het onoverzichtelijke terrein van de advisering in kaart werd gebracht, en de belangrijkste lijnen daarin werden aangegeven. Naar deze publicaües wordt dan ook in deze studie, die een ruimer object kent dan de genoemde onderzoeken, regelmatig verwezen. Het boek is opgedragen aan mijn ouders voor de wijze waarop zij mij steeds in en tot de studie gestimuleerd hebben, en aan Karin, die mij ervan wist te overtuigen dat de avonduren niet aan werk besteed moeten worden maar vooral aan hobby's, met als gevolg dat het schrijven van een proefschrift al snel een hobby van me werd. Ook andere personen en instellingen hebben bijgedragen aan de totstandkoming van dit proefschrift, waarvoor mijn dank. Het onderzoek is aanvankelijk gestart als onderdeel van het onderzoeksproject 'Algemene bepalingen en beginselen van publiekrecht in Frankrijk en de Duitse Bondsrepubliek', dat werd gefinancierd uit de universitaire onderzoekspool van de Katholieke Universiteit Nijmegen, en kan dan ook mede als resultaat van dit project worden beschouwd. Tineke van der Vhee, secretaresse van de afdeling staats- en bestuursrecht, past een groot compliment voor het feit dat ze de rust zelve bleef onder mijn niet aflatende stroom vragen, verzoeken en suggesties bij de tekstverwerking. Sylvia Koelhuis en Monique van Hofwegen zijn als student-assistent van de sectie staatsrecht behulpzaam geweest bij het verzamelen van onderzoeksmateriaal. De bijdrage van Joost van Geest, universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht en goede vriend, ging veel verder dan het lezen en becommentariëren van het manuscript. Prof. Y. Madiot en D. Breillat, beiden verbonden aan de Faculté de droit et des sciences sociales van de universiteit van Poitiers, waren steeds bereid de voor mij lastige vragen over het Franse recht te beantwoorden. Uiteraard ben ik aan hem die ik hier niet noem, maar in de rest van dit boek veelvuldig, de meeste dank verschuldigd. V

9 Het onderzoek werd medio april 1988 afgesloten. VI

10 Inhoudsopgave Afkortingen 1. DOEL, METHODE EN BEGRIPPEN XI Doel Methode Begripsbepalingen Extern advies De benaming van de adviserende instantie Bepalingen en beginselen HET GEBRUIK VAN ADVISERING Inleiding Historie van het gebruik van advisering Frankrijk Nederland Enkele conclusies Gebruik van advisering in de huidige tijd Functies van advisering Legitimiteit Rationaliteit Doelmatigheid Overige functies van advisering Typen van advisering De omvang van het gebruik van advisering Frankrijk Nederland Wanneer is het gebruik van advisering op zijn plaats? HET RECHTERLUK TOETSINGSKADER Inleiding Frankrijk Rechtstreeks beroep tegen advies? De rechterlijke instanties De appellabele besluiten De toetsingsgronden Nederland Rechtstreeks beroep tegen advies? Derechterlijkeinstanties De appellabele besluiten De toetsingsgronden DE BEVOEGDHEID EN VERPLICHTING TOT INSTELLING VAN ADVIESCOLLEGES EN HET VRAGEN VAN ADVIES 58 VII

11 Inleiding De instellingsbevoegdheid Frankrijk Nederland De wijze van instelling Frankrijk Nederland De bevoegdheid advies te vragen Frankrijk Nederland De verplichting advies te vragen Frankrijk Nederland DE SAMENSTELLING VAN ADVIESCOLLEGES Inleiding Het ledental van adviescolleges Samenstelling conform het doel van advisering Het vereiste van een bepaalde kwaliteit Het vereiste van onafhankelijkheid en onpartijdigheid De wijze van samenstelling Frankrijk Nederland Enkele conclusies De samenstelling van belangenraden Wat houdtrepresentativiteitin? Knelpunten in het functioneren van belangenraden Onevenwichtige vertegenwoordiging van belangen Binding van derepresentantaan de achterban en vice versa Beroep tegen benoeming en verkiezing Frankrijk Nederland Tussentijds ontslag Frankrijk Nederland Samenstelling tijdens de beraadslagingen Frankrijk Gelijkblijvende identiteit Vergaderquoram Plaatsvervanging Aanwezigheid van derden Continuïteit in de samenstelling Onpartijdigheid van de leden Nederland Gelijkblijvende identiteit Vergaderquorum Plaatsvervanging Ш

12 Aanwezigheid van derden Continuïteit in de samenstelling Onpartijdigheid van de leden DE BEVOEGDHEDEN VAN ADVIESCOLLEGES Inleiding Frankrijk Adviesbevoegdheden in het kader van een advies op verzoek Adviesbevoegdheid naar materie Adviesbevoegdheid naar tijd Adviesbevoegdheid naar plaats De weigering advies uit te brengen Ongevraagde advisering Interne organisatie Bevoegdheden in het kader van onderzoek Procesbevoegdheid Nederland Adviesbevoegdheden in het kader van een advies op verzoek Adviesbevoegdheid naar materie Adviesbevoegdheid naar tijd Adviesbevoegdheid naar plaats De weigering advies uit te brengen Ongevraagde advisering Interne organisatie Bevoegdheden in het kader van onderzoek Procesbevoegdheid DE ADVIESPROCEDURE Inleiding Frankrijk De inrichting van de procedure De aanvang van de procedure; de adviesaanvraag De voorbereiding van het onderzoek Het onderzoek De formulering van het advies Het uitbrengen van het advies Nederland De inrichting van de procedure De aanvang van de procedure; de adviesaanvraag De voorbereiding van het onderzoek Het onderzoek De formulering van het advies Het uitbrengen van het advies BESTUURSORGANEN EN UITGEBRACHT ADVIES 8.1. Inleiding IX

13 8.2. Betekenis van het advies voor de beslissingsvrijheid van het bestuur in het algemeen 20S 8.3. De vrijheid om te volgen en af te wijken in Frankrijk De vrijheid om te volgen Eigen verantwoordelijkheid bestuur Mogelijke gebreken in de advisering en de gevolgen daarvan Motivering in geval van volgen De vrijheid om af te wijken Ruimte tot afwijken Motivering afwijken De vrijheid om te volgen en af te wijken in Nederland De vrijheid om te volgen Eigen verantwoordelijkheid bestuur Mogelijke gebreken in de advisering en de gevolgen daarvan Motivering in geval van volgen De vrijheid om af te wijken Ruimte tot afwijken Motivering afwijken Enkele conclusies SLOTBESCHOUWING Inleiding Algemene conclusies De wet algemene regels van bestuursrecht 246 Lijst van verkort aangehaalde literatuur 253 Sommaire 254 Literatuurlijst 257 Trefwoordenregister 262 Curriculum vitae 264 X

14 Afkortingen AA AB AB AR AJDA Afd. Arbo Arob ARRvS a.w. Ars Aequi Administratiefrechtelijke Beslissingen Algemene Bepalingen van Administratief Recht Actualité Juridique, Droit Administratif Afdeling Administratieve rechtspraak bedrijfsorganisatie Administratieverechtspraakoverheidsbeschikkingen Afdeling rechtspraak van de Raad van State aangehaald werk B. en W. Burgemeester en Wethouders BR Bouwrecht BW BurgerlijkWetboek CBB cc CE CRvB College van Beroep voor het Bedrijfsleven Conseil Constitutionnel Conseil d'etat (indien na deze afkorting een uitspraak volgt zonder nadere vindplaatsaanduiding, dan is deze opgenomen in het receuil des décisions) Centrale Raad van Beroep D. Receuil Dalloz DNG De Nederlandse Gemeente ed. Gem.stem GMD GS GW Hand. TK HR J.O. edition De Gemeentestem Gemeenschappelijke Medische Dienst Gedeputeerde Staten Grondwet Handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal Hoge Raad Journal Officiel KB Koninklijk Besluit к. g. kortgeding K.v.K. Kamer van Koophandel XI

15 m. aan t. m.nt. met aantekening met noot NJ NJB NJCM NTB Nederlandse Jurisprudentie Nederlands Juristenblad Nederlands Juristencomité voor de Mensenrechten (bulletin) Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht Pres. President RARO Rb. RDP RM Themis RSV RvS Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening Rechtbank Revue du Droit Public et de la Science Politique Rechtsgeleerd Magazijn Themis Rechtspraak Sociale Verzekering Raad van State SER SEW Stb. Stcrt. Sociaal Economische Raad Sociaal Economische Wetgeving Staatsblad Staatscourant TA t.a.p. TAR tb/s TK TvO Tribunal Administratif ter aangehaalde plaatse Tijdschrift voor Ambtenarenrecht ten Berge/S troïnk, Wet Arob jurisprudentie Tweede Kamer der Staten-Generaal Tijdschrift voor Openbaar Bestuur VAR VNG Vz. Vereniging voor Administratief Recht Vereniging van Nederlandse Gemeenten Voorzitter WARB Wnd.Vz. WOB WRR (Voorontwerp) Wet Algemene Regels Bestuursrecht Waarnemend Voorzitter Wet Openbaarheid van Bestuur Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid ΧΠ

16 HOOFDSTUK 1 DOEL, METHODE EN BEGRIPPEN 1.1. Doel Het doel van deze studie is meerledig. Het onderzoek heeft, mede met het oog op de totstandkoming van de Wet algemene regels van bestuursrecht 1, als belangrijkste doelstelling het analyseren en systematiseren van algemene bepalingen en beginselen die de externe advisering aan de overheid in Frankrijk en Nederland beheersen. Het gaat daarbij om de advisering die gericht is op de totstandkoming van beleid en eenzijdige publiekrechtelijkerechtshandelingenzoals formele wetgeving, lagere regelgeving, plannen en beschikkingen. 2 Voor Nederland zal een aantal bepalingen en beginselen worden ontwikkeld. Veel aandacht wordt geschonken aan de juridische betekenis van een advies voor de besluitvorming door overheidsorganen. 3 Daarbij worden vragen beantwoord als: mag een overheidsorgaan afwijken van adviezen en zo ja, worden daaraan nog nadere eisen gesteld in jurisprudentie en doctrine? In het onderzoek wordt ook verslag gedaan van de betekenis van adviezen in het kader van de rechtsbescherming. Deze studie heeft tevens tot doel te onderzoeken of aan het parlement meer mogelijkheden moeten worden geboden om adviezen van externe adviescolleges in te winnen, teneinde zijn taken als controleur van hetregeringsbeleiden mede-wetgever beter te kunnen uitoefenen. Het behandelen van de positie van het parlement lijkt enigszins merkwaardig als men bedenkt dat het parlement, of de onderscheiden kamers, niet een overheidsorgaan is met de bevoegdheid om besluiten te nemen die externe werking hebben. Althans, die bevoegdheid bestaat slechts in enkele gevallen. Een voorbeeld is te vinden in artikel 108, lid 2 GW, waarin is bepaald dat de Tweede Kamer bevoegd is tot het benoemen van de Nationale ombudsman. Gelet op deze beperkte bevoegdheden lijkt het niet voor de hand te liggen om nader op de positie van de Staten-Generaal in te gaan. De reden 1 Zie artikel 107, lid 2 GW en het Rapport van de Commissie WARB, Eerste deel, dat een voorontwerp van Algemene wet bestuursrecht bevat. 2 Beleid vormt geen tegenstelling met eenzijdige publiekrechtelijke rechtshandelingen.deze laatste zijn veelal de uitvoeringshandelingen van beleid. Het begrip beleid is ruimer, omdat het ook het initiërende overheidshandelen omvat, dat niet meteen omgezet wordt (hoeft te worden) in concrete rechtshandelingen van de overheid. Vgl. C.AJ.M. Kortmann, De Grondwetsherzieningen 1983 en 1987, Deventer 1987, p De begrippen overheidsorgaan en bestuursorgaan zullen in het navolgende om taalkundige redenen door elkaar heen gebruikt worden. In deze studie vallen rechterlijke instanties niet onder deze begrippen. Zie verder paragraaf 12. 1

17 om dit toch te doen is gelegen in het feit dat herhaaldelijk in de parlementaire geschiedenis is aangedrongen op uitbreiding van de mogelijkheden van het parlement om adviescolleges in te schakelen, teneinde het parlement beter in staat te stellen zijn taken uit te kunnen oefenen. In de Grondwet van 1983 is daaraan enigszins tegemoet gekomen door in artikel 73, eerste lid de mogelijkheid te openen dat de Raad van State rechtstreeks adviseert aan de Staten-Generaal, bijvoorbeeld over initiatiefvoorstellen van wet. Blijkbaar was dit niet genoeg, want in 1985 zijn door de Tweede Kamer nog verdergaande voorstellen gedaan. 4 De discussie ten aanzien van de vraagstukken is weliswaar al weer wat geluwd, maar nog geenszins geheel afgerond, zodat een bijdrage aan de gedachtenwisseling niet bij voorbaat nutteloos is. Mijn beschouwingen zullen voornamelijk een punt betreffen dat tot op heden relatief onderbelicht is gebleven, namelijk de vraag in hoeverre de beoogde uitbreiding van bevoegdheden van het parlement te verenigen valt met het stelsel van representatieve democratie zoals we dat in Nederland kennen. Ieder onderzoek behoeft een afbakening van het onderzoeksterrein. Ook deze studie kent derhalve een aantal beperkingen. Allereerst moet worden opgemerkt dat het gaat om een juridisch onderzoek. Het geldende recht, de normen die advisering beheersen, zijn bestudeerd. Het is geen bestuurskundig of sociologisch onderzoek naar de feitelijke verhoudingen tussen adviseur en geadviseerde. 3 Ook is er geen onderzoek gedaan naar de feitelijke invloed van adviezen. 6 Het onderzoek is voornamelijk gericht op de externe advisering. De interne advisering komt slechts zijdelings ter sprake. Met exteme advisering wordt bedoeld de nietcommerciële advisering aan de overheid door adviseurs en adviesinstanties die geheel, danwei tenminste voor de helft van het aantal leden, zijn samengesteld uit personen die niet behoren tot de ambtelijke adviseurs van de diverse bestuursorganen, waaraan advies wordt uitgebracht. Als eerste typering van het begrip externe advisering kan met deze omschrijving worden volstaan. In de volgende paragraaf zal het begrip nader worden bepaald. De reden voor de beperking tot externe advisering is, dat de interne advisering vanuit juridisch oogpunt minder interessant is dan de externe. Een bestuursorgaan kan vrijwel altijd afwijken van een intern advies 7, terwijl die mogelijkheid ten aanzien van externe adviezen niet altijd aanwezig is. Naast het geringere juridische belang van interne advisering kan nog worden aangevoerd dat deze vorm van advisering in vele gevallen een andere achtergrond heeft dan externe advisering. Interne advisering wordt bijvoorbeeld gebruikt ten behoeve van intem-ambtelijke coördinatie. Deze coördinatie speelt niet alleen een rol binnen het ambtenarenapparaat van een bepaald bestuursorgaan, maar kan ook betrekking hebben op de afstemming van de werkzaamhe- 4 Zie o.a. hetrapportvan de commissie Organisatie ел Werkwijze der Kamer, TK ,19336, nrs. 1 en 2, p. 9 e.v. 5 Daarvoor kan o.a. worden verwezen naar A.Th. van Delden, Adviesorganen, Achtergrondstudie nr. 4, Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, 's-gravenhage In hoofdstuk 8, paragraaf zal aan dit vraagstuk bij de bespreking van de ruimte tot afwijken van adviezen enige aandacht worden geschonken, met vermelding van relevante literatuur. 7 Vgl. Van Wijk/Konijnenbeli, Hoofdstukken van Administratief Recht, 's-gravenhage 1984, p

18 den tussen verschillende bestuursorganen. Zo is er een groot aantal interdepartementale adviescommissies. 8 Het aspect van de coördinatie speelt bij externe advisering een veel minder belangrijke rol. Een andere beperking van het onderzoek is gelegen in het feit dat voornamelijk de algemene en niet de specifieke bepalingen en beginselen zijn bestudeerd. Hiermee wordt bedoeld dat vooral is gezocht naar de bepalingen en beginselen die betekenis hebben voor het gehele, danwei voor een belangrijk deel van het terrein van de externe advisering. Er is niet gekeken naar bepalingen en beginselen die in het bijzonder voor één bepaald adviescollege gelden. Het resultaat van een dergelijke studie kan buitengewoon interessant en instructief zijn 9, maar het is niet het doel van dit onderzoek. Verder is het onderzoek alleen gericht op de non-contentieuze procedures, dus op de bepalingen en beginselen die de totstandkoming van bestuursbesluiten en wetgeving beheersen. De externe advisering die kan plaatsvinden ten behoeve van rechterlijke instanties is buiten beschouwing gelaten. Deze vorm van advisering is meestal minitieus geregeld in de voor deze rechterlijke instanties geldende procesrechtelijke wetgeving. Het nader bestuderen van deze wetgeving zou een ander onderzoek noodzakelijk maken met resultaten die waarschijnlijk geen algemene gelding zouden hebben voor de noncontentieuze procedures. De advisering op commerciële basis is buiten het onderzoek gehouden, omdat deze grotendeels beheerst wordt door de regels van het civiele recht 10 waarvan de bestudering een geheel zelfstandig onderzoek zou vergen. Een onderzoek dat overigens elders reeds is verricht Methode Deze studie is rechtsvergelijkend van aard. Van twee landen, te weten Frankrijk en Nederland, zullen de bepalingen en beginselen rondom advisering worden geschetst. Dat voor een vergelijking met Frankrijk gekozen is, vindt niet alleen zijn oorzaak in het feit dat het Franse recht van grote betekenis is geweest (en nog is) voor de vorming van het Nederlandse publiekrecht, en dat niet louter vanwege de nogal hardhandige Franse toenaderingspogingen eind achttiende, begin negentiende eeuw. Voor een vergelijking met Frankrijk is vooral gekozen, omdat in het Franse publiekrecht de theorievorming in de doctrine en jurisprudentie op het gebied van de advi,- 8 Een voorbeeld hiervan is de Interdepartementale Coördinatiecommissie Minderhedenbeleid, ingesteld bij beschikking van de Minister van Binnenlandse Zaken, Stcrt. 1980, nr Zie bijv. E.M.H. Hirsch Ballin, Publiekrecht en beleid. Fundamentele kwesties rondom het functioneren van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Alphen a/d Rijn Althans voorzover het de verhouding tussen adviseur en overheidsorgaan betreft. Als het gaat om het vraagstuk van de gevolgen van een advies voor de beslissingsvrijheid van de overheid kunnen er wel parallellen worden gevonden tussen commerciële advisering en de externe advisering in de door mij bedoelde zin. 11 Vgl. С. Stuurman, Aansprakelijkheid en automatisering. De positie van de adviseur, Lelystad 1986, waarin een tamelijk uitgebreide algemene behandeling is opgenomen over overeenkomsten tussen commerciële adviseur en geadviseerde. Specifiek over de verhouding tussen particulier planologisch adviesbureau en gemeente gaal J.W.M, van der Knaap, Planologische beleidsadvisering, NIROV 's- Gravenhage

19 sering veel verder ontwikkeld is dan in Nederland. Juist deze verdere ontwikkeling maakt het interessant om nader te bestuderen in hoeverre de in Frankrijk geldende bepalingen en beginselen bruikbaar zijn voor het Nederlandse recht De wil dus niet slechts volstaan met de beschrijving van het buitenlandse stelsel, hetgeen op zich al nuttig kan zijn doordat het meer inzicht kan verschaffen in het functioneren van het eigen rechtsstelsel. Met het aldus verworven inzicht wordt ook gepoogd aan te geven waar verbeteringen in de Nederlandse situatie op het terrein van advisering gewenst zijn, en hoe deze verbeteringen bereikt zouden kunnen worden, waarbij in sommige gevallen het in Frankrijk geldende recht te hulp zal worden geroepen. Op deze wijze bedreven is rechtsvergelijking naar mijn oordeel zinvoller dan het louter en alleen beschrijven van het buitenlandse recht. Bij een rechtsvergelijkende studie kan men op verschillende wijzen te werk gaan. De resultaten van het onderzoek kunnen per land als grote blokken naast elkaar worden gezet, waarop een afrondend vergelijkend hoofdstuk volgt. Deze methode is goed bruikbaar wanneer slechts één probleem, of een beperkt aantal problemen wordt onderzocht. Daar waar een veelheid van belangrijke en minder belangrijke juridische (probleem)situaties wordt onderzocht, zoals ook in de onderhavige studie het geval is, is deze methode minder aantrekkelijk. Het gevaar is dan groot dat de onderlinge samenhang van de onderzoeksresultaten van de beide landen uit het oog verloren wordt, wat slechts kan worden verholpen door in een laatste, rechtsvergelijkend, hoofdstuk, deze resultaten nog eens uitvoerig te herhalen. Om dit te voorkomen is gekozen voor de methode van de directe confrontatie. De verslaglegging van het onderzoek inzake beide landen is op onderwerp direct naast elkaar geplaatst, zij het dat in de meeste gevallen de onderzoeksresultaten van de beide landen met betrekking tot hetzelfde onderwerp per land in gescheiden paragrafen zijn besproken. Een enkele maal bleek het gewenst een aparte paragraaf aan afrondende conclusies te wijden. Voor het overige is de opbouw van het boek als volgt. In hoofdstuk 2 wordt een overzicht gegeven van de omvang en het gebruik van advisering in beide landen. Voor een goed inzicht in de materie wordt eerst in het kort een aantal ontwikkelingen in historie en literatuur geschetst Een belangrijk gedeelte van dit hoofdtuk wordt besteed aan de bespreking van de functies van advisering in de huidige tijd en de beantwoording van de vraag wanneer het gebruik van advisering op zijn plaats is. Met hoofdstuk 3 begint het positiefrechtelijke gedeelte van het boek. In dit hoofdstuk wordt allereerst onderzocht of de rechter een rechtstreeks beroep tegen een advies ontvankelijk verklaart Het zal blijken dat dit behoudens enkele uitzonderingen niet het geval is. Wel toetst de rechter indirect, namelijk via de bestuursbeslissing, het advies. Ditrechterlijktoetsingskader wordt vervolgens beschreven. In hoofdstuk 4 wordt de bevoegdheid en de verplichting tot het instellen van adviescolleges en het vragen van advies besproken. Vervolgens wordt in hoofdstuk 5 de samenstelling van adviescolleges behandeld. Hoewel de nadruk zal liggen op de juridische problematiek, kan niet worden 4

20 voorkomen dat af en toe een stapje buiten het terrein van het recht wordt gezet, met name op het gebied van de bestuurskunde. Aan een dergelijke grensoverschrijding door een jurist zijn zeker bezwaren verbonden Deze bezwaren kunnen voor een gedeelte worden weggenomen door in de analyse in beginsel de opvattingen en resultaten weer te geven die in de van belang zijnde bestuurskundige onderzoeken naar voren worden gebracht. Met de verwerking van deze gegevens wordt weer op het terrein van de jurist betreden, een terrein waarop ik me met wat minder schroom hoef te bewegen. Hoofdstuk 6 gaat over de bevoegdheden van adviescolleges, waarbij zaken aan de orde komen als spontane advisering, bevoegdheid een adviesopdracht te weigeren en de mogelijkheid tot het instellen van subcommissies. Hoofdstuk 7 behandelt de adviesprocedure, waarin onderwerpen als hoorplicht, termijnen en openbaarheid van adviezen en vergaderingen aan bod komen. In hoofdstuk 8 wordt aandacht besteed aan de juridische betekenis van een advies voor de besluitvorming. Brengt een advies een beperking van de beslissingsvrijheid van het bestuursorgaan met zich mee? Onder welke omstandigheden moet een advies gevolgd worden en wanneer mag er van worden afgeweken? Deze en andere vragen zullen beantwoord worden. Het negende en laatste hoofdstuk bevat een slotbeschouwing, waarin een aantal algemene conclusies uit het onderzoek op een rij wordt gezet Een speciale paragraaf is gewijd aan aanbevelingen voor de totstandkoming van de Wet algemene regels bestuursrecht Begripsbepalingen In de vorige paragrafen zijn al diverse begrippen de revue gepasseerd. Van de meeste mag de betekenis bekend worden verondersteld, en deze hoeven dan ook niet nader te worden toegelicht. Echter, een paar begrippen zijn van een zo groot belang voor een goed begrip van het onderzoek dat een precieze bepaling van de betekenis ervan gewenst is. Achtereenvolgens zullen worden besproken: extern advies, benaming van de adviesinstantie, en als laatste zal worden ingegaan op de begrippen bepalingen en beginselen Extern advies Met extem advies wordt in deze studie bedoeld: een schriftelijk raadgevend oordeel van een door de overheid in- of aangestelde externe adviesinstantie uitgebracht ten behoeve van een overheidsorgaan met het oog op de totstandkoming van publiekrechtelijke rechtshandelingen en beleid Het eerste dat opvalt is dat het gaat om schriftelijke adviezen; mondeling uitgebrachte adviezen vallen er buiten. Mondelinge advisering is nauwelijks te onderzoeken omdat ze niet controleerbaar is. Allerlei zaken kunnen daardoor onduidelijk blijven. Is er een advies uitgebracht? Wat is de inhoud van het advies? Is de weergave van het advies door het bestuursorgaan wel juist? Deze en andere vragen zijn moeilijk te beant- 5

21 woorden. Met name vanuit het oogpunt van rechtsbescherming zijn dergelijke adviezen dan ook minder wenselijk. Gelukkig is het in de praktijk zo, dat het merendeel van de adviezen schriftelijk wordt uitgebracht. Vervolgens gaat het om een oordeel van een externe adviesinstantie. Dit zijn personen of colleges, die uitsluitend of mede een adviserende taak hebben, die deze taak uitsluitend of mede uitoefenen ten behoeve van de overheid, en zijn aan- of ingesteld door diezelfde overheid. Wat hun samenstelling betreft bestaan deze instanties geheel, danwei voor tenminste de helft van het aantal gewone leden, uit personen die geen deel uitmaken van het overheidsorgaan waaraan wordt geadviseerd of ambtenaar zijn tot wier hoofdfunctie het behoort krachtens een hiërarchische verhouding te adviseren over de problematiek waarvoor de adviesinstantie is ingesteld. Met deze omschrijving is grotendeels aansluiting gezocht bij de definities die in de literatuur en regelgeving worden gebruikt. 12 Op onderdelen wijkt zij echter af. Meestal worden persoonlijke adviseurs uitgezonderd. Ik heb dat niet willen doen. In de praktijk komt het bijvoorbeeld nogal eens voor dat er een beroep wordt gedaan op exteme deskundigen. Deze individuele adviseurs verschillen op sommige punten van de collegiale adviesinstanties. Daarbij valt te denken aan de aanstelling of instelling. Het merendeel van de bepalingen en beginselen die gelden voor collegiale adviesinstanties geldt ook voor individuele adviseurs. Vandaar dat ook dezen in het onderzoek zijn betrokken. De adviezen van ambtenaren die als onderdeel van hun normale taakuitoefening advies uitbrengen aan hun superieuren zijn buiten het onderzoek gehouden. Daarnaast komt het voor dat bij wettelijk voorschrift een adviestaak wordt opgedragen aan een ambtenaar, maar dat deze onverkort onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan waarbij hij werkzaam is, blijft functioneren. De hiërarchische relatie waarin aanwijzingen en opdrachten kunnen worden gegeven blijft dan gehandhaafd. Als voorbeeld kunnen de inspecteurs van volksgezondheid dienen. In deze gevallen betreft het interne advisering, waarvan in paragraaf 1.2. al is gezegd dat zij in deze studie nauwelijks ter sprake zal komen. Naast de bovengenoemde situaties komt het ook nog voor dat ambtenaren krachtens een bijzonder wettelijk voorschrift adviseren aan bestuursorganen waaraan ze geen verantwoording schuldig zijn. Daarbij valt te denken aan de inspecteurs voor de volkshuisvesting, die bijvoorbeeld krachtens artikel 34 Woningwet adviseren aan de gemeenteraad. Ook deze situaties wil ik tot de externe advisering rekenen. Een belangrijk kenmerk van externe advisering is de afwezigheid van hiërarchie. Men zou ook kunnen zeggen dat exteme adviesinstanties in zekere zin onafhankelijk zijn van de overheid. Het object van onderzoek zijn de adviezen die worden uitgebracht met het oog op de totstandkoming van publiekrechtelijke rechtshandelingen en beleid. Het object is dus ruimer dan in de onderzoeken die tot dusver in Nederland zijn gepubliceerd. De Weten- 12 Zie o.a. WRR, Rapport nr. 12, p. 8. Vgl. ook W.C.L. van der Grinten, Exteme adviseurs, in: WP. de Gaay Fortman (red.). Problemen van wetgeving, Deventer 1982, p Ook in de Aanwijzingen inzake externe adviesorganen wordt een vergelijkbare definitie gebruikt. Anders: Wet openbaarheid van bestuur, artikel 3, lid 2. 6

22 schappelijke Raad voor het Regeringsbeleid heeft zich in zijn meergenoemd rapport uitsluitend gericht op beleidsadvisering 13, terwijl Hoogendijk-Deutsch en Nicolai' hun blik vooral gericht hebben op advisering ten behoeve van de totstandkoming van beschikkingen. Ik ben tot de keuze voor dit ruimere object gekomen, omdat naar mijn mening de te bespreken algemene bepalingen en beginselen (grotendeels) gelden voor de totstandkoming van zowelrechtshandelingenals beleid. In hoofdstuk 7 zal deze opvatting nog nader uitgewerkt worden bij de bespreking van de in acht te nemenregelsin het kader van de adviesprocedure. Hier kan er reeds op gewezen worden dat de regels die bijvoorbeeld gelden ten aanzien van de te betrachten zorgvuldigheid bij het onderzoek en de mogelijkheid om ongevraagd te adviseren gelden voor iedere adviseur, ongeacht of deze adviseert ten behoeve van de totstandkoming van beleid, een vorm van regelgeving of beschikkingen. 14 Rechtshandelingen komen soms ad hoc, maar vaak ook op grond van eerder geformuleerd beleid tot stand. De overheid heeft diverse instrumenten tot haar beschikking om beleid uit te voeren. Tot die instrumenten behoren publiekrechtelijkerechtshandelingenzoals daar zijn het algemeen verbindend voorschrift en de beschikking. Veelal hebben overheidsorganen de mogelijkheid om te kiezen tussen deze instrumenten. Zo staat ook niet altijd bij voorbaat vast wat het resultaat is van een advies. Even afgezien van de mogelijkheid dat er niets mee gedaan wordt, kan het geadviseerde bestuursorgaan er op diverse manieren uitvoering aan geven. De wijze van uitvoering heeft in beginsel geen betekenis voor deregelsdie de advisering beheersen. Wel kan zij relevant zijn voor de inhoud van het advies. Zoals nog besproken zal worden 15, dient de inhoud van het advies afgestemd te zijn op het object van advisering. Dat betekent bijvoorbeeld dat een advies terzake van een individueel geval een concrete, op dit geval toegespitste, inhoud dient te hebben, terwijl een advies ten behoeve van beleid en algemene regelgeving algemener van aard kan zijn. Zodra dit onderscheid van belang is voor de geldende bepalingen en beginselen zal dit worden aangegeven. Vanuit de opdek van de rechtsbeschermingsmogelijkheden is het wel van belang of een advies leidt tot beleid, algemeen verbindend voorschrift of een beschikking. Dit heeft echter geen gevolgen voor de terzake van de externe advisering geldende algemene bepalingen en beginselen. In die opvatting word ik gesterkt doordat in het Franse recht waar, zoals in hoofdstuk 3 zal blijken, derechtsbeschermingsmogelijkhedenveel ruimer zijn, ook uitgegaan wordt van de onverkorte gelding van deze algemene bepalingen en beginselen ongeacht de rechtsvorm van het besluit waarin advisering uiteindelijk resulteert Als laatste wil ik ter bepaling van het begrip advies ingaan op het onderscheid met de aan advies nauw verwante figuren van inspraak en overleg. De Haan, Drupsteen en Femhout lijken het begrip inspraak voornamelijk te willen hanteren als een aanduiding 13 WRR, rapport nr In het navolgende wordt dan ook gebruik gemaakt van de termen overheidsbeslissing en -besluit zonder dat daarmee een bepaalde rechtsvorm wordt bedoeld. Zodra derechtsvormwel van belang is, zal dit duidelijk uit de tekst blijken. 15 Zie hoofdstuk 8,

23 van allerlei vormen van participatie van de burger aan het bestuur, waaronder advisering en overleg. 16 Bij de bespreking van de functies van advisering merken ze nog op, dat wanneer het gaat om de verhoging van de aanvaardbaarheid van het beleid, het horen van een adviesorgaan de functie van inspraak en overleg vooraf heeft. 17 Hoewel ik deze auteurs moet toegeven dat het maken van een scherp onderscheid tussen deze begrippen moeilijk is, zijn er toch enige verschillen te constateren. Onder inspraak kan worden verstaan een (georganiseerde) gelegenheid voor personen en organisaties van buiten de betrokken overheid, waarin deze hun meningen en gedachten kunnen uiten over beleidsuitgangspunten en -voornemens en daarover in discussie kunnen treden met overheidsvertegenwoordigers. Iedereen kan zijn mening laten horen, waarbij een opvallend verschil met advisering is dat het streven er niet op gericht hoeft te zijn om tot een synthese van die opvattingen te komen. Om een advies van enige waarde te doen zijn wordt meestal gestreefd naar unanimiteit. Lukt dit niet dan tracht men tenminste een meerderheidsstandpunt te formuleren. Vaak is dit ook bij wettelijk voorschrift verplicht gesteld. 18 Vanuit juridisch oogpunt kan hieraan nog worden toegevoegd dat de beslissende instantie 'ongestraft' mag afwijken van het resultaat van een inspraakprocedure. 19 Daarentegen is het afwijken van een advies niet altijd geoorloofd. In sommige gevallen wordt dit afwijken in strijd met een of meer algemene beginselen van behoorlijk bestuur geacht, met name het zorgvuldigheids- en het motiveringsbeginsel, met als gevolg dat het besluit waarbij afgeweken wordt kan worden vernietigd door de rechter. 20 Overleg kenmerkt zich door een zekere wederkerigheid. Een wederkerigheid die bij advisering meestal afwezig is. Bleker beschouwt de wederkerigheid als de essentie van het overlegbegrip. 21 Met die wederkerigheid wordt bedoeld dat er een rechtstreekse confrontatie of uitwisseling van standpunten tussen de overlegpartners plaatsvindt. Volgens Bleker houdt deze wederkerigheid ook in dat de meningen van de overlegdeelnemers over en weer kunnen veranderen onder invloed van de aan elkaar overgedragen berichten. 22 Advisering heeft meestal een wat eenzijdiger karakter, er wordt een verzoek tot uitbrengen van een advies gedaan en dat advies wordt uitgebracht zonder dat overheidsvertegenwoordigers rechtstreeks zijn betrokken bij de totstandkoming ervan. Gezien het bovenstaande is het mogelijk een zeker onderscheid te maken tussen overleg, inspraak en advisering. Tevens mag duidelijk zijn dat de afbakening niet altijd even gemakkelijk te maken is. Ook in de jurisprudentie blijkt niet altijd duidelijk hoe een bepaalde vorm van participatie van de burger aan het bestuur zou moeten worden getypeerd. Dat heeft ook invloed gehad op de selectie van de jurisprudentie die voor dit onderzoek is gehanteerd. Die selectie is voornamelijk verricht aan de hand van 16 P. de Haan, Th.G. Drupsteen, R. Femhout, Bestuursrecht in de sociale rechtsstaat, deel 2, Deventer 1986, p Ibid, p Vgl. artikel 23, lid 2 van de Wet op de Raad van State. 19 Tenzij weaelijk anders is voorgeschreven. Zie bijv. art. 6 a Wet op de ruimtelijke ordening. 20 ABAR-rapport, Alphen a/d Rijn 1984, p H. Bleker, Na(ar) goed overleg... Deventer 1984, p H. Bleker, a.w., p

24 bovengemaakte onderscheidingen. Daar waar onduidelijkheid bleef bestaan heeft het eigen inzicht van de schrijver de doorslag gegeven De benaming van de adviserende instantie De instanties die het adviseren tot een van hun (hoofd)taken mogen rekenen komen in de praktijk onder verschillende benamingen voor. Zo stuit men op commissies, raden, comités, werkgroepen, stuurgroepen etc. Ook in het Franse publiekrecht zijn de benamingen legio. 23 Vast staat dat het verschil in aanduidingen geen verschil in rechtsgevolg met zich mee brengt. Ook anderszins lijken deze verschillende benamingen geen onderscheidend vermogen te hebben. Een uitzondering vormt wellicht de in Frankrijk gehanteerde aanduiding 'Conseil supérieur'. Deze benaming wordt veelvuldig, maar ook weer niet uitsluitend, gebruikt voor adviesinstanties die op centraal niveau aktief zijn en voornamelijk confrontatie van belangen tot doel hebben, en bijgevolg voor een (groot) gedeelte zijn samengesteld uit vertegenwoordigers van belangengroepen. 24 De onder deze verschillende benamingen voorkomende instanties worden in Nederland vaak onder de noemers adviesorganen of adviescolleges bijeengebracht. In de literatuur worden deze begrippen veelal in betekenis gelijkgesteld en ook door elkaar heen gebruikt. Van der Grinten heeft zich al eens afgevraagd of de aanduiding van een adviescollege als orgaan bijzonder gelukkig mag heten. "Maar", zo voegt hij er aan toe, "what is in a name". 25 Ik meen dat de naam toch wel van betekenis is. Niet zozeer vanwege het bestaan van een inhoudelijk onderscheid, maar meer vanuit het oogpunt van zuiver juridisch taalgebruik. In het openbaar bestuur maakt een orgaan deel uit van de structuur van een openbaar lichaam, en is derhalve ook onderworpen aan de gezagsverhoudingen die er binnen zo'n lichaam bestaan, en waaruit weer verantwoordingsplichten voortvloeien. 26 De exteme adviesinstanties die het onderwerp van deze studie zijn behoren niet tot de structuur van een openbaar lichaam. Hiervoor is reeds opgemerkt dat deze instanties juist door hun externe karakter in zekere zin onafhankelijk van de overheid zijn. Verder kan worden opgemerkt dat het gebruik van het begrip orgaan tot verwarring kan leiden wanneer het in verband wordt gebracht met het begrip bestuursorgaan. Een bestuursorgaan is een publiekrechtelijk orgaan, dat met bestuurlijke taken en bevoegdheden is belast. Nu zijn er natuurlijk adviescolleges die ook een aantal bestuurlijke taken hebben, maar deze moeten gescheiden worden gezien van hun adviesfunctie. Bovendien is er een groot aantal adviescolleges dat geen bestuurlijke taken heeft en wier werkzaamheden louter uit het geven van adviezen bestaan. Daarom verdient naar mijn mening ter aanduiding van adviesinstanties de begrippen adviseur, adviescollege en adviescommissie de voorkeur. In de Grondwet wordt alleen het begrip (advies-)college 23 Weber, p A. de Laubadère, Traité de droit administraüf, Tome I, París 1984, p W.C.L. van der Grinten, a.w., p é Uitgezonderd de zgn. zelfstandige bestuursorganen, waarvan m.i. de benaming dan ook niet correct is. Vgl. M. Scheltema, Zelfstandige bestuursorganen, Groningen

25 gebruikt. 27 Uit de parlementaire historie van deze artikelen weten we dat daarmee niet wordt aangegeven dat iets anders of iets meer 'commissie' zou zijn bedoeld. 28 Ik heb overigens niet de illusie dat deze hantering van begrippen snel navolging zal vinden; eenmaal in het juridisch spraakgebruik ingeburgerde benamingen laten zich niet snel verbeteren. Joh. van Driel kan er over meepraten Bepalingen en beginselen In het voorafgaande is al diverse malen gebruik gemaakt van de termen bepalingen en beginselen. Het is vooral noodzakelijk aan te geven wat in deze studie met het begrip beginselen wordt bedoeld, omdat in de literatuur op verschillende manieren inhoud wordt gegeven aan dit begrip, variërend onder andere van ethische tendenzen tot vemietigingsgronden. 30 Deze studie is eerst en vooral opgezet als een weergave van het geldende recht. Met algemene beginselen worden dan ook in eerste instantie bedoeld de publiekrechtelijke grondslagen en nonnen die de externe advisering beheersen en op enigerlei wijze werking hebben in het geldende, positieve, recht. Behalve in bovenbedoelde zin wordt in dit geschrift ook gebruik gemaakt van de term beginselen in de betekenis van normen die de rechter hanteert ter toetsing van overheidsoptreden. In hoofdstuk 3 volgt een nadere bespreking van deze beginselen. Algemene bepalingen zijn regels van geschreven recht die gelding hebben voor een groot gedeelte van het terrein van de externe advisering, en dus niet alleen betrekking hebben op een bepaalde adviesinstantie. Er is geen scherp inhoudelijk onderscheid te maken tussen bepalingen en beginselen; bepalingen kunnen ook beginselen bevatten. Het enige onderscheid dat er te maken valt is van formele aard; bepalingen zijn gecodificeerde regels, bij beginselen hoeft dat niet altijd het geval te zijn. 27 Zie de artikelen 79 e.v. 28 PJ. Oud, Het constitutionele recht van het Koninkrijk der Nederlanden, eerste druk, Zwolle 1947, p Joh. M.C. van Driel, De ministeriele verordening, diss. Utrecht Uiteindelijk heeft ze nog niet helemaal haar zin gekregen. Vgl. nr. 18 van de Aanwijzingen voor de wetgevingstechniek 1984, Stcrt. 1984, 52. Daarin staat te lezen dat een door een minister vastgesteld algemeen verbindend voorschrift moet worden aangeduid met de term ministeriele regeling. Dus niet, zoals Van Driel wilde, met ministeriele verordening. 30 Zie voor een zeer interessante uiteenzetting over de invulling van het begrip rechtsbeginselen B.W.N. de Waard, Beginselen van behoorlijke rechtspleging, Zwolle 1987, p. 56 e.v. 10

26 HOOFDSTUK 2 HET GEBRUIK VAN ADVISERING 2.1. Inleiding Het verschijnsel advisering kent, ook binnen de context van het openbaar bestuur, al een lange historie. In dit hoofdstuk wordt allereerst in het kort ingegaan op deze historie, waarbij de nadruk zal liggen op de redenen voor inschakeling van adviescolleges in het verleden. Vervolgens worden de functies van advisering in de huidige tijd bestudeerd, waarbij zal blijken dat niet ieder gebruik van advisering voortspruit uit de wens naar goede en snelle besluitvorming. Gepoogd wordt aan te geven welke principes in het algemeen ter rechtvaardiging van het gebruikmaken van advisering kunnen worden ingeroepen. Grotendeels corresponderend met de onderscheiden functies van advisering kan een onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende typen van advisering. Deze typering is ook vanuit juridisch oogpunt van belang, vandaar dat ze wordt beschreven, en in de navolgende hoofdstukken zal er regelmatig op teruggegrepen worden. Uiteindelijk heeft het gebruik van advisering in Frankrijk en Nederland bijna excessieve vormen aangenomen. Pogingen zijn ondernomen om daarin verandering te brengen. Ook daarvan wordt in dit hoofdstuk verslag gedaan Historie van het gebruik van advisering Frankrijk Het fenomeen advisering aan de overheid is reeds oud. Voor de schets van haar historie zou men zelfs terug kunnen gaan naar de tijden van het Romeinse Rijk 1, en ongetwijfeld zullen er ook nog vóór deze periode vormen van advisering te vinden zijn. Maar zover terug hoeven we niet te gaan; het zou ook niet dienstig zijn aan een goed begrip van advisering in de huidige tijd. Beperkt tot de landen die het onderwerp van deze studie zijn, kan worden geconstateerd dat in Frankrijk bijvoorbeeld tijdens het Ancien Régime al veelvuldig door de vorst gebruik gemaakt werd van adviesinstanties. De betekenis van advisering was in die tijd vooral gelegen in de noodzaak een beroep te doen op technische kennis die bij de vorst en de conseils du Roi niet aanwezig was. Adviezen werden gevraagd op bijzonder gespecialiseerde gebieden als oorlogvoering, marine en 1 G. Langrod, L'administration consultative, in: CAC, p. 62. Langrod maakt hier melding van een vondst van oude documenten van de Romeinse Senaat uit de бе eeuw voor Christus, waaruit sporen blijken van 'externe advisering' met betrekking tot de wijze waarop oorlog gevoerd moest worden. 11

27 financiën. Volgens een ordonnance uit 1669 consulteerde de koning "les personnes intelligentes et versées en la matière". 2 Ook vond er advisering plaats die als voornaamste achtergrond de behartiging van belangen van groepen van burgers had. Opvallend is echter volgens Weber, dat deze advisering vaak samenvalt met de advisering waarbij om een deskundigenoordeel wordt gevraagd. 3 Een voorbeeld hiervan is de advisering door de Conseil du Commerce, die is samengesteld uit vertegenwoordigers van verschillende beroepsgroepen, die ieder voor zich weer als deskundigen, als specialisten, op hun eigen vakgebied kunnen worden beschouwd. Deze en andere adviescolleges lijken zich langzamerhand te ontwikkelen tot de instituties die ook in de huidige tijd functioneren. De Revolutie maakt echter aan deze ontwikkeling abrupt een einde. De filosofie achter de Revolutie van 1789 verzet zich tegen het gebruikmaken van advisering, vooral wanneer deze met het oog op bepaalde doelen plaatsvindt. De Revolutie maakt met name een einde aan de advisering die de behartiging van belangen tot doel heeft, omdat deze in strijd is met de opvattingen die in die tijd leven met betrekking tot de politieke representatie. In derevolutionaireconceptie past geen behartiging van bepaalde belangen, omdat zij uitgaat van de burger als een abstract wezen, ontdaan van zijn particuliere aspecten en verbondenheid met beroepsgroepen. Deze burger, bevrijd van de dominantie van allerlei belangengroepen, bepaalt mede de volonté générale. Zijn oordeel wordt recht, omdat dit gefundeerd is op de rede. Deze ideeën van Rousseau toepassend wordt de eerste zorg van de Revolutie het aanpakken van alle belangengroepen die als een soort scherm tussen het individu en de staat staan. Naast de opheffing van bijvoorbeeld religieuze ordes worden ook allerlei adviescolleges afgeschaft, want deze ideeën van Rousseau die in eerste instantie gelden voor het politieke niveau, worden ook van toepassing verklaard op het niveau van de administratie. Ook de gedachte dat belangenvertegenwoordiging van burgers bij de administratie wenselijk is vanuit de idee van de democratie, wordt afgewezen. Er wordt uitgegaan van een representatieve democratie op centraal politiek niveau. De administratie is aan de instellingen (met name het parlement) die op dat politieke niveau functioneren ondergeschikt en is slechts belast met het uitvoeren van de wet, die in de conceptie van de Revolutie afkomstig is van het souvereine volk. Het is dan ook in deze optiek niet noodzakelijk noch gewenst om de idee van de democratie te introduceren binnen de administratie. Ten tijde van het Keizerrijk staan de autoriteiten ook niet positief ten opzichte van het instellen en raadplegen van adviescolleges die tot doel hebben bepaalde belangen te behartigen. De gedachte aan adviesinstanties die een waarborgfunctie vervullen voor de belangen van burgers wordt natuurlijk helemaal verworpen. Er wordt uitgegaan van een staatsconceptie die zeer hiërarchisch gestructureerd is, waarbij de staat als enige bevorderaar van het algemeen belang wordt gezien, de enige ook die is toegerust met autoriteit. In deze conceptie past niet een bemoeienis van burgers met het bestuur, laat staan een beïnvloeding ervan door burgers. Toch wordt in deze periode veel gebruik gemaakt van exteme advisering, zij het slechts met het oog op een heel specifiek doel, 2 Weber, p Ibid. 12