Groot onderhoud provinciale wegen en kunstwerken. Onderzoeksplan

Transcriptie

1 Groot onderhoud provinciale wegen en kunstwerken Onderzoeksplan

2 Colofon De Rekenkamer Oost-Nederland is een onafhankelijk orgaan dat onderzoek doet naar de doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid van het gevoerde bestuur van de provincies Gelderland en Overijssel. De bestuursleden van de Rekenkamer zijn: de heer drs. M.M.S. Mekel (voorzitter), mevrouw mr. Th.O.J. Lucardie (plv. voorzitter) en mevrouw B. Vlieger-Ruitenberg MBA. De secretaris-directeur is mevrouw drs. S.W. Mathijssen RO. Dit onderzoeksplan is voorbereid door een onderzoeksteam bestaande uit de heer T.J. Koppe MA. en mevrouw drs. K. IJssels. Rekenkamer Oost-Nederland Achter de Muren Zandpoort GE Deventer Telefoon: info@rekenkameroost.nl

3 Groot onderhoud provinciale wegen en kunstwerken Onderzoeksplan Deventer, augustus 2015

4 Leeswijzer In dit onderzoeksplan beschrijven we de opzet van het onderzoek naar het groot onderhoud van de wegen door de provincies Gelderland en Overijssel. Dit onderzoeksplan is als volgt opgebouwd. In het eerste hoofdstuk geven we een inleiding op het onderzoek en gaan we beknopt in op de rol van de provincie ten aanzien van het beheer en onderhoud van wegen. De onderzoeksopzet wordt in het tweede hoofdstuk beschreven. Hierbij gaan we in op de doel- en vraagstelling, de onderzoeksmethodiek en de planning. In de bijlagen vindt u onder meer een verklarende woordenlijst. 4

5 Inhoudsopgave 1 Inleiding Aanleiding Focus van het onderzoek Wegbeheer Onderzoeksopzet Doelstelling Vraagstelling Onderzoeksmethodiek Planning Slotopmerkingen Bijlage 1: kengetallen...13 Bijlage 2: geraadpleegde bronnen.14 Bijlage 3: verklarende woordenlijst..15

6 1 Inleiding In dit eerste hoofdstuk geven we een inleiding op het onderzoek en gaan we beknopt in op de rol van de provincie bij beheer en onderhoud van provinciale wegen. 1.1 Aanleiding 6 Het beheer en onderhoud van provinciale wegen is één van de kerntaken van de provincie. De Wegenwet vormt daarvoor de basis. Voor een goede en veilige bereikbaarheid van dorpen en steden zijn voldoende onderhouden wegen belangrijk. De wet stelt geen specifieke eisen aan de wegen. In de praktijk worden de zogenaamde CROW-richtlijnen gehanteerd voor verhardingen. Voor kunstwerken, groen etc. gelden andere richtlijnen. Vanwege het grote maatschappelijk en financiële belang is in verschillende fractiegesprekken positief gereageerd op het thema groot onderhoud van wegen als potentieel onderwerp van onderzoek. De rode lijn in de reacties is dat fracties graag meer inzicht willen in de sturingsmogelijkheden die GS en PS hebben op het groot onderhoud van provinciale wegen. Klankbordgroepen Provinciale Staten 1 In beide provincies is een klankbordgroep samengesteld uit leden van de Provinciale Staten. Het doel hiervan is het onderzoek beter te laten aansluiten bij de vragen van PS. In juni hebben we de klankbordgroepen geconsulteerd. Beide klankbordgroepen gaven aan geïnteresseerd te zijn in de wijze waarop het onderhoud van wegen nu is geregeld en hoe de financiering is georganiseerd. Daarnaast is aangegeven dat de kosten voor met name het onderhoud van kunstwerken in de toekomst zullen stijgen waardoor een onderzoek van de Rekenkamer in belang toeneemt als hier ook naar wordt gekeken. Dit komt doordat de meeste kunstwerken zijn aangelegd in de periode en een 1 Leden van de klankbordgroep Gelderland: Evert Mulder (SGP), Rigo Heldoorn (D66), Bart Kuijer (PvdD), Anne Doppen/Wouter Witteveen (GroenLinks), Laurens de Kleine (PvdA) en Anja Prins (VVD). Leden van de klankbordgroep Overijssel: Regien Courtz (VVD), Roy van Aalst (PVV), Marianne Breedijk (SP), Christiaan Schrijver (CDA) en Fred Kerkhof (50plus).

7 technische levensduur hebben van 80 jaar. Andere onderwerpen die van belang worden geacht zijn: de afweging tussen uitbesteden en zelf doen, afstemming met gemeenten, duurzaamheid, het groen langs de wegen en de aandacht van de provincies voor innovaties bij het groot onderhoud. Naar aanleiding van deze inbreng heeft de Rekenkamer besloten het onderzoek uit te breiden naar de groot onderhoud wegen en kunstwerken. De provincie Overijssel beschikt over 644 km aan hoofdwegen. In december 2014 hebben PS Overijssel een beheerplan vastgesteld waarin voor beheer en onderhoud van wegen 18,4 miljoen per jaar beschikbaar is gesteld (voor de periode ). Voor de vervanging van wegen is daarnaast jaarlijks 3,45 mln. beschikbaar. Voor het beheer en onderhoud van kunstwerken in Overijssel is voor de periode jaarlijks 3,5 mln. beschikbaar en voor vervanging 1,55 mln. Daarnaast is voor kunstwerken 1,1 mln. beschikbaar om de kunstwerken aan te passen aan de normen voor de constructiesterkte uit het Bouwbesluit Gelderland heeft 1160 km aan hoofdwegen. Het totale budget in Gelderland voor instandhouding, dagelijks beheer, verkeersmanagement en het klein onderhoud is in 2014 en 2015 ongeveer 41,5 miljoen per jaar. Via de Robuuste Investeringsimpuls is voor 2014 en miljoen extra bestemd voor groot onderhoud aan wegverhardingen. In Gelderland is er via de Robuuste investeringsimpuls 15 mln. beschikbaar voor het onderhoud van civiele kunstwerken (2014 en 2015). 7 Het onderzoek is gericht op de sturing van zowel de kwaliteit als de financiën, waaronder reserves en voorzieningen. Het groen langs de wegen, de wildtunnels en ecoducten worden, voor zover zij onderdeel uit maken van het groot onderhoud wegen en kunstwerken, meegenomen in het onderzoek. 1.2 Focus van het onderzoek De focus van het onderzoek ligt op het groot onderhoud van wegen en kunstwerken. Dit betreft: - Wegverhardingen; - Civiele kunstwerken (bruggen, viaducten, tunnels, geluidschermen, ecoducten, duikers); - Groen (bermen, bomen, beplanting, bermsloten); - Elektrotechnische installaties (verkeersregelinstallaties, verkeerssignaleringen, openbare verlichting, pompen) en - Wegelementen (verkeersborden, bewegwijzering, geleiderail, bermplankjes, abri s). Deze focus houdt in dat het beheer en het klein onderhoud buiten beschouwing blijven.

8 Het onderzoek richt zich op de sturing van zowel kwaliteit als financiën. 2 We maken inzichtelijk welke keuzes er sinds de start van de vorige Statenperiode in 2011 zijn gemaakt ten aanzien van het kwaliteitsniveau van het onderhoud van de wegen en op welke wijze de financiering is geregeld. Daarnaast richten we onze blik op de toekomst; waar komt de provincie de komende jaren voor te staan en op welke wijze is dit financieel geregeld? 1.3 Wegbeheer De grootste wegbeheerders in Nederland zijn de gemeenten die meer dan kilometer, of ruim 85% van alle wegen beheren. De provincies beheren circa 6% van alle wegen en het Rijk beheert circa 4% van alle wegen. De rest is in beheer bij overige wegbeheerders zoals waterschappen. 3 Het is de wettelijke taak van wegbeheerders om de wegen te onderhouden. Deze taak is opgenomen in de Wegenwet, artikel 15. Daarnaast is er Europese wet en -regelgeving van toepassing op het onderhoud van wegen. De aansprakelijkheid van de wegbeheerder is opgenomen in het Burgerlijk Wetboek, artikel 6:174. De wegbeheerder moet de weg zodanig inrichten dat het verkeer zonder gevaar gebruik kan maken van die weg. Beheer en onderhoud van wegen is daarvoor noodzakelijk. 8 Om een indruk te geven waar het over gaat bij beheer en onderhoud van wegen is in bijlage 1 een tabel toegevoegd met enkele kengetallen. 2 We beperken ons tot de technische kant van groot onderhoud. De effecten van het groot onderhoud op gebruikersgemak en doorstroming laten we, evenals verkeersveiligheid, buiten beschouwing. 3

9 2 Onderzoeksopzet In dit hoofdstuk beschrijven we de opzet van ons onderzoek. Daarbij komen achtereenvolgens doel- en vraagstelling, afbakening en onderzoeksmethodiek aan de orde. Ook geven we de planning van het onderzoek weer. 2.1 Doelstelling 9 Doelstelling Het doel van dit rekenkameronderzoek is om: Provinciale Staten van Gelderland en Overijssel te ondersteunen in hun kaderstellende en controlerende rol door inzicht te bieden in de wijze waarop door de provincies wordt gestuurd op het groot onderhoud van provinciale wegen en kunstwerken nu en in de toekomst. 2.2 Vraagstelling Centrale vraag De centrale vraag van dit onderzoek luidt als volgt: In welke mate is de kwaliteit en de daarbij behorende financiële middelen van het groot onderhoud aan provinciale wegen en kunstwerken geborgd en in welke mate is de provincie voorbereid op het groot onderhoud in de toekomst? Het onderzoek richt zich voornamelijk op het doelmatigheidsvraagstuk. Daarnaast bevat het onderzoek aspecten van doeltreffendheid en rechtmatigheid.

10 Onderzoeksvragen De centrale vraagstelling hebben we uitgewerkt in een aantal onderzoeksvragen. De onderzoeksvragen zijn grotendeels beschrijvend van aard. Voor de toetsende elementen wordt gebruik gemaakt van een normenkader. Dit normenkader is aan het einde van deze paragraaf opgenomen. Rol provincie, kaders en organisatie van groot onderhoud wegen en kunstwerken (beschrijvend) 1. Wat is de wettelijke taak van de provincie ten aanzien van het groot onderhoud van provinciale wegen en kunstwerken? 2. Wat zijn de inhoudelijke en financiële kaders (waaronder reserves en voorzieningen) voor het groot onderhoud van provinciale wegen en kunstwerken? 3. Welke inhoudelijke en procesmatige kwaliteitscriteria/normen (CROW, NEN, ISO etc.) zijn van toepassing op het groot onderhoud van wegen en kunstwerken? 4. Welke mogelijkheden zijn er voor Provinciale Staten om kaders te stellen, (bij) te sturen en te controleren op het groot onderhoud van wegen en kunstwerken? 5. Hoe heeft de provincie het groot onderhoud van provinciale wegen en kunstwerken georganiseerd? 6. Welke keuzes ten aanzien van kwaliteit en budget voor groot onderhoud zijn door andere provincies gemaakt 4? Groot onderhoud in de praktijk (toetsend) Wat is de kwaliteit van de wegen medio 2015? In welke mate voldoet de kwaliteit aan de daarvoor gestelde normen? 8. In welke mate heeft het groot onderhoud in de periode 2011 tot heden plaats gevonden binnen de inhoudelijke, procesmatige en financiële kaders van de provincie? 9. In welke mate zijn PS geïnformeerd in de periode 2011 tot heden en hebben zij bijgestuurd dan wel kunnen bijsturen? Groot onderhoud in de toekomst (verkennend) 10.Welke uitdagingen/ontwikkelingen op het gebied van kwaliteit (waaronder duurzaamheid en innovatie) en financiën zijn op het gebied van groot onderhoud van wegen en kunstwerken te verwachten voor de toekomst? 11. Op welke wijze bereidt de provincie zich voor op het toekomstig groot onderhoud van wegen en kunstwerken? 4 Hierbij beperken wij ons tot een analyse van al (ten behoeve van ander onderzoek) verzameld materiaal

11 Tabel 1: Normenkader 11 Thema onderzoeksvraag Groot onderhoud in de praktijk Toekomst Norm Er is een duidelijke uitspraak over het gewenste kwaliteitsniveau van de provinciale wegen en kunstwerken Er is een actueel overzicht van het huidige kwaliteitsniveau van de wegen, kunstwerken, etc. De kwaliteit voldoet aan de gestelde kaders en normen Het beschikbare budget maakt het mogelijk om het gewenste kwaliteitsniveau te realiseren Er is zicht op de kosten van diverse maatregelen om het kwaliteitsniveau te behouden/te behalen Daar waar er om budget-technische redenen keuzes gemaakt moeten worden, worden de afwegingen expliciet gemaakt en vastgelegd De rolverdeling PS-GS op het gebied van beheer en onderhoud is duidelijk PS hebben in de periode 2011 heden invulling gegeven/ kunnen geven aan hun kaderstellende en controlerende rol Er is zicht op de benodigde maatregelen en bijbehorende kosten om het gewenste kwaliteitsniveau te behouden/te behalen. Er is zicht op het te verwachten groot onderhoud op objectniveau op de langere termijn (>10 jaar) Er is een visie ten aanzien van de financiering van de kosten voor groot onderhoud op de langere termijn. Het normenkader zal tijdens de uitvoering van het onderzoek verder worden uitgewerkt. 2.3 Onderzoeksmethodiek Documentstudie Voor dit onderzoek verzamelen en bestuderen we relevante (provinciale) beleidsdocumenten en kijken we onder meer naar de formulering en onderbouwing van beleid, de uitwerking ervan, monitoring, verantwoording en informatievoorziening. Documenten die bestudeerd worden zijn onder meer begrotingen en jaarrekeningen, beleidsdocumenten, onderhoudsprogramma s en monitoringgegevens etc. Verder maken we waar mogelijk gebruik van andere onderzoeken, vakliteratuur en artikelen. Interviews Voor dit onderzoek zullen we interviews houden met de betrokkenen van provincie Gelderland en Overijssel. Met deze interviews vullen we het beeld van de documentenanalyse aan en toetsen we de uitvoering van het beleid in de praktijk.

12 Betrokkenheid Statenleden Een klankbordgroep van Statenleden heeft input geleverd voor dit onderzoeksplan en zal ook in de loop van het onderzoek nader betrokken worden. 2.4 Planning We starten in de zomerperiode met de eerste fase van het onderzoek; de documentenanalyse. Het toetsende deel van het onderzoek zal in oktober worden uitgevoerd. Het streven is om het rapport eind 2015 te publiceren. 2.5 Slotopmerkingen 12 Deze onderzoeksopzet is opgesteld op basis van een globale verkenning van het onderwerp. Op basis van het verzamelde onderzoeksmateriaal kan de aanpak gedurende het onderzoek worden bijgesteld. Als deze bijstelling naar ons oordeel tot majeure aanpassingen van de opzet leidt, zal dit door ons worden gecommuniceerd. De Rekenkamer deelt aan PS en GS alle opmerkingen en bedenkingen mee die wij naar aanleiding van onze bevindingen van belang achten. Ook als dit niet expliciet onderdeel is van de onderzoeksopzet. Voor de uitvoering van het onderzoek is de Rekenkamer bevoegd alle documenten van het provinciebestuur op te vragen en mee te nemen in het onderzoek. Het provinciebestuur verstrekt desgevraagd alle inlichtingen die de Rekenkamer ter vervulling van haar taak nodig acht. 5 5 Artikel 184 Provinciewet.

13 Bijlage 1: Kengetallen Tabel 2: Kengetallen Aspect Gelderland 6 Overijssel 7 Algemeen 144 trajecten 142 trajecten Verharding km hoofdrijbanen, waaronder 350 km geluid reducerend asfalt 760 km Duurzaam wegprofiel 230 rotondes km fietsvoorzieningen en parallelwegen 644 km hoofdrijbanen 90 rotondes 173 km parallelwegen 521 km fietspaden 13 Groen Kunstwerken bomen 170 faunabuizen ha bermen 250 ha hagen, singels, bos en overige beplanting 340 kunstwerken duikers bomen 166 faunabuizen 845 ha bermen 175 ha hagen, singels, bos en overige beplanting 320 kunstwerken duikers Wegmeubilair lichtmasten 190 verkeersregelinstallaties 215 meetpunten motorvoertuigen 25 webcams 60 gladheidsmeldpunten 145 km geleiderail lichtmasten 50 verkeersregelinstallaties 228 meetpunten motorvoertuigen 0 webcams 15 gladheidsmeldpunten 76 km geleiderail Verblijfsgebieden 50 carpoolpleinen 50 carpoolpleinen Bron: Provincie Gelderland en Overijssel 6 Beheer en onderhoud van provinciale wegen in perspectief, Bijlage bij statenbrief- zaaknummer Beheerplan infrastructurele kapitaalgoederen provincie Overijssel , Statenvoorstel nr. PS/2014/897

14 Bijlage 2: Geraadpleegde bronnen Oriënterende gesprekken Henry Bos - Programmamanager eenheid Wegen en Kanalen Provincie Overijssel Jos Oostveen - Afdelingsmanager Beheer en Onderhoud Wegen Provincie Gelderland Lindy Molenkamp Hoofdeenheid Wegen en Kanalen Provincie Overijssel Eef Uiterwijk Programmamanager eenheid Wegen en Kanalen Provincie Overijssel Documenten Provincie Gelderland (2014) Beheer en onderhoud van provinciale wegen in perspectief, Bijlage bij statenbrief- zaaknummer Provincie Overijssel (2014) Beheerplan infrastructurele kapitaalgoederen provincie Overijssel , Statenvoorstel nr. PS/2014/897 14

15 Bijlage 3: Verklarende woordenlijst Abri: wachthuisjes die als beschutting dienen, bijvoorbeeld in het openbaar vervoer. Bouwbesluit 2012: voorschriften voor veiligheid, gezondheid, bruikbaarheid, energiezuinigheid en milieu. 8 CROW richtlijnen: adviezen voor wegbeheerders. Deze adviezen hebben geen wettelijke status. Elektrotechnische installaties: verkeersregelinstallaties, verkeerssignaleringen, openbare verlichting, pompen Groot onderhoud: wegverhardingen; civiele kunstwerken; groen; elektrotechnische installaties en wegelementen. Kunstwerken: bruggen, viaducten, tunnels, geluidschermen, duikers. 15 Wegbeheerder: de organisatie waar de weg onder beheer is zoals de provincie of gemeente. Wegelementen: verkeersborden, bewegwijzering, geleiderail, bermplankjes, wachthuisjes. 8