Afdeling Nederland. Aan de leden van de Algemene Commissie voor Immigratie en Asiel. 20 januari AO Vreemdelingendetentie.

Transcriptie

1 Aan de leden van de Algemene Commissie voor Immigratie en Asiel Datum 20 januari 2011 Afdeling Nederland Keizersgracht 177 Postbus BZ Amsterdam T F E amnesty@amnesty.nl I Onderwerp AO Vreemdelingendetentie Ons kenmerk Eb/pol/2010/30 Uw kenmerk Geachte heer, mevrouw, Op 26 januari a.s. heeft uw commissie een algemeen overleg gepland over vreemdelingenbewaring. In 2008 publiceerde Amnesty International het rapport 'The Netherlands: The detention of irregular migrants and asylum-seekers'. 1 Op 5 november 2010 publiceerde Amnesty International een update van dit rapport, 'Vreemdelingendetentie: in strijd met mensenrechten'. 2 U vindt deze update nogmaals als bijlage bij deze brief. 1. Vreemdelingendetentie in strijd met mensenrechten In deze update concludeert Amnesty International dat er sinds 2008 in het kader van de heroriëntatie vreemdelingendetentie een aantal kleine verbeteringen is doorgevoerd, maar dat er in de kern onvoldoende is veranderd. Vreemdelingendetentie wordt in Nederland nog steeds te vaak, te lang en onder een onnodig beperkend strafrechtelijk regime toegepast. Alternatieven worden nauwelijks gebruikt, ook niet waar het personen behorend tot kwetsbare groepen betreft. In deze brief zal nader worden ingegaan op de belangrijkste punten van kritiek. In een eerste reactie op de update die Amnesty publiceerde en het symposium dat Amnesty rondom de publicatie organiseerde, stelde de minister dat de titel van de update 'Vreemdelingendetentie: in strijd met mensenrechten' een waardeoordeel inhoudt. Amnesty International wijst erop dat Amnesty International het beleid niet aan willekeurige waarden meet, maar internationale mensenrechten standaarden waaraan de Nederlandse staat zich heeft gecommitteerd. En anders dan de minister in zijn eerste reactie stelt, is het Nederlandse beleid niet in overeenstemming met internationaal geldende mensenrechten standaarden. Volgens artikel 9 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens zal niemand onderworpen worden aan willekeurige arrestatie, detentie of verbanning. Ook artikel 9 van het International Verdrag Inzake Burgerlijke en Politieke Rechten stelt dat een ieder recht 1 Amnesty International, The Netherlands: The detention of irregular migrants and asylum-seekers, 28 juni 2008, EUR 35/002/ Amnesty International, Vreemdelingendetentie: in strijd met mensenrechten, 5 november 2010.

2 Pagina 2 heeft op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag worden onderworpen aan willekeurige arrestatie of gevangenhouding. Op het moment dat detentie langer duurt dan gerechtvaardigd is of zelfs geheel niet gerechtvaardigd is, is de detentie onrechtmatig. In Nederland bepaalt de rechter regelmatig dat de bewaring onrechtmatig is en opgeheven moet worden. Vaak wordt hierbij een schadevergoeding toegekend aan de vreemdeling, zoals recent in het geval van een aantal Iraakse asielzoekers. 3 Amnesty International zou graag van de minister horen in hoeveel zaken in de afgelopen jaren de bewaring door de rechter is opgeheven. Daarbij is het voor uw commissie mogelijk ook relevant om te vernemen hoeveel schadevergoeding er is toegekend. Behalve Amnesty International hebben sinds 2008 ook andere nationale en internationale instanties en organisaties kritiek geuit op het Nederlandse vreemdelingendetentiebeleid, zoals de Mensenrechtencommissaris van de Raad van Europa 4, het Europees Comité ter voorkoming van foltering en onmenselijke en vernederende behandeling en bestraffing (CPT) 5 en onlangs nog het VN-Comité inzake Economisch Sociale en Culturele Rechten. 6 In Nederland hadden zowel de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming 7 als ook de Inspectie voor de Sanctietoepassing (Ist) 8 kritiek, evenals een aantal nongouvernementele organisaties waaronder Justitia et Pax 9, het Humanistisch Verbond 10, het Nederlands Juristen Comité Mensenrechten (NJCM) 11 en VluchtelingenWerk Nederland Vreemdelingendetentie als ultimum remedium of als standaardprocedure? Aanbeveling: Pas vreemdelingendetentie alleen toe in het uiterste geval en altijd zo kort mogelijk wanneer is aangetoond dat alle minder ingrijpende mogelijkheden ontoereikend zijn. 13 Hoewel de minister van Immigratie en Asiel evenals vorige bewindspersonen aangeeft dat het uitgangspunt van het beleid is dat vreemdelingenbewaring een ultimum remedium is, ziet Amnesty dit uitgangpunt niet terug in het beleid, noch in de uitvoering van het beleid. 3 ABRvS, /1/V3, 5 januari The Commissioner for human rights, Mr Thomas Hammarberg, 11 maart 2009 en meer algemene aanbevelingen in het Issue Paper: Criminalisation of Migration in Europe: Human Rights Implications, 4 februari CPT, Report to the authorities of the Kingdom of the Netherlands on the visits carried out to the Kingdom in Europe, Aruba, and the Netherlands Antilles by the European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman and Degrading Treatment or Punishment (CPT) in June 2007 en meer algemene aanbevelingen The CPT standards; Substantive sections of the CPT s General Reports,Council of Europe, United Nations Economic and Social Council, Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Consideration of reports submitted by State parties under Articles 16 and 17 of the Covenant, Concluding Observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, The Kingdom of the Netherlands, 19 november 2010, E/C.12/NDL/CO/ Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, advies Vreemdelingenbewaring, 16 juni Inspectie voor de Sanctietoepassing, De tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring, drie detentiecentra doorgelicht, Inspectiebericht, september Justitia et Pax: Humaniteit in Vreemdelingenbewaring. Ervaringen van het r.-k. Justitiepastoraat,.mei Het Humanistisch Verbond, Onuitzetbaar: morele vragen over het vreemdelingenbeleid, november NJCM, brief aan de minister voor Immigratie en Asiel en de staatssecretaris voor Veiligheid en Justitie, 5 november UNHCR & VluchtelingenWerk Nederland, Verlengde grensdetentie: noodzakelijk & effectief? Rapport Gesloten OC Procedure voor asielzoekers , 17 januari De aanbevelingen staan ook in Amnesty International, Vreemdelingendetentie: in strijd met mensenrechten, 5 november 2010.

3 Pagina Aantallen personen in vreemdelingenbewaring en duur van de bewaring. In Nederland worden jaarlijks circa acht- tot tienduizend vreemdelingen opgesloten. Zij hebben geen strafbaar feit gepleegd, maar zij wachten op de behandeling van hun asielverzoek of op hun uitzetting. In het eerste half jaar van 2010 werden 3980 vreemdelingen in detentie genomen. Vijftien procent verbleef langer dan een half jaar in vreemdelingendetentie. 14 Amnesty heeft in het rapport van november 2010 opnieuw haar zorgen uitgesproken over de soms wel zeer lange duur van vreemdelingendetentie. Tot voor kort kende Nederland geen wettelijke maximale detentieduur. Met de inwerkingtreding van de Terugkeerrichtlijn 15 op 24 december 2010 is de maximale bewaringsduur beperkt tot zes maanden. Deze kan worden verlengd tot achttien maanden. Amnesty International vindt deze termijnen veel te lang. Uit een onderzoek in 2005 blijkt bovendien dat naarmate de detentie langer duurt de kans op een geslaagde uitzetting afneemt. 16 Amnesty zou graag willen weten of actuele cijfers dit ook bevestigen Toepassing van vreemdelingenbewaring. Op grond van artikel 59 Vreemdelingenwet 2000 worden vreemdelingen gedetineerd met het oog op hun uitzetting. Daarbij wordt getoetst of de openbare orde de bewaring vordert. In de Vreemdelingencirculaire staat een niet-limitatieve opsomming van omstandigheden die ertoe leiden dat het belang van de openbare orde de bewaring kan vorderen. 17 Samenvattend wordt ervan uitgegaan dat de openbare orde in het geding is indien er sprake is van een van de volgende omstandigheden: gevaar van onttrekking aan de uitzetting criminele antecedenten illegale inreis eerdere onttrekking aan toezicht de vreemdeling heeft niet uit eigen beweging het land verlaten binnen de gestelde vertrektermijn onvoldoende medewerking aan het vaststellen van de identiteit en nationaliteit de vreemdeling heeft meerdere aanvragen ingediend en verschillende personalia opgegeven de vreemdeling heeft zich ontdaan van reisdocumenten gebruik van valse of vervalste documenten de vreemdeling heeft tegenstrijdige gegevens geen vaste woon- of verblijfsplaats onvoldoende middelen van bestaan de vreemdeling heeft gewerkt in strijd met de Wet arbeid vreemdelingen. Deze niet-limitatieve opsomming is dusdanig ruim dat er niet meer gesproken kan worden van een uiterste middel, zeker gelet op criteria als het niet uit eigen beweging het land verlaten binnen de vertrektermijn, het ontbreken van een vaste woon- of verblijfsplaats en het niet beschikken over voldoende middelen van bestaan waaraan bijna alle irreguliere migranten en uitgeprocedeerde asielzoekers voldoen. Amnesty International is van mening dat deze omstandigheden onvoldoende grond bieden om te concluderen dat het terugkeerproces niet met minder ingrijpende middelen dan vrijheidsontneming kan worden gerealiseerd. Daarnaast merken wij op dat het merendeel van de omstandigheden die aanleiding geven tot inbewaringstelling volgens het Nederlandse beleid niet voorkomen in de 14 Rapportage Vreemdelingenketen periode januari-juni 2010, p Richtlijn nr. 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PbEU L 248/98). 16 Zie A.M. van Kalmthout e.a.: Terugkeermogelijkheden van vreemdelingen in de veemdelingenbewaring, Wolf Legal Publishers, Nijmegen Vreemdelingencirculaire 2000 (A)

4 Pagina 4 Terugkeerrichtlijn. Artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn bepaalt namelijk dat de lidstaten de onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt alleen in bewaring kunnen houden om zijn terugkeer voor te bereiden en/of om de verwijderingsprocedureuit te voeren, met name indien: a) er risico op onderduiken bestaat, of b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. In november 2010 drong het VN Comité inzake Economisch Sociale en Culturele Rechten er bij de Nederlandse regering op aan om bij wet te garanderen dat de detentie van asielzoekers alleen plaats zal vinden indien absoluut noodzakelijk, en de duur van detentie van asielzoekers en ongedocumenteerde migranten te beperken tot een strikt minimum. 18 Amnesty International zou graag vernemen of en op welke wijze de regering gehoor geeft aan deze aanbeveling. 3. Alternatieven Aanbeveling: Maak gebruik van alternatieven die doelmatig en minder schadelijk zijn. Een van de belangrijkste redenen om tot de conclusie te komen dat in Nederland vreemdelingendetentie niet als ultimum remedium wordt gebruikt, maar standaard wordt toegepast, is het feit dat er nauwelijks gebruikt wordt gemaakt van alternatieven. Amnesty was dan ook verheugd dat de motie-gesthuizen waarin de regering verzocht wordt alternatieven voor vreemdelingenbewaring te onderzoeken is aangenomen. 19 Wij hopen dat hierbij ondermeer ingegaan zal worden op de positieve ervaringen met het gebruik van alternatieven in Australië, waarover de voormalige minister van Justitie de Tweede Kamer in augustus 2010 heeft geïnformeerd, 20 en in België waar een pilot-project plaats heeft gevonden met open woon-units als alternatief voor vreemdelingenbewaring voor gezinnen met kinderen, dat op dit moment uitgebreid wordt. 21 Alternatieven moeten vaker dan nu het geval is worden toegepast. Maar ook alternatieven moeten proportioneel en noodzakelijk zijn. In alle gevallen moeten eerst de lichtere maatregelen zijn overwogen voordat zwaardere worden opgelegd. Daarbij kan worden gedacht aan: een periodieke meldplicht, een garantstelling door vrienden, familie of maatschappelijke organisaties, onderbrenging op een betrouwbaar adres, onderbrenging in een opvangcentrum onder begeleiding van maatschappelijke organisaties, een borgsom, elektronisch toezicht of een vrijheidsbeperkende maatregel zoals plaatsing in de vrijheidsbeperkende locatie (vbl). 4. Personen behorend tot kwetsbare groepen en gezondheidsschade Aanbeveling: Leg het uitgangspunt dat kwetsbare mensen niet in vreemdelingendetentie horen wettelijk vast. Voor personen behorend tot kwetsbare groepen is het bijzonder belangrijk dat alternatieven voor vreemdelingenbewaring worden toegepast. Hoewel de Terugkeerrichtlijn stelt dat er 18 United Nations Economic and Social Council, Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Consideration of reports submitted by State parties under Articles 16 and 17 of the Covenant, Concluding Observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, The Kingdom of the Netherlands, 19 november 2010, E/C.12/NDL/CO/4-5, par Motie-Gesthuizen c.s. over alternatieven vreemdelingenbewaring, VI, nr Brief van de minister van Justitie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, 5 augustus 2010, TK , nr. 1358, p Vluchtelingenwerk Vlaanderen, Een alternatief voor opsluiting van gezinnen met kinderen, Open woonunits en terugkeercoaches voor gezinnen met minderjarige kinderen als alternatief voor gedwongen verwijdering vanuit een gesloten centrum: evaluatie na één jaar werking, december 2009.

5 Pagina 5 bijzondere aandacht dient te zijn voor personen die behoren tot kwetsbare groepen 22 en de UNHCR richtlijnen inzake de detentie van asielzoekers 23 oproepen om de detentie van kwetsbare personen te voorkomen, worden in Nederland ook kwetsbare mensen in vreemdelingenbewaring geplaatst: (niet-begeleide) minderjarigen, slachtoffers van martelingen en van mensenhandel, zwangere vrouwen, (psychisch) zieken en ouderen. Zij hebben meer nog dan anderen te lijden onder detentie. Ze lopen extra gezondheidsrisico's. Amnesty International betreurt dat er tot op heden geen wettelijke regeling is die de detentie van kwetsbare mensen in beginsel verbiedt Schadelijke gevolgen van detentie. Gedetineerden noemen de detentie vaak traumatiserend of gekmakend. Ze voelen zich somber, verliezen hun eigenwaarde en identiteit. Geestelijk verzorgers geven in het rapport van Justitia et Pax aan dat gedetineerden tijdens de (herhaaldelijke) detentie psychisch beschadigd raken. 'De effecten van de maatregel tot vrijheidsbeneming worden door de overheid en publiek onderschat.' 24 Uit internationaal onderzoek in onder meer Australië komt nadrukkelijk naar voren dat (langdurige) vreemdelingendetentie kan leiden tot ernstige gezondheidsschade.'the prolonged nature of detention is regarded as a major contributing factor to mental deterioration, despondency, suicidality, anger, and frustration. Specifically, reports comment that there is an association between the length of time in detention and the severity of mental disorder, a finding supported by later research. 25 In Nederland heeft een dergelijk onderzoek nooit plaatsgevonden. Aanbeveling: laat ook in Nederland onderzoek verrichten naar gezondheidsschade na (langdurige) vreemdelingendetentie. In Nederland wordt de schade die mensen kunnen oplopen door het verblijf in detentie niet meegenomen bij de beoordeling of sprake is van 'detentieongeschiktheid'. Dat zou wel moeten gebeuren. Amnesty pleit voor een regeling zoals 'Rule 35' in het Verenigd Koninkrijk, op grond waarvan medici moeten melden wanneer continuering van de detentie of een bepaalde detentie omstandigheid een nadelig effect zal hebben op de gezondheid van de gedetineerde vreemdeling. 26 Het is niet enkel in het belang van de vreemdeling om gezondheidsschade door detentie te voorkomen, maar ook in het belang van een effectief terugkeerbeleid. Volgens het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) blijkt er een sterk positief verband te zijn tussen gezondheid en terugkeerintentie. Een goede gezondheid gaat gepaard met een positiever oordeel over terugkeer en de maatschappelijke omstandigheden in het land van herkomst Isolatie Aanbeveling: beperk het isoleren van vreemdelingen in detentie. 22 Richtlijn nr. 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PbEU L 248/98), artikel 16 onder UNHCR Revised Guidelines on Applicable Criteria and Standards Relating to the Detention of Asylum-seekers, 1999, Guideline 7: Detention of Vulnerable Persons. 24 Justitia et Pax, rapport Humaniteit in vreemdelingenbewaring mei 2010, pagina 51 t/m Asylum, detention, and mental health in Australia, Louise K. Newman, Michael Dudley and Zachary Steel, refugee survey quarterly: country reports, 2008, vol.27, nr. 3.pag , Oxford University. 26 Rule 35 of the Detention Centre Rules (1) The medical practitioner shall report to the manager on the case of any detained person whose health is likely to be injuriously affected by continued detention or any conditions of detention. 27 Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) 'Kiezen tussen twee kwaden'. Determinanten van blijf- en terugkeerintenties onder (bijna) uitgeprocedeerde asielmigranten. Juni 2010: Het WODC concludeert dat de terugkeer gediend lijkt te zijn met een goede (psychische) gezondheid van de vreemdeling.

6 Pagina 6 Volgens de Inspectie voor de Sanctietoepassing worden vreemdelingen te frequent in afzondering geplaatst. 28 Gronden daarvoor zijn niet alleen agressie of verzet tegen de uitzetting, maar ook medische indicaties of bijvoorbeeld een hongerstaking. Volgens de Inspectie voor de Gezondheidszorg is er te weinig systematische aandacht voor de preventie van schade die mogelijk veroorzaakt wordt door verblijf in een isolatiecel, met name voor psychiatrische ontregeling ten gevolge van isolatie. 29 Het VN Comité inzake Economisch Sociale en Culturele Rechten dringt er op aan geen gebruik te maken van isolatie als een vorm van straf voor gevangenen met psychische problemen die problemen veroorzaken. 30 In de eerste helft van 2010 zijn ongeveer tien vreemdelingen per detentiecentrum in afzondering geplaatst als gevolg van een honger- of honger- en dorststaking. De Nationale Ombudsman had kritiek op het feit dat een hongerstaker in een kale ruimte werd geplaatst, zonder regulier meubilair, televisie en de voorwerpen die een ingeslotene normaal gesproken op cel mag houden en scheurkleding (zonder ondergoed) moest dragen, omdat de noodzaak hiervoor niet duidelijk is Het regime Aanbeveling: Wanneer vreemdelingendetentie onvermijdelijk is, zorg dan voor een gepast en humaan regime dat vreemdelingen niet verder in hun vrijheid beperkt dan strikt noodzakelijk is. Met betrekking tot het regime moet naar mening van Amnesty International het beginsel van minimale beperkingen gelden. Iemand wiens vrijheid is ontnomen, mag niet verder in de uitoefening van zijn grondrechten worden beperkt dan door de grondslag en het doel van de vrijheidsontneming te rechtvaardigen is. Dit beginsel is terug te vinden in de Nederlandse grondwet 32 en in relevante internationale instrumenten. 33 Ten opzichte van twee jaar geleden zijn de detentieomstandigheden in een aantal opzichten verbeterd. De detentieboten zijn gesloten, de bejegening en de medische zorg zijn verbeterd en in het kader van de heroriëntatie van het regime zijn een aantal veranderingen in gang gezet. Op 29 juni 2010 informeerde de minister de kamer over deze heroriëntatie. 34 Tot teleurstelling van Amnesty was het uitgangspunt bij de heroriëntatie dat deze plaats zou vinden binnen de kaders van de huidige Penitentiaire beginselenwet (Pbw). Hierdoor blijft het strafrechtelijke karakter van vreemdelingendetentie gehandhaafd, terwijl ook volgens het Europees Comité inzake de voorkoming van folteringen en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen van de Raad van Europa (CPT) bestuursrechtelijk gedetineerde vreemdelingen niet in een gevangenisachtige omgeving mogen worden gedetineerd. 35 De wijzigingen betreffen onder meer een uitbreiding van de bezoektijd van één uur per week naar twee uur, een uitbreiding van het activiteitenprogramma met ten minste vier uur per week, beschikbaar stellen van buitenlandse kranten, een internet pilot en het instellen van het juridisch loket en van servicebalies. Vanzelfsprekend verwelkomt Amnesty deze verbeteringen, maar zolang de Pbw ten grondslag ligt aan het regime is er niets wezenlijks veranderd. Het aantal uren op 28 Inspectie voor de Sanctietoepassing, De tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring, drie detentiecentra doorgelicht, Inspectiebericht, september 2010.t, mei IGZ, Medische diensten in detentiecentra: verantwoorde zorg, maar nog niet geborgd, december United Nations Economic and Social Council, Committee on Economic, Social and Cultural Rights, Consideration of reports submitted by State parties under Articles 16 and 17 of the Covenant, Concluding Observations of the Committee on Economic, Social and Cultural Rights, The Kingdom of the Netherlands, 19 november 2010, E/C.12/NDL/CO/4-5., par Nationale Ombudsman, rapport 2010/ Artikel 15 Grondwet. 33 Comité van Ministers van de Raad van Europa, Twenty Guidelines on Forced Return, 4 mei Kamerstukken II, , 19637, nr European Committee for the Prevention of Torture and Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, The CPT standards; Substantive sections of the CPT s General Reports,Council of Europe, 2010.

7 Pagina 7 cel is gelijk gebleven 36 en het recht op arbeid, onderwijs en incidenteel verlof (bijvoorbeeld bij de geboorte van een kind of bij overlijden van een familielid) is de gedetineerde vreemdelingen nog steeds niet vergund. Wij hopen dat u onze update en deze brief wilt betrekken bij het overleg. Mocht u vragen hebben naar aanleiding van de update of de brief, dan kunt u contact opnemen met ondergetekende. Met vriendelijke groet, Sabine Park Senior Medewerker Politieke Zaken cc. De minister van Immigratie en Asiel De staatssecretaris van Veiligheid en Justitie 36 De op grond van artikel 59 VW 2000 gedetineerden verblijven 16 uur per dag op cel, de op grond van artikel 6 VW 2000 gedetineerden verblijven 13 uur per dag op cel.