Detentieomstandigheden in vreemdelingenbewaring

Transcriptie

1 Detentieomstandigheden in vreemdelingenbewaring A.C. Soetens Scriptievak: Strafrechtelijk Sanctierecht en Vreemdelingenrecht Scriptiebegeleiders: prof. dr. A.M. van Kalmthout mr. M.M. Knapen

2 Voorwoord Voor u ligt het eindresultaat van een onderzoek naar de detentieomstandigheden voor vreemdelingen in vreemdelingendetentie. Dit onderzoek heeft geen betrekking op minderjarige vreemdelingen aangezien zij bijzondere behandeling verdienen. Verder is met zoveel mogelijk aspecten van vreemdelingendetentie rekening gehouden, doch in verband met de verplichte afbakening van het onderwerp is het nastreven van volledigheid ten aanzien van alle aspecten een utopische gedachte. Zo is bijvoorbeeld niet specifiek onderzoek gedaan naar de kwaliteit van het personeel dat aan de inrichtingen is verbonden, of naar omstandigheden met betrekking tot het transport van gedetineerden. Dit onderzoek is ingesteld mede naar aanleiding van een verzoek door de heer mr. J.J. Eizenga, namens de Vereniging voor Asieladvocaten en Juristen Nederland. Bij deze dank ik hem voor het creëren van deze mogelijkheid en voor zijn assistentie bij het opvragen van de huisregels en dagprogramma s van de onderzochte inrichtingen. Daarnaast dank ik mijn scriptiebegeleiders prof. dr. A.M. van Kalmthout en mevr. mr. M.M. Knapen voor hun verrijkende feedback, en voor de tijd en energie die ze voor mij hebben gereserveerd. Tot slot gaat een woord van dank uit, naar alle anderen op wiens vakkennis ik een beroep heb mogen doen. Eindhoven, 21 maart 2010 A.C. Soetens 2

3 Inhoudsopgave Inleiding 5 1 Vormen van vreemdelingendetentie Art. 6 Vw Art. 59 Vw Art. 50 Vw Art. 58 Vw Verschillen art. 6 Vw en art. 59 Vw 9 2 Juridisch kader De wet Internationaal Nationaal Jurisprudentie Afdeling Bestuursrechtspraak voor de Raad van State Voorzieningenrechter Europees Hof voor de Rechten van de Mens Beroepscommissie RSJ Niet dwingend Nationaal Inspectie voor de Gezondheidszorg Inspectie voor de Sanctietoepassing Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming Internationaal CPT Twenty Guidelines on Forced Return (Proposal) Returns Directive Amnesty International Commissioner for Human Rights European Prison Rules Standard Minimum Rules for the Treatment of Prisoners Kritiek vanuit de literatuur Politiek Reacties; wat is er beaamd, wat is er ontkend? Toezeggingen 34 3 Praktijkonderzoek Huisregels Dagprogramma s 40 4 Toetsing onderzoeksresultaten Praktijk getoetst aan juridisch kader 42 3

4 4.2 Vergelijking van de verschillende inrichtingen Verschillen tussen Rrg- en Pbw-regime Verschillen tussen inrichtingen met hetzelfde regime Verschillen tussen detentiecentra en reguliere PI s 50 5 Conclusies 53 6 Aanbevelingen 56 Geraadpleegde literatuur 59 Geraadpleegde jurisprudentie 63 Bijlagen 64 1 Programma onderdelen 65 2 Verzorging 69 3 Controle en geweldgebruik 74 4 Ordemaatregelen en disciplinaire straffen 78 5 Beklag en beroep 80 6 Voorwerpen in de inrichting 83 7 Overige rechten en plichten 91 8 Brief van de directeur van Uitzetcentrum Rotterdam van 22 juni Brief van de plaatsvervangend locatiedirecteur van detentiecentrum Zeist van 17 augustus Totaal aantal uren buiten de cel Arbeid Eten Recreatie en andere activiteiten Luchten Sport Overige onderdelen Overzicht met data waarop de huisregels en dagprogramma s van de verschillende inrichtingen zijn toegezonden 115 4

5 Inleiding De vrijheidsontneming van vreemdelingen vormt een thema dat in Nederland vol ter discussie staat. Vooral ten aanzien van de vreemdelingenbewaring ex art. 59 Vreemdelingenwet 2000 (hierna Vw) bestaat twijfel of de belangen van vreemdelingen wel voldoende beschermd worden. De vreemdelingenbewaring vindt in de praktijk namelijk over het algemeen plaats in huizen van bewaring waar het regime van beperkte gemeenschap uit de Penitentiaire beginselwet geldt. Op deze bestuursrechtelijk gedetineerde vreemdelingen is dus het zelfde regime van toepassing als op reguliere strafrechtelijk gedetineerden, ofwel mensen die een strafbaar feit hebben gepleegd. Sterker nog, beweerd wordt dat de detentieomstandigheden bij vreemdelingenbewaring doorgaans soberder zijn in vergelijking met de tenuitvoerlegging van strafrechtelijke straffen en maatregelen. Op resocialisatie gerichte elementen uit de strafrechtelijke detentie als onderwijs, een structureel aanbod van arbeid, en verlof ontbreken immers bij de vreemdelingenbewaring. Ook is de medische zorg niet in alle gevallen gelijk aan die binnen strafrechtelijke detentie. 1 Op 20 maart 2009 werd de Nederlandse Staat voor de rechter gedaagd door de Vereniging voor Asieladvocaten en -Juristen Nederland (hierna VAJN). 2 Door de VAJN werd primair gevorderd om de Staat te gebieden een uniform en voor alle inrichtingen geldend apart regime voor vreemdelingenbewaring in te stellen. Subsidiair werden allerlei uiteenlopende verbeteringen ten aanzien van het regime van de vreemdelingenbewaring gevorderd en kwaliteitsverbetering ten aanzien van het bewakingspersoneel dat daar werkt, alsmede een verkorting van de maximale verblijfsduur in een politiecel. Al deze vorderingen zijn echter door de voorzieningenrechter verworpen, behalve die met betrekking tot de maximale verblijfsduur in een politiecel. Beslist werd dat vreemdelingenbewaring niet langer dan gedurende 120 uur in een politiecel of een cel van de Koninklijke Marechaussee mag plaatsvinden, behoudens bijzondere omstandigheden of zwaarwegende belangen als bedoeld in paragraaf A6/ van de Vreemdelingencirculaire (hierna Vc). Met ongenoegen heeft de VAJN deze uitspraak aangehoord en besloten om, in het kader van een toekomstig hoger beroep, nader onderzoek te laten doen naar de detentieomstandigheden binnen de vreemdelingendetentie al doende tot concretere argumenten te komen. Volgens de voorzieningenrechter waren de standpunten van de VAJN namelijk veelal niet voldoende concreet onderbouwd. Er zou dus dieper op de praktijk moeten worden ingegaan. Ondergetekende heeft aan deze onderzoeksopdracht aan de hand van de volgende onderzoeksvraag gevolg gegeven: Hoe verhoudt de praktijk van de vreemdelingenbewaring zich tot de nationale en internationale waarborgen? Gezien het feit dat vreemdelingenbewaring een veelbewogen onderwerp is en dat de, al jaren durende, discussie omtrent dit onderwerp nog steeds niet in rustig vaarwater verkeert, is de maatschappelijke relevantie van dit onderzoek gegeven. In hoofdstuk 1 zal in het kort worden beschreven wat vreemdelingendetentie inhoudt, en welke verschillende vormen we in Nederland kennen. In hoofdstuk 2 wordt het juridisch kader, in ruime zin, geschetst. Hierbij worden naast de rechtsbronnen ook kritieken vanuit de literatuur, alsmede toezeggingen en andere uitlatingen vanuit de politiek betrokken. In hoofdstuk 3 zullen de onderzoeksresultaten met betrekking tot de praktijk van de vreemdelingendetentie worden weergegeven. In dit kader zijn naast inrichtingen voor vreemdelingendetentie ook een aantal 1 Advies Vreemdelingenbewaring 2008, p Rb. Haarlem (vzr.) 20 maart 2009, LJN BH

6 reguliere strafrechtelijke inrichtingen onderzocht. In hoofdstuk 4 zal vervolgens de praktijk getoetst worden aan het juridische kader. Ook zullen hier de verschillende soorten inrichtingen met elkaar vergeleken worden, op basis van de onderzoeksresultaten uit hoofdstuk 3. In hoofdstuk 5 worden conclusies getrokken, en tot slot worden in hoofdstuk 6 aanbevelingen gedaan. 6

7 1. Vormen van vreemdelingendetentie Geen enkele vorm van detentie kan plaatsvinden zonder wettelijke grondslag, dus ook vreemdelingendetentie niet. 3 De wettelijke basis voor vreemdelingendetentie is de Vreemdelingenwet 2000, welke nader is uitgewerkt in het Vreemdelingenbesluit Hiermee wordt invulling gegeven aan art. 5 EVRM, art. 9 IVBPR en art. 15 Gw. De Vw 2000 kent vier vrijheidsbenemende maatregelen. In de eerste plaats het ophouden van vreemdelingen aan wie de toegang is geweigerd, in een aangewezen ruimte of plaats die beveiligd is tegen ongeoorloofd vertrek, ook wel grensdetentie genoemd (art. 6 lid 1 en 2 Vw). In de tweede plaats het ophouden, in een bepaalde ruimte of plaats die beveiligd is tegen ongeoorloofd vertrek, van vreemdelingen van wie de aanvraag om een verblijfsvergunning asiel is afgewezen (art. 58 Vw). Daarnaast het ophouden van (staande gehouden) personen op grond van het vermoeden van illegaal verblijf (art. 50 Vw), en tot slot het in bewaring stellen van vreemdelingen ter fine van uitzetting (art. 59 Vw). 4 Zie ook A6/1.1 Vc. 1.1 Art. 6 Vw 2000 De maatregel van art. 6 Vw kan worden opgelegd aan iedere vreemdeling aan wie de toegang ex art. 3 Vw is geweigerd en die niet voldoet aan de vertrekplicht ex art. 5 Vw. 5 Art. 6 Vw staat in verband met art. 5 lid 1 sub f EVRM doordat het als doel heeft de onrechtmatige binnenkomst in een land te voorkomen, zie ook A6/2.2 Vc. (Bovendien, ook al begint de grensdetentie als maatregel ter voorkoming van onrechtmatige binnenkomst, het karakter ervan gaat vervolgens over in het veiligstellen van de uitzetting). 6 Artikel 6 Vw kent twee varianten, namelijk de vrijheidsbeperkende maatregel (art 6 lid 1 Vw) en de vrijheidsbenemende maatregel (art. 6 lid 1 en 2 Vw). Bij een vrijheidsbeperkende maatregel kan een vreemdeling in afwachting van zijn vertrek opgedragen worden zich in een bepaalde ruimte of op een bepaalde plaats op te houden. De vreemdeling mag deze ruimte of plaats niet verlaten, maar kan dit feitelijk wel. Wanneer deze ruimte of plaats echter beveiligd wordt tegen ongeoorloofd vertrek van de vreemdeling spreken we van vrijheidsontneming, aldus (de onderste alinea van) A6/2.2 Vc. De vrijheidsontnemende maatregel van art. 6 lid 1 en 2 Vw wordt zoveel mogelijk ten uitvoer gelegd in een door de minister aangewezen ruimte of plaats, waar het regime van het Reglement grenslogies geldt (A6/2.6 Vc). Er is geen wettelijke maximumtermijn gesteld aan de maatregel. De maatregel en de duur daarvan zal, mede gelet op het bepaalde in art. 94 Vw, binnen 42 dagen door de rechtbank getoetst worden aan het gestelde doel bij afweging van alle belangen. Een vrijheidsontnemende maatregel die langer duurt dan zes maanden zal streng getoetst worden (A6/2.7 Vc). 1.2 Art. 59 Vw 2000 Op vreemdelingen die op grond van art. 59 Vw in een inrichting met de status van huis van bewaring verblijven, is de Penitentiaire Beginselenwet (Pbw) van toepassing. Anders dan het Reglement grenslogies kent de Pbw een strikt regime met tal van beperkingen inzake bijvoorbeeld de bewegingsvrijheid, bezoek, contact met de buitenwereld, zakgeld. Ook kunnen op grond van de Pbw 3 Baudoin e.a. 2008, p Baudoin e.a. 2008, p Baudoin e.a. 2008, p Baudoin e.a. 2008, p

8 disciplinaire straffen en maatregelen worden opgelegd die het Reglement grenslogies niet kent. 7 Vreemdelingenbewaring op grond van art. 59 Vw heeft uitzetting van de vreemdeling als doel, zo blijkt uit lid 1 van dat artikel. Er moet dus sowieso sprake zijn van zicht op uitzetting, wil de bewaring op grond van art. 59 Vw rechtmatig zijn. Bovendien, zo blijkt ook uit art. 59 lid 1 Vw, moet het belang van de openbare orde of de nationale veiligheid de bewaring vorderen. In het geval van art. 59 lid 1 sub a Vw stelt de wet geen maximum aan de duur van de bewaring. 8 Echter, als de bewaring voortduurt, wordt het belang van de vreemdeling om in vrijheid gesteld te worden groter. In de jurisprudentie van de rechtbanken wordt doorgaans aangenomen dat na zes maanden het belang van de vreemdeling zwaarder weegt dan het algemeen belang. Onder omstandigheden kan die termijn korter of langer zijn, zo blijkt uit A6/5.3.5 Vc. De gronden waarop die termijn langer kan zijn staan genoemd in A6/5.3.5 Vc. Het is echter ook mogelijk dat er geen grond voor bewaring meer aanwezig is, en de bewaring opgeheven dient te worden. De situaties waarin dit het geval is staan genoemd in A6/5.3.8 Vc. Vreemdelingenbewaring dient op grond van art. 59 lid 1 een ultimum remedium te zijn, zoals geïmpliceerd wordt door het woord vordert in die bepaling. 9 Dit ultimum remedium karakter wordt nader uitgewerkt in paragraaf A6/1 van de Vc 2000, waarin wordt gesteld dat de toepassing van een (vrijheidsbeperkende of) vrijheidsbenemende maatregel vanwege het ingrijpende karakter beperkt dient te blijven tot het strikt noodzakelijke. De beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit dienen voortdurend in acht genomen te worden. Voorts is de uitvoering van deze maatregel met strikte waarborgen omkleed, aldus de Vc Gronden om de vreemdelingenbewaring niet of niet langer toe te passen staan genoemd in A6/ De vreemdelingenbewaring begint meestal op een politiebureau of in een cel van de Koninklijke Marechaussee (Kmar) en wordt vervolgens ten uitvoer gelegd in een huis van bewaring. Voor de in bewaring gestelde vreemdeling geldt meestal een regime van beperkte gemeenschap, dat ook in reguliere penitentiaire inrichtingen wordt toegepast. 10 Er bestaat echter geen wettelijke regeling die dit voorschrijft. Art. 5.4 Vb beperkt zich tot de aanwijzing van de plaatsen waar de vreemdelingenbewaring ten uitvoer kan worden gelegd. 11 Zo kan op grond van dat artikel de tenuitvoerlegging ook plaatsvinden in een ruimte of plaats waar het regime van het Reglement grenslogies geldt. In ieder geval wordt in het artikel uitdrukkelijk gesteld dat de vreemdeling niet verder in de uitoefening van zijn grondrechten wordt beperkt dan wordt gevorderd door het doel van de maatregel en de handhaving van de orde en de veiligheid op de plaats van tenuitvoerlegging. 1.3 Art. 50 Vw 2000 De ambtenaren belast met de grensbewaking en de ambtenaren belast met het toezicht op vreemdelingen, zijn bevoegd, hetzij op grond van feiten en omstandigheden die, naar objectieve maatstaven gemeten, een redelijk vermoeden van illegaal verblijf opleveren hetzij ter bestrijding van illegaal verblijf na grensoverschrijding, personen staande te houden ter vaststelling van hun identiteit, nationaliteit en verblijfsrechtelijke positie ( ), aldus art. 50 lid 1 Vw. Uit de leden 2 en 3 van dat artikel blijkt dat, indien de identiteit van de staande gehouden persoon niet onmiddellijk kan worden vastgesteld, dan wel indien de identiteit wel onmiddellijk kan worden vastgesteld maar blijkt 7 Baudoin e.a. 2008, p Baudoin e.a. 2008, p Baudoin e.a. 2008, p Baudoin e.a. 2008, p Baudoin e.a. 2008, p

9 dat deze persoon geen rechtmatig verblijf geniet (of wanneer niet onmiddellijk blijkt dat hij rechtmatig verblijf heeft), hij mag worden overgeplaatst naar een verblijf bestemd voor verhoor. Hij mag daar in beginsel niet langer dan gedurende zes uren worden opgehouden. Deze termijn kan, indien nog grond bestaat voor het vermoeden dat de opgehouden persoon geen rechtmatig verblijf heeft, in het belang van het onderzoek met ten hoogste acht en veertig uren worden verlengt, aldus art. 50 lid 4 Vw. 1.4 Art. 58 Vw 2000 Art. 58 Vw hangt samen met art. 57 Vw. Onze Minister kan de vreemdeling wiens aanvraag om een verblijfsvergunning als bedoeld in art. 28 is afgewezen de aanwijzing geven zich op te houden in een bepaalde ruimte of op een bepaalde plaats en aldaar de aanwijzingen van de bevoegde autoriteit in acht te nemen, ook indien de beschikking waarbij de aanvraag is afgewezen nog niet onherroepelijk is dan wel het beroep de werking van de beschikking opschort, aldus art. 57 lid 1 Vw. Art. 58 lid 1 stelt vervolgens dat, indien zulks voor de uitzetting noodzakelijk is, Onze Minister in het geval, bedoeld in art. 57 lid 1, de vreemdeling een ruimte of plaats kan aanwijzen, die is beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek. Het zich niet houden aan de verplichting van art. 57 of art. 58 Vw is strafbaar gesteld in artikel 108 Vw, aldus A6/5.1 Vc. De asielzoeker zal in beginsel als vrijheidsbeperkende maatregel de aanwijzing krijgen om zich beschikbaar te houden in een bepaalde opvangvoorziening. ( ) Houdt de asielzoeker zich opzettelijk niet aan de verplichting om zich beschikbaar te houden en volgt hij de gegeven aanwijzingen niet op dan kan hem de verplichting opgelegd worden zich op te houden in een inrichting waar het Reglement grenslogies geldt. In dat geval is er sprake van vrijheidsbeneming, aldus A6/5.2.3 Vc. 1.5 Verschillen art. 6 Vw en art. 59 Vw Art. 6 Vw ziet dus op de gevallen dat aan vreemdelingen de toegang tot Nederland is geweigerd, terwijl art. 59 Vw betrekking heeft op vreemdelingen die zich al wel in Nederland bevinden, maar die geen rechtmatig verblijf (meer) hebben dan wel rechtmatig verblijf hebben op grond van art. 8, onder f,g en h Vw, wat inhoudt dat hun rechtmatig verblijf (nog) niet definitief is, doordat zij nog vechten voor (verlenging van) een verblijfsvergunning. Ook de doelen van art. 6 en art. 59 Vw zijn, zoals hierboven al is beschreven, verschillend. Art. 6 Vw dient ter voorkoming van onrechtmatige binnenkomst en art. 59 Vw uitzetting als doel heeft. Vrijheidsontneming op grond van art. 6 Vw valt onder het Reglement regime grenslogies, terwijl vreemdelingenbewaring ex art. 59 Vw doorgaans onder het beperkte regime van de Penitentiaire beginselenwet ten uitvoer wordt gelegd. De inhoudelijke verschillen tussen het Reglement regime grenslogies en de Penitentiaire beginselenwet zijn behoorlijk groot. Het Reglement regime grenslogies is speciaal voor bestuursrechtelijk gedetineerde vreemdelingen opgesteld, terwijl de Penitentiaire beginselenwet voor reguliere strafrechtelijk gedetineerden is opgesteld en daardoor een strafrechtelijk karakter heeft. De keuze voor het maken van een onderscheid in het toepasselijke regime voor art. 6 en art. 59 Vw is opmerkelijk. Art. 6 en art. 59 Vw zijn beiden bestuursrechtelijke maatregelen en staan beiden in het kader van art. 5 lid 1 sub f EVRM. Sterker nog, de gevallen en de daarmee samenhangende doelen van art. 6 en art. 59 Vw zijn praktisch hetzelfde. Art. 6 Vw gaat over mensen die Nederland niet in mogen, en art. 59 Vw gaat over mensen die Nederland uit moeten. 9

10 2. Juridisch kader 2.1 De wet Internationaal In het kader van dit onderzoek, zijn het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (hierna: EVRM) en het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (hierna: IVBPR) belangrijke verdragen. Art. 3 EVRM schrijft voor dat niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen. Art. 5 EVRM geeft aan in welke gevallen vrijheidsontneming plaats kan vinden. De vrijheidsontneming van vreemdelingen valt onder lid 1 sub f: in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon ten einde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen, of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure aanhangig is. Op grond van lid 4 van dat artikel heeft een ieder, wie door arrestatie of detentie zijn vrijheid is ontnomen, het recht om de vrijheidsontneming op haar rechtmatigheid te laten toetsen door een rechter. Art 8 EVRM schrijft voor dat een ieder recht heeft op respect voor zijn privé leven, zijn familie- en gezinsleven, zijn woning en zijn correspondentie. Tot slot is art. 14 van het EVRM van belang, op grond waarvan het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status. De meeste rechten die voortvloeien uit het EVRM worden, vaak in andere bewoordingen, in het IVBPR ook erkend. Op grond van art. 10 lid 1 IVBPR dienen allen die van hun vrijheid zijn beroofd te worden behandeld met menselijkheid en eerbied voor de waardigheid, inherent aan de menselijke persoon. Art. 26 IVBPR schrijft voor dat allen gelijk zijn voor de wet en zonder discriminatie aanspraak hebben op gelijke bescherming door de wet. Het artikel biedt een ieder gelijke en doelmatige bescherming tegen discriminatie op welke grond ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status, en is daarmee vergelijkbaar met art. 14 EVRM. Op 1 december 2009 is het Verdrag van Lissabon in werking getreden. In het nieuwe Verdrag van Lissabon erkent de Europese Unie het Handvest van de Grondrechten, waardoor het Handvest juridisch bindend is geworden. Een aantal bepalingen uit het Handvest zijn vergelijkbaar met die uit het EVRM, zoals art. 4 (verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen) en art. 7 (recht op eerbiediging van privé-leven, familie- en gezinsleven, woning en communicatie), maar er zijn ook bepalingen die de bescherming van de burger op een hoger plan brengen, zoals art. 14 van het Handvest dat een ieder het recht geeft op onderwijs, alsmede op toegang tot beroepsopleiding en bijscholing. Belangrijk in dit verband is ook de tweede volzin van uit art. 52 lid 1 van het Handvest van de grondrechten, welke luidt: Met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel kunnen alleen beperkingen worden gesteld indien zij noodzakelijk zijn en daadwerkelijk aan door de Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen beantwoorden Nationaal Het nationale kader van de rechten en plichten in detentiecentra waar het regime van beperkte 10

11 gemeenschap uit art. 21 Pbw van toepassing is, bestaat uit de Penitentiaire beginselenwet, de Penitentiaire Maatregel en, ter nadere uitvoering daarvan, de huisregels. Het nationale kader ten aanzien van art. 6-ers en andere vreemdelingen die in een inrichting zitten waar het art. 6-regime geldt, bestaat uit het Reglement regime grenslogies en, ter nadere uitvoering daarvan, de huisregels. Verder zijn van belang de Vreemdelingenwet 2000, aangezien zij de wettelijke basis vormt voor de vrijheidsontneming van vreemdelingen, en het Vreemdelingenbesluit 2000, en dan met name art. 5.4, welke de plaatsen aanwijst waar de bewaring ex art. 59 Vw ten uitvoer gelegd kan worden. In het verlengde van de Vreemdelingenwet en het besluit dient de Vreemdelingencirculaire 2000 genoemd te worden. De vreemdelingencirculaire (hierna: Vc) vormt het geheel van beleidsregels en algemene aanwijzingen aan alle ambtenaren belast met de uitvoering van de vreemdelingenwet- en regelgeving, aldus A1/1 Vc. Tot slot zijn er nog allerlei uiteenlopende ministeriële regelingen opgesteld, met betrekking tot bepaalde aspecten van vrijheidsontneming. Naast het aanwijzen van de plaatsen waar bewaring ex art. 59 Vw ten uitvoer gelegd kan worden, stelt art. 5.4 lid 1 Vb 2000 dat bij de tenuitvoerlegging van de bewaring de vreemdeling niet verder in de uitoefening van zijn grondrechten wordt beperkt dan wordt gevorderd door het doel van de maatregel en de handhaving van de orde en de veiligheid op de plaats van tenuitvoerlegging. Dit beginsel van minimale beperkingen vloeit voort uit art. 15 lid 4 Gw. A6/ Vc gaat hier verder op in: Indien een redelijk vermoeden bestaat dat de van zijn vrijheid ontnomen vreemdeling misbruik zal maken van zijn recht op het ontvangen van bezoek, op telefoneren of op het wisselen van brieven, teneinde zijn verwijdering uit Nederland te beletten of te belemmeren, dan wel om zich aan de verdere vrijheidsontneming te onttrekken, kan de uitoefening van deze rechten worden beperkt door de Korpschef of de Commandant der Kmar. Baudoin e.a. menen dat hieruit, en uit art. 5.4 lid 1 Vb, mag worden afgeleid dat iedere gelijkenis met de strafrechtelijke detentie zoveel mogelijk vermeden dient te worden. 12 Hoe dan ook, de Vc benadrukt dat in beginsel, zolang dus dat redelijk vermoeden er niet is, de beperkingen uiterst minimaal dienen te zijn. 2.2 Jurisprudentie Afdeling Bestuursrechtspraak voor de Raad van State In haar uitspraak van 27 september bepaalde de Afdeling dat de termijn uit art. 15a Pbw, op basis waarvan gedetineerden maximaal 10 dagen in een politiecel of cel van de Koninklijke Marechaussee mogen verblijven, voor vreemdelingenbewaring overschreden mag worden wanneer bijzondere omstandigheden (plaatsgebrek in huizen van bewaring valt daar niet onder) dan wel zwaarwegende belangen daartoe nopen. 14 De Afdeling stelde namelijk dat art. 5.4 Vb afwijkt van art. 2 Pbw, en dat daarmee art. 15a Pbw niet voor vreemdelingen geldt. In 2009 heeft de voorzieningenrechter zich uitgesproken 15 over de maximumduur voor het verblijf in een politiecel of cel van de Koninklijke Marechaussee ten aanzien van vreemdelingen (zie paragraaf 2.2.2). In haar uitspraak van 28 april heeft de Afdeling, in afwijking van eerdere uitspraken, gesteld dat de rechtbank zich bij de beoordeling van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsontnemende 12 Baudoin e.a. 2008, p ABRvS 27 september 2002, JV 2002/ Van Kalmthout 2009, p Rb. Haarlem (vzr.) 20 maart 2009, LJN BH ABRvS 28 april 2005, JV 2005/308 m.nt. prof.dr. A.M. van Kalmthout. 11

12 maatregel moet beperken tot een oordeel over de aanwijzing van de plaats of ruimte van tenuitvoerlegging van de maatregel, bezien in het licht van het aldaar geldende regime. Voor zover de vreemdeling klaagt over de toepassing van het regime binnen die plaats of ruimte kan die klacht, aldus de Afdeling, niet tot gegrondbevinding van het beroep leiden. [ ] Dit betekent dat toetsing van de verblijfsomstandigheden en beperking van de grondrechten aan art. 5.4 Vb uitsluitend aan de voorzieningenrechter kan worden voorgelegd. 17 De wijze waarop de afdeling de zinsnede toepassing of tenuitvoerlegging uit art. 94 lid 4 Vw interpreteert de aanwijzing van de plaats of ruimte bezien in het aldaar geldende regime, oogt enigszins kort door de bocht. Het geldende regime valt namelijk praktisch samen met de aanwijzing van de plaats. Wat er werkelijk toe doet, is juist de toepassing van dat regime. Dit lijkt logischer, ook met het oog op de laatste zin van dat vierde lid, welke voorschrijft dat de rechter, wanneer hij het beroep gegrond verklaart, de opheffing van de maatregel beveelt of een wijziging van de tenuitvoerlegging daarvan. Met deze uitspraak doorbrak de Afdeling haar eerder ingenomen standpunt dat ook onder de Vw 2000 de vreemdelingenrechter bevoegd is te oordelen over de tenuitvoerlegging van vrijheidsbenemende maatregelen als bedoeld in art. 94 Vw Dit werd bevestigd in de Afdelingsuitspraak van 28 juni In die uitspraak oordeelde de Afdeling onder meer dat het voor de rechtmatigheid van de tenuitvoerlegging van de desbetreffende vrijheidsbenemende maatregel, in het licht van art. 15 lid 2 en 4 GW, van belang is dat de vreemdeling in zijn fysieke vrijheid en de uitoefening van zijn grondrechten niet meer wordt beperkt dan noodzakelijk is in verband met de door het doel van de maatregel en de naleving van de daartoe in een beveiligde inrichting te stellen orderegels. Anders dan door de staatssecretaris werd gesteld, oordeelde de Afdeling dat ook de naleving van voorschriften inzake het regime en de voorlichting over het daarin bepaalde aan de rechtmatigheid van de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende maatregel kunnen raken. 19 Baudoin e.a. zijn van mening dat de Afdelingsuitspraak van 28 april 2005 ook zo kan worden geïnterpreteerd dat de vreemdelingenrechter weliswaar niet bevoegd is te oordelen over beperkingen van de fysieke vrijheid en grondrechten die nu eenmaal voortvloeien uit het toepasselijke regime, maar is hij wél bevoegd te oordelen of het regime als zodanig de vreemdelingen niet meer beperkingen oplegt dan op grond van het doel van de vrijheidsbeperking of de orde en rust in de inrichting gerechtvaardigd is. 20 De Rechtbank Amsterdam achtte, in weerwil van het standpunt van de Afdeling, substantiële beperkingen van de aan de gedetineerde toekomende (grond)rechten (of een onderdeel dan wel een uitwerking hiervan) in strijd met art. 5.4 Vb. 21 Naar het oordeel van de rechtbank is deze uitspraak niet in tegenspraak met de Afdelingsjurisprudentie omdat niet de toepassing van het regime ter beoordeling stond, maar de mate waarin het regime inbreuk maakt op de grondrechten van een vreemdeling. 22 De afdeling is in latere uitspraken niet op haar standpunt teruggekomen en de vreemdelingenkamers, op enkele uitzonderingen na, volgen deze lijn Baudoin e.a. 2008, p. 96. Zie ook Van Kalmthout 2007 (a), p ABRvS 28 juni 2001, JV 2001/206 m.nt. P.J.A.M. Baudoin. 19 Baudoin e.a. 2008, p Baudoin e.a. 2008, p Rb. Amsterdam 29 december 2006, JV 2007/ Baudoin e.a. 2008, p Baudoin e.a. 2008, p

13 2.2.2 Voorzieningenrechter Op 26 april 2007 heeft de voorzieningenrechter in hoger beroep de Staat verboden om vreemdelingen langer dan zes maanden in bewaring te houden op een van de detentieboten. 24 Daarnaast werd in deze uitspraak gesteld dat het hof, net als de rechter in eerste aanleg, van oordeel is dat de vreemdelingen geen afdwingbaar recht hebben op arbeid en educatie. Inhoudelijk commentaar op deze veronderstelling volgt onder de volgende (onderstaande) uitspraak. Op 20 maart 2009 heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank Haarlem uitspraak gedaan in een zaak tussen de VAJN en de Staat der Nederlanden. 25 In deze zaak vorderde de VAJN, nadat zij ter zitting haar eis had verminderd: I. primair: de Staat te gebieden om een uniform en voor alle inrichtingen geldend apart regime voor vreemdelingenbewaring in te stellen, subsidiair: de Staat te gebieden een regime te laten gelden dat voor alle vreemdelingen in bewaring gelijk is, en recht doet aan het feit dat er sprake is van een administratiefrechtelijke maatregel, waarbij er zo min mogelijk inbreuken op de grondrechten worden gemaakt en zo min mogelijk beperkingen gelden; de beperkingen die gelden kunnen alleen te maken hebben met het doel van de bewaring, namelijk het beschikbaar zijn voor activiteiten in het kader van uitzetting, waarbij a) sprake is van een regime van algehele gemeenschap; zo min mogelijk vindt er opsluiting in de cel plaats, b) er geen relatie meer is met de Pbw en als richtsnoer minimaal het regime van het Reglement regime grenslogies wordt aangehouden, c) er voldoende mogelijkheden zijn om vrijelijk toegang tot de buitenlucht te hebben, zonder afhankelijk te zijn van bloktijden e.d., d) er voldoende gelegenheid is voor privacy, e) er geen noodzaak is om de meest intieme levenssfeer te delen, dus afgesloten douche- en toiletvoorzieningen, f) er ruime bezoekmogelijkheden zijn en mogelijkheden om contact te hebben met de buitenwereld, g) er gevarieerde en nuttige activiteiten worden aangeboden, eventueel geschikt en afgestemd op langdurig verblijf, waarbij wordt gedacht aan voldoende gelegenheid voor recreatie, sport, arbeid (handvaardigheid), educatie (waaronder taal- en computeronderwijs), en er voldoende bewegingsvrijheid is, h) er voldoende toegang is tot de radio en televisie, kranten en tijdschriften, i) er voldoende mogelijkheden zijn om te overleggen met de advocaat, j) er voldoende mogelijkheden zijn om in privacy te telefoneren, k) het gebouw waar de bewaring plaatsvindt, kan voldoen aan de hiervoor geformuleerde eisen, l) het gebouw voorkomt dat de indruk ontstaat van een omgeving met een bestraffend karakter, meer subsidiair: de Staat te gebieden, waar het regime van beperkte gemeenschap blijft gelden, de invulling van het programma voor activiteiten en bezoek overeenkomstig art. 3 lid 3 Pm maximaal, zoals toegestaan, in te vullen, d.w.z. het bieden van 63 uur per week aan activiteiten en bezoek. II. de Staat te gebieden, de procedure van bewaring zodanig in te richten, dat bewaring in een politiecel c.q. een cel van de Koninklijke Marechaussee niet dan wel nauwelijks kan voorkomen, althans er zorg voor te dragen, dat het verblijf aldaar niet langer is dan 24 subsidiair 48 uur. 24 Gerechtshof s-gravenhage (civiel), 26 april 2007, 07/03 KG en 07/46 KG, LJN: BA Rb. Haarlem (vzr.) 20 maart 2009, LJN BH

14 III: de Staat te gebieden dat het personeel voldoende opleiding krijgt en getraind wordt in de specifieke problematiek die zich voordoet bij vreemdelingen in bewaring. De vereisten op dit punt moeten gelijk zijn voor zowel het personeel in dienst bij de DJI als voor het personeel in dienst bij particuliere bewakingsbedrijven. Het personeel dient ook voldoende te worden geselecteerd op kwaliteit en de vereisten voor het werken in inrichtingen voor verblijf van vreemdelingen. De voorzieningenrechter besluit echter alle vorderingen af te wijzen, behalve het onder II gevorderde, in die zin dat de Staat werd verboden vreemdelingen langer dan 120 uur in vreemdelingenbewaring te houden in een politiecel of een cel van de Koninklijke Marechaussee. De rechter voegde daaraan toe dat de Staat op grond van bijzondere omstandigheden of zwaarwegende belangen, als bedoeld in paragraaf A6/ Vc, van de termijn van 120 uur kan afwijken, in die zin dat zwaarwegende belangen een verdergaande inbreuk op de rechten van de vreemdeling ex art. 8 EVRM rechtvaardigen. Van bijzondere omstandigheden of zwaarwegende belangen is in elk geval geen sprake in geval van onvoldoende capaciteit of nader onderzoek naar de identiteit van de vreemdeling, aldus de rechter (vgl. A6/ ). Een aantal overwegingen die de rechter aan (onderdelen van) zijn uitspraak ten grondslag heeft gelegd in deze zaak zijn echter opmerkelijk. De voorzieningenrechter overwoog bijvoorbeeld het volgende: Van een jegens de Staat rechtens afdwingbaar recht op arbeid en educatie is noch in de wet (Pbw) noch in artikel 8 EVRM of enige andere de Staat rechtstreeks bindende verdragsbepaling sprake. De Staat heeft in dit verband voorts naar voren gebracht dat de aard van de vreemdelingenbewaring meebrengt dat geen arbeid en educatie wordt aangeboden. Deze overweging is opmerkelijk, in de eerste plaats omdat het doel van resocialisatie niet alleen dient te gelden voor mensen die terugkeren in de Nederlandse maatschappij, maar ook voor mensen die terugkeren in een andere maatschappij (zoals ook de RSJ in haar advies van 8 oktober 2008 benadrukte, zie par ). In de tweede plaats omdat er wél een rechtens afdwingbaar recht op arbeid en educatie voortvloeit uit de Penitentiaire beginselenwet. Art. 47 lid 2 Pbw stelt dat de directeur zorgt draagt voor de beschikbaarheid van arbeid voor gedetineerden, voor zover de aard van de detentie zich daar niet tegen verzet. Áls de Staat al van mening is dat de resocialisatiegrond niet van toepassing is op vreemdelingen, dan zou op basis daarvan wellicht gesteld kunnen worden dat de aard van de vreemdelingenbewaring geen recht op arbeid vereist. Hoe dan ook, zich er tegen verzetten, zoals de uitzonderingsgrond uit art. 47 lid 2 Pbw vereist, doet de aard van de vreemdelingenbewaring sowieso niet. Dit is een wezenlijk verschil. Artikel 47 lid 2 Pbw schrijft de directeur namelijk niet voor om arbeid beschikbaar te stellen als dit op grond van de aard van de detentie nodig dan wel vereist is, maar schrijft voor dat arbeid in principe altijd beschikbaar gesteld moet worden, tenzij de aard van de detentie zich er actief tegen verzet. Vermeldenswaardig is in dit verband een uitspraak van de beroepscommissie van de RSJ 26 waarin gesteld werd dat bezuinigingen niet mogen afdoen aan de taak van de directeur om voor de beschikbaarheid van arbeid te zorgen. Wellicht nog interessanter aan deze uitspraak is het volgende (geciteerd wordt de beroepscommissie): Waar de aard van de detentie zich verzet tegen het verrichten van arbeid door gedetineerden valt veeleer te denken aan een detentie in het penitentiair ziekenhuis of in de FOBA. Vreemdelingenbewaring wordt hier niet genoemd. Ook ten aanzien van educatie zou in de eerste plaats het resocialisatiebeginsel al mee dienen te brengen dat ook vreemdelingen, die naar een andere samenleving terugkeren, er recht op hebben. 26 Beroepscommissie RSJ, 3 augustus 2005, 05/0662/GA. 14

15 Ook hier geldt weer dat al zou de Staat vinden dat de resocialisatiegrond niet van toepassing is op vreemdelingen, dan kan dat hooguit betekenen dat de aard van de vreemdelingenbewaring de beschikbaarheid van educatie niet eist. Dit betekent overigens niet dat vreemdelingen er geen recht op hebben. Voldoende is al, zo blijkt uit art. 48 lid 1 jo. lid 3 Pbw, dat het zich verdraagt met de aard en duur van de detentie. Waar in art. 47 Pbw ten aanzien van arbeid alleen werd gekeken naar de aard van de detentie wordt ten aanzien van educatie dus ook gekeken naar de duur. Bovendien wordt in art. 48 lid 1 een onderscheid gemaakt tussen onderwijs en andere educatieve activiteiten. Niet onaannemelijk zou zijn dat de Staat stelt dat de duur van vreemdelingenbewaring zich niet verdraagt met het beschikbaar stellen van onderwijs. Dit argument gaat echter niet op ten aanzien van andere educatieve activiteiten. Die hoeven namelijk niet per se van lange duur te zijn. De aard en de duur van vreemdelingenbewaring verdragen zich daar dus prima mee. Ook overwoog de voorzieningenrechter het volgende: Dat vreemdelingen in sommige gevallen slechter af zijn dan strafrechtelijk gedetineerden in een huis van bewaring, zoals de VAJN heeft gesteld, is door de Staat gemotiveerd betwist, zodat de VAJN daarin binnen het kader van dit kort geding niet reeds op voorhand kan worden gevolgd. De Staat heeft verwezen naar het RSJ-advies, waarin staat beschreven dat, hoewel de inrichtingen voor vreemdelingenbewaring een huis van bewaring-regime kennen van beperkte gemeenschap, de betreffende directies ernaar streven de vreemdelingen meer onderling contact toe te staan dan in dit regime gebruikelijk is, waarbij het regime van algehele gemeenschap wordt benaderd (p. 12 RSJ-advies). Het is behoorlijk gewaagd om te stellen dat de vreemdelingenbewaring het regime van algehele gemeenschap benadert. Sterker nog, gezien de verwijzing door de Staat naar p. 12 van het RSJ-advies mag het zelfs brutaal genoemd worden, aangezien in de twee voorafgaande zinnen van dat advies nog gedetailleerd wordt onderbouwd dat het regime van vreemdelingenbewaring zo sober is, zelfs soberder dan het regime in reguliere huizen van bewaring. 27 Het is dan ook opmerkelijk dat hier de stelling van de VAJN, dat vreemdelingen soms zelfs slechter af zijn dan strafrechtelijk gedetineerden in een huis van bewaring, wordt afgedaan enkel en alleen met het argument dat er naar wordt gestreefd om de vreemdelingen meer onderling contact toe te staan. Alle beperkingen die de vreemdelingenbewaring, in tegenstelling tot reguliere huizen van bewaring en gevangenissen, kent (zie voor een opsomming daarvan hoofdstuk 5) worden namelijk over het hoofd gezien. Tot slot verdient vermelding dat de Staat in deze zaak, onder verwijzing naar de overgelegde dagprogramma s, naar voren heeft gebracht (zie overweging 4.24) dat thans in vreemdelingenbewaring per week 56 uren beschikbaar zijn voor activiteiten en bezoek. In paragraaf 4.1 wordt hierop teruggekomen Europees Hof voor de Rechten van de Mens In Saadi vs United Kingdom 28 overweegt het Hof in overweging 68 dat, ondanks het feit dat het Hof nog niet eerder een allesomvattende definitie heeft gegeven van welke gedragingen van autoriteiten willekeur inhouden met betrekking tot art. 5 lid 1 EVRM, er wel key principles zijn ontwikkeld on a case-by-case basis. Vervolgens wordt in overweging 69 gesteld dit onder meer vereist dat zowel het bevel tot oplegging als de tenuitvoerlegging daadwerkelijk in overeenstemming zijn met het doel van de op art. 5 lid 1 EVRM gebaseerde vrijheidsontneming. In overweging 72 stelt het Hof echter dat de 27 Advies Vreemdelingenbewaring 2008, p EHRM 29 januari 2008, nr /03, JV 2008, 104 (Saadi vs UK). 15

16 Grand Chamber, het tweede deel van art. 5 lid 1 sub f EVRM (waar art. 59-ers onder vallen) interpreterend, in een eerdere zaak heeft onderkend dat zolang er sprake is van zicht op uitzetting (lees: zolang er actie wordt ondernomen met het oog op de uitzetting) niet vereist is dat de detentie noodzakelijk is in verband met bijvoorbeeld vluchtgevaar. De Grand Chamber stelde verder, aldus het Hof, dat het proportionaliteitsbeginsel met betrekking tot art. 5 lid 1 sub f EVRM alleen in die zin geldt dat de detentie niet onredelijk lang mag duren, en slechts gerechtvaardigd is zo lang uitzettingshandelingen with due dilligence gaande zijn. Hoe dan ook, volgens het Hof dient er een relatie te bestaan tussen de grond waarop de vrijheidsontneming gebaseerd is en de plaats en condities van de detentie (zie overweging 69). Vervolgens overweegt het Hof (zie overweging 73) dat het verbod van willekeur ten aanzien van detentie op basis van het eerste deel van art. 5 lid 1 sub f EVRM op dezelfde manier dient te gelden als ten aanzien van het tweede deel. Om echter vervolgens niet te worden aangemerkt als willekeurig, zo vervolgt het Hof in overweging 74, dient het doel van voorkoming van onbevoegde intrede in acht te worden genomen, dienen de plaats en condities van detentie geschikt te zijn, in aanmerking nemende dat de maatregel niet van toepassing is op mensen die strafbare feiten hebben gepleegd, maar op vreemdelingen die, vaak hun leven vrezend, gevlucht zijn van hun eigen land, en dient de detentie niet langer te duren dan redelijkerwijs nodig is voor het nagestreefde doel. In Tyrer vs UK 29 overweegt het Hof dat de beoordeling, of een bestraffing vernederend is in de zin van art. 3 EVRM, relatief is: it depends on all the circumstances of the case and, in particular, on the nature and context of the punishment itself and the manner and method of its execution. Redelijkerwijs kan worden aangenomen dat de overweging van het Hof ook van toepassing is op vernederende handelingen. Vervolgens benadrukt het Hof in deze zaak dat het Verdrag een living instrument is, which, as the Commission rightly stressed, must be interpreted in the light of present-day conditions. Tot slot is wellicht vermeldenswaardig de zaak Abdolkhani and Karimnia vs Turkey 30 waarin gesteld werd dat art. 3 EVRM de verplichting met zich meebrengt om iemand niet uit te zetten naar een land waar hij of zij het risico loopt op behandeling in strijd met dat artikel Beroepscommissie van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming Zoals in paragraaf reeds is weergegeven werd in een beslissing van de beroepscommissie van de RSJ van 3 augustus geconcludeerd dat bezuinigingen niet mogen afdoen aan de wettelijke taak van de directeur om voor de beschikbaarheid van arbeid te zorgen. Daarnaast werd gesteld dat waar de aard van de detentie zich verzet tegen het verrichten van arbeid te denken valt aan een detentie in het penitentiair ziekenhuis of in de FOBA. In haar beslissing van 26 maart stelde de beroepscommissie van de RSJ dat de beslissing van de directeur om een verzoek, strekkende tot wijziging van het geldende regime, af te wijzen, een beslissing is als bedoeld in art. 60 lid 1 Pbw, hetgeen leidt tot ontvankelijkheid. Resumerend stelt zij echter dat de wet geen beklag open stelt tegen algemene regels en dus ook niet tegen het regime waaraan een gedetineerde wordt onderworpen, behalve indien er beklag wordt ingesteld tegen een regeling die in strijd is met hogere regelgeving. Daarbij wordt ook in aanmerking genomen dat een 29 EHRM 25 april 1978, nr. 5856/72 (Tyrer vs UK). 30 EHRM 22 september 2009, nr /08 (Abdolkhani and Karimnia vs Turkey). 31 Beroepscommissie RSJ, 3 augustus 2005, 05/0662/GA. 32 Beroepscommissie RSJ, 26 maart 2007, 06/2825/GA. 16

17 algemene aanpassing van een regime primair een taak van de Minister van Justitie is. Hiermee impliceert de beroepscommissie dat zij slechts marginaal toetst aan hogere regelgeving. Een andere beslissing van de beroepscommissie van de RSJ die het vermelden waard is, is de beslissing van 14 juli Hier werd namelijk beslist dat het feit dat een ongewenst vreemdeling op grond van art. 4, aanhef en onder l, van de Regeling tijdelijk verlaten van de inrichting niet in aanmerking komt voor (onbegeleid) verlof, niet per definitie betekent dat hij of zij niet in aanmerking komt voor begeleid verlof. 2.3 Niet dwingend Nationaal Inspectie voor de Gezondheidszorg In haar rapport van 24 maart 2004 concludeerde de Inspectie voor de Gezondheidszorg dat in het uitzetcentrum Rotterdam geen verantwoorde zorg, zoals bedoeld in de Kwaliteitswet en de Wet BIG (Wet Beroepen in de Individuele Gezondheidszorg) of in het plan van aanpak van de DJI, werd geboden. 34 Eind 2007 heeft de Inspectie in de reguliere penitentiaire inrichtingen een toezichtronde gehouden om de kwaliteit van de medische zorg achter tralies te beoordelen. 35 Het overlijden van een vreemdeling in het detentiecentrum Rotterdam op 3 februari 2008, heeft de Staatssecretaris van Justitie, bij de beantwoording van Kamervragen, doen bewegen de Inspectie te vragen haar onderzoek naar de zorg van de medische diensten in de penitentiaire inrichtingen uit te breiden met onderzoek naar de medische diensten in detentiecentra. In een rapport van december 2009 van de Inspectie voor de Gezondheidszorg staan de resultaten van het inspectieonderzoek in augustus en september 2008 bij de medische diensten van zes detentiecentra in Nederland. De borging van de kwaliteit van de zorg en de beschikbaarheid van voldoende deskundige medewerkers moeten nog verbeteren. 36 De inspectie kondigt aan de effectuering van de in april 2009 ingediende verbeterplannen in maart 2010 te zullen toetsen Inspectie voor de Sanctietoepassing De Inspectie voor de Sanctietoepassing (ISt) is sinds 1 januari 2005 belast met (o.a.) de toezichtstaak die voorheen in handen was van de RSJ. De ISt ziet toe op de sanctietoepassing met het oog op zichtbare verbetering van de effectiviteit en kwaliteit van de sanctietoepassing. De ISt adviseert de minister van Justitie ten behoeve van borging van behoorlijke sanctietoepassing. De ISt is hierbij onafhankelijk in haar oordeel, transparant in haar werkwijze en professioneel in haar kennis, 33 Beroepscommissie RSJ, 14 juli 2009, 09/1554/GV. 34 Inspectie voor de Gezondheidszorg, Rapport naar aanleiding van algemene toezichtbezoeken aan de Medische dienst van het uitzetcentrum Rotterdam-airport op 4 december 2003 en 12 maart 2004 te Rotterdam, 24 maart 2004, p Inspectie voor de Gezondheidszorg, Medische diensten in penitentiaire inrichtingen: achter tralies nu veiliger zorg, maar verbeteringen nog nodig, juni 2009, p Inspectie voor de Gezondheidszorg, Medische diensten in detentiecentra: verantwoorde zorg, maar nog niet gewaarborgd, december 2009, p

18 vaardigheden en houding, aldus de beroepscode van de ISt. 37 Art. 2 RISt (Regeling Inspectie voor de Sanctietoepassing) zegt dat het werkterrein van de ISt onder andere alle tot DJI behorende inrichtingen omvat, dus ook die waar vrijheidsontneming van vreemdelingen plaatsvindt. In het Inspectiejaarplan 2009 van de ISt werd gesteld dat vreemdelingenbewaring tot dan toe alleen onderwerp van incident- of themaonderzoek en oriëntatiebezoeken was. Aangekondigd werd dat de ISt in 2009 enkele detentiecentra zou doorlichten. 38 Op het beproeven van een ontwikkeld toetsingskader in een pilotdoorlichting van DC Zaandam na, is daar in 2009 weinig (lees: niets) van terechtgekomen. Opmerkelijk is dat op de site van de ISt 39 wel tal van inspectierapporten van reguliere penitentiaire inrichtingen te vinden zijn. Interessant is het inspectierapport doorlichting PI Breda van april De ISt stelde daarin dat volgens landelijke voorschriften gedetineerden in een regime van beperkte gemeenschap wekelijks minimaal gedurende 43 uur gemeenschappelijke activiteiten aangeboden dienen te krijgen. Voor een regime van algehele gemeenschap geven zij recht om wekelijks minstens 59 uur buiten de cel te verblijven met 45 uur per week activiteiten. Deze landelijke voorschriften, welke door de Rechtbank s-gravenhage zijn bevestigd 41, hebben de norm die voortvloeit uit de leden 2 en 3 van art. 3 Pm dus uitgebreid. Nu streeft de ISt ernaar voor eind 2010 alle detentie- en uitzetcentra te hebben doorgelicht. 42 Inmiddels is er een rapport 43 verschenen naar aanleiding van de doorlichting van DC Zaandam in Tijdens de doorlichting is onder meer geconstateerd dat het activiteitenprogramma erg beperkt is en dat de verveling onder de ingesloten vreemdelingen groot is en er te weinig afleiding is. "Hoewel de ingesloten vreemdelingen elke week de voorgeschreven 18 uur activiteiten krijgen waar ze wettelijk minimaal recht op hebben, blijkt dat het overgrote deel van de dag bestaat uit luchten en recreëren. Dit komt in de praktijk neer op rondhangen in de gemeenschappelijke ruimte en op de luchtplaats. Arbeid en onderwijs worden node gemist. Het ontbreken van een zinvolle dagbesteding leidt ertoe dat ingesloten vreemdelingen hun tijd in ledigheid doorbrengen. Dat leidt bovendien tot spanningen. 44 Ook is er kritiek geuit op de psychomedische zorg waar gesteld wordt dat het grote verloop onder het verpleegkundig personeel de continuïteit van de medische zorg niet ten goede komt. Verder vormt het frequent toepassen van de afzondering een zorgpunt en verdient de beklagprocedure verbetering, omdat het doorgaans veel te lang duurt voordat een vreemdeling uitsluitsel krijgt over een beklagzaak. 45 De ISt heeft een steekproef gedaan om na te gaan hoe lang het duurde voordat de beklagzaken met een gegrond- of ongegrond-verklaring werden afgedaan. Het ging daarbij in totaal om twintig beklagzaken. In vier van deze twintig gevallen deed de beklagcommissie binnen de wettelijke termijn van vier weken uitspraak. In zeven gevallen duurde dat langer dan vier maanden. 46 Dit bleek mede te worden veroorzaakt door het feit dat de 37 Inspectie voor de Sanctietoepassing, Beroepscode ISt, november 2007, p. 5, < 38 Inspectie voor de Sanctietoepassing, Inspectiejaarplan 2009, november 2008, p < 40 Inspectie voor de Sanctietoepassing, Inspectierapport doorlichting PI Breda, publicatie-nr , Rijksoverheid: april 2009, p Rb. s Gravenhage (vzr.) 16 november 2004, KG 04/1214, LJN AR Inspectie voor de Sanctietoepassing, Inspectiejaarplan 2010, november 2009, p Inspectie voor de Sanctietoepassing, Inspectierapport doorlichting detentiecentrum Noord-Holland locatie Zaandam, januari 2010, publicatie-nr J Ibid, p Ibid, p. 9 e.v. 46 Ibid, p

19 inrichting, wederom steekproefsgewijs, gemiddeld ca. 18 dagen nodig had om het schriftelijke verweer op te stellen. Met betrekking tot organisatieaspecten is een bijzonder aandachtspunt de inzet van relatief minder geschoolde toezichthouders van externe organisaties (G4S en DJI-Pool). 47 De ISt heeft DC Zaandam onder anderen aanbevolen om het activiteitenprogramma te evalueren en te kijken naar mogelijkheden om ingesloten vreemdelingen een nuttiger dagbesteding te geven, en om de mogelijkheden te bezien om met name de executieve medewerkers nadere functiescholing en -ontwikkeling aan te bieden en daarbij te investeren in aanvullende trainingen van detentietoezichthouders in agressiebeheersing en de-escalatie van conflicten. 48 Positief punt uit het rapport is dat naar aanleiding van een oproep van vreemdelingen, die aan hebben gegeven dat ze graag veel vaker willen sporten, de directie een aantal toezichthouders heeft opgeleid tot sport en spel medewerkers. In de toekomst zullen daardoor meer recreatieve sportmogelijkheden kunnen worden geboden. 49 Ook positief is het feit dat de ingesloten vreemdelingen, tot hun tevredenheid, tijdens de recreatie-uren, op eigen kosten, onbeperkte toegang hebben tot de telefoon. Per afdeling zijn er drie telefoons. 50 Verder zijn er een aantal feiten uit het rapport af te leiden die van belang zijn in het kader van dit onderzoek. Vastgesteld wordt dat alle cellen tweepersoonscellen, voorzien van stapelbedden, zijn en dat per afdeling twee cellen worden gebruikt om één persoon te huisvesten. In dit verband is interessant dat de ISt in het Inspectiejaarplan 2010 stelt dat hoewel in Nederland het meerpersoonscelgebruik inmiddels politiek en maatschappelijk onomstreden is, internationale normstelling eenpersoonscelgebruik voor de nacht aanbeveelt en in het bijzonder voor niet afgestrafte gedetineerden. 51 Daarnaast vloeit uit het rapport voort dat de afdelingen A en E fungeren als inkomstenafdeling. 52 Medewerkers van de IOM zijn tenminste twee dagen per week in het detentiecentrum aanwezig. 53 Verder wordt geconstateerd dat de huisregels van DC Zaandam niet actueel en op onderdelen achterhaald zijn, 54 en dat de collectie van de bibliotheek beperkt en verouderd is en weinig boeken in vreemde talen bevat. 55 Het wekelijks zakgeld bedraagt 10 euro. 56 Toch hanteert de winkelier voor sommige artikelen een forse opslag ten opzichte van de gangbare supermarktprijs Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming De RSJ beveelt in haar advies van 21 december 1999 de Minister van Justitie aan om op korte termijn te komen tot zowel een brede regimesverruiming als een ruime invoering van terugkeerprogramma s, alsmede een passende opvang te realiseren voor jeugdige en bijzondere zorg behoevende vreemdelingen Ibid, p. 11 e.v. 48 Ibid, p. 12 e.v. 49 Ibid, p. 26 e.v. 50 Ibid, p Inspectie voor de Sanctietoepassing, Inspectiejaarplan 2010, november 2009, p Inspectie voor de Sanctietoepassing, Inspectierapport doorlichting detentiecentrum Noord-Holland locatie Zaandam, januari 2010, publicatie-nr J-88, p Ibid, p Ibid, p Ibid, p Ibid, p Ibid, p Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Brief van 21 december 1999, Kenmerk /99. 19

20 In haar advies van 6 november 2000 benadrukt zij het kenmerk dat de vreemdelingenbewaring bijzonder maakt, namelijk dat de grondslag niet gevormd wordt door de verdenking van of veroordeling wegens het plegen van een strafbaar feit. Het geheel aan vraagstukken rond de vreemdelingenbewaring zou volgens de RSJ dan ook bezien moeten worden vanuit het principe dat deze detentievorm geen strafkarakter heeft. In het verlengde van deze gedachte lijkt de sectie een discussie denkbaar over de vraag of een in de Penitentiaire beginselenwet genoemde penitentiaire inrichting het meest aangewezen instituut is voor het ten uitvoer leggen van de vreemdelingenbewaring. In ieder geval wil de sectie aandacht vragen voor de vraag of het huis van bewaring, waar op grond van de wet een regime van beperkte gemeenschap wordt gevoerd, wel de geëigende plaats is voor de tenuitvoerlegging dan wel dat de wet- c.q. regelgeving nadere regimesbepalingen zou dienen te formuleren voor de tenuitvoerlegging van de vreemdelingenbewaring in dat instituut. 59 In haar advies van 16 juni 2008 gaat de RSJ in op de detentieomstandigheden in de vreemdelingenbewaring en doet aanbevelingen voor aanpassing van het regime. 60 De RSJ stelt vast dat waar internationale richtlijnen voorschrijven dat vreemdelingenbewaring niet in een gevangenis maar in speciaal daarvoor ingerichte voorzieningen plaatsvindt, de Nederlandse overheid daarvan afwijkt door te kiezen voor het ten uitvoer leggen van vreemdelingbewaring in een sober detentieregime, in een aantal opzichten zelfs soberder dan het regime in strafinrichtingen. De RSJ stelt ook vast dat de effectiviteit van de vreemdelingenbewaring beperkt is doordat nog niet de helft van het aantal inbewaringstellingen daadwerkelijk tot uitzetting leidt. Bovendien meent zij dat de Nederlandse overheid meer kan doen om bewaring te voorkomen. Zij doet de volgende aanbevelingen. 1) Stem het regime zoveel mogelijk af op het karakter van de vreemdelingenbewaring: maximale bewegingsvrijheid binnen de muren, zo min mogelijk op cel, mogelijkheden tot contact met de buitenwereld, een dagprogramma met mogelijkheden tot zinvolle tijdsbesteding en voorbereiding op de terugkeer. 2) Wijzig hiertoe indien nodig art. 5.4 lid 1 van hoofdstuk A5 van het Vreemdelingenbesluit 2000 de aanduiding huis van bewaring in gevangenis ; verplaats art. 9 lid 2 onder d van de Penitentiaire beginselenwet naar art ) Intensiveer de inspanningen ten behoeve van terugkeer naar het land van herkomst. In verband met het grote aantal nationaliteiten dient deze voorbereiding op de terugkeer op individuele basis te worden uitgewerkt. 4) Besteed aandacht aan opleiding van het personeel met het oog op de specifieke problematiek van deze gedetineerden. 5) Introduceer een beroepsrecht bij de Vreemdelingenbewaring ex artikel 6 Vreemdelingenwet. 6) Richt de rechtmatigheidstoets in conform het EU-Proposal Returns Directive. 7) Beperk de duur van vreemdelingenbewaring tot een half jaar, te verlengen door de rechter ingeval zich de uitzonderlijke omstandigheden voordoen die thans als zodanig in de jurisprudentie worden erkend. 8) Specificeer het criterium zicht op uitzetting in de Vreemdelingencirculaire. 9) Gebruik de vreemdelingenbewaring de facto zoals zij is bedoeld, namelijk als laatste middel. 59 Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, Brief van 6 november 2000, Kenmerk /00/AvB/rb. 60 Advies Vreemdelingenbewaring