Aan de leden van de Algemene Commissie voor Immigratie en Asiel. Dir/EN/2010/103. Geachte heer, mevrouw,

Transcriptie

1 Aan de leden van de Algemene Commissie voor Immigratie en Asiel Datum 12 januari 2011 Onderwerp Inbreng Nader Verslag Tweede nota van Wijziging bij wetsvoorstel , nr. 9 (Implementatie Terugkeerrichtlijn) Ons kenmerk Dir/EN/2010/103 Uw kenmerk Geachte heer, mevrouw, Op 6 december jl. ontving de Kamer van de minister van Immigratie en Asiel de tweede nota van wijziging bij het wetsvoorstel ter implementatie van de Terugkeerrichtlijn. 1 Uiterlijk 19 januari a.s. zal uw commissie inbreng leveren voor het nader verslag. Met de aanpassingen in de tweede nota van wijziging wordt verblijf in Nederland nadat een inreisverbod is opgelegd strafrechtelijk gesanctioneerd. 1. Inleiding Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland hebben met zorg kennis genomen van het wetsvoorstel en de tweede nota van wijziging. Hoewel de minister heeft aangegeven dat het wetsvoorstel niet beoogt uitvoering te gegeven aan het in het Regeerakkoord opgenomen voornemen illegaal verblijf strafbaar te stellen, wordt met deze wetswijzing illegaal verblijf strafbaar gesteld in het merendeel van de gevallen. Aan elke vreemdeling van buiten de Europese Unie op wie een vertrekplicht rust zal een inreisverbod, gekoppeld aan strafbaarstelling van verblijf, worden opgelegd. De voorwaarden waaronder een inreisverbod kan worden opgelegd zijn aanmerkelijk ruimer dan die thans gelden voor de ongewenstverklaring en in tegenstelling tot het opleggen van de ongewenstverklaring is het opleggen van het inreisverbod in een groot aantal situaties verplicht. 2 Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland onderkennen het belang van een effectief terugkeerbeleid, mits dit beleid voldoet aan internationale mensenrechtenstandaarden en wordt uitgevoerd op een waardige en humane wijze. Beide organisaties hebben echter grote bezwaren tegen het strafrechtelijk sanctioneren van illegaal verblijf. In deze brief gaan wij eerst in op het feit dat de Terugkeerrichtlijn geen strafbaarstelling vereist. Vervolgens gaan wij in op de nadelige gevolgen van strafbaarstelling. Hierbij geven 1 Wijziging van de Vreemdelingenwet 2000 ter implementatie van richtlijn nr. 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven (PbEU L 248/98), Tweede nota van wijziging, kst nr Zie ook brief van de Commissie Meijers betreffende de strafbaarstelling overtreding inreisverbod (TK , , nr. 9), 24 december 2010.

2 Pagina 2 wij aan welke vragen de regering in elk geval zou moeten beantwoorden met betrekking tot dit wetsvoorstel. Strafbaarstelling van illegaal verblijf biedt geen verruiming van de bestaande bestuursrechtelijke mogelijkheden om personen uit te zetten of de toegang te weigeren. Bovendien leidt strafbaarstelling tot criminalisering en stigmatisering van migranten in het algemeen en zullen migranten zonder verblijfsvergunning eerder geneigd zijn zich aan het overheidstoezicht te onttrekken en dat zij overheidsinstellingen zullen mijden. Dit kan er toe leiden dat migranten niet langer bereid zijn om samen te werken met de politie of aangifte te doen als zij slachtoffer worden van een misdrijf, medische hulp in te roepen of dat zij zich genoodzaakt zien hun kinderen niet langer naar school te laten gaan. Ook stellen wij grote vraagtekens bij de handhaafbaarheid van de strafbaarstelling. Strafbaarstelling van illegaliteit is in hoge mate symbolische wetgeving en zal in de praktijk meer problemen creëren dan oplossen. In dit verband wijzen wij op door eerdere kabinetten geconstateerde bezwaren die kleven aan strafbaarstelling van illegaal verblijf. 3 Ook hebben wij grote zorgen ten aanzien van het Europees inreisverbod en de eerbiediging van het refoulementverbod. 2. De Terugkeerrichtlijn en strafbaarstelling De Terugkeerrichtlijn introduceert een Europees inreisverbod. Dit verbod heeft tot doel de toegang tot en het verblijf in de EU voor een bepaalde duur te ontzeggen. De Terugkeerrichtlijn verplicht niet tot de strafrechtelijke sanctionering van verblijf in weerwil van een opgelegd inreisverbod. De preambule van de richtlijn stelt juist dat beslissingen die op grond van de richtlijn worden genomen zich niet mogen beperken tot het loutere feit van illegaal verblijf. 4 Als het gaat om uitzetting van illegaal verblijvenden regelt de richtlijn al uitputtend in welke gevallen (bestuursrechtelijke) vreemdelingenbewaring mag worden toegepast. Daarbij gelden de uitgangspunten dat detentie alleen mag worden toegepast wanneer geen andere minder dwingende maatregelen voorhanden zijn en dat de detentie niet langer duurt dan nodig is voor de voorbereiding van de uitzetting. 5 Ook onder artikel 5 EVRM lid 1(f) is de bewaring van vreemdelingen op grond van illegaal verblijf aan strikte voorwaarden verbonden. Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland constateren dat een mogelijke sanctie van hechtenis, louter op grond van illegaal verblijf, niet in lijn is met voorgenoemde bepalingen. Kan de regering opgehelderen op welke wijze strafrechtelijke detentie op grond van verblijf in weerwil van een inreisverbod zich volgens de regering verhoudt tot deze bepalingen? Deelt de regering de zorg dat de nationale strafbaarstelling kan neerkomen op draaideurdetentie? Immers, zodra een persoon weer uit detentie is, is hij direct weer strafbaar. Ten aanzien van het inreisverbod zijn Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland van mening dat handhaving pas plaats dient te vinden nadat betrokkene Nederland heeft verlaten in het kader van toegang en grensbewaking. De Nederlandse wetgeving voorziet al in strafbaarstelling van overtreding van bepalingen van grenstoezicht op grond van artikel 108 lid 1 Vw. 3 Zie onder andere brief van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 4 maart 2005, Kamerstuk , nr. 23 (Illegalennota). 4 Preambule, punt 6. 5 Artikel 15 lid 1 Terugkeerrichtlijn.

3 Pagina 3 Kan de regering aangeven waarom zij ervoor kiest overtreding van het inreisverbod strafbaar te stellen ook indien een persoon Nederland nog niet heeft verlaten en dus van inreizen geen sprake is? Gezien het feit dat de termijn voor implementatie van de Terugkeerrichtlijn inmiddels is verstreken, zullen andere lidstaten inmiddels ook een inreisverbod hebben ingesteld of vergevorderde plannen hiertoe hebben. Welke invulling hebben andere lidstaten aan het inreisverbod gegeven? Is in andere lidstaten verblijf in weerwil van een inreisverbod ook strafbaar gesteld en wordt deze strafbaarstelling al gehandhaafd voordat de betrokkene de lidstaat heeft verlaten? 3. De bezwaren tegen strafbaarstelling van illegaal verblijf Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland zijn van mening dat strafbaarstelling van illegaal verblijf geen geëigend middel is om migratie te reguleren. Wij onderschrijven het standpunt van de UN Working Group on Arbitrary Detention dat strafbaarstelling van illegaal verblijf het legitieme belang van de staat om het territoir te beschermen en migratie te reguleren overschrijdt. 6 Een belangrijk uitgangspunt van het (Nederlandse) strafrecht is immers het 'ultimum remedium'-beginsel, inhoudende dat het strafrecht alleen ingezet behoord te worden wanneer er geen minder ingrijpende middelen ter beschikking staan. 7 Nu strafbaarstelling van illegaal verblijf geen verruiming biedt van de bestaande bestuursrechtelijke mogelijkheden om personen uit te zetten of de toegang te weigeren, zien wij geen rechtvaardiging voor de inzet van een dergelijk zwaar middel. Dit achten wij disproportioneel. 8 Daarbij wegen wij ook de nadelige consequenties die strafbaarstelling van illegaal verblijf met zich meebrengt. Hier zullen wij in de onderstaande paragrafen nader op ingaan. Eerdere voorstellen om illegaal verblijf strafbaar te stellen zijn vanwege zwaarwegende juridische en praktische bezwaren niet uitgewerkt door vorige kabinetten. De strafbaarstelling is onder andere besproken in het kader van de Illegalennota uit 2005, waarin zeer uitvoerig de diverse bezwaren zijn uiteengezet. 9 Hierbij wijzen wij op enkele genoemde bezwaren: 1. De maatregel treft niet alleen criminele of overlastgevende vreemdelingen, maar bijvoorbeeld ook vreemdelingen die meewerken aan hun terugkeer. 2. Er wordt getwijfeld aan de doelmatigheid van de cumulatie van de bestuurs- en strafrechtelijke sancties. Immers, beide maatregelen zijn gericht op het beeindigen van illegaal verblijf. 3. De maatregel brengt extra administratieve lasten met zich mee voor het opsporingsapparaat en legt een aanzienlijk beslag op de capaciteit van dit apparaat, maar levert een gering rendement op. 4. Strafbaarstelling van illegaliteit leidt tot verdere marginalisering van illegale vreemdelingen en daardoor mogelijk verdere criminalisering, waarbij gedacht kan worden aan een toename van overlevingscriminaliteit en andere strafbare feiten zoals identiteitsfraude en mensensmokkel. 6 A/HRC/13/30, para. 58, "Migrants in an irregular situation have not committed any crime. The criminalization of irregular migration exceeds the legitimate interests of States in protecting its territories and regulating irregular migration flows." 7 Hazewinkel-Suringa/Remmelink, Inleiding tot het Nederlands Strafrecht 1996, p.35. Dit beginsel was ook een uitgangspunt voor de visie op de modernisering van de sanctietoepassing van de minister van Justitie in 2004, kst VI nr Zie ook brief van de Commissie Meijers betreffende de strafbaarstelling overtreding inreisverbod (TK , , nr. 9), 24 december Brief van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 4 maart 2005, Kamerstuk nr. 23

4 Pagina 4 5. Er zou een ongewenste invloed kunnen optreden van het strafrecht op het vreemdelingenrecht. Bijvoorbeeld over de vraag of er sprake was van overmacht kan de strafrechter een andere conclusie trekken dan de vreemdelingenrechter. Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland vragen zich af welke ontwikkelingen zich volgens de regering inmiddels hebben voorgedaan die deze bezwaren thans zouden wegnemen. 4. Criminalisering en marginalisering Hoewel de minister tijdens de behandeling van de begroting van het ministerie van Jusititie 2011, onderdeel vreemdelingenzaken, aangaf dat het voornemen om illegaal verblijf strafbaar te stellen is ingegeven door de wens "de overlast te bestrijden en de illegale vreemdeling die zich schuldig maakt aan criminele activiteiten, zo snel mogelijk het land uit te zetten" 10, treft de voorgestelde wetswijziging een veel grotere aantal personen dan alleen degenen die zich schuldig maken aan criminaliteit of overlast veroorzaken. Ook "gewone" migranten zonder verblijfsrecht en afgewezen asielzoekers worden gecriminaliseerd. Hierbij wordt voorbij gegaan aan het feit dat deze personen zich sowieso in een kwetsbare situatie bevinden. Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland vrezen dat de (dreiging met) strafrechtelijke vervolging zal leiden tot verdere marginalisering van irreguliere migranten en afgewezen asielzoekers. 11 Recht op onderwijs en medisch noodzakelijke zorg Het risico bestaat dat ouders die illegaal in Nederland verblijven hun kinderen niet meer naar school zullen laten gaan. Ook zou een gvolg kunnen zijn dat illegaal verblijvenden minder snel medische zorg inroepen, ook wanneer dat noodzakelijk is. Het recht op onderwijs en gezondheidszorg zijn neergelegd in internationale verdragen. Zo is in artikel 12 lid 1 van het Internationaal Verdrag inzake Economisch Sociaal Culturele Rechten (IVESCR) het recht op medisch noodzakelijke zorg neergelegd. Het Comite inzake Economisch Sociaal Culturele Rechten vult in General Comment nr 19 het recht op medische zorg nader in: All persons, irrespective of their nationality, residence or immigration status, are entitled to primary and emergency health care. 12 Het recht op onderwijs is neergelegd in artikel 13 van het IVESCR en artikel 28 van het Internationaal Verdrag inzake de Rechten van het Kind. Het recht op onderwijs en het recht op medisch noodzakelijke zorg ten aanzien van irreguliere migranten vinden hun weerslag in artikel 10 lid 2 van de Vreemdelingenwet, waarin uitzonderingen op het Koppelingsbeginsel zijn opgenomen. 13 De regering dient de effectuering van deze rechten ook te waarborgen. Hoe garandeert de regering dat de strafbaarstelling van illegaal verblijf geen belemmering opwerpt ten aanzien legitieme aanspraken op onderwijs en medisch noodzakelijke zorg, zoals volgend uit de internationale mensenrechten? Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland wijzen er ook op dat ouders die illegaal in Nederland verblijven terughoudend zullen zijn in het doen van geboorteaangiften van hun kinderen waardoor deze kinderen extra kwetsbaar zijn aangezien zij niet (meer) in het zicht zijn van maatschappelijke instanties. 10 Tweede Kamer, Handelingen , nr. 29. p Zie brief van minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 4 maart 2005, Kamerstuk , nr Committee on Economic Social and Cultural Rights, General Comment No 19, Right to social security (art. 9), E/C.12/GC/19, 4 februari 2008, para Artikel 10 lid 2 van de Vreemdelingenwet bepaalt: Van het eerste lid kan worden afgeweken indien de aanspraak betrekking heeft op onderwijs, de verlening van medisch noodzakelijke zorg, de voorkoming van inbreuken op de volksgezondheid, of de rechtsbijstand aan de vreemdeling..

5 Pagina 5 Slachtoffers van mensenhandel en uitbuiting Anders dan de regering stelt, zijn Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland van mening dat met de strafbaarstelling van illegaal verblijf mensenhandel en uitbuiting van irreguliere migranten niet effectiever wordt tegengegaan. Integendeel. Door de wetswijziging worden niet langer alleen de daders, maar ook slachtoffers en getuigen met strafrechtelijke vervolging bedreigd. Enerzijds onstaat hierdoor gerede kans dat irreguliere migranten die kwetsbaar zijn zich juist aan toezicht zullen onttreken en daardoor eerder het slachtoffer zullen worden van mensenhandel en/of uitbuiting. Daarnaast vrezen wij dat slachtoffers van mensenhandel en uitbuiting en getuigen van deze misdrijven terughoudender zullen zijn in het doen van aangifte, wat de opsporing verder zal bemoeilijken. Op welke wijze gaat de regering deze consequenties ondervangen? Zijn de Nationaal Rapporteur Mensenhandel, de maatschappelijke organisaties die hulp bieden aan slachtoffers van mensenhandel en de politie en het Openbaar Ministerie geconsulteerd op dit punt? 5. Handhaving Omdat de strafbaarstelling van verblijf in weerwil van een inreisverbod een zeer grote groep personen betreft, vragen Amnesty en VluchtelingenWerk zich af of het mogelijk is om deze strafbaarstelling consequent te handhaven. Tijdens de discussie naar aanleiding van de Illegalennota in 2005 gaf de toenmalige minister aan dat criminaliteitsmaatregelen alleen effect (preventieve werking) hebben wanneer ze serieuze en betekenisvolle activiteiten behelzen en wanneer er sprake is van een reële sanctiedreiging. Gezien de beperkte capaciteit van het OM en de politie en de betrekkelijk geringe ernst van de gedraging dacht de toenmalige minister dat het handhavings- en vervolgingsbeleid zeer selectief zou zijn (en daarmee niet effectief). 14 Amnesty International en VluchtelingenWerk vragen zich af of de regering een grootschalig dan wel een selectief handhavings- en vervolgingsbeleid zal gaan voeren. Als er voor grootschalige handhaving en vervolging wordt gekozen, wat betekent dit concreet qua beslag op de capaciteit van het het opsporingsapparaat en extra administratieve lasten? Als er wordt gekozen voor selectieve handhaving, wat is dan volgens de regering de toegevoegde waarde van de strafbaarstelling ten opzichte van de bestaande instrumenten? Kan de minister aangeven, onderbouwd met cijfers, inhoeverre in de lidstaten waar illegaal verblijf reeds strafbaar is gesteld er ook daadwerkelijk wordt gehandhaafd? 6. Het inreisverbod in verhouding tot het refoulementverbod Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland vragen zich ook af hoe een inreisverbod zich verhoudt met de plicht van Nederland en andere Europese lidstaten om asielzoekers toe te laten en in staat te stellen een asielaanvraag te doen. Alhoewel het voorgestelde art. 66a lid 6 Vw garandeert dat personen aan wie een inreisverbod is opgelegd en die een asielaanvraag indienen rechtmatig verblijf kunnen hebben en dus een verblijfsvergunning asiel aan kunnen vragen, zijn zij niet uitgezonderd van het inreisverbod als zodanig. Personen die asiel aanvragen en daartoe verblijven in Nederland in weerwil van een opgelegd inreisverbod, blijven blijkens het voorgestelde zesde lid van artikel 108 Vw ook strafbaar. Dit creëert de vreemde constructie dat personen aan wie eerder een inreisverbod is opgelegd en die (opnieuw) asiel aanvragen weliswaar rechtmatig verblijf hebben, maar wel strafbaar zijn op grond van overtreding van het inreisverbod. Dit is in strijd met artikel 31 Vluchtelingenverdrag, op basis waarvan het is verboden sancties ten aanzien van vluchtelingen in te stellen op grond van illegale binnenkomst of verblijf. Artikel 31 Vluchtelingenverdrag legt het fundamentele beginsel neer dat personen die direct vanuit een gevaarlijk land Nederland zijn binnengekomen en zich onverwijld bij de autoriteiten 14 Brief van de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, 4 maart 2005, Kamerstuk nr. 23

6 Pagina 6 melden nooit mogen worden gestraft op basis van illegale binnenkomst of verblijf. Amnesty International en VluchtelingenWerk zouden graag van de regering horen hoe zij dit uitgangspunt ook in de Nederlandse wetgeving tot uitdrukking laat komen. In algemene zin vrezen Amnesty International en VluchtelingenWerk Nederland ook dat het inreisverbod, gekoppeld aan een signalering in het Europese SIS-systeem, een belemmering oplevert voor personen om terug te keren naar een EU-lidstaat om bescherming te vragen en te verkrijgen op grond van het Vluchtelingenverdrag of artikel 3 van het EVRM. Alhoewel de voormalig minister uitsprak dat de bescherming aan asielzoekers altijd zal prevaleren boven toegangsweigering 15, geven andere lidstaten mogelijk automatisch gevolg aan een signalering in het SIS, waardoor een asielzoeker de toegang zal worden geweigerd. Op welke wijze kan de regering garanderen dat een inresiverbod, gekoppeld aan een signalering in het SIS-systeem geen belemmering vormt om asiel aan te vragen? Wij hopen dat u deze brief wilt betrekken bij uw inbreng bij bovengenoemd wetsvoorstel. Mocht u vragen hebben naar aanleiding van deze brief dan kunt u contact opnemen met Sabine Park, senior medewerker politieke zaken bij Amnesty International, s.park@amnesty.nl/ of Myrthe Wijnkoop, senior beleidsmedewerker bij VluchtelingenWerk Nederland, mwijnkoop@vluchtelingenwerk.nl/ Hoogachtend, Mede namens Dorine Manson Algemeen Directeur VluchtelingenWerk Nederland Eduard Nazarski Directeur Amnesty International Afdeling Nederland cc. De minister van Immigratie en Asiel De minister van Veiligheid en Justitie De leden van de Eerste Kamer der Staten-Generaal 15 Nota naar aanleiding van het verslag, Kamerstuk , nr. 7, p. 7.