Vreemdelingenbewaring: verspilde tijd

Transcriptie

1 Vreemdelingenbewaring: verspilde tijd Annemarie Busser * Vreemdelingen zonder verblijfsrecht in Nederland kunnen met het oog op hun uitzetting in vreemdelingenbewaring worden gesteld. Er zijn twee groepen te onderscheiden: aan de grens geweigerde vreemdelingen veelal asielzoekers en vreemdelingen die in Nederland worden aangehouden wegens illegaal verblijf. Zij worden ingesloten op grond van respectievelijk artikel 6 en artikel 59 van de Vreemdelingenwet. In de afgelopen decennia is het aantal cellen en het aantal mensen dat in vreemdelingenbewaring wordt gehouden spectaculair gestegen. 1 Tegelijkertijd is de kritiek op vreemdelingenbewaring toegenomen: er zijn mensenrechten in het geding, 2 gedetineerden lopen een risico op gezondheidsschade, er zijn hoge kosten aan verbonden en lang niet altijd leidt vreemdelingenbewaring tot uitzetting. Nationale en internationale rapporten schrijven dat de onduidelijkheid over de duur van de vreemdelingenbewaring, het zware regime en de onzekerheid over de toekomst gevoelens van angst en depressie veroorzaken, met soms pogingen tot suïcide en zelfbeschadiging tot gevolg. 3 De vraag dringt zich op: is bewaring wel het geëigende middel om migratie te reguleren? In dit hoofdstuk zal de tijd op meerdere manieren centraal staan. Allereerst zal aan de hand van de historische ontwikkelingen door de tijd heen een be- * Mr. A. Busser is beleidsmedewerker migratie bij Amnesty International. Het aantal cellen steeg van ongeveer 45 in 1980 tot 3954 in Het aantal gedetineerden steeg van jaarlijks ongeveer 500 in 1980 tot in Sinds 2006 is er sprake van een daling. Momenteel worden jaarlijks gemiddeld 8000 mensen in vreemdelingenbewaring gesteld. Amnesty International, The Netherlands: Detention of irregular migrants and asylumseekers, Amsterdam: Amnesty International 2008 en de update Vreemdelingendetentie: In Strijd met Mensenrechten, Amsterdam: Amnesty International 2010; G.N. Cornelisse, Immigration Detention and Human Rights: Rethinking Territorial Sovereignty, Leiden: Brill Zie onder meer: Jesuit Refugee Service-Europe, Becoming Vulnerable in Detention, DEVAS project, Brussels: JRS-Europe 2010; SUMresearch, Studie naar alternatieven voor de vasthouding van gezinnen met kinderen in gesloten centra België, Brussel: SUM 2007; Projets belges de Médecins Sans Frontières, The detention centre is dirty for my soul, Mai 2007, belges_01.pdf ; L.K. Newman, M. Dudley and Z. Steel, Asylum, Detention, and Mental Health in Australia, Refugee Survey Quarterly (2008) 27 (3), pp

2 10 Vreemdelingenbewaring: verspilde tijd schrijving worden gegeven van de veranderingen van het Nederlandse beleid en de gronden voor vreemdelingenbewaring. Detentie aan de grens kent haar eigen ontwikkeling en zal daarom ook afzonderlijk besproken worden. Daarnaast speelt de tijd voor alle gedetineerde vreemdelingen een belangrijke rol. Tijdens de vaak lange duur van de detentie 4 worden zij ernstig in hun vrijheid beperkt: eigen initiatief en contact met de buitenwereld is nauwelijks mogelijk, er mag niet worden gewerkt of gestudeerd en de vreemdelingen brengen vele uren in ledigheid door op de gangen van de afdelingen en opgesloten in een cel. Het is hoog tijd voor een ander beleid. Nationale en internationale rechtsnormen bepalen dat het recht op vrijheid alleen in het uiterste geval als ultimum remedium mag worden beperkt. 5 Al in 2005 riep de Raad van Europa overheden op om alternatieven voor bewaring te ontwikkelen en te gebruiken. 6 Alternatieven die op de eerste plaats humaner zijn, maar wellicht zelfs effectiever en goedkoper. Voorbereiding van terugkeer naar het land van herkomst dat is immers het formele doel van de detentie hoeft dan geen verspilde tijd te zijn. 1. DOOR DE TIJD HEEN Het opsluiten van categorieën van personen is niet nieuw, en vrijheidsbeneming in de moderne staat is altijd een veel meer omvattende vorm van sociale controle geweest dan zuiver strafrechtelijk. 7 Toen in 1951 het Vluchtelingenverdrag van Genève werd ondertekend, gold in Nederland nog de oude wet van Een vrij liberale wet die geen vrijheidsbeperkende of -ontnemende maatregelen kende. In beginsel was iedere vreemdeling welkom zolang hij over voldoende geld beschikte en de samenleving geen overlast bezorgde. 9 Tijdens de Eerste Wereldoorlog toen naar schatting meer dan één miljoen Belgische oorlogsvluchtelingen hun toevlucht in Nederland De Europese Terugkeerrichtlijn sinds december 2010 van kracht bepaalt een maximum van 6 maanden, in bijzondere omstandigheden te verlengen tot een maximum van 18 maanden. In 2010 was de gemiddelde duur van de detentie in Nederland ruim drie maanden. Grondwet (art. 15, lid 4), het Vreemdelingenbesluit 2000 (art. 5.4), de Vreemdelingencirculaire (A6/1) en voor internationale normen: zie kopje: internationale normen en regelgeving. Raad van Europa, Twenty Guidelines on forced return, september Zie ook resolutie 1707: The detention of asylum seekers and irregular migrants in Europe (2010) van de Parliamentary Assembly van de Raad van Europa. G. Cornelisse, De valse noodzakelijkheid van immigratiedetentie: een agenda voor onderzoek, Proces 2008/3. De Wet Toezicht Vreemdelingen van 1849, Stb. 39. A.H.J. Swart, De toelating en uitzetting van vreemdelingen, Deventer: Kluwer 1978, p. 10.

3 Annemarie Busser 11 zochten werd de Wet tijdelijk buiten werking gesteld. Handhaving van de neutraliteit bepaalde het beleid en opvang en ordehandhaving werden door de gemeentelijke autoriteiten geregeld. 10 Direct na de oorlog wilde de overheid de controle terug en met de noodwetten van 1918 en 1920 werd de Vreemdelingenwet van 1849 ingeperkt. Voortaan moesten vreemdelingen zich binnen 48 uur bij de politie melden en er kwamen sancties op het niet naleven van de regels, zoals hechtenis van maximaal twee maanden of een geldboete. 11 Midden jaren twintig werd het grensverkeer weer versoepeld maar dat veranderde toen in de jaren 30 de eerste groepen vluchtelingen uit Duitsland en Oost Europa zich meldden. De vluchtelingen werden als economische immigranten beschouwd en er werd streng getoetst of de vreemdeling voldoende bestaansmiddelen had. De Nederlandse overheid was bovendien bang voor politieke invloed van communistische partijen uit het buitenland. Naast de afkondiging van een algemeen verbod op politieke actie werd een interneringskamp te Honswijk geopend. 12 In het kamp konden maximaal 31 mensen worden vastgehouden voor een periode tot vier maanden. Ze mochten alleen het kamp uit op voorwaarde dat ze het land zouden verlaten. 13 Toen de stroom extremisten uitbleef, werd het kamp gesloten. In de periode na de Tweede Wereldoorlog tot aan de ratificatie van het Vluchtelingenverdrag (1957) werd de behandeling van asielzoekers overgelaten aan de inzichten van de plaatselijke Hoofden van Politie en ambtenaren belast met grensbewaking. Met name voor de illegaal ingereisde vreemdeling betekende dit veelal opsluiting in een politiebureau of een huis van bewaring, een rit naar de grens (België of Duitsland) en als dat niet kon een aanzegging om Nederland zo spoedig mogelijk te verlaten. 14 In 1965 werd de Vreemdelingenwet van 1849 vervangen. De nieuwe wet kende twee vrijheidsbenemende maatregelen: de ophouding (artikel 19) en de vreemdelingenbewaring (artikel 26 Vw). 15 Tot in de jaren 80 bleef de toepassing M. Leenders, Ongenode gasten, Van traditioneel asielrecht naar immigratiebeleid, Hilversum: Verloren Wet Toezicht Vreemdelingen 1918, Stb. 1918, 410. Vreemdelingenreglement, Stb. 1919, 521. Wet op de Grensbewaking van 1920, Stb. 1920, 11. J.A. Hoeksma, Tussen vrees en vervolging: een inleiding in het vluchtelingenrecht, Assen: Van Gorcum 1982, p. 94. Opsluiting vond plaats op grond van artikel 21 Vreemdelingenreglement. Vertrouwelijke circulaire aan de Procureurs-Generaal en de Directeuren van Politie: 6 december J.A. Hoeksma, Tussen vrees en vervolging, een inleiding in het vluchtelingenrecht, Assen: Van Gorcum 1982, pp ; D. Bronkhorst, Een tijd van komen, Utrecht: Federatie VON 1990, p. 36. Wet van 13 januari 1965, Stb. 1965, 40, houdende nieuwe regels betreffende de toelating en uitzetting van vreemdelingen; het toezicht op vreemdelingen die in Nederland verblijf houden en de grensbewaking. De wet onderscheid drie categorieën: a. vreemdelingen wier uitzetting is gelast; b. vreemdelingen ten aanzien van wie ernstige reden bestaat om te verwachten dat hun uitzetting zal worden gelast; c. vreemdelingen aan wie het niet krachtens een der bepalingen van de artikelen 8 10 is toegestaan in

4 12 Vreemdelingenbewaring: verspilde tijd beperkt: jaarlijks ongeveer 500 mensen, met een gemiddelde detentieduur van een maand. 16 Illegaal verblijvende vreemdelingen die geen strafbare feiten of ernstige overlast veroorzaakten, werden over het algemeen met rust gelaten en zelfs tot op zekere hoogte toegelaten tot de arbeidsmarkt en de sociale voorzieningen. 17 In 1984 verscheen de eerste beleidsnotitie over vreemdelingenbewaring. 18 Volgens deze notitie moest vreemdelingenbewaring worden gezien als een integraal onderdeel van het restrictieve vreemdelingenbeleid. De illegaal verblijvende vreemdelingen moesten zo snel mogelijk het land verlaten. Uitgangspunt daarbij was wel dat zij in eerste instantie de gelegenheid kregen zelfstandig te vertrekken, tenzij de openbare orde zich daartegen verzette. De bewaring mocht alleen plaatsvinden na zorgvuldige afweging van belangen en moest als ultimum remedium tot het noodzakelijke beperkt blijven. In 1990 stelde een ingestelde werkgroep Vreemdelingenopvang voor om vreemdelingenbewaring in speciaal voor deze categorie ingerichte gebouwen ten uitvoer te leggen. 19 Pas in 1994 werd speciale capaciteit ontwikkeld om de vreemdelingen, die gedetineerd waren op grond van artikel 26 van de toenmalige Vreemdelingenwet, niet langer gezamenlijk met andere categorieën gedetineerden in één gebouw te plaatsen. Voormalige kazerne Koning Willem ll in Tilburg werd omgebouwd tot penitentiaire inrichting met de status van huis van bewaring. Het regime van de bewaring werd net als in de andere huizen van bewaring gebaseerd op de Penitentiaire Beginselenwet. 20 De gemiddelde detentie duur bedroeg in de eerste periode 44 dagen, tien jaar later was die ongeveer verdubbeld tot 80 dagen en in 2010 bedroeg de gemiddelde detentieduur 97 dagen. Ook het aantal beschikbare cellen nam in een rap tempo toe, met een hoogtepunt in 2006 van 3954 plaatsen. 21 Op 1 april 2001 trad de Vreemdelingenwet 2000 (Vw 2000) in werking. Op grond van artikel 59 Vw 2000 kunnen vreemdelingen worden gedetineerd met het oog op hun uitzetting. Daarbij wordt getoetst of de openbare orde de bewa Nederland te verblijven, hangende de beslissing op een verzoek om een vergunning tot verblijf, een vergunning tot vestiging of een toelating als vluchteling. P. Baudoin, A. van de Burgt, A.M. van Kalmthout, Vrijheidsontneming van vreemdelingen, Den Haag: Sdu 2008, p. 26. Aan die praktijk kwam met de Koppelingswet van 26 maart 1998 een einde. Stb. 1998, 203, Wet tot wijziging van de Vreemdelingenwet en enige andere wetten teneinde de aanspraak van vreemdelingen jegens bestuursorganen op verstrekkingen, voorzieningen, uitkeringen, ontheffingen en vergunningen te koppelen aan het rechtmatig verblijf van de vreemdeling in Nederland. Notitie Vreemdelingenbewaring, Kamerstukken II , , nr Rapport van de Werkgroep Vreemdelingenopvang, mei 1990, dir. Delinquentenzorg en Jeugdinrichtingen. A.M. van Kalmthout, A.M.W.J. Graft, L.M.A. Hansen, M. Hadrouk, Terugkeermogelijkheden van vreemdelingen in de vreemdelingenbewaring, Nijmegen: Wolf Legal Publishers Zie Dienst Justitiële Inrichtingen,

5 Annemarie Busser 13 ring vordert. In de Vreemdelingencirculaire staat een niet-limitatieve opsomming van omstandigheden die ertoe leiden dat het belang van de openbare orde de bewaring kan vorderen. 22 In de praktijk blijkt deze niet-limitatieve opsomming dusdanig ruim dat er nauwelijks gesproken kan worden van een uiterste middel, zeker gelet op criteria als: niet uit eigen beweging het land verlaten binnen de vertrektermijn, ontbreken van een vaste woon- of verblijfsplaats en niet beschikken over voldoende middelen van bestaan. Aan deze criteria voldoen vrijwel alle irreguliere migranten en uitgeprocedeerde asielzoekers. 2. GRENSDETENTIE Het wemelt aan onze grenzen van avonturiers en gelukzoekers, die met een bepaalde opzet naar Nederland komen. 23 Het aantal asielaanvragen steeg in Nederland tussen 1987 en 1994 van ongeveer naar meer dan Het bleef met pieken en dalen hoog tot het einde van de vorige eeuw om daarna te dalen tot zo n in Vanaf begin jaren tachtig werden asielzoekers die via de luchthaven Schiphol Nederland binnenkwamen op grond van artikel 7 van de Vreemdelingenwet (1965) 25 opgesloten in accommodaties in de omgeving van de luchthaven Schiphol, 26 de Transitruimte en het Opvangcentrum Schiphol-Oost. De Hoge Raad maakte daaraan echter meerdere keren een einde omdat deze praktijk beschouwd moest worden als vrijheidsbeneming en daartoe miste artikel 7 lid 1 Vw (1965) de wettelijke grondslag. De Raad overwoog dat ingevolge artikel 5 lid 1 van het Europese Verdrag van de Rechten van de Mens (EVRM) en artikel 15 van de Grondwet voor een dergelijke vrijheidsontneming een wettelijke basis was vereist die artikel 7 lid 1 Vw (1965) niet bood. Dat de asielzoeker vrij was om het land te verlaten en alleen Nederland niet in mocht deed daaraan volgens de Hoge Raad niet af Vreemdelingencirculaire 2000 (A) 6/ Staatssecretaris Haars (staatssecretaris onder het eerste kabinet van Agt ). Engbersen en De Haan 2006, p. 7. Artikel 7 lid 1 Vw 1965 Vreemdelingen aan wie de toegang tot Nederland is geweigerd, zijn verplicht het land onverwijld te verlaten, zulks met inachtneming van de aanwijzingen welke hun daartoe door een ambtenaar, belast met de grensbewaking, zijn gegeven. De marechausseekazerne te Badhoevedorp, het politiebureau te Hoofddorp, of de Transitruimte (Schiphol-Centrum). Baudoin, Van de Burgt, Van Kalmthout 2008, p mei 1982, RV 1982, 74 met noot A.H.J.S. Swart. 9 december 1988, RV 1988, 14 met noot P. Boeles.

6 14 Vreemdelingenbewaring: verspilde tijd In 1989 werd de Vreemdelingenwet (1965) aangepast en stemde het parlement in met een nieuw artikel 7a Vw. 29 Vreemdelingen met inbegrip van asielzoekers die per vliegtuig het land binnenkwamen, konden voortaan in afwachting van de toestemming om Nederland binnen te reizen worden gedetineerd. Het doel van de maatregel was het voorkomen van de verdere toegang tot Nederland. Na een wetswijziging van december 1991 kon de 7a-maatregel ook elders dan in het Opvangcentrum te Schiphol worden toegepast en werd het mogelijk om ook mensen die per schip waren binnengekomen te detineren. 30 Op 6 april 1992 werd het Grenshospitium in gebruik genomen. Hier gold het Reglement Regime Grenslogies. 31 De bewegingsvrijheid van de vreemdelingen zou niet verder worden beperkt dan om organisatorische en beheersmatige redenen nodig was. 32 In 1994 werd in de vreemdelingencirculaire opgenomen dat de detentie niet zou worden voortgezet indien sprake was van een kansrijk asielverzoek, indien de voorlopige voorziening door de rechter was toegewezen en wanneer er geen reëel zicht was op uitzetting. 33 Begin 1996 opende Schiphol het huidige Aanmeldcentrum (AC). 34 Een gesloten centrum dat de asielzoeker tijdens de behandeling van het asielverzoek niet kan verlaten. Gedurende de nacht worden asielzoekers in een slaapruimte ingesloten. In dezelfde periode waren met het Akkoord van Schengen en de Schengen Uitvoeringsovereenkomst (SUO) de controles aan de Europese binnengrenzen afgeschaft. Schiphol werd daarmee de belangrijkste buitengrens van het Schengen-gebied in Nederland. 35 Met de Vreemdelingenwet 2000 is artikel 7a vervangen door artikel 6 Vw Volgens artikel 6 lid 1 kan de vreemdeling aan wie de toegang is geweigerd, worden verplicht zich op te houden in een door de ambtenaar belast met grensbewaking aangewezen ruimte of plaats. Volgens het Wet van 19 januari 1989 houdende wijziging van de Vreemdelingenwet (verzekering grensbewaking), Stb. 1989, 6. Artikel 7A luidde: 1. Vreemdelingen die zijn binnengekomen aan boord van een luchtvaartuig dienen zich, indien hun de toegang is geweigerd en zijn niet onmiddellijk vertrekken, alsmede indien zij zich aan de grens ophouden in afwachting van een beslissing over hun toegang, op te houden in de hun daartoe door een met de grensbewaking belaste ambtenaar aangewezen ruimte, tenzij hun vertrek daaruit nodig is om zich te begeven naar een plaats buiten Nederland. 2. Een ruimte als bedoeld in het eerste lid kan worden afgesloten.... Kamerstukken I , nr. 2c Het Reglement Regime Grenslogies is een uitwerking van het vierde lid van artikel 7a Vw. Besluit van 14 januari 1993, Stb. 1993, 45. Dit regime is in een aantal opzichten minder punitief dan het regime op basis van de Penitentiaire Beginselenwet dat van toepassing is op het huidige artikel 59 Vw. Brief van de Staatssecretaris van Justitie, 11 mei Herziening asielprocedure, Kamerstukken II , nr , nr. 38. Hoofdstuk B7/14 Vc Brief van de Minister en Staatssecretaris van Justitie aan de voorzitter van de Tweede Kamer d.d. 12 oktober 1995, Kamerstukken II , , nr Overeenkomst betreffende de vaststelling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat bij één van de lidstaten van de Europese Gemeenschap wordt ingediend, Trb. 1991, 129. Trad op 1 september 1997 in werking.

7 Annemarie Busser 15 tweede lid kan deze ruimte of plaats worden beveiligd tegen ongeoorloofd vertrek. Het huidige artikel 6 Vw is gericht op het voorkomen van het wederrechtelijk verkrijgen van toegang tot het Nederlandse grondgebied c.q. het gehele Schengen-grondgebied. 36 Tot 1 juli 2010 duurde de asielprocedure op AC Schiphol 48 procesuren (ca. vijf werkdagen) en sinds die datum acht dagen. 37 Na afwijzing van het asielverzoek wordt de vreemdeling in afwachting van zijn uitzetting overgeplaatst naar het grenshospitium (detentiecentrum met een regime grenslogies). Ook in geval de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) meer tijd nodig heeft voor een beslissing, maar verwacht binnen zes weken te kunnen beslissen, kan de bewaring op grond van art. 6 lid 2 Vw (2000) worden voortgezet in de zogenoemde Gesloten Verlengde Asielprocedure (GVA-procedure, voorheen de Gesloten Opvangprocedure (GOC). 38 Dit gebeurde tot 1 juli 2010 op basis van een aantal niet-limitatieve criteria die waren opgenomen in de Vreemdelingencirculaire Sinds juli 2010 is er sprake van een limitatieve opsomming. De genoemde gronden onder a. b. en g. zijn komen te vervallen. 41 De belangrijkste gronden voor doorzending naar de GVA-procedure zijn echter ongewijzigd gebleven. Een uitgeprocedeerde asielzoeker heeft een vertrekplicht. Vertrekt hij of zij niet zelfstandig binnen de aangegeven termijn (meestal 4 weken), dan kan de overheid de vreemdeling uitzetten. 42 Vreemdelingen die aantoonbaar meewerken aan hun vertrek kan een extra vertrektermijn van 12 weken worden gegund bovenop de reguliere vertrektermijn van 4 weken. Zij worden overgebracht naar de Vrijheidsbeperkende Locatie (VBL) in Ter Apel. Voor hen geldt een vrijheidsbe Schengengrenscode, Verordening (EG) Nr. 562/2006 van het Europees Parlement en de Raad van 15 maart 2006 tot vaststelling van de communautaire code betreffende de overschrijding van de grenzen door personen. Wetsvoorstel De nieuwe asielprocedure is op 1 juli 2010 in werking getreden. Er dient opnieuw een plaatsingsbeslissing genomen te worden door de IND, zie C4/2.2.2 Vc C12/2.2.1 Vc Tot 2007 konden alleen evidente gevallen, waarin artikel 1F Vluchtelingenverdrag kon worden tegengeworpen, naar de GOC-procedure worden verwezen. De onder a., b. en g. genoemde gronden zijn bij WBV 2010/10 geschrapt (a: het asielverzoek kan binnen de AC-procedure worden afgedaan, b: de asielzoeker behoort tot een grotere groep asielzoekers die op hetzelfde moment arriveert, waarbij aanleiding bestaat om uitgebreid onderzoek te plegen naar de herkomst of oorzaak daarvan, g: ten aanzien van de asielzoeker is een claim gelegd bij aanvoerende maatschappij). Zie voor de vertrektermijnen artikel 62 Vw. De hoofdregel is een termijn van 28 dagen nadat de beschikking is geslagen. Art. 62 lid 3 aanhef c bepaalt een vertrektermijn van 0 dagen na afwijzing van een tweede of opvolgende asielaanvraag.

8 16 Vreemdelingenbewaring: verspilde tijd perking. 43 Ze mogen het centrum wel verlaten, maar moeten zich iedere dag melden INTERNATIONALE NORMEN EN REGELGEVING Whilst it is universally accepted that detention must be used only as a last resort, it is increasingly used as a first response and also as a deterrent. 45 Volgens artikel 9 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens mag niemand onderworpen worden aan willekeurige arrestatie, detentie of verbanning. Ook artikel 9 van het International Verdrag Inzake Burgerlijke en Politieke Rechten bepaalt dat een ieder recht heeft op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag worden onderworpen aan willekeurige arrestatie of gevangenhouding. Artikel 31 lid 2 van het Vluchtelingenverdrag bepaalt dat vluchtelingen totdat hun status in het land van toevlucht is geregeld niet verder in hun bewegingsvrijheid mogen worden beperkt dan noodzakelijk is. In Europa bepaalt artikel 5 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) dat ieder het recht heeft op vrijheid en veiligheid van zijn persoon. Niemand mag zijn vrijheid worden ontnomen, behalve in die gevallen die in artikel 5 lid 1 staan beschreven. Artikel 5 lid 1 onder f stelt dat de vrijheid mag worden ontnomen in het geval van rechtmatige arrestatie of detentie van een persoon ten einde hem te beletten op onrechtmatige wijze het land binnen te komen of van een persoon waartegen een uitwijzings- of uitleveringsprocedure hangende is. Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft dit artikel in haar uitspraken nader uitgewerkt. Een belangrijke uitspraak in deze is de zaak Saadi tegen het Verenigd Koninkrijk. Het EHRM oordeelde in deze uitspraak dat het besluit om de vrijheid te ontnemen zorgvuldig moet plaatsvinden, dat het doel moet zijn het voorkomen van ongeautoriseerde binnenkomst, dat de condities van de detentie geschikt moeten zijn en dat de lengte van de detentie niet langer mag zijn dan nodig. Het EHRM wees erop dat het niet om criminelen gaat maar om mogelijke vluchtelingen. Het EHRM oordeelde, gezien de ruime faciliteiten waar de heer Saadi gebruik van kon maken (er was een bibliotheek, internetverbinding, telefoonverbinding, hij kon zich vrij over het terrein van de detentiefaciliteit bewegen en werd alleen s avonds ingesloten) dat zeven dagen detentie niet disproportioneel was Artikel 56, eerste lid, van de Vw 2000, artikel 5. 1 van het Vreemdelingenbesluit 2000 (Vb 2000), paragraaf A6/4.3 van de Vreemdelingencirculaire 2000 (Vc 2000). Artikel 54, eerste lid, aanhef en onder f, van de Vw. Council of Europe, Parliamentary Assembly, Resolution 1707 (2010), The detention of asylum seekers and irregular migrants in Europe, 28 January 2010, RES 1707 (2010) EHRM, 29 januari 2008 Appl. no /03.

9 Annemarie Busser 17 De EU-regelgeving kent geen verplichting tot het detineren van asielzoekers en vluchtelingen aan de grens als zij niet voldoen aan de toegangsvoorwaarden die voortvloeien uit de Schengengrenscode. 47 Artikel 13 van de Schengengrenscode bepaalt dat aan een onderdaan van een derde land die niet aan alle vermelde toegangsvoorwaarden voldoet, de toegang tot het grondgebied tot de lidstaten wordt geweigerd, maar ook dat dit de toepassing van bijzondere bepalingen inzake asielrecht en internationale bescherming onverlet laat. Artikel 18 van de Procedurerichtlijn 48 bepaalt dat de lidstaten een persoon niet in bewaring mogen houden uitsluitend omdat hij een asielzoeker is. In de wijzigingsvoorstellen voor de Opvangrichtlijn 49 stelt de Europese Commissie voor dat primair minder ingrijpende maatregelen dan vreemdelingenbewaring toegepast moeten worden en dat er altijd een individuele beoordeling aan de bewaring ten grondslag moet liggen. 50 Ook ter amendering van de Dublinverordening heeft de Europese Commissie voorgesteld dat Dublinclaimanten niet gedetineerd mogen worden in de periode dat er een overname of overdrachtsverzoek is gedaan aan een ander Dublinland. 51 Ook nadat besloten is tot overdracht is detentie alleen aangewezen in geval er een daadwerkelijk gevaar voor onderduiken bestaat. 52 De belangrijkste richtlijn met betrekking tot vreemdelingenbewaring met het oog op uitzetting is de op 24 december 2010 in werking getreden Europese Terug De Nederlandse overheid heeft is hierover een andere mening toegedaan. Zie Kamerstukken II , 31994, nr. 6, p. 25. Richtlijn 2005/85/EG betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus. Richtlijn 2003/9/EG(1) tot vaststelling van minimumnormen voor de opvang van asielzoekers. Commission of the European Communities, Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council laying down minimum standards for the reception of asylum seekers, COM(2008) 815. Artikel 8 lid 2: In de gevallen waarin zulks nodig blijkt en op grond van een individuele beoordeling van elk geval, mogen de lidstaten een verzoeker overeenkomstig hun nationale wetgeving op een bepaalde plaats in bewaring houden wanneer andere, minder dwingende maatregelen niet effectief kunnen worden toegepast. Artikel 11 lid 3: De lidstaten zorgen ervoor dat in de nationale wetgeving regels worden vastgesteld over alternatieven voor bewaring, zoals het zich regelmatig melden bij de overheid, het stellen van een borgsom of een verplichting om op een bepaalde plaats te blijven. Verordening (EG) Nr. 343/2003 van de Raad van 18 februari 2003 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek dat door een onderdaan van een derde land bij een van de lidstaten wordt ingediend. Nr. impact-assessment Commissie en Opinie Impact-Assessment Board: SEC (2008) 2962, SEC (2008) 2963 (samenvatting), SEC (2008) 2964 (opinie IAB) Behandelingstraject Raad: Raadswerkgroep Asiel, JBZ-Raad. Eerstverantwoordelijk ministerie: Ministerie van Justitie xfyx.

10 18 Vreemdelingenbewaring: verspilde tijd keerrichtlijn. 53 Artikel 15 van de Terugkeerrichtlijn schrijft dwingend voor dat de lidstaten een illegale vreemdeling met het oog op diens uitzetting alleen zijn vrijheid kunnen ontnemen, indien dit niet met minder bezwarende middelen kan worden gerealiseerd, met name indien a) er risico op onderduiken bestaat, 54 of b) de betrokken onderdaan van een derde land de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingsprocedure ontwijkt of belemmert. Het merendeel van de omstandigheden die genoemd worden in artikel 59 Vw en de Vreemdelingencirculaire 55 als grond voor bewaring komen niet voor in de Terugkeerrichtlijn. Zo spreekt artikel 59 van de Vw over het in bewaring stellen van vreemdelingen indien het belang van de openbare orde of nationale veiligheid dat vordert. De Terugkeerrichtlijn noemt inbewaringstelling om redenen van openbare orde en nationale veiligheid niet. 56 De in de Terugkeerrichtlijn gekozen formulering maakt duidelijk dat de prioriteit in het uitzettingsproces moet liggen bij de inzet van andere, minder ingrijpende middelen dan de vrijheidsbeneming. De richtlijn voorziet in een trapsgewijze verzwaring van de te nemen maatregelen waarbij het evenredigheidsbeginsel steeds moet worden geëerbiedigd. Het Europese Hof van Justitie (HvJ EU) omschreef dit in het recente El Dridi-arrest als volgt: a gradation which goes from the measure which allows the person concerned the most liberty, namely granting a period for his voluntary departure, to measures which restrict the person concerned the most liberty, namely detention in a special Richtlijn 2008/115/EG over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven. Artikel 3, zevende lid, van de Terugkeerrichtlijn bepaalt dat onder risico op onderduiken dient te worden verstaan het in een bepaald geval bestaan van redenen, gebaseerd op objectieve, in wetgeving vastgelegde criteria, om aan te nemen dat een onderdaan van een derde land jegens wie een terugkeerprocedure loopt, zich zal onttrekken aan het toezicht. Vreemdelingencirculaire 2000 (A) HvJ EU, 30 november 2009 (C-357/09, Kadzoev, LJN: BK5471, r.o. 70): de mogelijkheid om een persoon om redenen van openbare orde en veiligheid in bewaring te stellen vindt geen grondslag in de Terugkeerrichtlijn, ARRS 21 maart 2011, LJN: BP9284, Kamerstukken II 2010/11, 32420:... dat aspecten van openbare orde niet aan een maatregel van bewaring ten grondslag mogen worden gelegd ter bescherming van de openbare orde dan wel de openbare veiligheid als zodanig. Aspecten van openbare orde mogen niettemin wél aan een maatregel van bewaring ten grondslag worden gelegd, indien hieruit kan worden afgeleid dat risico op onderduiken bestaat of dat de vreemdeling de voorbereiding van de terugkeer of de verwijderingprocedure ontwijkt of belemmert.