OTA het secretariaat-generaal van de Raad de delegaties Advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Denemarken

Transcriptie

1 RAAD VA DE EUROPESE U IE Brussel, 10 maart 2009 (12.03) (OR. en) 7311/09 UEM 67 OTA van: aan: Betreft: het secretariaat-generaal van de Raad de delegaties Advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Denemarken Voor de delegaties gaat hierbij het advies van de Raad over het geactualiseerde convergentieprogramma van Denemarken, dat op 10 maart 2009 door de Raad (ECOFIN) is aangenomen. Bijlage: 7311/09 wat/pw/lm 1 DG G I L

2 BIJLAGE ADVIES VA DE RAAD over het geactualiseerde convergentieprogramma van Denemarken voor de periode DE RAAD VAN DE EUROPESE UNIE, Gelet op het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap, Gelet op Verordening (EG) nr. 1466/97 van de Raad van 7 juli 1997 over versterking van het toezicht op begrotingssituaties en het toezicht op en de coördinatie van het economisch beleid 1, en met name op artikel 9, lid 3, Gezien de aanbeveling van de Commissie, Na raadpleging van het Economisch en Financieel Comité, BRENGT HET VOLGENDE ADVIES UIT: (1) Op 10 maart 2009 heeft de Raad het geactualiseerde convergentieprogramma van Denemarken voor de periode behandeld. (2) Na een lange bloeiperiode is de economische groei in Denemarken in 2008 snel en fors vertraagd, voornamelijk als gevolg van de afkoelende vastgoedmarkt en de toenemende financiële onrust. Het ziet ernaar uit dat de neergang nog zal verergeren als gevolg van de dalende binnen- en buitenlandse vraag. In de verslechterende externe omstandigheden wordt het bijzonder moeilijk te zorgen voor financiële stabiliteit en een ordelijk verlopende correctie van de vastgoedmarkt. Op korte en middellange termijn zullen de economische neergang en de verwachte ontwikkelingen van de vastgoed- en energieprijzen zeer negatieve gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën. 1 PB L 209 van , blz. 1. Alle documenten waarnaar in deze tekst wordt verwezen, zijn te vinden op: /09 roe/las 2

3 Meer bepaald wordt een neerwaartse druk verwacht op de ontvangsten uit de fiscale heffing op pensioenrendement, de vennootschapsbelasting en de waarschijnlijk krimpende olie- en gaswinning op de Noordzee. In de voor 2009 goedgekeurde begroting biedt degelijke budgettaire uitgangspositie ruimte voor een discretionaire budgettaire expansie van ongeveer 1 procentpunt van het bbp met, onder meer, permanente verlagingen van de inkomstenbelasting ten belope van 0,5% van het bbp. Door de druk op de Deense kroon en het verlies aan deviezenreserves heeft de Deense centrale bank in oktober 2008 de rentevoeten moeten verhogen. In combinatie met de renteverlaging door de ECB heeft dit tot een toename van het beleidsrenteverschil met de euro geleid. Naar aanleiding van verdere renteverlagingen van de ECB heeft de Deense centrale bank de beleidsrente eind 2008 en begin 2009 nogmaals verlaagd, en nog extra verlagingen doorgevoerd, waardoor het renteverschil geleidelijk afneemt. Het verschil blijft echter groot: 1 procentpunt tegenover 0,35 procentpunt voor de crisis. (3) Op basis van het onderliggende macro-economische scenario wordt ervan uitgegaan dat de reële bbp-groei zal dalen van 0,2% in 2008 naar -0,2% in 2009, daarna zal aantrekken tot 0,7% in 2010 en gedurende de rest van de programmaperiode op gemiddeld 1,7% zal uitkomen. Het voor voorspelde herstel berust op technische aannames dat de output gap en de werkloosheidskloof in 2012 worden gedicht, als berekend door de Deense overheid volgens nationale methoden. Volgens de onderliggende aanname zal de capaciteitsbezetting geleidelijk aan naar een normaal niveau stijgen, gedragen door een ontluikend buitenlands herstel en lage rentevoeten. Afgaande op de thans beschikbare informatie 2 lijkt dit scenario uit te gaan van optimistische groeihypothesen. In het licht van de recentste ontwikkelingen lijkt de terugval van de binnenlandse vraag in 2009 onderschat. Op basis van de historische productiviteitsgroei en de geraamde potentiële groei lijkt de groei vanaf 2011 aan de hoge kant. Verwacht wordt dat de inflatie in 2009 fors zal dalen tot 1,3% en gedurende de rest van de programmaperiode net onder de 2% zal schommelen. De oorzaak van de schommelingen is onduidelijk, maar de voorspelde ontwikkeling van de bbpdeflator lijkt realistisch. 2 In de beoordeling wordt met name rekening gehouden met de prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie, maar ook met andere informatie die sindsdien beschikbaar is gekomen. 7311/09 roe/las 3

4 (4) In de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie wordt het overheidsoverschot voor 2008 op 3,1% van het bbp geraamd, wat dicht aanleunt bij het in het vorige geactualiseerde convergentieprogramma gehanteerde streefcijfer van 3,0% van het bbp. Doordat de arbeidsmarkt met vertraging op de neergang heeft gereageerd, zijn de werkgelegenheid en de lonen het grootste deel van het jaar sterk blijven groeien, met meer ontvangsten uit de inkomstenbelasting en minder sociale uitkeringen als gevolg. Inmiddels heeft de financiële crisis geleid tot veel lagere inkomsten uit de fiscale heffing op pensioenrendement en de vennootschapsbelasting. Bovendien vielen de uitgaven hoger uit dan verwacht vanwege hogere intermediaire consumptieve bestedingen en een eenmalige kapitaaloverdracht aan de huishoudens in het kader van de in 2007 doorgevoerde hervorming van de fiscale heffing op pensioenrendement. (5) Voor 2009 gaat het programma uit van een overheidsbegroting in evenwicht, terwijl in de tussentijdse prognoses van de Commissiediensten een tekort van 0,3% van het bbp wordt voorspeld, wat een negatieve beweging van 3 procentpunten van het bbp zou betekenen. Automatische stabilisatoren vertegenwoordigen ongeveer 1 procentpunt van de totale daling. Naast de discretionaire begrotingsexpansie van ongeveer 1 procentpunt van het bbp, met onder meer verlagingen van de inkomstenbelasting ter grootte van 0,5 procentpunt van het bbp, wordt ervan uitgegaan dat vanwege de daling van de energie- en vastgoedprijzen de sterk fluctuerende inkomsten ongeveer 1,5 procentpunt van het bbp lager zullen liggen dan het trendniveau. De verandering in het structurele saldo wordt op ongeveer 2,5 procentpunten van het bbp geraamd op basis van het conjunctuurgezuiverde begrotingssaldo dat door de Commissiediensten volgens de algemeen aanvaarde methode is herberekend op grond van de door deze diensten gehanteerde definitie van eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. Hoewel van een structureel overschot wordt uitgegaan, vormt dit de bevestiging van een uitgesproken expansief begrotingsbeleid 3, dat evenwel sterk de gevolgen ondervindt van een daling van de fluctuerende inkomsten. 3 Doordat eenmalige en tijdelijke maatregelen verschillend worden gedefinieerd, kunnen ramingen voor het structurele saldo niet zomaar worden vergeleken met de prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie. 7311/09 roe/las 4

5 (6) Voor 2010 wordt een verdere verslechtering van het nominale saldo verwacht, ten dele vanwege automatische stabilisatoren, maar vooral omdat een nieuwe eenmalige kapitaaloverdracht aan de huishoudens is gepland in het kader van de in 2007 doorgevoerde hervorming van de fiscale heffing op pensioenrendement. Het programma blijft erop gericht om tot 2010 als middellangetermijndoelstelling (MTD) structurele overschotten - d.w.z. conjunctuurgezuiverde overschotten, ongerekend eenmalige en andere tijdelijke maatregelen - van 0,75 à 1,75% van het bbp te halen. Na 2010 stelt Denemarken zijn MTD neerwaarts bij naar minimaal een structureel evenwicht, dat het tot 2015 wil aanhouden. De MTD voldoet aan de minimale benchmark van een tekort van circa 0,5% van het bbp en is een bevredigende afspiegeling van de schuldratio en de gemiddelde potentiële groei op lange termijn. Daarom wordt de nieuwe doelstelling als passend beoordeeld en geacht in overeenstemming te zijn met het stabiliteits- en groeipact. Het programma gaat ervan uit dat de overheidsbegroting in 2011 weer een klein overschot zal vertonen. Die voorspelling berust grotendeels op de technische aannames dat de output gap en de werkgelegenheidskloof in 2012 gedicht worden, met een conjuncturele ontvangstenstijging als gevolg. De doelstellingen zijn gebaseerd op een scenario waarin niet nader omschreven structurele hervormingen ervoor moeten zorgen dat het overheidssaldo tegen 2015 een duurzame verbetering met 0,7% van het bbp vertoont, teneinde de volgens de nationale methode bepaalde budgettaire houdbaarheid te realiseren. Volgens de prognoses zal het structurele overschot, berekend volgens de algemeen aanvaarde methode, gedurende de programmaperiode met ongeveer 3,5 procentpunten van het bbp teruglopen, maar positief blijven. Naast de in het geactualiseerde programma beschreven maatregelen die in het najaar van 2008 met het oog op financiële stabiliteit zijn genomen, behelst het kredietpakket van 18 januari 2009 tijdelijke hybride kapitaalinjecties ten belope van maximaal 100 miljard DKK (5,5% van het bbp) vanaf medio Deze zullen een onmiddellijk effect hebben op de in de actualisering voorspelde schuldontwikkelingen en wellicht ook het overheidssaldo gedurende de programmaperiode beïnvloeden. (7) De in het programma geraamde begrotingsresultaten zijn aan verscheidene risico's onderhevig. Ondanks het goede trackrecord op begrotingsgebied wegen de opwaartse risico's in verband met hogere inkomsten bij hogere energieprijzen en lagere rentevoeten, niet op tegen de neerwaartse risico's in verband met de optimistische groeihypothesen en de onzekerheid over de vereiste structurele hervormingsmaatregelen. Daarnaast wordt de risicopositie aanzienlijk beïnvloed door de maatregelen ter verbetering van de financiële stabiliteit. 7311/09 roe/las 5

6 (8) Het langetermijneffect van de vergrijzing op de begroting is geringer dan gemiddeld in de EU het geval is, met name dankzij de recente pensioenhervorming. Bovendien draagt de in het programma geraamde begrotingssituatie voor 2008, met een hoog primair overschot, bij tot de reductie van de brutoschuld. Het op middellange termijn op een hoog niveau houden van de primaire overschotten kan bijdragen tot het laag houden van de momenteel beperkte risico s voor de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. (9) Zoals blijkt uit zijn trackrecord op begrotingsgebied, heeft Denemarken baat gehad bij een betrekkelijk sterk begrotingskader, dat opmerkelijk is vanwege zijn brede reikwijdte en de transparantie en zichtbaarheid van de begrotingsregels. De consumptieve overheidsbestedingen hebben echter meer dan eens de streefcijfers overschreden. Recente initiatieven om in economische sancties te voorzien, zouden voor de lokale overheden een extra stimulans kunnen betekenen om zich aan de overeengekomen streefcijfers te houden. Bovendien zijn maatregelen op touw gezet om ervoor te zorgen dat meer aandacht gaat naar de kostenefficiëntie van de overheidsbestedingen. Toch zullen er verdere maatregelen nodig zijn om de uitgavengroei overeenkomstig de overheidsdoelstellingen te beteugelen. (10) Ter ondersteuning van de financiële stabiliteit heeft de Deense overheid een reeks maatregelen genomen, waaronder een wijziging van het regelgevingskader voor de pensioen- en de levensverzekeringssector, de wet op de financiële stabiliteit van oktober 2008 en het bovenvermelde kredietpakket. De wet op de financiële stabiliteit voorziet in een onbeperkte staatsgarantie voor concurrente crediteuren tot 30 september 2010, waarbij vorderingen tot 35 miljard DKK (2% van het bbp) door de deelnemende banken en vorderingen daarboven door de staat worden gedekt. Vanaf 1 oktober 2010 is een depositogarantiedrempel van DKK gepland. Het kredietpakket komt tegemoet aan het probleem van de toenemende druk op de solvabiliteit van banken en hypotheekinstellingen en is erop gericht bij te dragen tot een genormaliseerd kredietbeleid. 7311/09 roe/las 6

7 (11) Conform het Europees economisch herstelplan waarover de Europese Raad in december 2008 overeenstemming heeft bereikt, heeft Denemarken met de goedkeuring van de begroting voor 2009 een discretionaire begrotingsexpansie van ongeveer 1 procentpunt van het bbp aangevat, onder meer bestaande in duurzame maatregelen ter verbetering van de arbeidsprikkels (verlagingen van de inkomstenbelasting) en het groeipotentieel (investeringen in O&O). De expansie is ten dele toe te schrijven aan grote loonsverhogingen in de openbare sector. Op 29 januari 2009 is een groen verkeersinfrastructuurplan goedgekeurd, wat neerkomt op een verdere fiscale stimulans van 5 miljard DKK (0,25% van het bbp), gespreid over 2009 en Deze maatregelen hangen samen met de 28 januari 2009 door de Commissie getoetste hervormingsagenda voor de middellange termijn in het kader van de Lissabonstrategie. (12) Afgaande op de in het geactualiseerde programma vervatte informatie wordt verwacht dat het structurele saldo in 2009 met 2,5 procentpunten en in de rest van de programmaperiode met nog eens 1 procentpunt zal teruglopen. Deze achteruitgang is ten dele te wijten aan een daling van de inkomsten uit sterk fluctuerende en tijdelijke bronnen. Aangezien van een degelijke budgettaire uitgangspositie is vertrokken en er sterke automatische stabilisatoren spelen, kan het geplande expansieve begrotingsbeleid als een passende respons op de economische terugval worden aangemerkt. De budgettaire prognoses geven aan dat de begrotingssituatie van Denemarken over de hele programmaperiode geheel in overeenstemming is met de criteria van het stabiliteits- en groeipact. (13) Het geactualiseerde programma bevat alle verplichte en de meeste facultatieve gegevens 4. 4 Met name komen de cijfers voor de totale ontvangsten en totale uitgaven en sommige subcomponenten niet met de geharmoniseerde definities overeen, wat de beoordeling bemoeilijkt. Bovendien ontbreekt onder de facultatieve gegevens de specificatie van de stock-flow adjustment. 7311/09 roe/las 7

8 De algemene conclusie luidt dat het begrotingsbeleid in de huidige omstandigheden en gezien de comfortabele begrotingssituatie, de discretionaire begrotingsexpansie van ongeveer 1 procentpunt van het bbp in 2009 en de betrekkelijk sterk spelende automatische stabilisatoren, in zijn geheel genomen als passend kan worden aangemerkt. Het programma gaat uit van een daling van het overheidsoverschot met ongeveer 3 procentpunten van het bbp in 2009 en met nog eens ongeveer 1,25 procentpunt in De groeihypothesen van het programma zijn optimistisch. Het begrotingsbeleid blijft over de hele programmaperiode gericht op het realiseren van de MTD, conform de doelstelling van houdbaarheid op lange termijn, waardoor een voldoende ruime veiligheidsmarge ten opzichte van de referentiewaarde wordt gehandhaafd. Na een periode van hoge begrotingsoverschotten die aan een betrekkelijk sterk begrotingskader te danken waren, is de bruto overheidsschuld naar een laag niveau gezakt. In het licht van de bovenstaande evaluatie wordt Denemarken verzocht om: i) de begrotingsplannen voor 2009, inclusief de daarin opgenomen stimuleringsmaatregelen, uit te voeren, in overeenstemming met het Europees economisch herstelplan en in het kader van het stabiliteits- en groeipact; ii) te bepalen welke structurele hervormingsmaatregelen nodig zijn, met name ter versterking van het arbeidsaanbod, om in de laatste programmajaren de begrotingsdoelstellingen te halen. 7311/09 roe/las 8

9 Vergelijking van de belangrijkste macro-economische en budgettaire prognoses Reëel bbp (verandering in %) HICP-inflatie (%) Output gap 1 (% van het potentiële bbp) Netto financieringsoverschot/ -tekort t.o.v. het buitenland Noten: Overheidsontvangsten, 6 Overheidsuitgaven 4, 6 Overheidssaldo 6 Primair saldo Conjunctuurgezuiverd saldo 1 Structureel saldo 3, 5 Bruto overheidsschuld CP dec ,6 0,2-0,2 0,7 1,9 1,7 1,6 COM jan ,6-0,6-1,0 0,6 n.b. n.b. n.b. CP dec ,0 1,3 1,1 0,5 n.b. n.b. n.b. CP dec ,7 3,6 1,3 2,1 1,4 1,8 1,8 COM jan ,7 3,6 1,6 1,9 n.b. n.b. n.b. CP dec ,7 2,4 1,6 1,9 n.b. n.b. n.b. CP dec ,4 0,0-1,4-1,8-1,2-0,8-0,5 COM jan ,8-0,1-2,1-2,4 n.b. n.b. n.b. CP dec ,0 0,3-0,4-1,5 n.b. n.b. n.b. CP dec ,7 1,7 1,8 2,3 2,6 2,6 1,8 COM jan ,7 1,7 1,5 1,5 n.b. n.b. n.b. CP dec ,7 1,3 1,9 2,2 n.b. n.b. n.b. CP dec ,5 53,2 51,2 51,5 52,1 51,8 51,5 COM jan ,4 54,8 52,8 53,4 n.b. n.b. n.b. CP dec ,4 52,9 52,0 51,7 n.b. n.b. n.b. CP dec ,9 50,2 51,2 52,8 51,8 51,7 51,6 COM jan ,9 51,6 53,1 54,9 n.b. n.b. n.b. CP dec ,6 49,8 50,0 50,5 n.b. n.b. n.b. CP dec ,5 3,0 0,0-1,2 0,3 0,1-0,1 COM jan ,5 3,1-0,3-1,5 n.b. n.b. n.b. CP dec ,8 3,0 2,0 1,2 n.b. n.b. n.b. CP dec ,1 4,2 1,5 0,2 1,6 1,3 0,7 COM jan ,1 4,5 1,2 0,0 n.b. n.b. n.b. CP dec ,2 4,2 3,0 2,1 n.b. n.b. n.b. CP dec ,6 3,0 0,9 0,0 1,1 0,6 0,2 COM jan ,3 3,2 1,0 0,1 n.b. n.b. n.b. CP dec ,1 2,8 2,3 2,2 n.b. n.b. n.b. CP dec ,7 4,0 2,6 1,7 1,3 0,6 0,2 COM jan ,3 3,8 1,1 0,9 n.b. n.b. n.b. CP dec ,5 3,4 2,5 2,5 n.b. n.b. n.b. CP dec ,3 30,3 27,9 26,3 25,4 24,6 22,6 COM jan ,3 30,3 28,4 27,0 n.b. n.b. n.b. CP dec ,6 21,6 19,2 18,6 n.b. n.b. n.b. 1 In de programma's vermelde output gaps en conjunctuurgezuiverde saldi, zoals herberekend door de diensten van de Commissie op basis van de in de programma's voorkomende informatie. 2 Op basis van een geraamde potentiële groei van achtereenvolgens 1,8%, 1,4%, 1,0% en 0,9% in de periode Conjunctuurgezuiverd saldo, exclusief eenmalige en andere tijdelijke maatregelen. De eenmalige en andere tijdelijke maatregelen vertegenwoordigen volgens het meest recente programma -1,0% van het bbp in 2008, -1,7% in 2009 en 2010, en -0.2% in 2011 (in alle gevallen betreft het een tekortverminderend/overschotverhogend effect) en volgens de tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie -0,5% van het bbp in 2008, -0,2% in 2009 en -0.8% in 2010 (in alle gevallen betreft het een tekortverminderend/overschotverhogend effect). 4 De in het programma voorkomende gegevens voor de ontvangsten en uitgaven verschillen van de gegevens die volgens de geharmoniseerde aanpak aan Eurostat zijn gemeld (zie Verordening (EG) nr.1500/2000 van de Commissie) en waarop de prognoses van de diensten van de Commissie zijn gebaseerd. Het verschil betreft voornamelijk de behandeling van openbare verkoop van goederen en diensten en van het verbruik van vaste activa. Dit heeft echter geen invloed op het saldo. 5 Uitgaande van het herberekende conjunctuurgezuiverde saldo op basis van de in het programma voorkomende informatie en de definitie van eenmalige en andere tijdelijke maatregelen die door de diensten van de Commissie wordt gehanteerd, zou het structurele saldo in ,6% van het bbp bedragen, in ,1% en in ,9%. 6 Voor 2007 verschillen de cijfers van die welke aan Eurostat in de BTP-kennisgeving van oktober 2008 zijn gemeld. De gehanteerde cijfers zijn gebaseerd op recentere, herziene gegevens die door Statistics Denmark zijn bekendgemaakt en nog niet door Eurostat zijn gevalideerd. 7311/09 roe/las 9

10 Bronnen: Convergentieprogramma (CP); tussentijdse prognoses van januari 2009 van de diensten van de Commissie (COM); berekeningen van de diensten van de Commissie. 7311/09 roe/las 10