ADVIES VAN DE COMMISSIE. van over het ontwerpbegrotingsplan van SPANJE

Transcriptie

1 EUROPESE COMMISSIE Brussel, C(2015) 6892 final ADVIES VAN DE COMMISSIE van over het ontwerpbegrotingsplan van SPANJE NL NL

2 ALGEMENE OVERWEGINGEN ADVIES VAN DE COMMISSIE van over het ontwerpbegrotingsplan van SPANJE 1. In Verordening (EU) nr. 473/2013 worden voorschriften vastgesteld om de monitoring van het begrotingsbeleid in de eurozone te versterken en om zeker te stellen dat nationale begrotingen consistent zijn met de richtsnoeren voor het economisch beleid die zijn afgegeven in het kader van het stabiliteits- en groeipact (SGP) en het Europees semester voor de coördinatie van het economisch beleid. 2. Krachtens artikel 6 van Verordening (EU) nr. 473/2013 moeten de lidstaten uiterlijk 15 oktober van elk jaar bij de Commissie en bij de Eurogroep een ontwerpbegrotingsplan indienen dat de belangrijkste aspecten van de begrotingssituatie van de overheid en van de subsectoren ervan voor het komende jaar bevat. OVERWEGINGEN BETREFFENDE SPANJE 3. In het licht van de aanstaande algemene verkiezingen heeft Spanje op 11 september 2015, dus ruim vóór de in artikel 6 van Verordening (EU) nr. 473/2013 vastgelegde uiterste datum van 15 oktober, zijn ontwerpbegrotingsplan voor 2016 ingediend. Het ontwerpbegrotingsplan bevat de op 31 juli 2015 door de regering aangenomen begroting van de centrale overheid, welke volgens de plannen eind oktober 2015 door het parlement zou worden goedgekeurd. Het plan bevat echter geen actuele en volledig uitgewerkte maatregelen voor de regionale overheden. Het houdt rekening met de meest recente publiekelijk beschikbare informatie over de begrotingsuitvoering (d.w.z. tot en met mei 2015 voor de regionale overheden en tot en met het eerste kwartaal van 2015 voor lokale entiteiten) en gaat ervan uit dat alle subsectoren van de overheid zowel in 2015 als in 2016 de in respectievelijk juli 2014 en juli 2015 vastgestelde doelstellingen zullen halen. 4. Op grond van dit ontwerpbegrotingsplan heeft de Commissie het volgende advies opgesteld overeenkomstig artikel 7 van Verordening (EU) nr. 473/2013. Ter onderbouwing van haar beoordeling heeft de Commissie ad-hocprognoses (hierna "de ad-hocprognoses van de Commissie" genoemd) opgesteld met 29 september 2015 als afsluitdatum. 5. Spanje is momenteel onderworpen aan het corrigerende deel van het SGP. Op 27 april 2009 heeft de Raad de buitensporigtekortprocedure (BTP) ten aanzien van Spanje ingeleid. In zijn laatste aanbeveling, die op 21 juni 2013 op grond van artikel 126, lid 7, VWEU (hierna "de BTP-aanbeveling van 2013" genoemd) is gedaan, heeft de Raad Spanje aanbevolen het buitensporige tekort tegen 2016 te verhelpen. Om het nominale overheidstekort in 2016 terug te dringen tot onder de referentiewaarde van 3 % van het bbp, kreeg Spanje de aanbeveling om het nominale tekort te doen dalen tot 6,5 % van het bbp in 2013, 5,8 % van het bbp in 2014, 4,2 % van het bbp in 2015 en 2,8 % van het bbp in 2016, wat, op basis van de voorjaarsprognoses 2013 van de Commissie waarvan de horizon was verlengd tot NL 2 NL

3 2016, overeenstemt met een verbetering van het structurele saldo ten belope van respectievelijk 1,1 %, 0,8 %, 0,8 % en 1,2 % van het bbp in de jaren Het ontwerpbegrotingsplan is gebaseerd op een macro-economisch scenario dat uitgaat van een aanhoudende krachtige economische groei in Spanje onder impuls van de binnenlandse vraag, en met name van de particuliere consumptie en de investeringen in uitrusting. Ook wordt verwacht dat de werkgelegenheid in snel tempo zal blijven toenemen. In vergelijking met de ad-hocprognoses van de Commissie lijkt de reële bbp-groei van 3,3 % in het ontwerpbegrotingsplan voor 2015 algemeen genomen plausibel, zij het iets hoger dan de projectie van de Commissie van 3,1 %. Het macro-economische scenario in het ontwerpbegrotingsplan voor 2016 lijkt evenwel enigszins optimistisch. Volgens de ad-hocprognoses van de Commissie lijken aan de groeiprojecties neerwaartse risico's te zijn verbonden. Deze houden vooral verband met de externe sector en kunnen zich manifesteren als de vertraging op de opkomende markten doorzet. 7. Verordening (EU) nr. 473/2013 vereist dat de ontwerpbegroting is gebaseerd op onafhankelijk opgestelde of bekrachtigde macro-economische prognoses. De macroeconomische prognoses die aan het ontwerpbegrotingsplan ten grondslag liggen, zijn op 31 juli 2015 bekrachtigd door de Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIReF), de Spaanse onafhankelijke begrotingsinstelling. De AIReF heeft er evenwel op gewezen dat de samenstelling van de groei kan verschillen van de voorspelling van de regering (met meer consumptie en minder investeringen) en dat de toename van de werkgelegenheid geringer kan blijken dan verwacht. 8. Volgens het ontwerpbegrotingsplan zal het overheidstekort voor 2015 dalen van 5,8 % van het bbp in 2014 (met inbegrip van de steun voor het bankwezen ter grootte van 0,1 % van het bbp) tot 4,2 % van het bbp in 2015, hetgeen in overeenstemming is met de aanbevolen BTP-doelstellingen. Voor 2016 mikt het ontwerpbegrotingsplan op een overheidstekort van 2,8 % van het bbp, wat eveneens in de lijn ligt van de aanbevolen BTP-doelstelling. De nominale tekortdoelstellingen zijn ongewijzigd gebleven ten opzichte van die in het stabiliteitsprogramma van april 2015, terwijl de macro-economische vooruitzichten sindsdien zijn verbeterd. De Commissie neemt nota van de gegevens die de Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) heeft gepubliceerd en die het Spaanse bureau voor de statistiek ter kennis van Eurostat heeft gebracht op 29 september 2015, d.w.z. na de datum van indiening van het ontwerpbegrotingsplan. Uit deze gegevens, die nog vóór de economische najaarsprognoses 2015 van de Commissie door Eurostat moeten worden gevalideerd, blijkt dat het nominale bbp in 2014 lager en de tekortquote van de overheid met 5,9 % van het bbp iets hoger zouden uitkomen. Gezien de slechtere uitgangspositie zou ook het voor 2015 geplande tekort volgens de medegedeelde gegevens iets hoger liggen en 4,3 % van het bbp bedragen. Naar verwachting zal de tekortreductie zowel in 2015 als in 2016 gerealiseerd worden door een combinatie van uitgavendiscipline en hogere inkomsten, tegen de achtergrond van een hoge nominale bbp-groei. In het ontwerpbegrotingsplan wordt ervan uitgegaan dat het structurele saldo in 2015 met 0,2 % van het bbp zal verbeteren en in 2016 ongewijzigd zal blijven 1, waarmee het veel minder sterk verbetert dan door de Raad was aanbevolen. 1 Zoals herberekend door de diensten van de Commissie volgens de algemeen aanvaarde methode op basis van de in het ontwerpbegrotingsplan verstrekte informatie. Er zij op gewezen dat deze NL 3 NL

4 9. Volgens de ad-hocprognoses van de Commissie zal het tekort in 2015 op 4,5 % van het bbp uitkomen, wat 0,3 procentpunt hoger is dan in het ontwerpbegrotingsplan wordt aangenomen. Dit verschil vindt zijn oorsprong aan de uitgavenzijde. Afgezien van het effect van een iets lagere nominale bbp-groei dan in het macro-economische scenario van het plan, die tot een geringere daling van de uitgavenquote bijdraagt, verwacht de Commissie ook dat de beloning van werknemers iets sneller zal stijgen dan in het ontwerpbegrotingsplan wordt aangenomen. Wat de ontvangsten betreft, wordt in het ontwerpbegrotingsplan, evenals in de ad-hocprognoses van de Commissie, uitgegaan van een toename van de belastingontvangsten vanaf 2014, en met name van de opbrengsten van productie- en invoerbelastingen. Voor 2016 wordt in de ad-hocprognoses van de Commissie een tekort van 3,5 % van het bbp voorspeld, wat 0,7 procentpunt meer is dan de doelstelling in het ontwerpbegrotingsplan en 0,5 % van het bbp hoger dan de referentiewaarde van 3 % van het bbp. Dit verschil is het gevolg van een slechtere uitgangspositie, een zwakkere onderliggende nominale bbp-groei en een voorzichtiger standpunt ten aanzien van de beperking van de lopende uitgaven, met name op regionaal en lokaal niveau, alsook van een andere inschatting van het effect van sommige fiscale en nietfiscale maatregelen aan de ontvangstenzijde, waarvan sommige nog niet nader genoeg waren uitgewerkt om in de ad-hocprognoses van de Commissie te worden opgenomen. Er zij op gewezen dat in de ad-hocprognoses van de Commissie geen rekening is gehouden met de nieuwe gegevens betreffende de feitelijke uitkomst voor 2014, daar deze gegevens nog niet door Eurostat zijn gevalideerd. 10. Volgens het ontwerpbegrotingsplan zou de schuldquote in 2015 een piek van 98,7 % van het bbp bereiken, waarna deze zou dalen tot 98,2 % van het bbp in Dit percentage ligt slechts iets lager dan de quoten die in het stabiliteitsprogramma zijn vermeld. In deze projecties is nog geen rekening gehouden met de gegevens die onlangs door de Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) zijn gepubliceerd en die het Spaanse bureau voor de statistiek op 29 september 2015 ter kennis van Eurostat heeft gebracht. Daarin wordt melding gemaakt van een schuldquote van 99,4 % van het bbp in 2014 en van een hogere geplande schuldquote voor 2015, nl. van 99,7 % van het bbp. De daling van de schuldquote in 2016 is hoofdzakelijk toe te schrijven aan een krachtige nominale bbp-groei die het effect van de rente-uitgaven en van positieve stock flow adjustments neutraliseert. In de adhocprognoses van de Commissie wordt uitgegaan van iets hogere schuldquoten dan in het ontwerpbegrotingsplan: 99 % van het bbp in 2015 en 99,5 % van het bbp in Deze hoger quoten zijn vooral te wijten aan een iets lager primair saldo in zowel 2015 als 2016 en aan een zwakkere nominale bbp-groei. 11. In het ontwerpbegrotingsplan is er sprake van een marginaal netto tekortverminderend effect van de discretionaire maatregelen ten belope van iets meer dan ½ % en ¼ % van het bbp in respectievelijk 2015 en In beide jaren is dit netto-effect uitsluitend terug te voeren op maatregelen aan de uitgavenzijde, daar de gerapporteerde ontvangstenverhogende maatregelen op vooral regionaal en lokaal niveau ongedaan worden gemaakt door de gevolgen van de belastinghervorming, die vanaf januari 2015 resulteert in een verlaging van de inkomsten- en vennootschapsbelastingen. Aan de uitgavenzijde zijn de bezuinigingen toe te herberekening resulteert in waarden voor het structurele saldo die aanzienlijk verschillen van die welke in het ontwerpbegrotingsplan zijn gerapporteerd, en die voor 2015 en 2016 respectievelijk -0,7 % en -0,5 % van het bbp belopen. NL 4 NL

5 schrijven aan efficiëntiebevorderende beleidsmaatregelen (als gevolg van de hervorming van de overheidsdiensten), de verdere tenuitvoerlegging van de pensioenhervorming van 2013 en diverse andere maatregelen die op de lopende uitgaven op regionaal en lokaal niveau van invloed zijn. In de ad-hocprognoses van de Commissie wordt rekening gehouden met marginale discretionaire maatregelen met een netto consolidatie-effect van ongeveer ¼ % van het bbp in 2015 en een slechts zeer beperkt effect in 2016, omdat er voor sommige maatregelen, en met name die op regionaal en lokaal overheidsniveau, naar verwachting sprake zal zijn van uitvoeringsrisico's. Dat geldt in het bijzonder voor de verkoop van administratieve concessies en van diverse onroerende goederen, voor de besparingen die op regionaal niveau worden verwacht van de nieuwe uitgavenregel voor geneesmiddelen en gezondheidszorg en van de regels die betrekking hebben op de beperkingen van nieuwe indienstnemingen in de overheidssector, alsook voor de besparingen als gevolg van de overheveling van gezondheidszorg, onderwijs en sociale diensten van lokale entiteiten naar regionale overheden. 12. In de BTP-aanbeveling van 2013 wordt van Spanje ook verlangd dat het zijn structurele saldo in 2015 met 0,8 procentpunt van het bbp verbetert. In het ontwerpbegrotingsplan wordt echter van een verbetering van 0,2 procentpunt van het (herberekende) structurele saldo uitgegaan, terwijl er zich volgens de adhocprognoses van de Commissie een verslechtering van 0,5 procentpunt zou voordoen, met name wegens een sterk verschillende beoordeling van eenmalige maatregelen conform de classificatie van de Commissie. Wanneer de verandering in het structurele saldo wordt gecorrigeerd voor herzieningen van de potentiële productiegroei en voor tegenvallers/meevallers aan de ontvangstenzijde, loopt het verschil ten opzichte van de aanbevolen inspanning verder op tot 1½ procentpunt. Bovendien komt de aangepaste cumulatieve inspanning in ¾ procentpunt lager uit dan de aanbevolen inspanning. Een bottom-upbeoordeling wijst uit dat de extra netto consolidatiemaatregelen 1,4 procentpunt achterblijven bij wat nodig werd geacht om de structurele doelstellingen te halen die in de BTPaanbeveling van 2013 voor 2015 zijn aangegeven. Het cumulatieve negatieve verschil over de periode bedraagt 2,2 procentpunt. 13. Wat 2016 betreft, valt de (herberekende) verandering in het structurele saldo voor 2016 (0 % van het bbp) in het ontwerpbegrotingsplan veel lager uit dan de door de Raad aanbevolen inspanning van 1,2 % van het bbp. Volgens de ad-hocprognoses van de Commissie daarentegen zal het structurele tekort met 0,2 % van het bbp verslechteren. Het voorspelde structurele saldo, gecorrigeerd voor de verandering in de geraamde potentiële productiegroei en voor ten tijde van de BTP-aanbeveling van 2013 niet voorziene tegenvallers/meevallers aan de ontvangstenzijde, wijst in dezelfde richting. Over de periode bedraagt het cumulatieve negatieve verschil ten opzichte van de door de Raad aanbevolen inspanning 3,1 procentpunt gemeten aan de ongecorrigeerde verandering in het structurele saldo, en 4,4 procentpunt in vergelijking met de gecorrigeerde indicator. Tot slot is de bottomupraming van de begrotingsinspanning in 2016 negatief (-0,2 % van het bbp), waarmee zij lager uitkomt dan de 1,5 % van het bbp aan aanvullende maatregelen die volgens de BTP-aanbeveling van 2013 voor 2016 waren vereist om de aanbevolen structurele doelstelling te halen, waardoor er over de periode sprake is van een cumulatief verschil van 3,8 procentpunt. Uitgaande van een algehele beoordeling van het ontwerpbegrotingsplan bestaat het risico dat de BTPaanbeveling van 2013 niet wordt nagekomen. NL 5 NL

6 14. In het ontwerpbegrotingsplan wordt verslag uitgebracht over de gemaakte vorderingen bij de inachtneming van de landenspecifieke aanbevelingen die de Raad in de context van het Europees semester 2015 heeft gedaan, en met name die welke op de budgettaire governance betrekking hebben. Spanje heeft tot dusver enige vooruitgang geboekt met de naleving van de landenspecifieke aanbevelingen op structureel begrotingsvlak voor De meest recente maatregel die in reactie op deze aanbevelingen is genomen, is de goedkeuring medio juni 2015 van een nieuw begrotingsmechanisme op vrijwillige basis om regionale overheden ertoe aan te sporen de uitgaven voor gezondheidszorg te beperken. De prikkels zijn echter nog niet in definitieve vorm gegoten en de regionale overheden hebben zich tot dusver nog niet bij het mechanisme aangesloten. Bovendien is het de bedoeling dat het ministerie van Financiën in oktober 2015 start met de publicatie van gedetailleerde gegevens over de uitgaven van regionale overheden voor gezondheidszorg en geneesmiddelen. In weerwil van de gemaakte vorderingen blijft er ruimte voor een verdere convergentie van begrotingscodes, begrotingsdocumenten, begeleidende tabellen en boekhoudregels voor regionale overheden met het oog op de bevordering van de transparantie en de verbetering van de begrotingsprocedures. 15. Al met al is de Commissie van oordeel dat voor het ontwerpbegrotingsplan van Spanje, dat momenteel aan het corrigerende deel is onderworpen, het risico bestaat dat de bepalingen van het stabiliteits- en groeipact niet worden nageleefd. De in het ontwerpbegrotingsplan geplande verbetering van het nominale begrotingstekort teneinde het buitensporige tekort te verhelpen in 2016, de in de BTP-aanbeveling van 2013 vastgestelde termijn, steunt hoofdzakelijk op een aantrekkende nominale bbpgroei, met enigszins optimistische onderliggende groeiramingen in 2016; ook uitgavenbeperking speelt een rol, maar voor sommige van de geplande besparingen zijn de maatregelen nog niet gespecificeerd. Op basis van de ad-hocprognoses van de Commissie wordt niet verwacht dat Spanje de in de BTP-aanbeveling van 2013 vastgelegde nominale begrotingsdoelstellingen zal halen: voor 2015 en 2016 voorspelt de Commissie een tekort van respectievelijk 4,5 % en 3,5 % van het bbp. Aan de tekortprojecties in de ad-hocprognoses van de Commissie zijn zowel positieve als negatieve risico's verbonden. Enerzijds impliceert de in 2014 gerealiseerde tekortquote, die door de Intervención General de la Administración del Estado (IGAE) is gepubliceerd en na de indiening van het ontwerpbegrotingsplan door het Spaanse bureau voor de statistiek ter kennis van Eurostat is gebracht, een iets slechtere uitgangspositie voor Anderzijds zou het feitelijke tekort beter kunnen uitvallen dan verwacht als de tot en met augustus waargenomen sterke stijging van de belastingontvangsten aanhoudt. Bovendien blijft de voorspelde verandering in het structurele saldo duidelijk achter bij de door de Raad aanbevolen begrotingsinspanning. De Commissie verzoekt de autoriteiten daarom de begroting voor 2015 strikt uit te voeren en in het kader van het nationale begrotingsproces de nodige maatregelen te nemen om ervoor te zorgen dat de begroting voor 2016 aan het stabiliteits- en groeipact voldoet. Daarnaast is de Commissie van oordeel dat Spanje enige vooruitgang heeft geboekt met betrekking tot de inachtneming van de landenspecifieke aanbevelingen op het gebied van de budgettaire governance die de Raad in het kader van het Europees semester 2015 heeft gedaan, en vraagt zij de autoriteiten verdere vorderingen te maken. 16. In het licht van de bovenbeschreven compliancerisico's en het feit dat het ontwerpbegrotingsplan geen actuele en volledig uitgewerkte maatregelen voor regionale overheden bevat, wordt de nationale autoriteiten verzocht zo spoedig mogelijk een geactualiseerd ontwerpbegrotingsplan met volledig uitgewerkte NL 6 NL

7 regionale maatregelen in te dienen. In dit nieuwe plan dient met dit advies rekening te worden gehouden teneinde volledige inachtneming van het stabiliteits- en groeipact te garanderen. Gedaan te Brussel, Voor de Commissie Pierre MOSCOVICI Lid van de Commissie NL 7 NL