Nieuwe marktpartijen en afspraken rond vergunningvrije antennes. Durk Groenveld Paul van Hal Cathelijne Hermans

Transcriptie

1 Nieuwe marktpartijen en afspraken rond vergunningvrije antennes Durk Groenveld Paul van Hal Cathelijne Hermans 22 april

2 Nieuwe marktpartijen en afspraken rond vergunningvrije antennes Inhoud Pagina 1. Inleiding Achtergrond Onderzoeksvraag Onderzoeksopzet en werkwijze Leeswijzer 4 2. Het huidige convenant Inleiding De (beleids)context van het Antenne-convenant Het convenant in uitvoering Het convenant onder de loep Veranderingen Focus van dit onderzoek 9 3. Drie marktscenario s Inleiding Scenario 1: de huidige partijen kopen alles op Scenario 2: er komen een paar nieuwe partijen op de markt Scenario 3: verschillende soorten antennes, een veelvoud in aantal Scenario s samengevat Hoe verder? Flankerende maatregelen Verkenning bestuurlijk-juridische instrumenten Inleiding Het convenant Instrumenten(mix) Beoordeling toepasbaarheid bestuurlijk-juridische instrumenten Inleiding Noodzaak en geschiktheid bestuurlijk-juridische instrumenten Juridische haalbaarheid instrumenten

3 5.4 Doorlooptijd wettelijke verankering en tussenmaatregelen Flankerende maatregelen nader bestudeerd Inleiding Tweedeling veiling biedt geen soelaas Besteed veel aandacht aan communicatie over inhoud en proces Het wordt lastig om afspraken in de uitvoering te maken Femtocellen uit het convenant Conclusies en aanbevelingen Inleiding Samenvatting Conclusies en aanbevelingen

4 1. Inleiding 1.1 Achtergrond De Nota Nationaal Antennebeleid dateert uit Het antennebeleid is bedoeld om binnen duidelijke kaders van volksgezondheid, leefmilieu en veiligheid voldoende ruimte voor antenneopstelpunten te stimuleren en te faciliteren. Zorgvuldige plaatsing van antennes staat centraal in het Antennebeleid. Daarnaast is het beleid ook gericht op vlotte plaatsing van antennes. In dit kader is het streven naar vereenvoudigde regelgeving rondom het plaatsen van antenne-installaties één van de onderdelen van het Antennebeleid. In navolging op dit streven is in augustus 2002 de nieuwe regelgeving voor antenneinstallaties voor mobiele telecommunicatie tot 5 meter in werking getreden. Dit soort antennes zijn vanaf dat moment bouwvergunningvrij. Om er toch voor te zorgen dat er zorgvuldig wordt omgesprongen met het plaatsen van deze antennes is in 2002 een convenant opgesteld inzake vergunningvrije antenne-installaties voor mobiele telecommunicatie. De Nota Nationaal Antennebeleid stelt dat de vrijstelling van de bouwvergunningplicht alleen wordt gerealiseerd onder de voorwaarde dat er eerst een convenant tot stand zal komen met onder meer partijen als de Vereniging Nederlandse Gemeenten, de operators, de woningbouwcorporaties en de Rijksoverheid. 1 Het convenant is in 2002 getekend door de Ministeries van Verkeer en Waterstaat, Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu, de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de operators Ben, Dutchtone, KPN, O2 en Vodafone. Het convenant heeft een ruimtelijke insteek en omvat afspraken op vier terreinen: Plaatsingsplan Visuele inpasbaarheid Instemmingsrecht Blootstellingslimieten In het convenant staat verder beschreven dat de regelingen uit het convenant in de toekomst geheel of gedeeltelijk kunnen worden vervangen door publiekrechtelijk regelgeving. De bepalingen rond blootstellingslimieten zullen wettelijk verankerd worden. Daarnaast zal ook het Antenneregister, een actueel overzicht van de antennes voor mobiele telecommunicatie die in Nederland geplaatst zijn, bij wet vastgelegd worden. Nu, ruim 5 jaar later, zijn de volgende partijen bij het convenant betrokken: drie operators voor mobiele telecommunicatie (KPN, T-mobile en Vodafone), het Ministerie van Economische Zaken (in plaats van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat), het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. 1 Nota Nationaal Antennebeleid. Ministerie van Verkeer en Waterstaat, december

5 In de praktijk blijken het plaatsingsplan en het instemmingsrecht de belangrijkste overgebleven onderdelen van het convenant. 2 Dit niet in de laatste plaats omdat er de afgelopen jaren maatschappelijke onrust is ontstaan over de elektromagnetische velden rond antennes. 3 Het Rijk stelt zich hierbij op het standpunt van de wetenschap, die niet heeft aan kunnen tonen dat deze velden gevaarlijk zijn voor de volksgezondheid. Desalniettemin is de maatschappelijke ongerustheid een reden om de zorgvuldigheid rond het plaatsen van antennes overeind te houden. Uit verschillende evaluaties van het convenant blijkt dat de convenantspartijen grosso modo tevreden zijn over de werking van het convenant in de huidige markt. 4 Deze markt zal echter op korte termijn veranderen, omdat er in 2008 nieuwe frequenties worden geveild. Deze veiling is technologie-neutraal en de percelen worden verhandelbaar. Het is niet op voorhand te zeggen hoe de markt zich zal ontwikkelen als gevolg van deze veiling. Naar alle waarschijnlijkheid zullen er meer partijen toetreden tot de markt voor mobiele communicatie. Deze partijen zijn niet aangesloten bij het convenant en kunnen hier op basis van de huidige wet- en regelgeving ook niet toe worden verplicht. Daarnaast kan het zijn dat de nieuwe partijen andere technologieën zullen willen toepassen dan de huidige GSM en UMTS technologieën. Dit brengt mogelijk veel extra antennes met zich mee, waardoor de maatschappelijke ongerustheid toe zou kunnen nemen. Met het toetreden van nieuwe partijen ontstaat er bovendien directe concurrentie voor de marktpartijen die bij het convenant zijn aangesloten. Het is de vraag of de verschillende operators zich daarmee op een gelijk speelveld begeven, omdat een aantal zich wel heeft gecommitteerd aan de afspraken uit het convenant en een deel hier formeel geen rekening mee hoeft te houden. 1.2 Onderzoeksvraag Het Ministerie van Economische Zaken wil in de nieuwe situatie recht blijven doen aan de zorgvuldige plaatsing van antennes. Om dit te kunnen realiseren heeft het ministerie aan Berenschot gevraagd onderzoek te doen aan de hand van de onderstaande vraag: In hoeverre is het noodzakelijk nieuwe marktpartijen te binden aan afspraken over zorgvuldige plaatsing van vergunningvrije antenne-installaties en, indien noodzakelijk, welke afspraken dienen door welk instrument te worden vastgelegd? 2 De visuele inpasbaarheid betreft bijvoorbeeld de kleurstelling van antennes en is een relatief onbelangrijke bepaling uit het convenant. 3 In de tweede evaluatie van het Antenneconvenant (EZ, 2005) wordt voor het eerst opgemerkt dat er veel publieke belangstelling is voor blootstelling aan elektromagnetische velden. 4 Het convenant is geëvalueerd in 2004, 2005 en

6 Deze vraag is uitgesplitst naar de volgende zeven subvragen: Kan er, bijvoorbeeld op basis van enkele scenario s, rekening houdend met de probleemstelling, advies gegeven worden over de ernst en gevolgen van het voortbestaan van de huidige situatie (met bepalingen rond vergunningvrije antenne-installaties die alleen gelden voor de ondertekenaars van het convenant)? Wat zijn de te verwachten ontwikkelingen, gelet op de voorgenomen uitrol van antennenetwerken? Welk beeld bestaat er bij de nieuwe marktpartijen? In hoeverre wordt het door de onderzoekers noodzakelijk geacht dat de huidige afspraken rond vergunningvrije antenne-installaties ook gaan gelden voor nieuwe marktpartijen gelet op de mogelijke ongerustheid bij burgers en de verstoring van marktwerking/een gelijk speelveld voor partijen? Welke afspraken over vergunningvrije antenne-installaties zijn nodig: zijn de huidige afspraken in het convenant de juiste basis daarvoor, moet een deel daarvan in de nieuwe situatie gehandhaafd worden of zijn aanvullende of andere bepalingen wenselijk? Welke instrumenten kunnen, indien nodig, worden gebruikt voor het committeren van nieuwe partijen aan afspraken rond de plaatsing van vergunningvrije antenne-installaties? Wat zijn de voor- en nadelen van de verschillende instrumenten? Welk instrument wordt, indien nodig, aanbevolen? 1.3 Onderzoeksopzet en werkwijze Om de centrale onderzoeksvraag en de subvragen te kunnen beantwoorden hebben wij allereerst de onderzoeksvraag in de juiste context geplaatst door de doelen van het convenant, het Antennebeleid en het flankerende Frequentiebeleid te bestuderen en in een maatschappelijke context te plaatsen. Dit hebben wij gedaan aan de hand van deskresearch op basis van relevante documentatie en enkele gesprekken met onze opdrachtgever, het Ministerie van Economische Zaken. 5 Op basis van de documentatie en de gesprekken hebben wij de marktverwachting gestructureerd en verwerkt in een drietal scenario s voor de toekomstige markt. Daarin wordt onder meer ingegaan op de hoeveelheid en aard van de marktpartijen, de omvang van de maatschappelijke onrust, het level playing field en de gebruikte technologie. 5 De bijlage bij deze rapportage bevat de complete literatuurlijst

7 Deze scenario s zijn getoetst in interviews met de convenantspartijen, het Antennebureau en mogelijke nieuwe toetreders van de markt. 6 Parallel hieraan hebben wij een aantal instrumenten voor regelgeving in kaart gebracht en ondergebracht in een continuüm van lichte naar zware instrumenten. Per scenario is nagegaan welk instrument of instrumentenmix het beste voldoet, rekeninghoudend met de verschillende (maatschappelijke) doelen. Daarvoor is het volgende inhoudelijke toetsingskader gebruikt, in volgorde van belang: Ruimte voor innovatie (als belangrijke doelstelling uit het frequentiebeleid). Maatschappelijke context (het beheersen en minimaliseren van de maatschappelijke onrust, waarbij de nadruk ligt op volksgezondheid). Level playing field (de mate waarin marktpartijen onder gelijke omstandigheden kunnen concurreren). Inwerkingtreding (de tijd die het kost voordat bepalingen zijn verankerd in een convenant of wet of regelgeving). Commitment (de mate waarin marktpartijen geneigd zijn zich te conformeren aan maatschappelijke standaards en/of zich gebonden voelen aan het naleven regels). Praktische toepasbaarheid/werkwijze (de werkbaarheid van afspraken en/of regels). Administratieve lasten (de kosten die het bedrijfsleven maakt om te voldoen aan verplichtingen die voortkomen uit wet- en regelgeving). Het onderzoek eindigt met een aanbeveling voor het meest geschikte instrumenten of een mix daarvan, gegeven de meest waarschijnlijke marktsituatie. 1.4 Leeswijzer Deze rapportage kent de volgende opbouw. In hoofdstuk 2 wordt aandacht besteed aan het convenant in de huidige context. Hoofdstuk 3 schetst de drie marktscenario s die wij hebben opgesteld. In hoofdstuk 4 komen de mogelijke instrumenten aan de orde. Hoofdstuk 5 combineert de instrumenten met de scenario s. Hoofdstuk 6 bevat een overzicht van de haalbaarheid van diverse flankerende maatregelen. Hoofdstuk 7 beschrijft de samenvatting en de conclusies. Hiermee wordt de centrale onderzoeksvraag beantwoord. De zeven subvragen komen terug in de overige hoofdstukken van de rapportage. 6 De volgende partijen zijn geïnterviewd: de Ministeries van EZ en VROM, de VNG, het Antennebureau, KPN, T-Mobile en Vodafone, MoNet, Ericcson, ZTE en Casema

8 2. Het huidige convenant 2.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de (beleids)context waar het convenant zich in bevindt. Vervolgens worden reeds ingetreden en aanstaande veranderingen die consequenties voor het convenant hebben beschreven. Daarna wordt uiteengezet op welke bepalingen uit het convenant dit onderzoek zich richt. 2.2 De (beleids)context van het Antenne-convenant Het convenant is een instrument van het Antennebeleid en dateert zoals gezegd uit Het convenant past goed bij de doelstelling uit het Nationaal Antennebeleid om regelgeving te vereenvoudigen. Voor die tijd was er voor alle antennes een bouwvergunning vereist. De mobiele operators, die destijds bezig waren met de uitrol van hun netwerken, liepen hierdoor veel vertraging op. Om dit in het vervolg te voorkomen werd voorgesteld om het plaatsen van antennes kleiner dan 5 meter bouwvergunningvrij te maken. De Nota Nationaal Antennebeleid staat dit toe, onder de strikte voorwaarde dat er een convenant komt waarin de belangrijkste afspraken rond de zorgvuldige plaatsing van antennes zouden worden verankerd. Het was destijds vooral de bedoeling om wildgroei van antennes te voorkomen uit het oogpunt van ruimtelijke ordening en milieu. Het convenant kent bepalingen over een viertal zaken: Plaatsingsplan. Operators maken een plaatsingsplan met bestaande en geplande antennes in een gemeente om die gemeente te informeren en inzicht te geven in het aantal installaties en de spreiding over de gemeente. Ook bevat het convenant bepalingen over de inhoud van het plaatsingsplan en de te volgen procedure. Instemmingsrecht. Plaatsing van antenne installaties op woongebouwen is, afgezien van de goedkeuring van de eigenaar van het gebouw, niet mogelijk als meer dan de helft van de bewoners tegen plaatsing is. Visuele inpasbaarheid. Gemeenten kunnen in bijzondere gevallen eisen stellen aan de kleuren van de techniekkast, de bekabeling en gevelantennes om ervoor te zorgen dat operators voldoende rekening houden met het lokale straat- en landschapsbeeld. Gemeenten dienen hun eisen kenbaar te maken en operators dienen daarnaar te handelen. Blootstellingslimieten. Om gezondheidsrisico s te voorkomen zijn er afspraken gemaakt over blootstellingslimieten. Deze afspraken zijn gebaseerd op aanbevelingen van de Europese Raad uit 1999 voor de beperking van blootstelling van de bevolking aan elektromagnetische straling. Het convenant bepaalt voorts dat de Rijksoverheid zich in dient te spannen om de zaken die in het convenant geregeld zijn vast te leggen in wet- en regelgeving

9 Het convenant komt volgens de achtereenvolgende evaluaties tegemoet aan de belangrijkste doelstelling van het Nationaal Antennebeleid: het bieden van voldoende ruimte voor opstelpunten binnen duidelijke kaders voor volksgezondheid, leefmilieu en veiligheid. Het Nationaal Antennebeleid is flankerend aan het Frequentiebeleid. Het Frequentiebeleid richt zich op het efficiënte gebruik van de ruimte in de ether en bepaalt op welke wijze er gebruik dient te worden gemaakt van frequenties. Ook beoogt het Frequentiebeleid innovatie en flexibiliteit, die onder andere gerealiseerd kunnen worden doordat de overheid een stapje terug doet. Er is tevens een aantal beleidsoverstijgende, maatschappelijke, doelen die voor het convenant relevant zijn. Het gaat daarbij om doelen als vrije marktwerking, innovatie en maatschappelijke rust. 2.3 Het convenant in uitvoering Operators mogen antenne-installaties plaatsen als aan de bepalingen uit het convenant is voldaan. Het convenant spreekt daarbij alleen van operators, die verantwoordelijk zijn voor het gehele traject van verwerving van sites tot en met de plaatsing van een antenne-installaties. In de praktijk besteden de operators veel operationele zaken uit aan onderaannemers. Deze onderaannemers, die formeel geen partij zijn in het convenant, kunnen wel contact hebben met gemeenten. In de contracten die operators met hun onderaannemers sluiten is wel opgenomen dat deze onderaannemers aan de bepalingen van het convenant moeten voldoen. Dit alles betekent wel dat de marktpartijen die het convenant hebben ondertekend weinig meer te maken hebben met de feitelijke uitrol van hun netwerken, terwijl het convenant juist voor die uitrol bedoeld is. De operators hebben sinds 1999 het samenwerkingsverband MoNet. Sinds het convenant bestaat leveren de operators hun individuele plaatsingsplannen aan bij MoNet. MoNet legt deze plannen vervolgens op elkaar en komt zo tot een integraal plaatsingsplan. De operators hebben geen rol in deze integratie en krijgen elkaars plannen ook niet te zien. MoNet overlegt daarnaast met de gemeenten en rijksoverheid over de plaatsing van antennes en verstrekt informatie over antennes aan burgers en bedrijven. MoNet heeft daarmee een belangrijke rol in de uitvoering van de bepalingen uit het convenant en vertegenwoordigt de belangen van de verschillende operators op gelijke wijze. De procedure van het opstellen van de individuele plaatsingsplannen tot en met de plaatsing is weergegeven in onderstaand schema: operator radioplanner monet gemeente verwervingsbedrijf fabrikant apparatuur bouwer Licentie X Locatie X Plaatsingsplan X X gebouw/grond X apparatuur X plaatsen X

10 Operators geven een radioplanner de opdracht om zoekcirkels vast te stellen waarbinnen de antenneopstelpunten die zij nodig hebben kunnen worden geplaatst. De netwerkplanning werkt voor operators enerzijds vanuit een verplichting tot landelijke dekking en vanuit een concrete behoefte van gebruikers, en anderzijds met een beperkt jaarlijks budget voor nieuwe opstelpunten, terwijl er tevens wijzigingen in gebruiksmomenten plaatsvinden en gebruikers kunnen wisselen van operators. Operators plannen daarom circa een jaar vooruit. Er worden dus ook zoekcirkels aangegeven voor locaties waar niet acuut een antenne hoeft te worden geplaatst. De som van alle zoekcirkels resulteert in een plaatsingsplan per operator. De plaatsingsplannen worden opgestuurd naar MoNet, dat de plannen integreert tot één plan. MoNet verstuurt de plaatsingsplannen naar de gemeenten. Meestal gebeurt dit één keer per jaar, in uitzonderingen twee keer per jaar. Nadat MoNet het geïntegreerde plaatsingsplan opstuurt volgt een plaatsingsplangesprek tussen de operators en de gemeente. Dit wordt gedaan door alle operators gezamenlijk. Het lukt niet altijd om een vertegenwoordiger van elke operator aan te laten schuiven. In dat geval kan het voorkomen dat niet iedereen vertegenwoordigd is. Het is niet altijd nodig om een plaatsingsplangesprek te voeren; als gemeenten hier niet om vragen en als er voor operators geen noodzaak is, dan gebeurt het ook niet. Als door een verwerver een in beginsel- geschikte locatie is gevonden dan wordt de locatie bezocht door de radioplanner (om te onderzoeken of vanaf de locatie een juiste dekking met de antenne panelen kan worden verzorgd), een transmissieplanner (voor de dekking van de schotels), iemand die de constructie moet bouwen, een vertegenwoordiger van de operator en in het geval een bouwvergunning vereist is bijv. omdat de locatie binnen beschermd stadsgezicht ligt- eventueel iemand van de operator die de vergunning dient aan te vragen. Alle aanwezigen kunnen vanuit hun expertise een veto uitspreken over de locatie. Als iedereen akkoord is dan wordt er een tekening gemaakt. Als alle betrokkenen de tekening hebben geaccordeerd dan worden de andere operators benaderd om hen te informeren over deze locatie. Zij kunnen dan, indien mogelijk en gewenst, ook plaatsen op deze locatie. Iedere operator bouwt zijn eigen netwerk. Afstelling en richting van de antennes en schotels is veelal millimeterwerk. Er worden daarom -in het algemeen- geen schotels of panelen in elkaars palen op daken gehangen. Dit ligt anders bij grote vrijstaande masten. Omdat deze hoog boven de omgeving uitsteken kunnen deze vaak wel gedeeld worden. De plaatsingsplanprocedure vormt het enige vaste element in de keten qua planning en doorlooptijd. De overige zaken, bijvoorbeeld de zoektocht naar een locatie, kunnen in gang worden gezet voordat het plaatsingsplan aan gemeenten is verstuurd. Wel zien de operators het als hun plicht om open met gemeenten te communiceren over voorbereidende werkzaamheden die zij uitvoeren in het kader van plaatsing. Volgens het convenant mogen operators maximaal 10% afwijken van de zoekcirkels uit het plaatsingsplan. 2.4 Het convenant onder de loep Het convenant is drie keer geëvalueerd, in 2004, 2005 en De eerste evaluatie wees uit dat het convenant bijdraagt aan de zorgvuldige en snelle realisering van nieuwe draadloze infrastructuren

11 Daarbij werd wel opgemerkt dat de communicatie tussen gemeenten en operators verbeterd kon worden. 7 De tweede evaluatie gaf aan dat er veel publieke belangstelling ontstaat over blootstelling aan elektromagnetische velden en dat het convenant zich in een spanningsboog bevindt met aan het ene uiteinde perceptie en aan het andere uiteinde onderzoek en het belang van communicatie. 8 De derde evaluatie, de evaluatie van het Nationaal Antennebeleid, toonde aan dat het convenant en de bijbehorende wetswijzigingen bevredigende resultaten boeken. Daarbij wordt aangetekend dat niet alle partijen die daadwerkelijk antennes plaatsen bij het convenant zijn aangesloten. Bij deze evaluatie wordt tevens geconcludeerd dat de Rijksoverheid de grip op het gezondheidsvraagstuk verliest. Berenschot heeft in 2005 onderzoek gedaan naar de positie van bewoners bij de instemmingsprocedure. Daaruit blijkt dat deze procedure in het algemeen adequaat wordt uitgevoerd, maar dat een duidelijke autoriteit ontbreekt en de communicatie beter kan. Dit zeker gezien het feit dat er bij sommige bewoners gevoelens van onbehagen leven en dat de afhandeling van klachten niet volgens de afspraken verloopt. 9 In 2007 hebben de Ministerie van EZ en VROM verschillende activiteiten ontplooid om de uitvoering van het Antennebeleid te verbeteren. Een van deze activiteiten was het Gemeententraject dat zich concentreerde op de rol en positie van gemeenten. 2.5 Veranderingen Sinds de inwerkingtreding van het convenant is een aantal zaken veranderd. Sommige van deze veranderingen zijn beleidsmatig. Zo vallen de plannen voor het wettelijk verankeren van blootstellingslimieten en het Antenneregister onder het Nationaal Antennebeleid. Het voornemen om de uitgifte van nieuwe frequenties technologieneutraal te maken en de vergunningen verhandelbaar komt voort uit het Frequentiebeleid, evenals het invoeren van een ingebruiknameverplichting in plaats van een dekkingsverplichting. De uitgifte van nieuwe frequenties geschiedt aan de hand van een veiling van 199,6 Mhz, verdeeld in abstracte kavels van 5 Mhz. In de eerste ronde van de veiling wordt geboden op deze technologieneutrale kavels en zijn alle kavels evenveel waard. Een marktpartij mag op maximaal 80 Mhz aan kavels bieden, zodat er minimaal 3 marktpartijen zijn. In de tweede ronde van de veiling worden de kavels verdeeld en bepaalt het bod uit de eerste ronde waar op de band de marktpartij terecht komt Eerste evaluatie antenneconvenant. EZ, Tweede evaluatie antenneconvenant. EZ, De positie van bewoners bij het plaatsen van vergunningvrije antenne installaties. Berenschot, Voor de volledige beschrijving van de veiling zie de consultatiedocumenten over de veiling op

12 Een andere verandering is dat de resterende onderdelen uit het convenant als gevolg van maatschappelijke onrust een andere lading hebben gekregen dan ze aanvankelijk hadden. Het plaatsingsplan en de instemmingsprocedure zijn ontworpen vanuit een ruimtelijke insteek en worden de laatste paar jaar steeds meer gebruikt om op basis van gezondheidsargumenten het plaatsen van antennes tegen te gaan. 2.6 Focus van dit onderzoek Dit onderzoek richt zich voor wat het convenant betreft op twee van de vier bepalingen uit het convenant: het plaatsingsplan en het instemmingsrecht. De blootstellingslimieten worden wettelijk verankerd en de visuele inpasbaarheid is van zeer geringe betekenis, zo blijkt onder meer uit de verschillende evaluaties van het convenant. Bij het opstellen van de scenario s en het zoeken naar het juiste instrument om afspraken te verankeren wordt steeds uitgegaan van het plaatsingsplan en het instemmingsrecht

13 3. Drie marktscenario s 3.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden de eerste twee subvragen van dit onderzoek beantwoord. Kan er, bijvoorbeeld op basis van enkele scenario s, rekening houdend met de probleemstelling, advies gegeven worden over de ernst en gevolgen van het voortbestaan van de huidige situatie (met bepalingen rond vergunningvrije antenne-installaties die alleen gelden voor de ondertekenaars van het convenant)? Wat zijn de te verwachten ontwikkelingen, gelet op de voorgenomen uitrol van antennenetwerken? Welk beeld bestaat er bij de nieuwe marktpartijen? We hebben op basis van deskresearch een drietal scenario s opgesteld. Deze scenario s zijn op waarschijnlijkheid getoetst bij de huidige convenantspartijen, het Antennebureau en mogelijke toetreders. Dit hoofdstuk beschrijft de drie scenario s voorzien van de oordelen van de verschillende gesprekspartners. Gezien de materie zijn dit vooral de oordelen van de huidige en mogelijk nieuwe marktpartijen. We ronden het hoofdstuk af met een samenvatting van de naar onze mening meest waarschijnlijke elementen en een aantal flankerende maatregelen die mogelijke risico s in de nieuwe situatie kunnen beperken. 3.2 Scenario 1: de huidige partijen kopen alles op In het eerste scenario blijft alles bij het oude. De huidige drie marktpartijen kopen alle nieuwe frequenties op. Dit kunnen zij doen om de frequenties zelf te exploiteren (scenario 1a) of om hun markt te beschermen tegen concurrentie (scenario 1b). Er worden geen frequenties verhandeld. De gebruikte technologieën (GSM, UMTS) blijven hetzelfde en zullen later veranderen in LTE. Het aantal antennes neemt niet drastisch toe. De marktpartijen blijven maatschappelijk bewust handelen. Oordeel: Niet realistisch: er komen wel partijen bij Vrijwel alle geïnterviewden noemen scenario 1 in de basis niet realistisch, omdat er hoe dan ook nieuwe partijen bijkomen. De huidige partijen hebben hier verschillende argumenten voor. Het eerste argument is dat de frequentieruimte zo groot is dat de operators de prijs voor een derde van de beschikbare ruimte te hoog vinden omdat op voorhand niet te zeggen is of alle frequenties economisch rendabel zijn. Ook is aangevoerd dat tenminste 50 Mhz van het spectrum beschikbaar komt voor TDD (Time Division Duplex, nodig voor WiMax) en dat dit voor de huidige operators minder interessant is omdat zij werken met FDD (Frequency Division Duplex, nodig voor UMTS). In een later stadium is aangegeven dat hoewel dit eerst de bedoeling was, deze aanpak nu niet meer van toepassing zal zijn bij de veiling. In navolging hierop wordt ook het subscenario waarin de huidige partijen frequenties zullen kopen om de markt te beschermen niet realistisch geacht, mede door de verplichting van ingebruikname

14 Wel is opgemerkt dat de angst dat de concurrentie wel zal kopen, wat hem een hoogwaardig netwerk en diensten oplevert, voor enige dynamiek op de markt zal zorgen. In het geval dat scenario 1 wel werkelijkheid wordt volstaat het huidige convenant. 3.3 Scenario 2: er komen een paar nieuwe partijen op de markt In scenario 2 komen er naast de bestaande partijen ook enkele nieuwe partijen op de markt. De partijen exploiteren de verworven frequentie zelf (scenario 2a) of er vindt verhandeling en/of medegebruik 11 plaats (scenario 2b). De gebruikte technologieën blijven hetzelfde. Het aantal antennes neemt net als in scenario 1 niet noemenswaardig toe (dwz, vergeleken met het aantal bestaande antennes) Ook de nieuwe partijen zijn maatschappelijk bewust, waardoor er geen extra onrust ontstaat. Oordeel: Realistisch: er komen nieuwe partijen bij Scenario 2 wordt realistisch gevonden. Verschillende bronnen en marktverkenningen laten zien dat er nieuwe partijen zullen gaan bieden op de frequenties. Als waarschijnlijke nieuwe partijen worden onder meer kabelaars, MVNO, buitenlandse partijen en lokale partijen genoemd. De lokale partijen zouden kunnen gaan samenwerken om landelijke dekking te kunnen delen. Realistisch: er worden verschillende technologieën gebruikt Uit de interviews blijkt dat de huidige partijen waarschijnlijk dezelfde technologieën zullen blijven gebruiken en dat nieuwe partijen ook andere technologieën, zoals WiMax, zullen willen gebruiken. Realistisch: partijen werken niet samen, waardoor maatschappelijk onrust toe kan nemen De verwachting is dat nieuwe partijen het huidige convenant niet vrijwillig zullen ondertekenen. Ook is het de vraag of zij zich bij MoNet aan zullen sluiten. Dit neemt echter niet weg dat zij als gevolg van maatschappelijke druk maatschappelijk bewust zullen handelen. De verschillende mogelijke toetreders geven dit alle aan. Met maatschappelijk bewust handelen bedoelen we in deze context dat de operators burgers en gemeenten wel zullen informeren over de plaatsing van antennes, maar dat dit niet volgens de procedures uit het convenant gebeurt. In deze situatie ontstaat er verschil tussen convenantspartijen en niet-convenantspartijen. De laatste groep zal bijvoorbeeld geneigd zijn om geen instemmingsprocedures te houden, terwijl de convenantspartijen zich daar wel aan dienen te houden. Dat kan betekenen dat nietconvenantspartijen sneller kunnen plaatsen en daar voordeel uit kunnen halen. Tevens ontstaat hierdoor onduidelijkheid over de procedures, in de extreme situatie kan na een negatief uitvallende instemmingsronde van een convenantspartij, een nieuwe partij de antenne wel plaatsen, dat zou de onrust kunnen vergroten. 11 Met medegebruik wordt hier bedoeld dat frequenties in tijd of in geografische zin worden verdeeld. Zo kunnen verschillende aanbieders één frequentie en dus ook de kosten delen

15 De nieuwe partijen hebben voor een snelle uitrol behoefte aan actuele informatie over ruimte voor antennes. Ze zijn hiervoor afhankelijk van de huidige operators. Deze zullen uit concurrentieoverwegingen niet staan te springen om deze gegevens prijs te geven. Dit zou nieuwe partijen niet bepaald stimuleren om met plaatsingsplannen en instemmingsprocedures te gaan werken en zodoende de broodnodige snelheid nog meer uit de uitrol te halen. Het gebrek aan samenwerking kan er verder voor zorgen dat er niet aan site sharing gedaan wordt. 12 Daardoor komen er op meer plaatsen meer antennes te staan dan strikt noodzakelijk is, omdat partijen uit moeten wijken naar suboptimale locaties. Dit kan de maatschappelijke onrust aanwakkeren. Om bovenstaande situatie te voorkomen pleiten de huidige partijen ervoor dat ook de nieuwe partijen zich aan de regels van het convenant moeten houden. Deze bepaling zou bijvoorbeeld in de vergunningvoorwaarden moeten worden opgenomen. De nieuwe partijen zijn hier geen voorstander van, maar geven aan dat zij wel bereid zijn om in de geest van het convenant te handelen. Voor het verhandelen wordt aangegeven dat de nieuwe kopers zich dienen te houden aan dezelfde regels als de oorspronkelijke kopers. Overigens is dit nu al het geval: voor verhandelbaarheid is altijd toestemming nodig van de Minister van Economische Zaken. Verhandeling geschiedt onder gelijke rechten en plichten aan die uit de oorspronkelijke vergunning. In het geval dat scenario 2 werkelijkheid wordt zal het huidige convenant niet door nieuwe partijen worden ondertekend als er geen voordelen te behalen zijn. 3.4 Scenario 3: verschillende soorten antennes, een veelvoud in aantal Ook in het derde scenario komen enkele nieuwe partijen op de markt, waardoor het totaal aantal partijen beperkt blijft. Er zal sprake zijn van medegebruik. De nieuwe partijen gebruiken hun frequenties mogelijk voor nieuwe technologieën, zoals WiMax. Deze nieuwe technologieën brengen nieuwe soorten antennes met zich mee. Met de nieuwe technologieën en een ingebruikname in plaats van dekkingsverplichting zouden ook andere uitrolstrategieën mogelijk zijn, waarbij veel meer gebruik gemaakt kan worden van kleinere antennes ten behoeve van femto, pico en micro cellen. Deze antennes zijn veel kleiner dan de huidige UMTS antennes en kunnen soms (femto) in huis worden geplaatst. De kleine antennes hebben een kleiner bereik, er zijn er veel meer van nodig om een netwerk b.v. voor FMC (Fixed Mobile Convergence) uit te kunnen rollen. Dit kan zowel negatieve als positieve gevolgen hebben voor de maatschappelijke onrust. In dit scenario gaan we er bovendien van uit dat (enkele van de) nieuwe partijen zich niet maatschappelijk bewust zullen opstellen. Het gaat hier om partijen die er alleen in zijn geïnteresseerd om zo snel mogelijk zo veel mogelijk geld te verdienen. 12 Site sharing is het delen van antenne-opstelpunten

16 Oordeel: Realistisch: er komen nieuwe partijen en nieuwe technologieën bij Zoals weergegeven bij scenario 2 treden er naar verwachting enkele nieuwe partijen toe tot de markt. Vooral deze nieuwe partijen zullen gebruik maken van nieuwe technologieën en de bijbehorende antennesoorten. Het aantal antennes kan hierdoor verveelvoudigen ten opzichte van het huidige aantal. Dit geldt met name als er femtocellen gebruikt gaan worden. Deze cellen hebben een beperkt bereik en worden in huis geplaatst, waardoor de aantallen in de honderdduizenden kunnen lopen. Op dit moment is nog niet helemaal zeker hoe er in het Antenneregister omgegaan zal worden met femtocellen. Het register overweegt om een ondergrens van 10 watt (ERP) aan te houden, onder bepaalde condities, waardoor femtocellen buiten de registratie komen te vallen. Onzeker: maatschappelijke onrust De forse toename van het aantal antennes kan de maatschappelijke onrust doen toenemen. Aan de andere kant zijn sommige geïnterviewden van mening dat juist door het gebruik van femtocellen de onrust afneemt omdat deze cellen niet van buitenaf te zien zijn en veel mensen zelf hebben gekozen voor plaatsing. Enerzijds geldt hier het motto wat niet weet, wat niet deert. Anderzijds ontstaat er met het gebruik van femtocellen een één op één relatie tussen operator en afnemer, waardoor het belang van de afnemer kan verschuiven van een maatschappelijk belang (ongerustheid over de mogelijke effecten van antennes) naar een individueel belang (een snelle en betrouwbare internetverbinding). Realistisch: partijen werken niet samen Dit scenario voorziet in een aantal partijen die zich niet maatschappelijk bewust zullen opstellen. De verschillende geïnterviewden sluiten niet uit dat er inderdaad dit soort partijen zullen komen. Wel wordt daarbij opgemerkt dat het om hele kleine partijen zal gaan, die in de marge zullen opereren. Hun werkwijze kan voor imagoschade bij grotere partijen zorgen. Zoals al in scenario 2 is genoemd is het niet waarschijnlijk dat nieuwe partijen spontaan het convenant zullen ondertekenen. 3.5 Scenario s samengevat In deze paragraaf worden de antwoorden op de eerste twee onderzoeksvragen over scenario s en te verwachten ontwikkelingen beknopt beantwoord. Het meest waarschijnlijke scenario is een combinatie van scenario s 2 en 3. Realistische elementen uit deze scenario s zijn naar het oordeel van Berenschot: Naast de huidige partijen treden er ook enkele nieuwe partijen toe. Er zullen verschillende technologieën gebruikt worden. De huidige partijen gebruiken GSM en UMTS en later bijvoorbeeld LTE, voor de nieuwe partijen zijn nieuwe technologieën zoals WiMax mogelijk

17 De nieuwe partijen zullen niet vrijwillig het convenant ondertekenen, maar zullen zich, een kleine uitzondering daargelaten, wel maatschappelijk bewust opstellen. Desalniettemin ontstaat hierdoor een ongelijke situatie waarbij de convenantspartijen in het nadeel zijn. Nieuwe partijen zijn voor een snelle uitrol afhankelijk van informatie over beschikbare ruimte. Het is de vraag of de huidige operators deze informatie beschikbaar zullen stellen. Dit levert nadeel op voor de nieuwe partijen. Het aantal antennes kan fors toenemen, hetzij als gevolg van het gebruik van femto, pico en microcellen, hetzij door gebrek aan samenwerking tussen de operators. Een onzekere, maar uiterst belangrijke factor is de ontwikkeling van de maatschappelijke onrust. Deze kan toenemen, als gevolg van een stijging in het aantal antennes of de incorrecte handelwijze van maatschappelijk niet-bewuste nieuwe partijen. De onrust kan echter ook afnemen omdat meer mensen zelf kiezen voor de plaatsing van een antenne in hun woning. Deze situatie geldt echter alleen als er gebruik gemaakt gaat worden van femtocellen. 3.6 Hoe verder? Dit brengt ons bij de derde onderzoeksvraag over de noodzaak dat de huidige afspraken ook voor nieuwe marktpartijen gaan gelden, gelet op maatschappelijke onrust en het verstoren van level playing field. Berenschot is van oordeel dat het wenselijk is om zowel de huidige partijen als de nieuwe partijen in de situatie na de veiling aan dezelfde verplichtingen te committeren. Dit is nodig voor het level playing field, om maatschappelijke onrust te voorkomen, dan wel binnen de perken te houden en om het broze evenwicht tussen rijk, operators en gemeenten niet te verstoren. Naast het laten terugkomen van de afspraken uit het convenant is het echter ook de moeite waard om een aantal flankerende maatregelen te verkennen die ertoe kunnen bijdragen dat ongewenste situaties uitblijven. 3.7 Flankerende maatregelen In de volgende hoofdstukken wordt ingegaan op de voorhanden zijnde instrumenten en het meest optimale instrument of combinatie van instrumenten die zorgvuldigheid in de nieuwe situatie garanderen. Om hier een voorschot op te nemen stellen wij hier een aantal flankerende maatregelen voor. Deze maatregelen worden ingegeven door de bevindingen uit de evaluaties en de reacties die wij kregen op de scenario s. De eerste flankerende maatregel sluit aan op de tweedeling van de veiling. 13 Deze tweedeling kan mogelijk worden gebruikt om na de eerste fase naast overeenstemming over de verdeling van kavels ook afstemming te krijgen over het tekenen van het convenant. Als partijen daar niet toe bereid zijn dan zou kunnen worden overwogen om de tweede fase uit te stellen omdat de bepalingen uit het convenant eerst in wetgeving verankerd dienen te worden. 13 Voor de volledige beschrijving van de veiling zie de consultatiedocumenten over de veiling op

18 Transparantie en goede communicatie van de Rijksoverheid met gemeenten en burgers. Deze punten komen uit de verschillende evaluaties en het Gemeententraject naar voren en laten zich zeker in de nieuwe situatie met nieuwe technologieën gelden. Het Rijk moet in ieder geval gemeenten informeren over de veiling (en dan met name over de technologieneutrale uitgifte en de verhandelbaarheid), over het onderzoek naar de mogelijkheden om afspraken uit het convenant in de nieuwe situatie vast te leggen en over nieuwe technologieën (bijvoorbeeld WiMax) en de soorten antennes die daarmee gepaard gaan. Gemeenten kunnen hier vervolgens over communiceren richting burgers. Daarnaast is het ook aan te bevelen dat het Rijk de resultaten van het onderhavige onderzoek met de VNG, huidige en nieuwe operators en MoNet communiceert. In navolging op het vorige punt kan de Rijksoverheid door haar intensieve relatie met gemeentes te bestendigen en te hameren op goede informatievoorziening en het nakomen van afspraken goodwill creëren bij de operators, zodat zij ook geneigd zijn om te investeren in een duurzame relatie met de gemeenten. Dit kan bijdragen aan het besef bij marktpartijen dat zij er belang hebben bij een goede relatie met burgers en gemeenten. Toetreding van nieuwe partijen tot MoNet. Als nieuwe partijen toetreden tot MoNet dan betekent dit dat zij, net als nu bij de huidige partijen het geval is, toegang krijgen tot informatie over sites. Deze informatie is voor hen cruciaal om een snelle uitrol te kunnen bewerkstelligen. Wij stellen voor om kleine antennes (femtocellen) die binnenshuis staan buiten het convenant te houden. Dit betekent dat er voor plaatsingsplannen en in latere instantie voor het Antenneregister geen honderdduizenden installaties beschreven hoeven te worden. Dit doet recht aan het beperkte vermogen van deze cellen en voorkomt dat alle antennes over één kam worden geschoren waardoor er maatschappelijke onrust kan ontstaan als blijkt dat het aantal antennes explosief is toegenomen. 14 In hoofdstuk 6 worden de verschillende flankerende maatregelen en hun haalbaarheid uitvoeriger besproken. 14 Verder onderzoek moet uitwijzen welke grenswaarden er gehanteerd zullen worden

19 4. Verkenning bestuurlijk-juridische instrumenten 4.1 Inleiding In het vorige hoofdstuk zijn drie verschillende scenario s geschetst. Gelet op de onderzoeksvraag is het vervolgens van belang te onderzoeken welke instrumenten door de overheid zo nodig kunnen worden ingezet om een zorgvuldige plaatsing van antennes te waarborgen. In dit hoofdstuk wordt in het bijzonder de vraag beantwoord welke bestuurlijk-juridische instrumenten als zodanig haalbaar zijn. In dit verband zal tevens inzichtelijk worden gemaakt hoe deze instrumenten zich tot elkaar verhouden. Dit hoofdstuk vormt daarmee in feite het bestuurlijk-juridisch kader dat als uitgangspunt zal dienen voor de meer inhoudelijke toetsing van de geschiktheid van de instrumenten per scenario. Deze toetsing aan de hand van een aantal criteria c.q. randvoorwaarden zal in hoofdstuk 5 worden behandeld. Ook een convenant moet als een bestuurlijk-juridisch instrument worden aangemerkt. Aangezien in de huidige situatie juist van een convenant sprake is, zal in eerste instantie aan dit instrument nadere aandacht worden besteed. Het instrument convenant zal in het kader van de daaropvolgende beschrijving van de verschillende bestuurlijk-juridische instrumenten tevens het vertrekpunt vormen. Daarna worden zwaardere instrumenten behandeld. 4.2 Het convenant Wat is een convenant? Een convenant is een contractuele afspraak tussen één of meer overheidspartijen en één of meer andere partijen, zoals bedrijven, instellingen of individuele burgers. Het sluiten van een convenant dient altijd ter verwezenlijking van het overheidsbeleid. Dit in het besef dat een wettelijke regeling niet altijd het meest effectieve en doelmatige middel is om de gewenste situatie te bereiken. Het begrip convenant wordt in de praktijk in twee betekenissen gebruikt, namelijk de intentieverklaring (het voorbereidingsconvenant) en het uitvoeringsconvenant. In de intentie-verklaring is vooral bedoeld om met het oog op de aanpak van een complex probleem niet alle afspraken in één keer te maken, maar vooraf overeenstemming te bereiken over de uitgangspunten. Het uitvoeringsconvenant is er daarentegen op gericht tot een daadwerkelijke aanpak te komen, waarbij de wederzijdse rechten en verplichtingen worden vastgelegd

20 4.2.2 Lessen uit de convenantpraktijk Het convenant is en wordt met name veel gebruikt voor het realiseren van milieubeleidsdoelstellingen. 15 In kader van een in opdracht van het ministerie van VROM uitgevoerde evaluatie naar de succes- en faalfactoren van milieuconvenanten zijn de volgende centrale randvoorwaarden geformuleerd de structuur van de doelgroep moet een convenant mogelijk maken Toelichting Convenanten worden gezien als beleidsinstrumenten die juist in complexe situaties waarin regulering lastig is, beleidsvoering mogelijk maken. Tegelijkertijd hebben de onderzoekers geconstateerd dat een te grote complexiteit (in termen van heterogeniteit, omvang, vertegenwoordigende organisatie) belemmerend werkt op de effectiviteit van het instrument. Hoewel convenanten beter geschikt lijken om om te gaan met complexiteit dan sommige andere instrumenten, kan aldus de onderzoekers teveel complexiteit een goede reden zijn om af te zien van het gebruik van het instrument. 2. er is een duidelijke stok voor en na de deur aanwezig Toelichting Convenanten lijken naar het oordeel van de onderzoekers vooral geschikte instrumenten om te exploreren (dus wanneer er nog onvoldoende informatie bestaat om concrete maatregelen voor te schrijven). Tegelijkertijd is, aldus de onderzoekers, een reële dreiging met alternatieve sturingsarrangementen zeer bevorderlijk voor de resultaten. Juist in situaties waarin de overheid een tekort aan informatie heeft, is de ontwikkeling van een alternatief problematisch. 3. de onderhandelingen leiden tot voldoende duidelijkheid Toelichting De processen rondom convenanten hebben volgens de onderzoekers een eigen waarde. In dit verband wordt door hen het volgende opgemerkt. Teveel nadruk op het proces kan ertoe leiden dat de inhoud in de verdrukking komt en de onderhandelingen vooral gaan over de wijze van besluitvorming. Een bekend probleem bij convenanten is de stroperigheid van de processen. Een goede balans tussen procesmatige aspecten en inhoud is dus geboden. Een bijzonder aandachtspunt daarbij is de vertegenwoordiging. Vanwege de intrinsieke waarde van de procesgang is het goed als alle relevante partijen betrokken zijn. 15 Bijvoorbeeld: convenanten betreffende verpakking en verpakkingsafval en convenanten inzake glastuinbouw en milieu. 16 Evaluatie Milieuconvenanten, Eindrapportage, Centrum voor Schone Technologie en Milieubeleid, Universiteit Twente

21 Vanwege de hanteerbaarheid is een overzichtelijk proces met de belangrijkste spelers met wie efficiënt afspraken worden gemaakt te verkiezen. 4. het convenant is uitvoeringsgericht opgesteld en bevat concrete en handhaafbare afspraken Toelichting Partijen dienen naar de mening van de onderzoekers te streven naar convenanten die heldere afspraken bevatten met concrete doelen waar partijen ook op kunnen worden aangesproken. Tegelijkertijd is, aldus de onderzoekers, een van de grote verworvenheden van convenanten dat ze ruimte bieden aan flexibiliteit en leerprocessen. Vanuit dit gezichtspunt moeten de afspraken niet worden dichtgetimmerd en moet partijen ook wat vrijheid worden gelaten. Dit vraagt om een zorgvuldige afweging wat minimaal in het convenant moet worden opgenomen, en wat aan de onderhandelingspartner kan worden overgelaten. 5. er is ruime aandacht voor monitoring, voortgangsrapportages en evaluatiemomenten Toelichting In het kader van transparantie is het volgens onderzoekers van belang om steeds zo helder mogelijk te maken wat partijen zullen doen, afspraken zo concreet mogelijk weer te geven en de voortgang zo goed mogelijk in beeld te brengen. Daarentegen zullen, aldus de onderzoekers, partijen op basis van opgebouwd vertrouwen niet alles tot in detail willen vastleggen. Bovendien is het van belang om partijen wat vrijheid te laten zodat tijdens de implementatie leerprocessen kunnen optreden. Dit vraagt om een zorgvuldige afweging tussen flexibiliteit en transparantie. Slotopmerking De onderzoekers stellen dat wanneer aan de bovenstaande randvoorwaarden wordt voldaan de kans op positieve werking van een (milieu)convenant wordt bevorderd. Daarbij wijzen zij er op dat de toepassing van convenanten voor overheden in de praktijk echter niet eenvoudig is. Overheden spelen verschillende rollen bij convenantprocessen. Het uitgevoerde onderzoek wijst op het belang van de inzet van meerdere instrumenten in samenhang met elkaar. In de praktijk is dat lastig. Vertrouwen vergroten en/of het werken aan een onderlinge relatie kan worden verstoord door een overheid die langs een andere weg stevige druk uitoefent op een doelgroep. Het laveren tussen deze beide rollen is zondermeer een lastig spel dat een behoorlijke stuurmanskunst noodzakelijk maakt. Tot slot, de inhoud van een convenant mag uiteraard niet in strijd zijn met de geldende wet- en regelgeving. Dit geldt ook voor de Europese regelgeving, zoals bijvoorbeeld de aanbestedings- of staatssteunregelgeving. Om de convenantpraktijk bij de centrale overheid in goede banen te leiden zijn de Aanwijzingen voor Convenanten van toepassing. In deze ministeriële regeling worden ten aanzien van de inhoud en procedure dwingende eisen gesteld. Aangenomen mag worden dat bij het opstellen van het Convenant in het kader van het Nationaal Antennebeleid ook de aanwijzingen in acht zijn genomen

22 4.3 Instrumenten(mix) Inleiding Hiervoor is reeds in zijn algemeenheid de functie van convenanten in de instrumentenmix aan de orde gekomen. Ook in onderhavig onderzoek moet de rol van het convenant naar ons oordeel geplaatst worden in het licht van een instrumentenmix. Immers, met het oog op de doelstelling c.q. vraagstelling van het onderzoek beperkt dit onderzoek niet tot het in beeld brengen van de mogelijkheden en de beperkingen van het convenant als instrument. Het onderzoek zal daarnaast ook duidelijkheid moeten geven of alternatieve beleidsinstrumenten ten opzichte van het convenant tot meer effectiviteit kunnen leiden. In het kader van de instrumentenmix is het tevens mogelijk instrumenten te combineren, dat wil zeggen dat het mogelijk is om naast het gebruik van het convenant (op hetzelfde moment dan wel op een later moment) een ander beleidsinstrument in te zetten. Met alternatieve beleidsinstrumenten worden met name maatregelen bedoeld die een sterk(er) juridisch dan wel wetgevend karakter hebben. Dit karakter brengt met zich mee dat de inhoud van deze maatregelen in rechte kunnen worden afgedwongen door belanghebbenden. Wel geldt voor deze alternatieve maatregelen dat de wetgeving hiervoor een basis moet bieden. 17 Om deze reden is het van belang dat wij, voordat de instrumentenmix nader wordt uitgewerkt, in het kort aandacht besteden aan het geldende juridisch kader Schets juridisch kader De Telecommunicatiewet vormt het wetgevend kader voor de telecommunicatie in Nederland. Hoofdstuk 3 van deze wet bevat in het bijzonder regels ten aanzien van het frequentiebeleid en frequentiebeheer. Het Frequentiebesluit bevat nadere regels over de toewijzing van het gebruik van frequentieruimte. 18 Het gaat hierbij om een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB), die zijn basis vindt in de Telecommunicatiewet. Deze AMvB bevat in het bijzonder regels omtrent de vergunningverlening. Naast de bepalingen over het frequentiebeleid en frequentiebeheer bevat de hoofdstuk 3 Telecommunicatiewet enkele bepalingen over antennes. 19 Voorts moet er op worden gewezen dat bij de uitoefening van de taken en bevoegdheden op grond van de Telecommunicatiewet rekening moet worden gehouden met de Europese wetgeving. 20 Het gaat hierbij in het bijzonder om de Machtigingsrichtlijn van 7 maart Het gaat hierbij om het zogenoemde legaliteitsbeginsel. 18 Besluit van 10 november 1998 houdende regels betreffende toewijzing en gebruik van frequentieruimte. 19 Zie artikelen 3.11 t/m Het Europees recht is rechtstreeks toepasselijk in de Nederlandse rechtsorde, mits de bepalingen voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn geformuleerd. Daarbij heeft het Europees recht in geval conflictsituaties voorrang boven nationaal recht