Gemeenteraad van Gouda Beantwoording technische vraag Gouda Positief inzake Europese Dienstenrichtlijn in relatie tot het Goudse detailhandelsbeleid

Transcriptie

1 memo aan onderwerp Gemeenteraad van Gouda Beantwoording technische vraag Gouda Positief inzake Europese Dienstenrichtlijn in relatie tot het Goudse detailhandelsbeleid van H.C. van den Akker dienst/proj. directie afdeling telefoon datum 17 juni Inleiding Raadslid Weeber heeft namens Gouda Positief op 14 april het presidium verzocht om de geactualiseerde detailhandelsnota (opnieuw) te agenderen voor behandeling in de raad vanwege een vermeende strijdigheid van het toetsingskader met de Europese Dienstenrichtlijn. Dit memo gaat in op de relatie tussen de Europese Dienstenrichtlijn en (het toetsingskader van) de detailhandelsnota Meer Keuze in Winkelen De vermeende strijdigheid tussen de Europese Dienstenrichtlijn en de Goudse beleidsregels voor detailhandel is waarschijnlijk gestoeld op het feit dat Gouda een beoordeling maakt van toekomstige detailhandelsontwikkelingen en het feit dat Gouda een indicatieve verdeling van de berekende marktruimte naar koopmotief en type locatie maakt. Dit zou eventueel strijdig zijn met de bepalingen in artikel 14 lid 5 van de dienstenrichtlijn. Als achtergrondinformatie zijn in bijlage 1 de relevante bepalingen uit de Europese Dienstenrichtlijn gepresenteerd. In bijlage 2 zijn de relevante beleidsregels uit het Goudse detailhandelsbeleid (het toetsingskader) weergegeven. 2. Werkwijze De vraagstelling is afgepeld langs een aantal lijnen: 1. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op detailhandel? 2. Zo ja, op welke manier moeten de bepalingen uit de Dienstenrichtlijn in dat geval worden geïnterpreteerd? 3. Is de detailhandelsnota Meer Keuze in Winkelen met deze bepalingen in strijd? Vraag 1 en 2 zijn voorgelegd aan Europa Decentraal, het Kenniscentrum Europees recht en beleid voor decentrale overheden dat gevestigd is in Den Haag. Europa Decentraal heeft, vanwege de relevantie van deze vraag voor lokale overheden, de beantwoording van de vraag (die in meerdere s is uitgewisseld) uitgewerkt als Praktijkvraag en toegespitst op de vestiging van supermarkten. Deze Praktijkvraag is in de volgende paragraaf bij de beantwoording van vraag 1 en 2 dan ook integraal overgenomen. 3. Is de Dienstenrichtlijn van toepassing op detailhandel? Tekst overgenomen uit: Europa Decentraal - Praktijkvraag (Juni 2010) Beantwoording vragen Gouda Positief over Gouds detailhandelsbeleid.doc

2 Branchering en de Dienstenrichtlijn Vraag Wij willen als gemeente het aantal supermarkten in onze gemeente met brancheringsregels beperken. Klopt de redenering dat de sector detailhandel is uitgesloten van de Dienstenrichtlijn omdat detailhandel het vrij verkeer van goederen betreft, en wij daarom zonder problemen dergelijke regels kunnen aannemen? Antwoord Nee, dat klopt niet. In dit geval staat niet het vrij verkeer van goederen maar het vrij verkeer van vestiging centraal; het betreft namelijk de vestiging van supermarkten. Brancheringsregels kunnen in strijd zijn met art. 14 lid 5 van de Dienstenrichtlijn wanneer zij slechts een economisch doel, bijvoorbeeld concurrentiebeperking, hebben. Echter, wanneer dwingende redenen van algemeen belang ten grondslag liggen aan de desbetreffende regels, kunnen zij gerechtvaardigd zijn. Uitleg De zwaartepunttheorie Uit de jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie volgt dat om te bepalen onder welke vrijheid voorschriften beoordeeld dienen te worden gebruik moet worden gemaakt van het door het Hof in zijn rechtspraak ontwikkelde principe van het zwaartepunt. Bij deze beoordeling wordt gekeken naar het zwaartepunt van de economische activiteit. Omvat een activiteit, zoals de verkoop van goederen, een aantal aspecten van een dienst dan dient vervolgens gekeken te worden of deze dienst al dan niet een aspect is dat volledig ondergeschikt is aan de elementen van de activiteit die verband houden met het vrije verkeer van goederen. Als het zwaartepunt van de activiteit ligt bij de elementen die verband houden met het vrije verkeer van goederen, dan zal de beoordeling van de relevante voorschriften enkel geschieden aan de hand van de beginselen van het vrije verkeer van goederen en niet ook aan de beginselen van het vrije verkeer van diensten. Wanneer voorschriften slechts betrekking hebben op de verkoop van goederen, geldt het vrij verkeer van goederen-regime en dus niet de Dienstenrichtlijn. Echter, wanneer voorschriften zien op de vestiging van een onderneming, dan geldt het regime van het vrije verkeer van vestiging (art. 56 VWEU uitgewerkt in h. 3 Dienstenrichtlijn), los van het feit wat deze onderneming doet; dat is ondergeschikt aan het vestigingselement. Dus het maakt dan niet uit of de onderneming goederen verkoopt of diensten verricht, het zwaartepunt ligt bij de vestiging van de onderneming. Het Europese Hof zal dan ook toetsen aan het vrije verkeer van vestiging (h. 3 Dienstenrichtlijn) en houdt daarbij geen rekening met de vraag of de onderneming bijvoorbeeld een supermarkt (die goederen verkoopt) of een horeca-onderneming (die diensten verricht) is. Detailhandel Bij regulering van detailhandel valt het zwaartepunt meestal bij de verkoop van goederen en niet bij diensten. Het is echter niet zo dat daarmee de sector detailhandel is uitgesloten van de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn. Nederland stelt zich op het standpunt dat veel regulering van deze sector buiten de reikwijdte van de Dienstenrichtlijn valt omdat het zwaartepunt bij goederen en de verkoop daarvan ligt. Echter, bij bestemmingsplannen ligt dat anders. Regulering in bestemmingsplannen is rechtstreeks van invloed op de vestiging van een onderneming en dus niet op de verkoop van goederen. (Zie ook bijlage 3 bij deze memo JT). Branchering De vraag blijft dan of een gemeente op grond van de Dienstenrichtlijn in bestemmingsplannen kan brancheren (het stellen van een limiet aan het aantal ondernemers in een branche) voor wat betreft de detailhandel. Het antwoord op deze vraag is afhankelijk van het argument dat gebruikt wordt om te brancheren. Artikel 14 lid 5 Dienstenrichtlijn verbiedt om de economische gevolgen van de uitvoering van een bepaalde activiteit te laten meewegen bij het al dan niet verlenen van vergunningen. Hoe verhoudt deze bepaling zich nu tot nationale wetgeving en jurisprudentie met betrekking tot branchering? Het uitgangspunt van de Wet ruimtelijke ordening is dat bestemmingsplannen worden vastgesteld ten behoeve van een goede ruimtelijke pagina 2

3 ordening. Een ruimtelijk besluit mag niet zijn ingegeven door overwegingen van economische ordening. Wanneer ontheffing van een bestemmingsplan wordt aangevraagd, voeren veel gemeenten een analyse van de lokale relevante markt uit, waarbij moet worden onderzocht of het verlenen van een vergunning en daarmee ontheffing van het bestemmingsplan, leidt tot duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau. Het criterium van duurzame ontwrichting heeft niet tot doel zittende winkeliers tegen nieuwkomers te beschermen, maar om het voorzieningenniveau voor de consumenten te waarborgen. Tussen de Dienstenrichtlijn en de eis van duurzame ontwrichting bestaat echter een spanningsveld. Dwingende redenen van algemeen belang kunnen een rechtvaardiging bieden voor handelen in strijd met de Dienstenrichtlijn. Brancheringsregels lijken dan ook niet als zodanig in strijd te zijn met de Dienstenrichtlijn. Slechts wanneer een weigering van een ontheffing van het bestemmingsplan is ingegeven door de economische effecten van de ontheffing, is sprake van strijd met art. 14 lid 5 Dienstenrichtlijn. Echter wanneer het belang van het voorkomen van duurzame ontwrichting kan worden gezien als een dwingende reden van algemeen belang (handhaven van een levendig centrum, voorkomen van verkeersaantrekkende werking, bescherming van consumenten) kan een weigering gerechtvaardigd zijn. 4. Is de detailhandelsnota Meer Keuze in Winkelen in strijd met de Dienstenrichtlijn? Gouda maakt een beoordeling van toekomstige detailhandelsontwikkelingen In het kader van planologische procedures, die nodig zijn om detailhandelsontwikkelingen mogelijk te maken, ontkom je er als gemeente niet aan, om een beoordeling te maken en een standpunt in te nemen over de wenselijkheid van een voorgestelde ontwikkeling. De beoordeling die Gouda maakt is gebaseerd op een indeling van detailhandel naar koopmotief en bijbehorende ruimtelijke vertaling daarvan: Gouda maakt in het detailhandelsbeleid een onderscheid naar drie typen koopmotief: dagelijks / gemak (dagelijkse boodschappen), doelgericht / run (aankopen in de categorie in en om het huis ) en vergelijkend / fun (aankopen met name in de categorieën mode & luxe en vrije tijd ). Ruimtelijk vertaalt de strategie zich in drie speerpunten voor de detailhandel in de stad: dagelijks / gemak: nu wijkgericht, straks versterkt wijkgericht. doelgericht / run: nu verspreid, straks zoveel mogelijk cluster Goudse Poort. vergelijkend / fun: nu binnenstad, straks versterkt centrumgebied (o.a. Spoorzone). Met andere woorden: dagelijkse boodschappen worden geconcentreerd in de wijken om het voorzieningenniveau voor de inwoners op peil te houden, doelgerichte boodschappen vinden plaats op een aantal perifere locaties, waarbij Gouda ervoor kiest om zoveel als mogelijk clustering op Goudse Poort na te streven, en vergelijkend winkelen is geconcentreerd in het kernwinkelgebied (de binnenstad/versterkt centrumgebied). Deze indeling legt geen branche- of assortimentsbeperkingen op (het regelt bijvoorbeeld niet welk type perifere detailhandel zich op een perifere locatie vestigt (bouwmarken of badkamerwinkels of meubelwinkels of ), evenmin regelt het beleid de samenstelling van het winkelaanbod in het centrum. De indeling is wel gemaakt om de stedelijke kwaliteit te waarborgen (perifere detailhandel op plaatsen die ruimtelijk en verkeerstechnisch hiervoor zijn toegerust) en voorzieningen in de directe woonomgeving te faciliteren. Waarborgen van stedelijke kwaliteit is aan te merken als een dwingende voorwaarde van algemeen belang. Het Goudse beleid is derhalve niet in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn. Gouda maakt een indicatieve verdeling van de berekende marktruimte en maakt situaties van over- en onderaanbod transparant. pagina 3

4 De indicatieve verdeling van de berekende marktruimte vindt plaats op grond van indeling naar koopmotief die in het Goudse beleid gehanteerd wordt. Derhalve op een hoog abstractieniveau, met het oog op een goede ruimtelijke ordening van de stad (vertaling van het koopmotief naar ruimtelijk beleid letterlijk (faciliterend) ruimte bieden aan detailhandel op de daarvoor geschikte locaties in de stad). Op grond van de berekende marktruimte stelt het detailhandelsbeleid dat de ruimtelijke plannen voor een uitbreiding van de Goudse detailhandel in alle segmenten (dagelijks/gemak, doelgericht/run en vergelijkend/fun) passend zijn voor de lokale en regionale verzorgingsfunctie van de stad (hoofdstuk 5 detailhandelsnota). Ook hier is het waarborgen van de stedelijke kwaliteit (passende functies op passende locaties) de belangrijkste motivatie geweest om de marktuimteberekening te maken en is het Goudse beleid dus niet in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn. 5. Kanttekening: jurisprudentie is nog volop in ontwikkeling De jurisprudentie zal zich naar verwachting met name toespitsen op de volgende zinsnede uit de dienstenrichtlijn: dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang. Wat versta je immers onder algemeen belang? Is een goede voorzieningenstructuur van algemeen belang? Dient een goede voorzieningenstructuur tot bescherming van de consument? Wanneer is er sprake van een goede voorzieningenstructuur? Kan je dat objectief vaststellen? De jurisprudentie over de interpretatie van de dienstenrichtlijn is dus nog volop in ontwikkeling. Gemeenten en regionale samenwerkingsverbanden zullen niet zonder meer de gangbare eis van een distributieplanologisch onderzoek naast zich neerleggen en zeer waarschijnlijk jurisprudentie uitlokken om meer duidelijkheid te krijgen omtrent de (juridische) houdbaarheid van dpo s in relatie tot detailhandelsontwikkelingen. Spelen dpo s een rol bij het bepalen van het algemeen belang / bescherming van de consument? Zie in dit kader ook het artikel in Bouwrecht nr. 4, april 2010 (Mr. S. Verschuur en mr. B. Nijhof): Het dpo en de Dienstenrichtlijn: einde van een gevestigde ruimtelijke ordeningspraktijk? (bijgevoegd als bijlage 4). pagina 4

5 Bijlage 1: Europese Dienstenrichtlijn relevante passages De op detailhandel betrekking hebbende relevante passages uit de Dienstenrichtlijn zijn de volgende: Preambule nr 66 De toegang tot de uitoefening van een dienstverlenende activiteit op het grondgebied van een lidstaat mag niet aan een economische test worden onderworpen. Het verbod op de hantering van economische tests als vergunningsvoorwaarde betreft deze tests als zodanig en niet eisen die om dwingende redenen van algemeen belang objectief gerechtvaardigd zijn, zoals de bescherming van het stedelijk milieu en doelstellingen op het gebied van het sociaal beleid of de volksgezondheid. Het verbod dienst geen afbreuk te doen aan de uitoefening van de bevoegdheden van de voor de toepassing van het mededingingsrecht bevoegde autoriteiten. Artikel 14 lid 5 (verboden eisen) De toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actueel economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang. Artikel 4, lid 8 Dwingende redenen van algemeen belang : redenen die als zodanig zijn erkend in de rechtspraak van het Hof van Justitie; waaronder de volgende gronden: openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, handhaving van het financiële evenwicht van het sociale zekerheidsstelsel, bescherming van consumenten, afnemers van diensten en werknemers, eerlijkheid van handelstransacties, fraudebestrijding, bescherming van het milieu en het stedelijk milieu, diergezondheid, intellectuele eigendom, behoud van nationaal historisch en artistiek erfgoed en doelstellingen van sociaal beleid en het cultuurbeleid. Bijlage 2: Toetsingskader detailhandelsbeleid gemeente Gouda (besluit gemeenteraad d.d. 27 januari 2010) Op 27 januari 2010 heeft de gemeenteraad van Gouda het volgende besloten: 2. Kennis te nemen van de definitieve beleidsnota Meer keuze in winkelen en de daarin gemaakte beleidskeuzes vast te stellen, te weten: a) Gouda wil het detailhandelsaanbod stimuleren door versterking (kwaliteitsimpuls en uitbreiding bestaand aanbod), verbreding (meer divers aanbod door goede combinatie kleinschalig/grootschalig en lokaal/filiaal) en vernieuwing (toevoeging van nieuw en onderscheidend aanbod) mogelijk te maken en zo de aantrekkingskracht van de Goudse detailhandel te vergroten. b) Gouda kiest voor een indeling van de detailhandelsstructuur naar koopmotief om zo duidelijkheid voor consument en ondernemer te geven. Er worden drie typen onderscheiden: gemak: deze aankopen worden gedaan voor de dagelijks benodigdheden, de dagelijkse voorzieningen. doelgericht / run: deze aankopen worden gedaan vanuit een doelgericht motief. vergelijkend / fun: deze aankopen worden gedaan vanuit een recreatieve achtergrond. Men spreekt in dit opzicht ook wel van recreatief of vergelijkend winkelen. c) Gouda vertaalt de koopmotieven in ruimtelijke zin naar de intentie om gelijktijdig in 3 gebieden ontwikkelingen na te streven: centrumgebied (binnenstad, Spoorzone en schil): is vergelijkend winkelen / fun: is water, horeca, cultuur, toerisme, recreatief winkelen. (nu binnenstad, straks versterkt centrumgebied). pagina 5

6 Goudse Poort: is doelgerichte aankopen / run: is alles in en om het huis, gericht winkelen. (nu verspreid, straks cluster Goudse Poort). wijkvoorzieningen: is dagelijkse aankopen / gemak: is dagelijkse behoeften, boodschappen doen. (nu wijkgericht, straks verstrekt wijkgericht). d) Gouda hanteert in de beoordeling van marktinitiatieven een indicatieve verdeling van de berekende marktruimte naar koopmotief en type locatie. Op deze manier worden situaties van over- en onderaanbod transparant gemaakt. e) De gemeenteraad verleent het college van Burgemeester en Wethouders de bevoegdheid om binnen de kaders van de detailhandelsnota alle huidige supermarktvestigingen zonder distributieplanologisch onderzoek de mogelijkheid te bieden om op de huidige locatie uit te breiden met maximaal 20% van het huidige verkoopvloeroppervlak (vvo). f) Gouda kiest voor beoordeling van toekomstige detailhandelsontwikkelingen door middel van voorliggend beleidskader en het ingesloten toetsingskader. In het kader van de vraag van raadslid Weeber zijn zeer waarschijnlijk de bepalingen d en f van belang (zie paragraaf 4 van deze memo). Bijlage 3: Vertaling van artikel 14 lid 5 in het beleid van de ruimtelijke ontwikkeling De gevolgen van artikel 14 lid 5 voor de regelgeving met betrekking tot de ruimtelijke ontwikkeling wordt druk bediscussieerd. In artikel 3.1.2, tweede lid van het Besluit ruimtelijke ordening is namelijk de bepaling opgenomen om in bestemmingsplannen regels te stellen met betrekking tot de vestiging van bepaalde branches van detailhandel. En deze bepaling moet onder invloed van de inwerkingtreding van artikel 14 lid 5 van de Europese Dienstenrichtlijn worden aangescherpt. Onderstaand citaat heeft hierop betrekking. De relevante passages zijn schuin afgedrukt. Artikel VIII Met de toevoeging van dit artikel wordt beoogd buiten twijfel te stellen dat aan het stellen van regels in een bestemmingsplan of beheersverordening, aan het nemen van een projectbesluit en aan de beslissing op een aanvraag om een ontheffing van een bestemmingsplan of van een beheersverordening, ruimtelijke ordeningsmotieven ten grondslag moeten liggen. Dit is met name van belang in die gevallen waar het gaat om de vestiging van diensten, zoals detailhandel. In artikel 3.1.2, tweede lid, van het Besluit ruimtelijke ordening is een grondslag opgenomen om in bestemmingsplannen regels te stellen met betrekking tot de vestiging van bepaalde branches van detailhandel. In paragraaf 3.2.2, onder b, van de nota van toelichting bij het Besluit ruimtelijke ordening (Stb. 2008, 145) is aangegeven dat de regels zullen moeten worden gemotiveerd vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit en niet louter kunnen zijn gegrond op argumenten van concurrentiebeperking. Aangezien artikel 14, aanhef en onder 5, van de dienstenrichtlijn niet toestaat dat de toegang tot de uitoefening van een dienstenactiviteit afhankelijk wordt gesteld van economische criteria, moet dit worden aangescherpt. Ingevolge die bepaling mogen lidstaten de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk stellen van de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning. In die bepaling is tevens bepaald dat dit verbod geen betrekking heeft op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang. Bestemmingsplannen mogen op grond van de dienstenrichtlijn geen bepalingen bevatten die een ongelijke behandeling van individuele ondernemingen inhouden. Dat houdt in dat argumenten van concurrentiebeperking in het geheel geen rol mogen spelen bij het stellen van eisen aan de vestiging van bepaalde detailhandelsbranches. Aan de regels in bestemmingsplannen mogen uiteraard wel ruimtelijke ordeningsmotieven ten grondslag liggen, zoals het voorkómen van ontwikkelingen die ongewenst zijn vanuit overwegingen van ruimtelijke kwaliteit, overlast, bereikbaarheid van voorzieningen, leegstand en pagina 6

7 leefbaarheid. Inherent aan ruimtelijke ordening zijn ook economische afwegingen, maar deze afwegingen mogen niet zover gaan dat bij individuele besluiten de gevolgen voor de concurrentie meegenomen worden. Artikel 14, aanhef en onder 5, van de dienstenrichtlijn moet behalve bij het stellen van regels in bestemmingsplannen eveneens in acht worden genomen bij het stellen van regels in beheersverordeningen, inpassingsplannen, wijzigings- of uitwerkingsplannen als bedoeld in artikel 3.6, eerste lid, onder a of b, van de Wet ruimtelijke ordening of rijksbestemmingsplannen als bedoeld in artikel 10.3 van die wet, bij het nemen van projectbesluiten of van besluiten, genomen op grond van artikel 3.40, eerste lid, 3.41, eerste lid, of 3.42, eerste lid, van die wet en bij beslissingen op een aanvraag om een ontheffing van een bestemmingsplan of van een beheersverordening. Voorts geldt het bovenstaande niet alleen voor detailhandel, maar voor elke vorm van dienstverlening. Bijlage 4: Mr. S. Verschuur en mr. B. Nijhof: Het dpo en de Dienstenrichtlijn: einde van een gevestigde ruimtelijke ordeningspraktijk? In: Bouwrecht nr. 4, april 2010 Zie aparte bijlage. pagina 7