De consequenties van de Europese Dienstenrichtlijn voor detailhandelsontwikkelingen

Transcriptie

1 De consequenties van de Europese Dienstenrichtlijn voor detailhandelsontwikkelingen April 2013

2 Deze brochure is opgesteld door BRO in opdracht van de Kamer van Koophandel. De informatie uit deze brochure mag uitsluitend worden gereproduceerd onder bronvermelding.

3 Inhoud 1. Inleiding 5 2. Wat is de Europese Dienstenrichtlijn 6 3. Wat betekent de Europese Dienstenrichtlijn voor de detailhandel? 7 4. Vertaling Europese Dienstenrichtlijn in detailhandelsbeleid Consumentenbescherming 4.2 Ruimtelijke Ordening 5. Vertaling Europese Dienstenrichtlijn in bestemmingsplannen Wat kan geregeld worden in een bestemmingsplan? Motivering in de praktijk: hoe gaat de rechter er mee om? Realisatie van het detailhandelsbeleid met bestemmingsplannen Slotbeschouwing 15 De consequenties van de Europese Dienstenrichtlijn voor detailhandelsontwikkelingen 3

4 4 Goed detailhandelsbeleid maakt sturing mogelijk!

5 Inleiding De dynamiek in de detailhandel is groot. Nieuwe vormen van detailhandel komen op en de behoeften van de consument veranderen dankzij de opkomst van internetwinkelen, de hang naar beleving, efficiëntie en gemak. Om invloed te kunnen uitoefenen op de gewenste detailhandelsstructuur moeten gemeenten beschikken over een detailhandelsbeleid, waarin duidelijke keuzes worden gemaakt: waar is welke detailhandel wenselijk. Vanwege de Europese Dienstenrichtlijn (EDR) heerst bij sommige gemeenten het gevoel dat ze niet meer kunnen sturen op detailhandel. Anderen worstelen met de argumentatie en implementatie hiervan in beleid. Met deze brochure wil de Kamer van Koophandel laten zien dat sturing op detailhandel nog steeds mogelijk is, mits er een detailhandelsbeleid wordt opgesteld waarin de juiste argumenten gehanteerd worden. Centraal in deze brochure staan de argumenten die in lijn zijn met de EDR (consumentenbescherming, ruimtelijke ordening en milieu) en die nog altijd juridisch houdbaar zijn ter onderbouwing van het detailhandelsbeleid, in bestemmingsplannen en bij het toetsen van detailhandelsinitiatieven. Daarvoor wordt er eerst een uitleg gegeven over de EDR zelf, de vertaling daarvan in detailhandelsbeleid en over jurisprudentie in het algemeen. Vervolgens wordt aan de hand van praktijkvoorbeelden ingegaan op de wijze waarop gemeenten hiermee om kunnen gaan. De consequenties van de Europese Dienstenrichtlijn voor detailhandelsontwikkelingen 5

6 2. Wat is de Europese Dienstenrichtlijn? De EDR is op 12 december 2006 in werking getreden. Het doel is om de economie te bevorderen door - kort gezegd - onnodige beperkingen voor vrije vestiging van dienstverleners (waaronder detailhandel) weg te nemen. Overheden mogen enkel regels (zoals vergunningen) stellen aan de vestiging van bedrijven, wanneer er sprake is van de volgende uitgangspunten: 1. als dit om dwingende redenen van algemeen belang nodig is 2. de regel van toepassing is op alle situaties en voor iedereen 3. de regel niet verder beperkingen oplegt dan strikt noodzakelijk is. De positie van het DPO In een Distributie Planologisch Onderzoek (DPO) wordt op basis van diverse aannames (aanwezig aanbod, draagvlak, koopkrachtbinding en koopkrachttoevloeiing, bestedingscijfers, gemiddelde vloerproductiviteit) de distributieve ruimte in een detailhandelssector of -branche bepaald. Het DPO wordt door veel gemeenten gebruikt om te toetsen of uitbreiding van detailhandel in een bepaalde sector of branche wenselijk is. Echter, zoals hierboven is gesteld, is het DPO als enige toetsingskader juridisch niet meer houdbaar, omdat de EDR stelt dat de overheid zich niet mag mengen in concurrentieverhoudingen. Dit betekent dat de positie van het DPO gewijzigd is. Het DPO dient tegenwoordig veel meer als hulpmiddel om de effecten van een bepaald detailhandelsinitiatief in te schatten en inzicht te krijgen in de consumentenbehoefte naar bepaalde winkelvoorzieningen. Daarop aanvullend dient een initiatief beoordeeld te worden op basis van de dwingende redenen van algemeen belang zoals benoemd in de EDR. De Europese Dienstenrichtlijn en Rijks- en provinciaal beleid Rijks- en provinciaal beleid is in principe richtinggevend voor gemeentelijk beleid en bestemmingsplannen. In tegenstelling tot de situatie onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening, hoeft Rijks- en provinciaal beleid (structuurvisies) niet meer verplicht overgenomen te worden door gemeenten. Uiteraard moeten ze hier wel rekening mee houden en in geval van afwijking degelijk motiveren waarom er afgeweken wordt (bijvoorbeeld in geval van maatwerk bij een concrete situatie). De enige uitzondering vormen de Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB, op Rijksniveau), de provinciale verordening en inpassingsplannen (bestemmingsplannen van Rijk en provincie). De hierin opgenomen regels werken verplichtend door in gemeentelijk beleid en bestemmingsplannen. Nationaal recht (waaronder provinciale en gemeentelijke regelgeving) moet in lijn zijn met Europees recht. Als er strijdigheid is met een Europese richtlijn op nationaal of provinciaal niveau, is de Europese richtlijn doorslaggevend. Als iemand beroep instelt tegen een bestemmingsplan wegens strijdigheid met de Europese Dienstenrichtlijn, loopt men het risico dat het bestemmingsplan (deels) vernietigd wordt. Ook al is het bestemmingsplan conform Rijks- of provinciaal beleid opgesteld. 6

7 3. Wat betekent de Europese Dienstenrichtlijn voor de detailhandel De belangrijkste consequentie van de EDR is, dat ruimtelijke ordening op basis van economische motieven niet meer mag. De overheid mag zich namelijk niet mengen in concurrentieverhoudingen. Dit betekent onder andere, dat het distributieplanologisch onderzoek (het DPO) als enige toetsingskader voor detailhandelsinitiatieven juridisch niet meer houdbaar is. Wel kan het DPO een bouwsteen voor het detailhandelsbeleid zijn, dan wel een onderbouwing van een concreet initiatief vormen. Hiermee kan bijvoorbeeld inzichtelijk gemaakt worden wat de mogelijke effecten van detailhandelsontwikkelingen kunnen zijn op de bestaande of beleidsmatig gewenste detailhandelsstructuur. Rekening houdend met het doel van de EDR - bevordering van de economie - kunnen (gemeentelijke) overheden blijven sturen op detailhandel wanneer redenen van algemeen belang doorslaggevend zijn. In de EDR zijn voor detailhandel de redenen consumentenbescherming, ruimtelijke ordening en milieu als relevant benoemd. In navolgende figuur is weergegeven welke aspecten gebruikt kunnen worden om deze redenen te onderbouwen. De aspecten zijn niet uitputtend, omdat de jurisprudentie omtrent de Europese Dienstenrichtlijn nog niet uitgekristalliseerd is. Argumentatie Europese Dienstenrichtlijn Dwingende redenen van algemeen belang in relatie tot detailhandel Consumentenbescherming Ruimtelijke ordening Milieu Koopmotieven Concentratiegedachte Geluidshinder Afstand tot winkelvoorzieningen Bereikbaarheid/parkeren Luchtkwaliteit Thematisering naar winkelgebieden Ruimtebehoefte Externe veiligheid Thematisering naar aard en omvang winkels Verloedering/leegstand Inpasbaarheid in het gebied Leefbaarheid kleine kernen Duurzame verstedelijking De consequenties van de Europese Dienstenrichtlijn voor detailhandelsontwikkelingen 7

8 4. Vertaling Europese Dienstenrichtlijn in detailhandelsbeleid Om de wijze waarop met de EDR rekening is gehouden en de motivering hiervan te kunnen verankeren, dient de overheid een gemeentelijk en/of regionaal (detailhandels)beleid te hebben. Het gemeentelijke en/of regionale detailhandelsbeleid geeft richting aan de beoogde ontwikkeling van de detailhandelsstructuur in het betreffende gebied. De hierin gemaakte keuzes dienen volgens de EDR gemotiveerd te worden vanuit de consumentenbescherming en ruimtelijke ordening. De derde reden, milieu, is meer technisch en komt in andere beleidsstukken aan de orde. Hieronder is uiteengezet hoe de redenen consumentenbescherming, ruimtelijke ordening en milieu vertaald kunnen worden in beleid. 4.1 Consumentenbescherming: Het detailhandelsbeleid moet erop gericht zijn om de detailhandelsstructuur zo in te richten dat het zo goed mogelijk voldoet aan de consumentenvraag in het verzorgingsgebied. Dit betekent het streven naar een evenwichtige en duurzame voorzieningenstructuur met de consument als uitgangspunt. Om binnen de kaders van de EDR te kunnen sturen op de realisatie van de gewenste structuur moet het detailhandelsbeleid daarvoor de onderbouwing bieden. Deze onderbouwing moet op grond van de EDR gebaseerd zijn op één of meer van de volgende aspecten: Koopmotieven. Aan winkelgebieden kunnen binnen de detailhandelsstructuur bepaalde eigen kenmerken en kwaliteiten worden toegekend (complementariteit). De motivering voor de positionering van de winkelgebieden binnen de totale structuur kan gevonden worden in de koopmotieven van de consument (boodschappen doen, recreatief winkelen, doelgericht aankopen doen). De omvang, branchering, mix met andere voorzieningen en de locatie van de afzonderlijke winkelgebieden dienen zo goed mogelijk aan te sluiten bij de beoogde functie voor de consument. Boodschappen doet de consument bijvoorbeeld graag dichtbij huis. Hierbij is gemak een belangrijk aspect. Voor recreatief winkelen is men vaak bereid een grotere afstand af te leggen en zijn veel keuze en beleving vaak belangrijke aspecten. Voor doelgerichte aankopen is efficiëntie en gemak (een goede bereikbaarheid en parkeergelegenheid direct bij de winkels) van groot belang. Afstand tot de winkelvoorzieningen. De rechter heeft bepaald dat inwoners van een gemeente op een aanvaardbare afstand hun dagelijkse inkopen moeten kunnen blijven doen 1. Gelet op de beleidsvrijheid van de gemeente, is het in eerste instantie aan de gemeente om - afhankelijk van de gewenste ruimtelijke kwaliteit en de huidige voorzieningenstructuur - te bepalen wat zij een aanvaarbare afstand vindt ten aanzien van winkelvoorzieningen. Dit dient een gemeente in het detailhandelsbeleid vast te leggen. Met name voor het boodschappen doen kan gekozen worden voor het in stand houden of bereiken van een dicht netwerk van buurt- en wijkcentra. Rekening houdend met de in het beleid vastgelegde afstand(en) kan de locatiekeuze onderbouwd worden. Thematisering winkelgebieden. Het is mogelijk om in beleid thematisering van winkelgebieden te onderbouwen, wanneer beargumenteerd kan worden dat er vanuit de uniciteit en het bijzondere karakter van een bepaald thema sprake is van een consumentenbehoefte in een plaats of regio die momenteel nog onvoldoende wordt ingevuld. Een woonboulevard kan hier een voorbeeld van zijn. De rechter heeft ook thematisering in het kader van sport en spel toegestaan in het geval van het AZ-stadion in Alkmaar 2. Een dergelijk sportthema vereist bijvoorbeeld ook try and buy-area s, die een relatief groot ruimtebeslag hebben. Verder is in het geval van een Factory Outlet Center in 8 1 ABRS , LJN: BI7245 (De Marne). Zie verder onder punt 7.

9 Voorzieningen inrichten met consument als uitgangspunt Roermond thematisering in een bestemmingsplan door de rechter toegestaan ten behoeve van het vastleggen van een concept 3. Thematisering naar omvang en aard van de winkels. Het mogelijk maken van de vestiging van (een cluster van) grootschalige winkels, kan gemotiveerd worden vanuit de behoefte van de consument aan het doelgericht laagfrequent aankopen doen (runshopping) en de ruimtebehoefte. De PDV-clusters en retailparken zijn hier voorbeelden van. 4.2 Ruimtelijke ordening: Sturen op zorgvuldig ruimtegebruik, de ruimtelijke inpassing en de ruimtelijke impact van detailhandel dienen in het kader van de EDR zorgvuldig afgewogen te worden in het detailhandelsbeleid. Hiervoor kunnen in de detailhandelsvisie de volgende argumenten worden gehanteerd: Noodzaak tot concentratie van winkels. Dit is ruimtelijk relevant, omdat hiermee onder andere consumenten- en verkeersbewegingen worden beperkt. Bovendien kunnen winkels van elkaars aantrekkingskracht profiteren, waardoor het verzorgingsniveau voor de consument verbeterd kan worden. Voorkomen verkeers- en parkeeroverlast. Bereikbaarheid en parkeermogelijkheden. Als locaties niet goed bereikbaar zijn voor verschillende vervoersmodaliteiten en/of als er onvoldoende ruimtelijke mogelijkheden zijn om het parkeren goed te faciliteren, dan kan dat tot overlast voor de omgeving leiden. De bevoorrading kan hierbij ook een belangrijke overweging vormen (onveilige situaties door grote vrachtauto s). De inpasbaarheid van winkels: De grootte van het benodigde bedrijfsvloeroppervlak (ruimtebehoefte). Het ruimtebeslag van een tuincentrum is bijvoorbeeld dusdanig groot, dat een vestiging in een winkelcentrum niet reëel is en daarom vestiging buiten de reguliere winkelcentra toegestaan kan worden. Het tegengaan van verloedering door leegstand in winkelgebieden. Door bepaalde ontwikkelingen kan de leegstand zoveel toenemen dat er geen sprake meer is van zorgvuldig ruimtegebruik, maar van verloedering van gebieden. Maatregelen die dit tegengaan kunnen op basis daarvan gemotiveerd worden. Problemen met de inpasbaarheid in het gebied. Het gaat er hierbij om dat de ruimtelijke kwaliteit van bepaalde gebieden aangetast kan worden door de vestiging van winkels. Denk bijvoorbeeld aan de vestiging van bepaalde winkels in landelijk gebied of natuurgebied of grootschalige zaken in historische binnensteden. Het behoud van de leefbaarheid in kernen. Het behoud van winkels in kleine kernen kan ook in ruimtelijk opzicht van belang zijn, omdat de leefbaarheid in het geding kan zijn. 2 ABRS , /1 (AZ-stadion). 3 ABRS , /1 (FOC Roermond). 9

10 Ten slotte dient de wettelijk verplichte ladder voor duurzame verstedelijking (opgenomen in het Besluit ruimtelijke ordening) bij alle ruimtelijke ontwikkelingen in de belangenafweging betrokken te worden: De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden: a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte b. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld. Navolgend voorbeeld geeft aan hoe een beleidsmatig beoogde detailhandelsontwikkeling onderbouwd kan worden in het beleid. Voorbeeld: beleidsmatig onderbouwen grootschalige detailhandel op perifere locaties Een grote gemeente wil op een nieuwe perifere locatie grootschalige detailhandel vestigen. Ruimtelijk is dit goed te motiveren vanwege de aard en omvang van het gebruik (de winkels) en de daaraan gerelateerde grote verkeersaantrekkende werking en parkeerbehoefte. Deze grote verkeerstoename heeft ook gevolgen voor het leefklimaat vanwege geluidsoverlast en aantasting van de luchtkwaliteit. Om die reden past dergelijke grootschalige detailhandel minder goed in een binnenstad. Vanuit behoud van de uitstraling en het functioneren van de binnenstad is vestiging van grootschalige winkelvoorzieningen op een perifere locatie gemotiveerd 4. In het beleid is tevens de relatie gelegd met het koopmotief van de consument en het bijbehorende koopgedrag. Daarbij is aangegeven dat het hoofdwinkelcentrum gericht is op het recreatief winkelen en de buurt- en wijkcentra op het boodschappen doen. Deze winkelcentra kunnen echter niet goed voorzien in de consumentenbehoefte om aan doelgericht laagfrequent aankopen doen. Onder meer omdat de winkels op dit gebied, zoals bouwmarkten, woninginrichtingszaken en tuincentra fysiek niet goed inpasbaar zijn in de reguliere winkelcentra. Om deze reden is in het beleid vastgelegd dat dergelijk grootschalige winkels zich buiten deze winkelcentra mogen vestigen. Om een sterke spreiding van winkels over allerlei locaties te voorkomen wordt daarbij clustering op een beperkt aantal locaties nagestreefd. Aangegeven is aan welke randvoorwaarden dergelijke locaties moeten voldoen. Verder is in het beleid aangegeven dat bepaalde branches, zoals dagelijkse artikelen, uitgesloten zijn van perifere vestiging. Voor deze beperking is gekozen, omdat de gemeente het belangrijk vindt dat haar inwoners op korte afstand van de woning hun dagelijkse boodschappen kunnen (blijven) doen. Hierbij is dus weer een relatie gelegd met de koopmotieven en de consumentenverzorging. Op vergelijkbare wijze kan gemotiveerd worden dat modische winkels (kleding, schoeisel et cetera) en algemene warenhuizen essentieel zijn voor recreatief winkelen en daarmee voor het functioneren van het hoofdwinkelcentrum. In het beleid wordt een perifere vestiging van dergelijke winkels daarom uitgesloten. 4 ABRS , LJN: AY

11 5. Vertaling Europese Dienstenrichtlijn in bestemmingsplannen Omdat het bestemmingsplan voor iedereen geldt en een instrument is om tot een goede ruimtelijke ordening te komen (wat een dwingende reden van algemeen belang is), valt het onder de (uitzonderings)regels van de Europese Dienstenrichtlijn. Dit uitgangspunt bevestigt de Raad van State. Van groot belang is dat in de toelichting op het bestemmingsplan tot uiting komt dat de bestemmingsregels een dwingende reden van algemeen belang dienen 5. In de toelichting bij het bestemmingsplan kan verwezen worden naar de motivering, die vastgelegd is in het gemeentelijke of regionale (detailhandels)beleid. Is dat beleid afwezig, dan zal die motivering (consumentenbescherming en/of de ruimtelijke ordening) in de toelichting zelf moeten worden opgenomen. In de toelichting van een bestemmingsplan moeten, als niet verwezen kan worden naar bestaand beleid, de milieuhygiënische aspecten ook afgewogen worden en moet men onderbouwen waarom de concrete ontwikkeling voldoet aan de milieueisen. Bij detailhandelsvestigingen zijn met name eventuele geluidshinder, aantasting van luchtkwaliteit (als gevolg van toegenomen verkeersstromen) en externe veiligheid (bijvoorbeeld verkoop van vuurwerk) aan de orde. De milieunormen waaraan men dient te voldoen bij ruimtelijke ontwikkelingen zijn opgenomen in diverse wetten en regelingen, zoals de Wet milieubeheer, de Wet geluidhinder en de Wet flora en fauna. Er dient voor gewaakt te worden dat de regels in het bestemmingsplan onnodig beperkend zijn voor bepaalde (typen) bedrijven. Dit om strijdigheid met de Europese Dienstenrichtlijn te voorkomen. In het uiterste geval kan dit namelijk tot vernietiging van (een deel van) het bestemmingsplan leiden. 5 Op basis van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening is het bestemmingsplan een instrument voor een goede ruimtelijke ordening. Onderdeel hiervan is het waarborgen van een goede milieukundige situatie op basis van huidige wet- en regelgeving. Hierbij kan gedacht worden aan milieuzonering e.d. Consumentenbescherming is in eerste instantie geen ruimtelijk doel. Dit kan dus niet middels een bestemmingsplan geregeld worden, tenzij er sprake is van het waarborgen van een goede voorzieningenstructuur. Dat is wel onderdeel van een goede ruimtelijke ordening. In deze brochure wordt dieper ingegaan op het grijze gebied tussen beide doelen (ruimtelijke ordening vs. Consumentenbescherming) in relatie tot het bestemmingsplan. De consequenties van de Europese Dienstenrichtlijn voor detailhandelsontwikkelingen 11

12 6. Wat kan geregeld worden in een bestemmingsplan? voorbeeld hiervan is het uitsluiten van (mega)supermarkten op een locatie. Via een effectenanalyse kan mogelijk aangetoond worden dat de effecten op de bestaande winkelcentra te groot zijn met alle ruimtelijke gevolgen van dien, wat in enkele gevallen kan leiden tot ontwrichting van de voorzieningenstructuur. Omvang panden De gemeente kan voor een nieuwe perifere locatie met grootschalige detailhandel een specifieke bestemming opnemen (Detailhandel - Grootschalig). In de regels kan men vervolgens een minimaal winkelvloeroppervlak opnemen. Gebruikelijke maten hiervoor zijn tot m 2 bvo (bedrijfsvloeroppervlak) 6. Dit kan men ook in de begripsomschrijving opnemen 7 en men kan in de bestemmingsomschrijving bepalen dat er uitsluitend grootschalige detailhandel toegestaan is. Hiermee voorkomt men kleinschalige winkels op een perifere locatie. Daarnaast kan een minimaal percentage van het bvo als wvo (winkelvloeroppervlak) worden opgenomen om te voorkomen dat er alsnog kleinschalige winkels worden gevestigd. Anderzijds kan er in centrumgebieden juist gekozen worden voor een maximale omvang. Bijvoorbeeld om te voorkomen dat zich daar grootschalige winkels vestigen die niet passen binnen een historische binnenstad. Totale omvang aanbod Ook is het mogelijk om een maximum te stellen aan de totale omvang van detailhandel binnen een bepaald gebied. Vaak kiezen gemeenten in hun bestemmingsplannen voor centrumgebieden voor een flexibele bestemming, zoals Centrum of Gemengd. Voordeel van deze bestemming is dat functies eenvoudig (dus zonder verdere procedure) kunnen verkleuren naar een andere bestemming. Wel loopt men hierbij het risico, dat er rechtstreeks heel veel extra detailhandelsmeters toegevoegd kunnen worden. Dit kan effecten hebben op de totale voorzieningenstructuur. In dat soort gevallen is het mogelijk om, mits onderbouwd aan de hand van de effecten op de voorzieningenstructuur, een absoluut maximum aan het aantal m 2 bvo detailhandel te stellen. Branchering Verder is het mogelijk om bepaalde branches zoals food uit te sluiten, mits in de toelichting gemotiveerd is waarom voor deze beperking is gekozen. Een goed Thematisering De laatste jaren ziet men een trend ontstaan van winkelconcentraties op basis van een bepaald thema, bijvoorbeeld outlet-, sport- en groenthemacentra. Zoals eerder gezegd, accepteert de rechter in sommige gevallen thematisering als een ruimtelijk relevant argument. Parkeernormen Ook dient men te waarborgen dat er voldoende fysieke ruimte voor parkeren overblijft. Hiertoe kan men parkeernormen opnemen in het bestemmingsplan. Ook kan men een maximaal bebouwingspercentage per bouwperceel opnemen in het bestemmingsplan. Hierdoor wordt voorkomen dat een kavel volledig volgebouwd wordt. Anderzijds zijn op deze manier de parkeerplaatsen nog steeds niet gewaarborgd. De niet bebouwde ruimte kan immers ook op een andere wijze ingericht worden dan voor parkeervoorzieningen. En verder Het bovenstaande is slechts bedoeld om u een indruk te geven van de mogelijkheden. Wel zijn de belangrijkste en meest gebruikelijke regelingen opgenomen. Uiteraard zijn er nog meer mogelijkheden om in bestemmingsplannen te sturen op detailhandelsontwikkelingen Zie noot 5. 7 Grootschalige detailhandel: detailhandel met een minimaal verkoopvloeroppervlak van m 2

13 7. Motivering in de praktijk: hoe gaat de rechter er mee om? Voor een deel van de genoemde argumenten, zoals leefbaarheid of koopmotieven, is het niet eenvoudig precies aan te geven wanneer ze voldoende ruimtelijke onderbouwing bieden voor regulering van detailhandelsontwikkelingen. Het beleid wordt opgebouwd vanuit een belangenafweging, waarbij al deze argumenten aan bod komen en die samen een goede ruimtelijke onderbouwing vormen. Het samenstel van deze argumenten vormt een solide basis om te sturen op detailhandelsontwikkelingen. Dat betekent ook, dat het niet mogelijk is om met één enkel argument een dergelijk goed afgewogen beleid onderuit te halen. Mits goed voorbereid en opgesteld, zijn alle betrokken belangen immers bij de beleidsafweging al eerder aan bod gekomen. Het kan dan niet zo zijn dat in een individueel geval een bepaald belang voorrang heeft op het algemeen belang, zoals geformuleerd in het beleid. Hieronder wordt de meest recente jurisprudentie over dergelijke aspecten aangegeven. Aanvaardbare afstand De belangrijkste vraag voor een bestuursrechter bij de toetsing van detailhandelsontwikkelingen is: Blijft er voor de inwoners van de gemeente voldoende voorzieningenniveau behouden, in die zin dat zij op aanvaardbare afstand van hun woonplaats hun dagelijkse inkopen kunnen doen? 8 Wat onder een aanvaardbare afstand wordt verstaan verschilt per situatie. De jurisprudentie geeft hier geen duidelijkheid over en dus zullen per initiatief de effecten op de totale voorzieningenstructuur beoordeeld moeten worden, in het licht van het criterium van de aanvaardbare afstand. Hiertoe moet het bevoegde gezag onderbouwen waarom ze deze afstand aanvaardbaar vindt in dat concrete geval en hier een uitspraak over doen. Duurzame ontwrichting De term duurzame ontwrichting is afkomstig is uit de jurisprudentie en wordt vaak gebruikt in de context van ruimtelijke plannen en detailhandelsontwikkelingen. Dit argument is echter slechts in een handjevol uitspraken gehonoreerd. Gedacht moet worden aan aanzienlijke overschrijdingen van het optimale verkoopvloeroppervlak, zoals berekend van ongeveer 40% tot 60%. In dit soort gevallen is de overschrijding van de optimale distributieve ruimte zo groot, dat het de voorzieningenstructuur fundamenteel aantast. Effect op de voorzieningenstructuur In het licht van de consumentenbescherming kijkt de rechter de laatste tijd steeds meer naar de totale voorzieningenstructuur. Van belang hierbij is de typering van winkelgebieden en de positionering en complementariteit ten opzichte van elkaar. De rechter erkent dat er onderscheid tussen winkelgebieden nodig is om detailhandelsontwikkelingen af te stemmen 10. Ook erkent de rechter dat koopmotieven goede redenen zijn om in een bestemmingsplan te sturen op detailhandelsontwikkelingen 11. Branchebeperkingen De rechter accepteert brancheringsregels in bestemmingsplannen op basis van ruimtelijke overwegingen. Hieronder valt onder andere de beoogde instandhouding van een levendig stadscentrum, door bepaalde vormen van detailhandel alleen in het stadscentrum toe te staan 12, de leefbaarheid in kernen 13 en het voorkomen van ongewenste verkeersstromen 14. Een detailhandelsstructuurvisie kan een goede onderbouwing vormen voor een brancheringsregeling ABRS , LJN: BI7245 (De Marne). 9 ABRS , LJN: AT8774 en ABRS , LJN: AU ABRS , LJN: BU ABRS , LJN: BX ABRS , LJN: BJ4090 (Maastricht). 13 ABRS , LJN: BU ABRS , /1 (Tapijtcentrum Best). 15 Rb Leeuwarden , 03/340 (Carpetland Leeuwarden). De consequenties van de Europese Dienstenrichtlijn voor detailhandelsontwikkelingen 13

14 8. Realisatie van het detailhandelsbeleid met bestemmingsplannen De EDR schrijft voor dat detailhandel uitsluitend beperkt mag worden in het kader van een dwingende reden van algemeen belang. Dit betekent dat de gemeente in haar beleid duidelijk aan moet geven, welke ontwikkelingen zij willen voorkomen in het licht van het ruimtelijke ordenings-, milieuen consumentenbeschermingsbelang. In sommige gevallen kan een nadere afweging nodig zijn. In onderstaande figuur is aangegeven hoe dit juridisch doorvertaald kan worden in bestemmingsplannen. Beleid faciliteren waar is behoefte aan? Afwegen wat wil je misschien? voorkomen wat wil je niet? Juridische doorvertaling welke juridische instrumenten kan met hiervoor gebruiken? Gemengde of centrumbestemming Bestemmingen en/of zones (d.m.v. functieaanduidingen) op de verbeelding gebruiken om te clusteren Afwijkingsbevoetgdheid Wijzigingsbevoegdheid Uitwerkingsplicht Buitenplanse afwijkingsbevoegdheid Tijdelijke afwijking N.B. voor de afwijkings- en wijzigingsbevoegdheid geldt dat hiervoor ook zones op de verbeelding aangegeven kunnen worden waarbinnen deze bevoegdheden toegepast kunnen worden. Brancebeperking Thematisering Detailhandelsbestemming Subbestemming Functie-aanduiding Beperking omvang in m 2 BVO en/of percentage Absoluut maximum m 2 BVO detailhandel 14

15 9. Slotbeschouwing Wanneer een overheid wil sturen op detailhandel dan zijn hier nog altijd mogelijkheden voor, mits er een detailhandelsbeleid is vastgesteld waarin rekening is gehouden met de uitgangspunten van de EDR en waarin deze argumenten goed onderbouwd zijn. Dit dient ook ter verantwoording van de bestemmingsplannen waarmee een eerste stap gezet wordt in de realisatie van het detailhandelsbeleid. In het detailhandelsbeleid en in de beoordeling van detailhandelsinitiatieven zijn de dwingende redenen van algemeen belang, consumentenbescherming en ruimtelijke ordening, leidend. Dit betekent dat enkel het berekenen van de marktruimte, zoals voorheen werd toegepast in het DPO, niet voldoende is om een initiatief te onderbouwen of tegen te houden. In de onderbouwing van detailhandelsbeleid en detailhandelsinitiatieven zijn de volgende aspecten leidend: complementariteit van winkelgebieden op basis van koopmotieven effecten op de beoogde en gewenste detailhandelsstructuur (leegstand, verloedering) concentratie van detailhandelsvoorzieningen ruimtelijke kenmerken van typen winkels: omvang, bevoorrading, aard bebouwing, verkeersaantrekkende werking, enzovoort Passend in de ladder voor duurzame verstedelijking : als wanneer er sprake is van een ruimtelijk initiatief, dient onderzocht te worden of de ontwikkeling kan plaatsvinden door herstructurering of transformatie van bestaande winkelpanden in bestaand stedelijk gebied. Alleen als is aangetoond dat dit niet het geval is, kan een alternatieve locatie worden onderzocht. De consequenties van de Europese Dienstenrichtlijn voor detailhandelsontwikkelingen 15

16 Uitgever Kamer van Koophandel Ontwerp en opmaak Kamer van Koophandel Den Haag, Egbert van Zanten Jaar van uitgave 2013 Meer informatie Kamer van Koophandel Gooi-, Eem- en Flevoland, Hidde van der Heide, t , e hidde.vander.heide@kvk.nl Meer weten? Ga naar