Reactie en standpunt Federatie Opvang, GGZ Nederland en RIBW Alliantie op adviesrapport commissie Toekomst Beschermd Wonen (commissie Dannenberg)

Transcriptie

1 Reactie en standpunt Federatie Opvang, GGZ Nederland en RIBW Alliantie op adviesrapport commissie Toekomst Beschermd Wonen (commissie Dannenberg) INHOUD 1 Inleiding 2 Hoofdpunten adviesrapport 3 Eerdere uitgangspunten zorgaanbieders 4 Conclusie en standpunt 1 Inleiding Per 1 januari 2015 is de verantwoordelijkheid voor het organiseren van beschermd wonen voor mensen, die vanwege psychische of psychosociale problemen niet in staat zijn zich op eigen kracht te handhaven in de samenleving, gedecentraliseerd naar de (centrum)gemeenten. De Wmo 2015 vormt hiervoor het wettelijk kader. De VNG heeft in juni 2015 een adviescommissie ingesteld om te adviseren over de toekomst van beschermd wonen als gemeentelijke verantwoordelijkheid. Het advies betreft drie elementen: Visie: een duiding van de meerwaarde van het gemeentelijk beschermd wonen en van de mogelijkheden tot innovatie die hierbij mogelijk zijn Gemeentelijke samenwerking: een analyse van de beste manier van samenwerken tussen gemeenten om de taak beschermd wonen optimaal te kunnen uitvoeren Financiën: een schets van de kaders die moeten leiden tot een toekomstbestendige verdeling van de financiële middelen over gemeenten. 2 Hoofdpunten adviesrapport A Visie De commissie Dannenberg stelt de sociale inclusie van mensen met een psychische kwetsbaarheid centraal. Burgerschap, zelfbepaling, perspectief en een positieve kijk op veerkracht en herstelvermogen zijn de pijlers onder de visie. Een stabiele woonplek in de wijk is noodzakelijk met de mogelijkheid om hulp flexibel op en af te schalen. De commissie benoemt acht randvoorwaarden om tot de gewenste sociale inclusie te komen: *Versterken van zelfmanagement, ervaringsdeskundigheid en informele zorg *Garanderen van langdurige begeleiding met flexibele intensiteit

2 *Ondersteuningscontinuüm voor herstel en participatie *Een breed arsenaal van woonvarianten *Beschikbare en betaalbare wooneenheden *Laagdrempelige toegang tot zorgfuncties. *Duurzaam samenwerken tussen gemeenten en zorgverzekeraars *Borgen van kwaliteit en vraaggerichtheid van ondersteuning B Gemeentelijke Samenwerking De commissie Dannenberg adviseert om de huidige samenwerkingsregio s op basis van de centrumgemeenten-constructie, te combineren met, of op te laten gaan in de Wmo regio s 1. Ook kan aansluiting bij veiligheids- of jeugdzorgregio s worden gezocht. Gemeenten moeten hierin hun eigen keuzen maken vindt de commissie. C Financiën: bouwstenen voor verdeelmodel De commissie Dannenberg adviseert om de middelen voor Beschermd Wonen te verdelen over alle 390 gemeenten via het verdeelmodel voor de Wmo. Dit verdeelmodel moet worden aangepast op aspecten als veel locaties voor ggz of forensische zorg in een gemeente. Vanwege de landelijke toegang moet bij verhuizing van cliënten een verrekenregeling worden uitgevoerd tussen gemeenten. De gemeente van herkomst dient dan bijvoorbeeld gedurende drie jaar 50% van de kosten te betalen. De commissie adviseert een passende, lange overgangsperiode voor de herverdeling van middelen. De herverdeling van middelen zou in 15 jaar, in gelijke jaarschijven, moeten plaatsvinden. In 2017 ontvangen de gemeenten de jaarschijven over 2016 en 2017 om de nieuwe instroom over 2016 en 2017 te kunnen opvangen. De eerste jaren wordt de herverdeling uitgevoerd via het huidige Wmo verdeelmodel. Vanaf uiterlijk 2022 moet een objectief verdeelmodel met onderbouwing door objectieve indicatoren, inclusief die voor beschermd wonen, worden gehanteerd. Elke vijf jaar vindt een evaluatie plaats die kan leiden tot aanpassing van het overgangsproces of het tempo van herverdelen of tot herijking van het verdeelmodel. 3 Eerdere uitgangspunten zorgaanbieders Vanaf einde 2013 hebben zorgbranches en cliëntenorganisaties in ggz en opvang aangegeven in brieven aan de Tweede Kamer en anderen, dat decentralisatie van beschermd wonen onder voorwaarden mogelijk zou zijn. Continuïteit van zorg, (verplichte) regionale samenwerking, voldoende tijd om te kijken waar cliënten met een ZZP B of C uiteindelijke hun plek zouden vinden (Wmo of Wlz), voorwaarden voor zorgvuldige ambulantisering zoals betaalbare huisvesting, toegankelijke zorg en ondersteuning, 1 Zie:

3 participatie en veiligheid, en samenwerking gemeenten en zorgverzekeraars maken deel uit van die voorwaarden. Aan de commissie Dannenberg hebben we bij aanvang van haar opdracht meegegeven dat de toekomst van het beschermd wonen in het gemeentelijk domein gediend is met vier actiepunten. Het gaat dan om aansluiting tussen alle domeinen van zorg, wonen, werk, inkomen, veiligheid en participatie. Het tweede punt is dat gemeentelijke en intergemeentelijke ontschotting noodzakelijk is om een integraal aanbod aan de cliënt mogelijk te maken. Ten aanzien van de bestuurlijke samenwerking stellen we ons op het standpunt dat effectief beleid om voldoende schaalgrootte en expertise vraagt. De centrumgemeenten hebben in meerderheid laten zien dat zij dit kunnen. Voor wat betreft het verdeelmodel staan wij op het standpunt dat objectieve gegevens en indicatoren niet voorhanden zijn en dat voorafgaande aan herverdeling, een gedegen onderzoek moet worden gedaan om tot een onderbouwd model te komen. Daarbij moeten ook (zorg)inhoudelijke aspecten en een bepaalde schaalgrootte van voorzieningen voor beschermd wonen een rol spelen. 4 Conclusie en standpunt Ten aanzien van de visie: Wij onderschrijven van harte de visie op sociale inclusie van (o)ggz cliënten. Alle inspanning dient erop gericht te zijn om participatie, zeggenschap over het eigen leven en zelfredzaamheid van cliënten mogelijk te maken. Zoveel als mogelijk dienen we te voorkomen dat beschermd wonen een eindpunt wordt van waaruit participatie niet meer mogelijk is. Het is onze visie dat gemeenten, woningcorporaties, cliëntenorganisaties, zorgverzekeraars en zorgaanbieders een inclusieve samenleving kunnen bevorderen door samen op te trekken, over grenzen van domeinen heen te kijken en vragen van kwetsbare burgers vroegtijdig en integraal op te pakken. Het advies van de commissie Dannenberg draagt veel goede punten aan die alle partijen kunnen benutten voor het realiseren van een inclusieve samenleving voor groepen die betrokken zijn bij de hervorming van de langdurige zorg. Het ontwikkelen van een visie op sociale veiligheid in de wijk, naast die op sociale inclusie, is iets dat nog kan worden aangevuld op het rapport. Wij leveren graag onze bijdrage aan het realiseren van het toekomstbeeld van beschermd wonen waar sociale inclusie en veiligheid centraal staan. We doen dat ook al door aan te sluiten bij ondersteuning in de wijk en te investeren in vernieuwende vormen van ondersteuning, preventie en wonen. Ten aanzien van de randvoorwaarden: De in het rapport genoemde randvoorwaarden zien we als fundamentele voorwaarden voor het proces om tot een inclusieve samenleving te komen, waarin kwetsbare mensen meer kansen krijgen. Het opbouwen van een geschikte en betaalbare woningvoorraad (vooral voor éénpersoonshuishoudens) moet grote prioriteit krijgen. Veel cliënten blijven, soms jarenlang, aangewezen op opvang of beschermd wonen bij gebreke aan betaalbare en geschikte huisvesting. Daarnaast zal komende jaren vanuit de Zorgverzekeringswet nog een substantieel aantal ggz bedden worden afgebouwd. De wachtlijsten voor beschermd wonen en voor sociale

4 huurwoningen maken uitstroom uit klinieken de eerste jaren niet mogelijk. Indien deze processen niet op elkaar worden afgestemd dreigt groei van dakloosheid, overlast en verwaarlozing van mensen die zich niet op eigen kracht in de samenleving kunnen handhaven. In de randvoorwaarden vinden we dat weinig aandacht te vinden is voor ontschot werken binnen gemeenten en tussen de gemeenten onderling in een regionaal verband. Dit is voor de bedoelde cliëntengroep én voor effectief beleid wel essentieel. Het is nodig dat beleid rond vestiging in een gemeente, inkomen en werk, ondersteuning en schuldhulp, wonen en participatie integraal en ontschot door een gemeente of regio wordt vorm gegeven. We moeten helaas vaststellen dat in de praktijk nog nauwelijks een aanvang is gemaakt met het invullen van de randvoorwaarden en dat er ook geen plan voor ligt. De realistische volgorde om de visie te verwezenlijken is naar onze mening dat eerst de randvoorwaarden worden ingevuld alvorens er sprake kan zijn van herverdeling van middelen. Ten aanzien van de gemeentelijke samenwerking: Wij zijn van mening dat beleid inzake beschermd wonen en opvang alleen goed kan worden uitgevoerd als er voldoende schaalgrootte bij de uitvoerders is. De omvang van de (o)ggz doelgroep beschermd wonen is beperkt ten opzicht van bijvoorbeeld de doelgroep ouderen. Een groot deel van de (kleinere) gemeenten heeft nauwelijks te maken met deze doelgroep, zoals ze nu ook vrij weinig te maken hebben met dakloze mensen. Goede uitvoering van beleid voor deze groep burgers vraagt om specifieke kennis en voldoende ambtelijke capaciteit. Uitvoering door 390 gemeenten zal naar verwachting tot een disproportionele stijging van de uitvoeringskosten leiden en nadelig uitwerken op de beschikbare zorg en ondersteuning voor deze cliënten. Wij vinden dat het niet alleen om functionele regionale samenwerking moet gaan, op het gebied van inkoop bijvoorbeeld, maar ook om beleidsinhoudelijke samenwerking. We doelen dan op samenwerking op basis van regionale beleidsplannen en afspraken met alle lokale en regionale spelers in het sociaal domein, inclusief corporaties en zorgverzekeraars. Dit is in de afgelopen jaren bijvoorbeeld ook gebeurd voor de maatschappelijke opvang in de Stedelijke Kompassen. De samenwerking van de Wmo-regio s beperkt zich tot op heden vooral tot het uitvoeren van een gezamenlijke inkooporganisatie. Het gaat nog niet om een gedeelde visie en beleidsdoelstellingen. Het snel opgaan van centrumgemeente-regio s in Wmo regio s heeft geen meerwaarde als de samenwerking zich beperkt tot een technische inkoopfunctie voor beschermd wonen. Onder het motto geen oude schoenen weggooien voordat je nieuwe hebt zien we ook op dit punt noodzaak tot een gefaseerde en vanuit de inhoud opgebouwde samenwerking. De bestaande samenwerking in het kader van de maatschappelijke opvang en de verbreding daarvan naar beschermd wonen bieden ons inziens een goede basis om stappen te zetten naar de noodzakelijke intergemeentelijke samenwerking, zoals het advies ook aangeeft. Ten aanzien van het verdeelmodel: Herverdelen over alle gemeenten

5 Wij vinden het advies van de commissie Dannenberg, om de middelen voor beschermd wonen te herverdelen over alle (390) gemeenten, niet verantwoord. Het neerleggen bij 390 gemeenten van beleidsverantwoordelijkheid voor een groep zeer kwetsbare burgers, die in een aantal gemeenten niet of nauwelijks zal voorkomen, is niet logisch en ook niet verstandig. Een aantal van de kleinere centrumgemeenten heeft nu al moeite om effectief intergemeentelijk beleid te ontwikkelen en uit te voeren. Een nog kleinere schaal zal leiden tot veel meer uitvoeringskosten 2 en naar onze verwachting niet tot effectief en inclusief beleid. Dit geldt ook voor de suggestie van de commissie Dannenberg om de maatschappelijke opvang naar alle 390 gemeenten te decentraliseren. Het in stand houden van een landelijk toegankelijk netwerk van schaarse en kostbare intramurale voorzieningen vraagt om een verdeelmodel dat uitgaat van regionale taakverdeling. Het verdeelmodel van de Wmo is ontwikkeld voor allerlei ambulante vormen van ondersteuning, vooral bedoeld voor burgers met beperkingen om aan het gewone maatschappelijke leven deel te nemen. Het is niet bedoeld om dat model ook voor intramurale zorg toe te passen. De enige intramurale zorg in de Wmo (maatschappelijke en vrouwenopvang) heeft, 27 jaar na de eerste decentralisatie, nog steeds een eigen objectief verdeelmodel, op basis van de centrumgemeenten- constructie. Die verdeelmodellen zijn zoveel als mogelijk opgebouwd vanuit objectieve gegevens. Van die modellen heeft de Raad voor de Financiële Verhoudingen (Rfv) eerder gezegd dat die gezien de beschikbare gegevens en de te verwachten ontwikkelingen in de zorg de maximaal haalbare waren qua objectiviteit 3. De Rfv deed de aanbeveling om de ontwikkeling van de kosten in de tijd goed te blijven volgen en het model zo nodig aan te passen. Het advies van de commissie Dannenberg om de middelen te gaan herverdelen op basis van het Wmo verdeelmodel over alle gemeenten, wordt niet onderbouwd door objectieve gegevens. De commissie adviseert om uiterlijk 2022 die onderbouwing beschikbaar te hebben. De commissie wijst op factoren als de aanwezigheid van ggz instellingen en gevangenissen in een regio, die tot aanpassing van het verdeelmodel zouden moeten leiden. Dat geldt ons inziens ook voor de aanwezigheid van maatschappelijke opvang. Hoe deze factoren verdisconteerd moeten worden in een verdeelmodel, is onbekend. Wij vinden herverdelen onder de huidige condities niet verantwoord. Het is nu al duidelijk dat het zonder meer toepassen van objectieve verdeelcriteria grote gevolgen zal hebben voor de verdeling van het budget. In sommige regio s zal grootschalig afbouw van locaties en steunsystemen moeten plaatsvinden en elders zullen die weer opgebouwd moeten worden. Gezien de ervaring die is opgedaan met het bouwen van locaties voor (verslaafde) ggz en opvangcliënten, en het creëren van draagvlak en de begeleiding van buurtbewoners om vestiging van een dergelijke locatie te aanvaarden, moet daar niet te licht over gedacht worden. Tevens dient de lokale zorginfrastructuur ggz en de prevalentie van psychiatrische (verslavings-)problematiek in ogenschouw genomen te worden. Prevalentie van mensen met ernstige psychiatrische aandoeningen is hoger in stedelijke gebieden dan op het platteland. Ook co-morbiditeit is groter in de stad. Aan de andere kant brengt een minder stedelijke omgeving specifieke eisen en kosten mee als het gaat om schaalgrootte, bereikbaarheid en beschikbaarheid van zorg voor cliënten. 2 Ter vergelijking: de uitvoering van de wet Werk en Bijstand in 2011 door 418 gemeenten kostte 2 miljard van de beschikbare 9 miljard: 3 Brief Rob-Rfv aan staatssecretaris Bussemaker, VWS, 18 augustus 2009

6 Ten aanzien van de zorginfrastructuur: regio s verschillen niet alleen in het aantal beschikbare BW plaatsen, maar ook in het aantal beschikbare klinische Zvw (en Wlz) plaatsen. Bij het herverdelen van de Wmo middelen moet de lokale zorginfrastructuur meegenomen worden, omdat anders bijvoorbeeld een afbouw van BW plaatsen kan leiden tot druk op Zvw plaatsen (mensen kunnen na klinische opname niet terug naar huis maar ook niet naar een BW plaats omdat die er niet is, dus blijven ze ten onrechte ten laste van de Zvw in een kliniek liggen). Laten we voorkomen dat we de aloude schottenproblematiek uit het vorige stelsel via de achterdeur weer introduceren in het nieuwe. Naast de vraag of verplaatsen van locaties wenselijk is, is het ook de vraag of het noodzakelijk is. De landelijke toegang voor beschermd wonen maakt het mogelijk dat mensen overal in Nederland een beroep op beschermd wonen mogen doen. Zorginhoudelijke overwegingen kunnen ertoe leiden dat juist locaties in dun bevolkte gebieden te prefereren zijn voor een cliënt. Herverdelen zonder onderbouwing vanaf 2017 zal leiden tot afbraak van woonvoorzieningen en steunsystemen voor een kwetsbare groep mensen die geen alternatief hebben. Voor een objectieve verdeling van de middelen voor beschermd wonen, vinden we dat gedegen onderzoek nodig is om te beoordelen welke aspecten en criteria tegemoet komen aan de noodzaak om een landelijk dekkend aanbod van BW in stand te houden. Dat kan wat ons betreft er ook toe leiden dat een historische component onderdeel blijft van het te ontwikkelen nieuwe verdeelmodel. Verdeelmodel ook laten gelden voor maatschappelijke opvang Het advies geeft aan dat gesignaleerd wordt dat analyses en keuzes in de toekomst van beschermd wonen ook vaak van toepassing zijn op de maatschappelijke opvang en dat populaties in elkaar overlopen. Dit zou ervoor pleiten het nieuwe verdeelmodel voor beschermd wonen ook toe te passen op de middelen voor maatschappelijke opvang. Hier negeert de commissie ons inziens het inherent tijdelijk karakter van de maatschappelijke opvang en het verschil met de langdurige aard van de zorgvraag in het beschermd wonen. Het advies onderkent niet de verschillen in populaties, bijvoorbeeld de grote groep alleenstaande jongeren en het grote aantal gezinnen met kinderen dat gebruik maakt van de maatschappelijke opvang. Het rapport geeft ook niet aan welk probleem met een nieuw verdeelmodel op dit punt wordt opgelost. Het advies bevat geen analyse of onderbouwing van de noodzaak of het nut om het huidige objectieve verdeelmodel voor de maatschappelijke opvang te verlaten voor een niet objectief model, dat niet is onderbouwd met gegevens. Wij zijn dan ook geen voorstander van dit voorstel. Verrekenregeling en landelijke toegang Het introduceren van een verrekenregeling staat naar onze mening haaks op het in de Wmo vastgelegde beginsel van landelijke toegang. Voor cliënten van beschermd wonen en maatschappelijke opvang geldt dat in veel gevallen de woonplaats niet goed is vast te stellen, vanwege tijdelijk verblijf in klinieken, zorginstellingen, detentie, buitenland, op straat en in de opvang. De Basisregistratie Personen biedt hiervoor geen uitkomst. Juist vanwege dit probleem hebben de 43 centrumgemeenten een landelijk convenant afgesloten dat een werkzaam kader biedt om vast te stellen in welke regio iemand de meeste kans heeft op een succesvol herstel. De wetgever heeft bewust gekozen voor het vastleggen van landelijke toegang voor opvang en beschermd wonen en niet voor het woonplaatsbeginsel. Een

7 verrekenregeling introduceert dit woonplaatsbeginsel via de achterdeur. Daarnaast leidt een verrekenregeling tot nog grotere administratieve lasten voor alle gemeenten en instellingen. Overgangsperiode We zijn het eens met het advies om, indíen en nadát er een nieuw verdeelmodel voor beschermd wonen ontwikkeld zou zijn, te werken met een passende periode van invoering. Evenals de VNG zijn we van mening dat het beginnen met herverdelen vanaf 2017 te vroeg is. Te verwachten valt dat in het komende jaar een besluit wordt genomen over de groep ggz cliënten die toegang zal krijgen tot de Wet langdurige zorg. Aannemelijk is dat een deel van de groep die nu is aangewezen op beschermd wonen in de Wmo, zal overgaan naar de Wlz. Ook zal een groep cliënten die nu nog op basis van een zzp B in de Wlz verblijft, mogelijk overgaan naar de Wmo, afhankelijk van de Wlz indicatiecriteria. Dit zal gevolgen hebben voor de verdeling van middelen nemen we aan. Gesteld dat de Wlz per 2018 open wordt gesteld voor chronische ggz cliënten met een blijvende behoefte aan permanent toezicht of 24uurs zorg nabij, dan ligt het ons inziens niet voor de hand om al in 2017 het budget voor beschermd wonen verder te decentraliseren. We vinden dat er voldoende tijd moet worden genomen voor een onderzoekstraject naar objectieve criteria en indicatoren voor een nieuw verdeelmodel beschermd wonen. Er moet inzicht komen in aantallen cliënten, prevalentie, cliëntprofielen en zorgvraag. Daarnaast moet inzicht worden verkregen in de gewenste schaalgrootte van uitvoering als het gaat om gemeentelijke capaciteit. Met voldoende tijd voor ontwikkeling van een nieuw verdeelmodel kan tegelijkertijd gekeken worden naar uitwerking van de aanbevelingen van de Rfv over de kostenontwikkeling en de aanpassing van het verdeelmodel voor de maatschappelijke opvang. Tempo We vinden dat pas met herverdelen dient te worden begonnen als een nieuw objectief verdeelmodel, onderbouwd door gegevens, gereed is. Daarbij blijft ons uitgangspunt dat de continuïteit van zorg voor deze cliënten voorop staat. Voor gemeenten is een voorspelbare ontwikkeling van het budget beschermd wonen essentieel om te kunnen werken aan de ontwikkeling en uitvoering van een (regionaal) beleidsplan, waarin ruimte is voor het concreet invullen van randvoorwaarden voor sociale inclusie. Door al in 2017 te starten met het herverdelen van middelen, zal ook de politieke agenda van centrumgemeenten en regiogemeenten de komende jaren in het teken van bezuinigingen komen te staan. Dit zal een destructieve dynamiek creëren die tot het tegenovergestelde zal leiden van wat de commissie Dannenberg met haar visie beoogt. Evaluatie We sluiten ons aan bij het advies van de commissie om in een nader vast te stellen frequentie te evalueren wat de gevolgen zijn van een nieuw verdeelmodel, nadat dat is ingevoerd.