GSW Pietersma 2012 [GEDEELDE ZORG]

Transcriptie

1 GSW Pietersma 2012 [GEDEELDE ZORG] OVER DE VERANDERENDE INVLOED VAN DE MINISTER VAN VEILIGHEID EN JUSTITIE OP HET STELSEL VAN FORENSISCHE ZORG, DE FORENSISCHE ZORGAANBIEDERS EN RECHTSPOSITIE VAN JUSTITIABELEN

2 GEDEELDE ZORG Over de veranderende invloed van de minister van Veiligheid en Justitie op het stelsel van forensische zorg, de forensische zorgaanbieders en rechtspositie van justitiabelen. Masterthesis Universiteit van Amsterdam, master Publiekrecht, traject Gezondheidsrecht Scriptiebegeleider: Meelezer: mr. dr. W.I. Koelewijn prof. mr. J. Legemaate Auteur: G.S.W. (Erwin) Pietersma MSc Studentnummer:

3 INHOUDSOPGAVE Inhoudsopgave... 3 Lijst met afkortingen... 4 Voorwoord Inleiding Probleemstelling Onderzoeksvragen Methode van onderzoek In perspectief: samenwerking ministerie van V&J en reguliere GGZ Historie van samenwerking Gewijzigde opvattingen Stelselwijziging Conclusie De markt: verhouding tussen marktpartijen binnen de forensische zorg en regulering daarvan Forensische zorgmarkt Toezicht op de markt Ministeries van VWS en V&J: twee werelden Conclusie Onder toezicht: regeling van toezicht en sturing binnen de forensische zorg IGZ, ISt en de forensische zorg Toezicht in het nieuwe stelsel Sturing van forensische zorgaanbieders Conclusie In zorg: de positie van de patiënt binnen de forensische zorg Rechtspositie van patiënten onder de huidige wet- en regelgeving Rechtspositie van patiënten onder de WFZ Conclusie Conclusies en aanbevelingen Achtergrond van de samenwerking tussen de minister van V&J en de GGZ; toen en nu De zorgmarkt van de forensische zorg Het toezicht op de forensische zorg en de sturing van deze sector De invloed van de minister van V&J op de rechtspositie van patiënten in de forensische zorg Aanbevelingen Bronnen...35 Literatuur Regelgeving en parlementaire stukken Jurisprudentie

4 LIJST MET AFKORTINGEN AFBZ: Algemeen fonds bijzondere ziektekosten. AMvB: Algemene maatregel van bestuur. AWBZ: Algemene wet bijzondere ziektekosten. Bvt: Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden. DBC: Diagnose Behandel Combinatie. DBBC: Diagnose Behandel Beveiligings Combinatie. DForZo: Directie Forensische Zorg. DJI: Dienst Justitiële Inrichtingen. FPA: Forensisch Psychiatrische Afdeling. FPC: Forensisch Psychiatrisch Centrum. FPK: Forensisch Psychiatrische Kliniek. GGZ: Geestelijke Gezondheidszorg. IGZ: Inspectie voor de Gezondheidszorg. ISD: Inrichting voor Stelselmatige Daders. Ministerie van V&J: Ministerie van Veiligheid en Justitie. Tot 14 oktober 2010 was dit het ministerie van Justitie. ISt: Inspectie voor de Sanctietoepassing. Vanaf 2012 gaat de ISt samen met de Inspectie Openbare Orde deel uitmaken van de nieuw te vormen Inspectie Veiligheid en Justitie. KWZ: Kwaliteitswet zorginstellingen. NIFP: Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie. NZa: Nederlandse Zorgautoriteit. OM: Openbaar Ministerie. Pbw: Penitentiaire beginselenwet. PI: Penitentiaire inrichting. PMO: Psycho-medisch overleg. RIBW: Regionale Instelling Beschermd Wonen. RSJ: Raad voor de Sanctietoepassing en Jeugdbescherming. RVZ: Raad voor de Volksgezondheid en Zorg. TBR: Terbeschikkingstelling van de Regering. TBS: Terbeschikkingstelling. Ministerie van VWS: Volksgezondheid, Welzijn en Sport. Wet BIG: Wet beroepen individuele gezondheidszorg. Wet Bopz: Wet opnemingen psychiatrische ziekenhuizen. WFZ: Wet forensische zorg. WGBO: Wet geneeskundige behandelingsovereenkomst. WMG: Wet marktordening gezondheidszorg. Wtzi: Wet toelating zorginstellingen. Wvggz: Wet verplichte geestelijke gezondheidszorg. ZVW: Zorgverzekeringswet. 4

5 VOORWOORD De forensische zorg gaat over de zorg in samenhang met beveiliging voor mensen die een delict hebben begaan, of daarvan verdacht worden. Naast een status als delinquent, hebben deze mensen een psychiatrische stoornis, of lijkt daar sprake van te zijn. Dikwijls betreft het mensen die te maken hebben met schuld, spijt. Een juk van daderschap kan ongenadig gevoeld worden, of hoe onbegrijpelijk ook soms helemaal niet aanwezig zijn. De vergrijpen kunnen licht en veelvuldig zijn geweest, of juist zwaar en misschien wel eenmalig. Waar daders zijn, zijn slachtoffers. Dit maakt forensische zorg indringend, heftig, gevoelig voor mensen in de nabijheid maar ook voor hen die op afstand staan. Deze scriptie is voor mij de afsluiting van de master publiekrecht, traject gezondheidsrecht. Hoewel het hoofdonderwerp overwegend strafrechtelijk aandoet, gaat het vooral over het stelsel waarmee de forensische zorg geregeld is en in de toekomst geregeld zal worden. Dit maakt deze scriptie bij uitstek gezondheidsrechtelijk. Het is namelijk een onderdeel van het recht dat ik heb leren kennen als een verzameling van diverse rechtsgebieden. Zelfs in een sterk gereguleerde omgeving als de forensische zorg, spelen privaat- en publiekrechtelijke aspecten sterk op elkaar in. Daarmee is het een gebied van uitersten. Een dader kan ook een slachtoffer zijn. Een gedetineerde is vaak ook een patiënt. Zorg kan ook om beveiliging vragen. Bij de totstandkoming van deze scriptie is goed voelbaar geweest dat het gaat om een veld dat in beweging is. De Wet forensische zorg is in voorbereiding. Dit maakt dat wettelijke aspecten uit het verleden, samenvallen (of vervallen) met (of vanwege) ontwikkelingen in de toekomst. De beweging van de forensische zorg illustreert voor mij het veranderende belang dat de samenleving stelt in de regeling van dit thema. De inspiratie om dit onderwerp in een scriptie uit te werken komt voort uit mijn dagelijks werk binnen de forensische zorg. Ontwikkelingen, kansen en knelpunten van de forensische zorg zijn in het werk van alledag zichtbaar. In de praktijk zie ik dat dit vraagt om mensen die willen doorzetten, die creatief kunnen denken, die oplossingen zoeken waar anderen afhaken. Het maakt me trots om daar deel van uit te maken. In de totstandkoming van deze scriptie heeft mr. dr. W.I. Koelewijn ondersteuning geboden door meedenken en feedback geven, dank voor de begeleiding in deze. Deze scriptie is de finale van een meerjarig studietraject. Ik ben dank verschuldigd aan de mensen om mij heen, voor de aanmoediging en vooral het geduld met mij. Gezondheidsrecht was voor mij een belangstelling die een uit de hand lopende hobby werd, het afgelopen jaar was het nog meer dan dat. 1 Erwin Pietersma, juni Foto voorblad: exterieur van unit voor Forensische Zorg aan Gedetineerden in de GGZ, onderdeel van FPA Roosenburg, Altrecht, Den Dolder. Foto: Rik Lagerwaard Architect, Amersfoort. 5

6 1 INLEIDING De geestelijke gezondheidszorg (GGZ) en het ministerie van Veiligheid&Justitie (V&J) hebben een relatie die lang teruggaat. Geestesstoornis en delinquentie zijn soms aan elkaar verbonden door het gegeven dat deze twee gebieden invloed op elkaar kunnen hebben. Een geestesstoornis kan ten grondslag liggen aan het plegen van een delict, daarnaast kan een delinquent een geestesstoornis ontwikkelen. Om die reden kan het nodig zijn dat beveiliging en zorg samen gaan. De forensische zorg is een onderwerp dat maatschappelijk en politiek gevoelig ligt. Recidives van terbeschikkinggestelden brachten grote maatschappelijke beroering teweeg, incidenten bepalen in belangrijke mate de wijze waarop tegen de forensische zorg aangekeken wordt. 2 In 2006 publiceerde de commissie Visser een onderzoek naar het TBS-stelsel. 3 De uitkomsten van dit onderzoek hadden voor de gehele forensische zorg betekenis; een herziening van het systeem van TBS volgde. Daarnaast is er een wijziging gekomen van de financiering van de forensische zorg, met overheveling van het gehele budget voor forensische zorg naar het ministerie van V&J tot gevolg. 4 Duidelijk wordt dat de relatie tussen de GGZ en het justitiële apparaat verschillende fases heeft doorgemaakt. Alle ontwikkelingen van de afgelopen jaren hebben het wettelijk geregelde stelsel van forensische zorg ingrijpend veranderd. 5 De doelstellingen van deze veranderingen zijn: - de juiste patiënt op de juiste plek; - het creëren van voldoende forensische zorgcapaciteit; - kwalitatief goede zorg gericht op de veiligheid van de samenleving; - goede aansluiting tussen de forensische en reguliere zorg. De Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI) is het onderdeel van het ministerie van V&J dat verantwoordelijk is voor de forensische zorg. Zij omschrijven deze zorg als geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg en verstandelijk gehandicaptenzorg die onderdeel is van een (voorwaardelijke) straf of maatregel of de tenuitvoerlegging daarvan, dan wel een andere strafrechtelijke titel. De zorg behelst klinische zorg, ambulante zorg en/of beschermd wonen. 6 Wie de organisatie van forensische zorg nader beschouwd, ziet dat het ministerie van V&J een grote invloed heeft op deze vorm van zorg. De invloed is groot in onderdelen van de forensische zorg die onder het Rijk vallen. De invloed is echter ook groot binnen de forensische zorg die bij private zorgaanbieders wordt verleend. Zorgaanbieders die - veelal naast reguliere geestelijke gezondheidszorg - forensische zorg bieden, hebben een bijzondere relatie met het ministerie van V&J. In de dynamiek van de reguliere (geestelijke) gezondheidszorg heeft de samenwerking met het ministerie van V&J veel invloed. De invloed strekt zich uit tot de sturing van de organisatie, de financiering van zorg, het toezicht op de kwaliteit en een deel van de dagelijkse operationele processen. Zo dient jaarlijks verantwoording te worden afgelegd over het gevoerde kwaliteitsbeleid, dient er een aparte op de forensische zorg toegespitste administratie te worden gevoerd, dienen incidenten gemeld te worden en worden via de te sluiten contracten een reeks aan prestatie-eisen ingevoerd. 2 Novum, Acht jaar en TBS voor Wilhelm S., Trouw, 30 mei Parlementair onderzoek TBS: TBS, vandaag over gisteren en morgen, Kamerstukken II 2005/06, , nr Besturing en financiering van zorg in justitieel kader, advies interdepartementale werkgroep, DJI 2012a. Over het project Vernieuwing Forensische Zorg. 6 DJI 2012b. 6

7 De forensische zorg heeft bijzondere betekenis voor het gezondheidsrecht. Reguliere normen binnen de gezondheidszorg hebben andere betekenis, worden vervangen door andere rechtsregels of lopen parallel aan meer typisch forensische wetgeving. Gezondheidsrechtelijke aspecten van de forensische zorg vragen om een scherpe blik en weging van heersende belangen en inzichten. Zo krijgen vaste waarden zoals zelfbeschikking, recht op privacy en kwaliteit van zorg binnen het forensische stelsel een andere uitwerking. 1.1 PROBLEEMSTELLING Het ministerie van V&J heeft grote invloed op de forensische zorg zoals verleend wordt door reguliere zorgaanbieders. Deze invloed is door recente stelselwijzigingen veranderd, met name door een grotere verantwoordelijkheid die is neergelegd bij de minister van V&J. Deze wijzigingen hebben effect op de wijze waarop forensische zorg bij reguliere zorgaanbieders kan worden uitgevoerd. In deze masterthesis staat de volgende probleemstelling centraal: Hoe heeft de invloed van de minister van Veiligheid en Justitie op het stelsel van forensische zorg zich het afgelopen decennium ontwikkeld en welke gevolgen heeft dit gehad voor het stelsel van forensische zorg, de forensische zorgaanbieders en de rechtspositie van justitiabelen? 1.2 ONDERZOEKSVRAGEN Om de probleemstelling te beantwoorden zullen vier onderzoeksvragen worden beantwoord: 1. Wat is de achtergrond van de samenwerking tussen de minister van Veiligheid en Justitie en de reguliere geestelijke gezondheidszorg en hoe is deze nu vormgegeven? 2. Hoe is de markt van de forensische zorg geregeld en hoe verhoudt deze zich ten opzichte van de reguliere zorgmarkt? 3. Hoe zijn het toezicht op- en de sturing van de forensische zorg geregeld? 4. Welke invloed heeft de minister van Veiligheid en Justitie op de rechtspositie van patiënten binnen de forensische zorg? Bij de beantwoording van deze onderzoeksvragen ga ik hoofdzakelijk uit van de forensische zorg, voor zover deze wordt vormgegeven als onderdeel van de reguliere GGZ. Deze afbakening pas ik toe omdat de mate van verantwoordelijkheid van de minister van V&J in deze deelsector relatief nieuw is. Tevens is de verantwoordelijkheid en zeggenschap van de minister van V&J over de penitentiaire inrichtingen en forensisch psychiatrische centra van oudsher aanwezig, derhalve richt ik gezien de achtergrond van mijn scriptie daar niet mijn primaire aandacht op. 1.3 METHODE VAN ONDERZOEK De eerste onderzoeksvraag zal beantwoord worden door middel van rechtshistorisch onderzoek. Door middel van een beschouwing van oude wet- en regelgeving wordt een beeld gegeven van de ontwikkeling van het forensisch zorgstelsel, alsmede de organisatorische verhoudingen daarbinnen. Middels rechtsvergelijking en bestudering van wetgeving, wordt de tweede onderzoeksvraag beantwoord. Op deze wijze kunnen de verschillen en overeenkomsten tussen de reguliere geestelijke gezondheidszorg en forensische zorg in kaart worden gebracht. De derde onderzoeksvraag zal eveneens door middel van inventarisatie van wet- en regelgeving worden beantwoord. Ten behoeve van de laatste onderzoeksvraag zal ingegaan worden op de huidige wet- en regelgeving, waarna een vooruitblik volgt naar de toekomst. 7

8 Aan iedere deelvraag wordt een hoofdstuk gewijd. Een conclusie sluit ieder hoofdstuk af. In hoofdstuk vijf wordt de centrale probleemstelling beantwoord en volgt een algehele beschouwing van conclusies en worden enkele aanbevelingen gedaan. De onderzoeksvragen richten zich primair op een juridische beschouwing van een veranderend beleidskader. Aandacht gaat daarmee vooral uit naar wijzigingen in- en aspecten van wetgeving. Vanwege deze onderzoeksrichting, blijft de behandeling van rechtspraak nagenoeg achterwege. 8

9 2 IN PERSPECTIEF: SAMENWERKING MINISTERIE VAN V&J EN REGULIERE GGZ Om de historie van samenwerking tussen het ministerie van V&J en de reguliere GGZ goed te begrijpen, dient teruggegaan te worden naar de ontwikkeling van de forensische psychiatrie. Vanuit het verleden kan de dynamiek richting het heden goed worden begrepen. Deze ontwikkeling wordt in dit hoofdstuk beschreven. 2.1 HISTORIE VAN SAMENWERKING Het ontstaan van de forensische psychiatrie is te herleiden naar de achttiende eeuw. Met de scheiding der machten kwam er een einde aan de rechteloosheid van de burger. Deze verandering betekende in relatie tot het strafrecht een mate van rechtsbescherming van het individu. Strakke begripsbepalingen en tevoren bepaalde delictomschrijvingen droegen bij aan een grotere mate van rechtszekerheid. In dezelfde periode was het Pinel die in 1792 de ketenen van de gestoorden wegnam. Deze ontwikkeling staat vooral voor het einde aan de vermenging van de maatschappelijke categorieën gek en slecht. Een meer humane bejegening van gestoorden kon zo ontstaan, onder meer omdat er psychiatrische instituten nodig waren voor de opvang van gestoorden. In deze tijd ontstond echter ook de vraag of er mensen waren die zowel gek als slecht waren. Later was het de Nieuwe Richting in het recht die maakte dat er meer aandacht kwam voor het dadergerichte gezichtspunt. Gedachte van deze stroming was dat er meer sociaal- en gedragswetenschappelijke aspecten in het juridische denken betrokken zouden moeten worden, zoals de invloed van opvoeding, inkomenssituatie en verstandelijke ontwikkeling. Hierbij was de pragmatische invalshoek dat dit de misdaad moest helpen voorkomen. Er ontstond een meer dadergericht strafrecht. 7 In het Nederlandse Wetboek van Strafrecht van 1881 werd uitgegaan van een dader die verantwoordelijk is voor de daden die hij pleegt. Daarbij is de straf een vergelding voor schuld aan hetgeen is gedaan. Met moeite is binnen dit Wetboek van Strafrecht het art. 37 lid 1 tot stand gekomen, dat luidde: niet strafbaar is hij die een feit begaat dat hem wegens de gebrekkige ontwikkeling of storing zijner verstandelijke vermogens niet kan worden toegerekend. Door dit artikel ontstond er een mogelijkheid voor de strafrechter om bij volledige ontoerekeningsvatbaarheid de dader een straf te onthouden, als alternatief voor vrijspraak in een dergelijk geval. Door de betreffende wetsbepaling ontstond de mogelijkheid om bij volledige ontoerekeningsvatbaarheid een dader gedwongen te laten opnemen in een krankzinnigengesticht. 8 De tenuitvoerlegging van deze regeling inclusief een mogelijkheid om de gedwongen opname na een jaar te verlengen werd ondergebracht binnen de Krankzinnigenwet van Bezwaarlijk aan deze regeling was dat er onvoldoende mogelijkheid was om de samenleving te beschermen tegen delinquenten die gevaarlijk werden geacht op basis van een geestelijke stoornis. Er was immers geen mogelijkheid om een gevaarlijk geachte delinquent gegarandeerd voor voldoende lange duur buiten de samenleving te plaatsen. 9 Tevens waren de mogelijkheden hiertoe ondergebracht onder de Krankzinnigenwet en derhalve buiten het bereik van de minister van Justitie. De uiteindelijke inwerkingtreding van de Terbeschikkingstelling van de Regering (TBR) liet op zich wachten tot 1928, als gevolg van een langdurige voorbereiding. Met de TBR ontstond de mogelijkheid om de daad voor geringere mate toe te rekenen aan de dader, dan wel de mate van toerekeningsvatbaarheid van de dader als verminderd te beoordelen. Deze wetgeving is tot in de jaren tachtig van de twintigste eeuw nauwelijks gewijzigd. De TBR werd vooral opgelegd aan daders die niet geheel ontoerekeningsvatbaar werden geacht. 7 Reedijk 1996, p Bijvoorbeeld: Hof s-gravenhage , LJN BR5072 en RB Dordrecht 28 augustus 2008, LJN BE Er bestond een tussentijdse ontslagmogelijkheid. 9

10 Hierbij ging het vaak om justitiabelen met een persoonlijkheidsstoornis. Hierdoor moest er in combinatie met de TBR dikwijls ook een vrijheidsstraf worden opgelegd. De tenuitvoerlegging van de TBR vond plaats in een justitieel circuit, van rijksinrichtingen voor TBR en particuliere TBR-inrichtingen. Een tussentijds ontslag uit deze inrichtingen zoals wel mogelijk op grond van art. 37 Sr. was niet mogelijk. 10 Met de komst van de TBR ontstond een grote behoefte aan plekken waar de patiënten in kwestie konden worden opgenomen. De regering stelde diverse Rijksasyls in. Daarnaast werden door de resterende decennia van de twintigste eeuw heen, op diverse plekken particuliere klinieken gesticht. Reeds in deze periode werden de bijzondere aspecten van samenwerking tussen de psychiatrische klinieken en het ministerie van Justitie gesignaleerd. Bij de totstandkoming van de in de 1955 geopende kliniek voor forensische psychiatrie van de Willem Arntsz Stichting rezen problemen ten aanzien van de zeggenschap. Het ministerie van Justitie was met de stichting de realisatie van de kliniek overeengekomen. Hierbij ging het ministerie er van uit dat het zou gaan om een particuliere inrichting voor de verpleging van criminele psychopathen. Gedacht werd dat daarbij het Psychopatenreglement zou gelden. De stichting was dan verantwoordelijk voor de verpleging en behandeling van de patiënten. De hoofdinspecteur van het Staatstoezicht op de Krankzinnigenzorg wees het bestuur van de stichting er op dat dit betekende dat het ministerie van Justitie zou gaan over de opname en het ontslag van patiënten. Gevreesd werd voor een concentratie van seksueel delinquenten in de kliniek. Een andere consequentie was dat zowel het Staatstoezicht als het ministerie van Justitie toezicht zouden houden op de kliniek. De opvattingen van de aan de stichting verbonden geneesheer Pieter Baan maakten de controverse des te groter. Baan wilde patiënten kunnen opnemen, of ze nu wel of geen TBR-maatregel hadden. Ook moesten er mogelijkheden zijn voor plaatsing in reguliere psychiatrische instellingen, als dat volgens medischwetenschappelijk inzicht aangewezen was. Uiteindelijk kwamen de stichting en het ministerie tot elkaar. Het Psychopatenregelement werd uitgebreid, ruimere doorplaatsingsmogelijkheden werden mogelijk. Met toestemming van de ministeries van Justitie en Sociale Zaken en Volksgezondheid, konden psychiatrische inrichtingen worden aangewezen waar terbeschikkinggestelden mochten worden opgenomen. 11 Begin jaren zeventig werd de vervanging van de Krankzinnigenwet door het wetsontwerp Bijzondere opnemingen psychiatrische ziekenhuizen (Bopz) ingezet, ook werd aangevangen met de vervanging van de TBR door de maatregel TBS. Aansluiting tussen beide nieuwe wetten was een belangrijk uitgangspunt. Dit is terug te zien in een overeenkomstige definiëring van het begrip stoornis, ook de gevaarscriteria zijn vergelijkbaar omschreven. Tekenend voor deze periode was de maatschappelijk emancipatoire beweging, het hebben van een psychiatrische stoornis kwam in een ander meer accepterend licht te staan. 12 Voor de ontwikkeling van de wet Bopz had dit tot gevolg dat elementen als vrijwilligheid en zelfbeschikking een meer dominante rol kregen. 13 Na indiening van de beide wetsontwerpen in 1980 werd besloten de behandeling van beide trajecten afzonderlijk te laten plaatsvinden. De TBS kreeg een meer strafrechtelijk karakter. De TBS werd ingevoerd in 1988, de wet Bopz in Sindsdien leken de TBS-sector en de reguliere GGZ op beleidsmatig niveau van 10 Op grond van art. 47 jo. art. 51 Wet BOPZ bestaat deze ontslagmogelijkheid voor plaatsingen op grond van art. 37 lid 1 Sr. nog steeds. 11 Dankers & Van der Linden 1996, p Ook wel aangeduid met de anti-psychiatrie -beweging. 13 Een aanzienlijke stijging van het aantal TBS-gestelden met een psychotische stoornis tussen eind jaren zeventig en 2000 (van 3 naar 30%) wordt toegeschreven aan het minder snel opnemen van deze doelgroep. 10

11 elkaar verwijderd te zijn geraakt, ook al was er wel sprake van forensische circuitvorming. 14 Ook in de operationele uitvoeringssfeer waren verschillen merkbaar. Ook nu nog is er het typerend beeld van forensische behandelaars die werken in een spanningsveld, soms zijn er zeer tegenstrijdige belangen. Daarbij zijn toenemende eisen van transparantie en het belang maatschappelijke veiligheid belangrijke factoren. Dit vraagt veel van de professionaliteit van hulpverleners, die oog moeten hebben voor de uiteenlopende belangen. 15 Zo kan het verlenen van een verlof aan een resocialiserende terbeschikkinggestelde gepaard gaan met het nemen van een zekere mate van maatschappelijk risico. 16 In de volgende paragraaf worden ontwikkelingen beschreven die de samenwerking verder ingrijpend hebben veranderd. 2.2 GEWIJZIGDE OPVATTINGEN Ontwikkelingen in de maatschappij, de politiek en de forensische sector zelf, zijn de motor geweest achter tal van vernieuwingen binnen de forensische zorg. In zijn oratie constateert Van Marle dat de kritiekpunten op de forensische psychiatrie meestal bepaald worden aan de hand van incidenten. Hierdoor ontbreekt onderlinge samenhang in de kritiek. Deze incidenten leiden tot maatschappelijke beroering, met kamervragen tot gevolg. De media gaan hier op in, na verloop van de tijd luwt de aandacht tot het volgende incident zich voordoet. 17 Het eerste belangrijke politieke moment in relatie tot het huidige stelsel was de behandeling van de wetsvoorstellen ISD en meerpersoonscelgebruik in 2004, toen werd in de Eerste Kamer de motie Van de Beeten aangenomen. 18 Deze motie riep de regering op om te voorzien in de noodzakelijke samenhang tussen curatieve en penitentiaire voorzieningen. Op grond van de motie werd een interdepartementale werkgroep in het leven geroepen, welke tot opdracht kreeg om de besturing en financiering van de zorg in justitieel kader te onderzoeken en een toekomstscenario te schetsen. Deze commissie onder leiding van ambtenaar Houtman (commissie Houtman) schetst de moeizame verhouding tussen de ministeries van VWS en V&J. Voor VWS is de forensische zorg een gewone vorm van zorg, waarvoor de reguliere sturing geldt. De spanning zit in de verantwoordelijkheid van Justitie voor de uitvoering van een vonnis. Die verantwoordelijkheid vraagt bijzondere maatregelen, die zelfs tot op het individu kunnen gelden. In het toenmalige stelsel had het ministerie van V&J wel zeggenschap over de zorg binnen de eigen inrichtingen, maar niet over de zorg in de overige voorzieningen die onder het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) vielen. De commissie Houtman kwam tot een reeks van aanbevelingen. De meest belangrijke was de aanbeveling om het budget voor forensische zorg bij het ministerie van V&J onder te brengen. Het beoogde effect hiervan was dat er ruimte zou komen voor meer centrale aansturing in vergelijking met de overige gezondheidszorg, hetgeen nodig zou zijn voor de tenuitvoerlegging van vonnissen. Daarnaast zou door de budgetverantwoordelijkheid van Justitie meer gestuurd kunnen worden op prioriteiten in het veld. Ook zou de contractuele relatie tussen Justitie en de GGZ moeten leiden tot een betere totstandkoming van de prijsstelling van de zorg. 19 Kort na het advies van de commissie Houtman was de forensische zorg opnieuw onderwerp van politieke aandacht. Nadat er diverse geruchtmakende ontsnappingen en recidives van terbeschikkinggestelden waren 14 Van Vliet 2006, p Tervoort 2010, p Zie bijvoorbeeld: RB s-gravenhage 3 augustus 2007, LJN BB1071, inzake afweging omzetting naar longstay-status. 17 Van Marle 2004, p Kamerstukken I 2003/04, nr. E. 19 Advies Interdepartementale werkgroep Besturing en financiering van zorg in justitieel kader (Commissie Houtman), bijlage bij Kamerstukken II 2004/05,

12 geweest, was er in de media en samenleving grote onrust ontstaan. In de Tweede Kamer werd vastgesteld dat het TBS-stelsel onvoldoende toegerust was op hetgeen de samenleving nodig had. Dit leidde in 2005 tot de installatie van de tijdelijke parlementaire onderzoekscommissie die diepgaand onderzoek ging doen naar het stelsel. Het doel was om een dusdanige kennis van het stelsel van forensische zorg te vergaren, dat op basis daarvan de politiek de juiste keuzes voor de toekomst zou kunnen maken. De zogeheten commissie Visser kwam tot 17 aanbevelingen ter verbetering van de forensische zorg, waarbij het met name om de uitvoering van de TBS-maatregel gaat. Een aantal aanbevelingen raakte ook de samenwerking vanuit de TBS-sector en het ministerie van V&J met de reguliere forensische GGZ. De aanbevelingen strekten vooral tot verbetering van de (keten)samenwerking, zorgvuldiger uitvoering van behandelbeleid, kwaliteitsverbetering en een verbeterde dooren uitstroom. Belangrijk aspect van het TBS-rapport is dat de commissie Visser het advies van de commissie Houtman inzake het overhevelen van het forensisch budget van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) naar de begroting van het ministerie van V&J volledig onderschreef. 20 De motie Van de Beeten, het daarop volgende onderzoek van de commissie Houtman en het onderzoek van de commissie Visser brachten het kabinet in 2006 tot een Plan van Aanpak voor de forensische zorg. 21 Het Plan van Aanpak voorzag in de verbetering van het TBS-stelsel, maar ook in een structuurverandering van de organisatie van forensische zorg in Nederland. Vanaf 2007 werd structureel mln. overgeheveld vanuit het Algemeen Fonds Bijzondere Ziektekosten (AFBZ) naar de begroting van het ministerie van V&J. Daarmee was voor de forensische zorg in strafrechtelijk kader vanaf 2007 een budget van 437 mln. beschikbaar, met een geraamde groei tot 545 mln. in Bij de overheveling van het budget nam het kabinet zes voorwaarden in acht, zoals geadviseerd door de commissie Visser: 1. Individuele verloftoetsing en inkoop niet in één hand. 2. In de DBC wordt een veiligheidscomponent opgenomen: de Diagnose Behandel- en Beveiligingscombinatie. 3. Invoering acceptatieplicht als ultimum remedium. 4. DBBC s worden duidelijk en transparant vastgesteld. Controle en inspectie vindt onafhankelijk plaats. De Inspectie voor de Sanctietoepassing (ISt) houdt toezicht op de beveiliging, de Inspectie voor de Gezondheidszorg (IGZ) houdt toezicht op de kwaliteit van de geboden zorg. Alle instellingen en professionals die zich begeven in het domein van de forensische zorg in strafrechtelijk kader vallen onder hetzelfde toezichtskader met onderscheiden verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de betreffende inspecties, waarbij ondermeer de Kwaliteitswet zorginstellingen en de wet BIG en de Wet op de geneeskundige behandelingsovereenkomst (WGBO) van toepassing zijn ( ). 5. Maximum tarieven worden onafhankelijk vastgesteld. Het streven is de zorgautoriteit maximum tarieven te laten vaststellen. Dit garandeert een onafhankelijke tariefstelling. ( ). 6. Geen tegenstrijdige bevoegdheden in één hand. Zo kwam in een tijdspanne van enkele jaren een politieke opdracht tot stand die de forensische zorg wezenlijk zou veranderen. In de lijn van de geschiedenis was dit een majeure wijzigingsoperatie die de dynamiek in het gehele stelsel beïnvloedde. 2.3 STELSELWIJZIGING 20 Kamerstukken II 2005/06, , nr. 5, Parlementair onderzoek TBS: Vandaag over gisteren en morgen. 21 Kamerstukken II 2006/07, /30 250, nr

13 Met ingang van 2007 is op grond van de beschreven ontwikkelingen de organisatie van forensische zorg ingrijpend gewijzigd. Vanaf 2008 heeft het ministerie van V&J een eigen inkooporganisatie ten behoeve van de jaarlijkse inkoop van forensische zorg. Door samenwerking en afstemming tussen het ministerie en de aanbieders raken zorg en aanbod steeds meer afgestemd. Ook is de financieringssystematiek middels DBBC s vergaand in ontwikkeling. 22 Een systeem van indicatiestelling is tot stand gebracht. Het toezicht op de zorg en de eindverantwoordelijkheid van de minister van V&J zijn ingeregeld. 23 Deze gewijzigde inrichting van het stelsel is uitgerold onder de noemer Vernieuwing Forensische Zorg. Het sluit onder meer aan bij de meer persoonsgerichte aanpak die de Dienst Justitiële Instellingen (DJI) eerder heeft ingezet binnen het programma Modernisering Gevangeniswezen. Dit programma heeft als hoofddoelen: - Een aanpak meer gericht op de individuele gedetineerde. - Effectievere en efficiëntere uitvoering van detentie. - Betere samenwerking met de ketenpartners. 24 Vernieuwing Forensische Zorg ziet zowel op de verbeteringen in het TBS-stelsel, als op de verbeteringen van forensische zorg binnen detentie. Hiertoe zijn vijf Penitentiair Psychiatrische Centra (PPC s) opgericht, in deze voorzieningen kan binnen een regulier penitentiair veiligheidsregime psychiatrische zorg worden verleend. Daarnaast heeft Justitie extra zorgplaatsen ten behoeve van gedetineerden ingekocht binnen de reguliere GGZ. Vernieuwing Forensische Zorg als specifiek onderdeel van het programma MGW ziet op de volgende doelstellingen: - Voldoende zorgcapaciteit. - De juiste patiënt op het juiste bed. - Kwalitatief goede zorg gericht op de veiligheid van de samenleving. - Goede aansluiting met de reguliere zorg. 25 Het equivalentiebeginsel is een belangrijk element binnen Vernieuwing Forensische zorg; de gelijkwaardigheid van de geboden zorg binnen detentie ten opzichte van de zorg buiten de gevangenismuren wordt nagestreefd. De omstandigheid dat de budgetverantwoordelijkheid voor het stelsel nu geheel bij het ministerie van V&J is komen te liggen, wordt gezien als een belangrijke aanjager van veranderingen in het veld. 26 Van Vliet betwijfelt de veronderstelde meerwaarde van de stelselwijziging. Te gemakkelijk en ongefundeerd zou er van worden uitgegaan dat sturing via financiering tot een verbetering voor de patiënten zou leiden. Te zien is dat de Vernieuwing Forensische Zorg juist tot een toename van bureaucratische druk leidt bij de betrokken partijen. Ook is er concurrentie ontstaan tussen behandelinstellingen, waarvan het de vraag is of het de kwaliteit van zorg en veiligheid ten goede komt. 27 Bleeker, Huygen & Stalman noemen enkele positieve kanten van de Vernieuwing Forensische Zorg. Zo benoemen ze dat in het verleden diverse pogingen zijn gedaan om de kloof tussen Justitie en GGZ te overbruggen. Het concentreren van deze zorg bij Justitie zou hiertoe de weg kunnen zijn, temeer wel aansluiting 22 Een beperkt deel van de forensische zorg wordt geleverd middels Zorg Zwaarte Pakketten, aansluitend bij de systematiek van de AWBZ. 23 Ministerie van V&J DJI 2012a. 25 DJI 2010, p Van Kordelaar & Slijkhuis 2011, p Van Vliet 2009, p

14 gezocht blijft worden bij de methodiek en structuur van de GGZ. Als essentiële succesfactor benoemen de auteurs de benodigde medewerking van de forensische zorgaanbieders. In de GGZ traditioneel aanwezige beeldvorming over Justitie zal omgevormd moeten worden, men ziet de justitiële sector vooral als een plek waar dwang en repressie de boventoon voeren. Justitie onderkent deze risico s en investeert veel in communicatie en afstemming met de GGZ. 28 Mijn opvatting is dat de stelselwijziging meer competitieve elementen brengt in het stelsel van forensische zorg, daarbij is zichtbaar dat het prikkelt tot meer innovatie en ondernemerschap. Dit komt de kwaliteit van de geboden zorg ten goede. Verhoging van bureaucratische druk is geen argument om tegen de stelselwijziging te zijn, mits de registratieve lasten in verhouding zijn tot het beoogde effect en meerwaarde hebben. De uitwisseling tussen Justitie en GGZ zal steeds beter worden, er is genoeg onderling overleg en grensverkeer om deze twee werelden te laten integreren in zorg- en beveiligingsvisie. Onafhankelijk van de stelselwijziging was deze verbeterde samenwerking nodig. Sluitstuk van de wijzigingsoperatie is de totstandkoming van de Wet forensische zorg (WFZ). In deze wet zullen alle bepalingen worden opgenomen die betrekking hebben op de organisatie van alle vormen van forensische zorg. Belangrijkste argument voor de ontwikkeling van deze wet is de te bereiken mate van overzichtelijkheid en consistentie van wetgeving. De WFZ zal leiden tot wijzigingen in diverse wetten die gerelateerd zijn aan de forensische zorg, zoals het Wetboek van Strafrecht, Wetboek van Strafvordering, Beginselenwet verpleging ter beschikking gestelden (Bvt) en de Penitentiaire Beginselenwet (Pbw). 29 De beoogde datum van inwerkingtreding van de WFZ is 1 januari Tot die tijd regelt het Interimbesluit forensische zorg het stelsel. Deze Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) is per 1 januari 2011 de wettelijke basis voor het huidige forensische zorgstelsel. Deze AMvB zal vervallen bij inwerkingtreding van de uiteindelijke wet. 31 Zo is te zien dat door de stelselwijzing twee werelden die bij elkaar horen door politieke besluitvorming nog meer naar elkaar toe worden gebracht. Daarbij zijn de verhoudingen tussen de diverse spelers ingrijpend gewijzigd. 2.4 CONCLUSIE De psychiatrie en het strafrecht hebben een eeuwenoude relatie. Zo ook de stelsels die de sturing van beide gebieden tot hun verantwoordelijkheid mogen rekenen. Verwijtbaarheid van strafbaar gedrag aan een gestoorde, en zorg voor een delinquent, zijn vraagstukken die tot spanning leiden. Deze spanning is voor een deel omgebogen door de ontwikkeling van de forensische psychiatrie, deels is deze blijven bestaan door ogenschijnlijk onoverbrugbare verschillen in verantwoordelijkheid en zienswijze. De scheiding van de TBR en Krankzinnigenwet en later de TBS en wet Bopz, heeft in de historie gezorgd voor een sterke scheiding tussen forensische zorg vanuit Justitie en zorg voor justitiabelen binnen de reguliere GGZ. In de geschiedschrijving wordt duidelijk dat het ministerie van VWS en de GGZ-sector altijd prioriteit hebben toegekend aan zorg, naast veiligheid. Justitie daarentegen, heeft oog voor zorg maar blijkt de 28 Bleeker, Huygen & Stalman 2008, p Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p Door de val van het kabinet Rutte wordt het wetsvoorstel WFZ mogelijk controversieel verklaard, waardoor de inwerkingtreding op nader te bepalen moment zal plaatsvinden. De status hiervan is op het moment van schrijven nog onbekend. 31 DJI 2012a, p

15 verantwoordelijkheid voor veiligheid, in de brede zin van het woord, om te willen zetten in sterke en uitdrukkelijk geregelde sturingsmogelijkheden. Maatschappelijke en politieke beroering hebben in het eerste decennium van de 21 e eeuw gezorgd voor vernieuwing binnen de forensische zorg. Hierdoor ligt de hoofdverantwoordelijkheid voor de uitvoering van deze zorg bij de minister van V&J. Daarbij is echter de samenwerking met de GGZ onontbeerlijk. De vraag is hoe deze samenwerking vorm wordt gegeven binnen de moderne Nederlandse zorginfrastructuur. Het antwoord ligt voor een deel verscholen in het ontstaan van een forensische zorgmarkt, met eigen actoren en betrekkingen. 15

16 3 DE MARKT: VERHOUDING TUSSEN MARKTPARTIJEN BINNEN DE FORENSISCHE ZORG EN REGULERING DAARVAN De forensische zorg heeft een eigen markt, welke de verhouding tussen de marktpartijen bepaald. Ook ten aanzien van het stelsel van zorg heeft de forensische zorg een bijzondere positie. De unieke aspecten van de forensische zorg komen daarnaast terug in de verhouding tussen Justitie en VWS. 3.1 FORENSISCHE ZORGMARKT Het begrip forensische zorg kan op diverse manieren worden ingevuld, in art. 2 lid 1 Interimbesluit forensische zorg staat de volgende definitie: Forensische zorg is zorg ( ) voor zover het geestelijke gezondheidszorg of verslavingszorg betreft, die wordt verleend aan een justitiabele met een psychogeriatrische of psychiatrische aandoening of beperking, verslaving daaronder begrepen, of een verstandelijke handicap, en die al dan niet als een voorwaarde, onderdeel uitmaakt van een straf of een maatregel, of van de ten uitvoerlegging van een straf of maatregel, of als voorwaarde onderdeel uitmaakt van een sepot, een schorsing van de voorlopige hechtenis, of een gratieverlening op grond van de Gratiewet, dan wel onderdeel uitmaakt van een strafbeschikking waarbij een gedragsmaatregel wordt opgelegd. Beveiliging kan onderdeel uitmaken van forensische zorg. Het ministerie van V&J koopt deze zorg in bij zorgaanbieders. Het inkopen van zorg maakt onderdeel uit van een zorgmarkt. De traditionele zorgmarkt kent een zorgverzekeringsmarkt, een zorgverleningsmarkt en een zorginkoopmarkt. De forensische zorgmarkt wijkt hier van af. In het oog springt gelijk dat het ministerie van V&J een centrale rol inneemt. In het vernieuwde forensische zorgstelsel is Justitie een monopsonist. Het ministerie is de enige inkoper van forensische zorg, op een markt met meerdere aanbieders. De volgende figuur geeft een illustratie van de forensische zorgmarkt. 32 Zorgverleningsmarkt CONSUMENT Geen zorgverzekeringsmarkt ZORGAANBIEDER Zorginkoopmarkt JUSTITIE Min V&J DJI OM Rechterlijke macht NIFP 32 NZa 2010, p

17 De zorgverzekeringsmarkt bestaat in het forensische bestel niet als zodanig. De forensische zorg is niet-electief; de consument (de justitiabele) hoeft en kan in beginsel zelf niet kiezen. Justitie financiert de zorg, die wordt verleend aan consumenten binnen een strafrechtelijk kader en niet op grond van vrijwilligheid. Het Openbaar Ministerie (OM), de indicerende organen (NIFP, reclasseringsorganisaties en Psycho-medische overleggen (PMO s)) en de rechterlijke macht regelen de toegang tot de zorg. De zorgverleningsmarkt kent een beperkte mate of geen vrije keuze voor consumenten. Afhankelijk van de strafrechtelijke maatregel kan er sprake zijn van enige mate van invloed op de keus. Zo is er bij TBS met dwangverpleging in het geheel geen keus ten aanzien van de instelling waar men geplaatst wordt, bij andere strafrechtelijke maatregelen is er juist weer een vorm van overleg mogelijk. Uiteindelijk is de minister van V&J eindverantwoordelijk voor de selectie van zorgaanbieder. De zorginkoopmarkt is relatief overzichtelijk, Justitie is de enige inkoper. Wel zijn er meerdere aanbieders van zorg. De forensische zorgmarkt kent vijf spelers: 1. Zorgaanbieders. Zoals Forensisch Psychiatrische Klinieken (FPK s), Forensisch Psychiatrische Afdelingen (FPA s), Forensisch Psychiatrische Centra (FPC s), instellingen voor verstandelijk gehandicaptenzorg, instellingen voor (forensische) geestelijke gezondheidszorg, verslavingszorg, Regionale Instellingen voor Beschermd Wonen (RIBW s), penitentiaire inrichtingen met zorgafdelingen, Nederlands Instituut voor Forensische Psychiatrie en Psychologie (NIFP). Er zijn ongeveer 100 contractanten. 2. Justitie-inkoper. Het ministerie van V&J heeft meerdere rollen in het forensisch zorgstelsel, waaronder die van beleidsbepaler, indicatiesteller, eigenaar, zorgaanbieder en inkoper. De inkooprol bestaat vanaf Inkoop vindt plaats op grond van DBBC s. Het inkoopbeleid richt zich op plaatsing binnen de GGZ, tenzij er op inhoudelijke gronden (veiligheid, zorg) redenen zijn waarom dat niet mogelijk is ( GGZ, tenzij ). 3. Indicerende organen. De indicaties vallen uiteen in indicaties met verblijf en zonder verblijf. De NIFP is verantwoordelijk voor de indicaties met verblijf, de indicaties zonder verblijf worden gesteld door de reclasseringsorganisaties en de PMO s. 4. Rechterlijke macht en OM. De rol van de staande en zittende magistratuur is van belang, vanwege de strafmaat die respectievelijk wordt geëist en opgelegd. Hierdoor ontstaat invloed op de in- en uitstroom binnen de forensische zorgmarkt. 5. Consument. De positie van de consument is divers. Het betreft justitiabelen met een zorgbehoefte. De rechtspositie kan per persoon variëren, afhankelijk van de strafrechtelijke maatregel en instelling van plaatsing. De belangenbehartiging van deze doelgroep is niet heel sterk te noemen. 33 Typerend aan de forensische zorgmarkt is dat er op een aantal punten een sterke vermenging van rollen is. Zo is de NIFP indicatiesteller (voor zorg met verblijf), maar ook zorgaanbieder (zorg bieden in detentie). Ook behoren twee FPC s tot op de dag van vandaag toe aan Justitie, de zogeheten rijksinrichtingen. Justitie heeft daarmee twee inrichtingen in eigendom, in een marktsegment (FPK s en FPC s) waar nog elf andere aanbieders zijn. Daarnaast hebben verreweg de meeste reclasseringsorganisaties (Stichting Reclassering Nederland 33 NZa 2010, p

18 uitgezonderd), naast een indicerende taak ook een rol als zorgaanbieder. Deze verhoudingen komen voort uit de vorming van het stelsel tot nu toe. Ze zijn daarmee typerend voor het forensische stelsel. Het zijn verhoudingen die de werking van de markt beïnvloeden. Een zorgaanbieder die zorg wil verlenen zal toegang moeten hebben tot de markt. Wanneer een zorgaanbieder forensische zorg wil verlenen, is er sprake van een verbijzondering van de toegang tot de markt. De forensische zorgmarkt wijkt namelijk op onderdelen af van de reguliere zorgmarkt. De huidige forensische zorgmarkt wordt in de kern geregeld door het Interimbesluit forensische zorg, als voorbereiding op de WFZ. In de Nederlandse situatie wordt zorg verleend door zorgaanbieders. Op grond van art. 4.1 wetsvoorstel WFZ koopt de minister forensische zorg in bij zorgaanbieders, op grond van contracten. Het wetsvoorstel WFZ zoekt door middel van art. 1 onder e aansluiting bij de Kwaliteitswet zorginstellingen (KWZ) ter definiëring van het begrip zorgaanbieder en instelling. Zorgaanbieders zijn rechtspersonen of natuurlijke personen die een instelling in stand houden. Een instelling is een organisatorisch verband dat strekt tot de verlening van zorg. De Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel forensische zorg stelt dat ook een onderdeel van een rechtspersoon die forensische zorg verleend, een organisatorisch verband kan zijn. 34 Ten aanzien van de toelating van aanbieders voor forensische zorg op de zorgmarkt is de Wet toelating zorginstellingen (Wtzi) niet van toepassing. De feitelijke toelating die de Wtzi regelt ziet op grond van art. 5 lid 1 van die wet namelijk uitsluitend op de zorg die in het kader van de AWBZ of Zorgverzekeringswet (ZVW) door een instelling wordt verleend. Onder het AWBZ-regime was de Wtzi nog wel van toepassing, door de overheveling van budget naar de Justitiebegroting is de werking van de Wtzi ten aanzien van de forensische zorg komen te vervallen. In het Interimbesluit forensische zorg zijn de uit de Wtzi afkomstige eisen vervat. 35 In de uitvoeringspraktijk betekent dit overigens dat Justitie alleen zorg inkoopt bij instellingen die een toelating ex Wtzi hebben. 36 Effectief is een instelling voor forensische zorg dus alsnog gehouden om een op grond van de Wtzi toegelaten instelling te zijn. 3.2 TOEZICHT OP DE MARKT Op grond van de Wet Marktordening Gezondheidszorg (WMG) is de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) ingesteld. Art. 3 van genoemde wet regelt het bestaan van de NZa, dit zelfstandig bestuursorgaan is toezichthouder op de markt van zorgverlening, zorginkoop en zorgverzekering. De NZa oefent sectorspecifiek markttoezicht uit, waarbij marktwerking wordt bevorderd en bewaakt. Ter uitvoering van deze taak beschikt de NZa over mogelijkheden om de markt te prikkelen. Daarnaast zijn er handhavingsmogelijkheden. 37 De WMG, en dus ook het daarmee samenhangende toezicht, spitst zich toe op de uitvoering van de ZVW en AWBZ. Art. 17 lid 1 WMG beschrijft de instellingen waarmee de NZa afspraken maakt ter samenwerking, zoals het Staatstoezicht op de volksgezondheid. In art. 19 WMG wordt aangegeven dat de NZa het oordeel van het Staatstoezicht op de volksgezondheid (de Inspectie voor de Gezondheidszorg) volgt over de kwaliteit van het handelen van zorgaanbieders. 34 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p. 15. Bijvoorbeeld een FPA die onderdeel is van een grotere GGZ-instelling. 35 Ibid. 36 Kamerstukken II 2011/12, , nr. 9, p Hermans & Buijsen 2006, p

19 Bij de inkoop van zorg heeft de NZa een belangrijke adviesfunctie. Onderdeel van de adviesfunctie ziet op de prestatiebeschrijvingen en daaraan verbonden maximumtarieven. 38 In een advies over de forensische zorgmarkt stelt de NZa dat er sprake is van marktfalen in de markt van de forensische zorg. Dit marktfalen wordt veroorzaakt door: - Beperkte toegang tot de markt als gevolg van toetredingsdrempels en onvoldoende transparantie in de aanbesteding van de zorg. - Informatieassymetrie, veroorzaakt door de afstand van de overheid tot de markt. - Externe effecten, zoals kruissubsidiëring binnen de GGZ-markt. - Forensische zorg is een publiek goed. In een vrije markt zouden negatieve effecten optreden, zoals uitsluiting en recidive. Dit legitimeert een centrale regie en inkoop. - Hogere transactiekosten, door verhoogde administratieve lasten voor zorgaanbieders. In het advies pleit de NZa voor het instellen van een onafhankelijke regulator van prestaties en tarieven binnen de forensische zorgmarkt, op afstand van Justitie. Ook zou er op termijn een functiescheiding moeten komen in de diverse rollen die Justitie nu heeft. De rol van zorginkoper, indicatiesteller en zorgaanbieder zouden gescheiden moeten zijn. 39 In het huidige wetsvoorstel WFZ is nu opgenomen dat het de NZa is die een vaststellende rol van prestaties en tarieven heeft. Hiermee wil het ministerie van V&J aan een meer zuivere rollenscheiding in de forensische zorg MINISTERIES VAN VWS EN V&J: TWEE WERELDEN Bijzonder aan de markt van forensische zorg is dat deze zich over twee werelden begeeft: enerzijds de primair door het ministerie van VWS beheerste GGZ-sector, anderzijds de door het ministerie van V&J aangestuurde justitiële terrein. Door Vernieuwing Forensische Zorg wordt getracht de forensische zorg te verbeteren. Ook de komst van de WFZ zal hier een bijdrage aan moeten leveren. De Raad voor de Sanctietoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) stelt dat het nodig is dat de GGZ en Justitie gaan samenwerken, ten einde de omvorming van het stelsel te laten slagen. Gesignaleerd wordt dat de geïntensiveerde samenwerking zich kenmerkt door positieve intenties, onwennigheid, dilemma s en suggesties voor verbetering. 41 De RSJ adviseert vooral om zoveel mogelijk te harmoniseren in wet- en regelgeving, het liefst gelijktijdig. Daarbij gaat het om administratieve procedures, indicatiecriteria en rechtsposities. Daarbij pleit de RSJ er zelfs voor om ook de forensische zorg aan jeugdigen onder de WFZ te brengen. Ook een optimale aansluiting op de thans in voorbereiding zijnde Wet verplichte GGZ (Wvggz) krijgt de ondersteuning van de RSJ. 42 De verbinding tussen de twee werelden krijgt ook aandacht vanuit de regering. Op verzoek van de ministeries van VWS en V&J voert de Raad voor de Volksgezondheid en Zorg (RVZ) een onderzoek uit naar de samenhang tussen de GGZ en forensische zorg. In een preadvies wordt georiënteerd op de verhoudingen tussen de GGZ en Justitie. Het feit dat er een mate van samenhang zal moeten zijn tussen beide velden komt actueel naar voren door het feit dat de wetten WFZ en Wvggz beiden in voorbereiding zijn. De Wvggz is de opvolger van de wet Bopz. In de nieuwe wetgeving is een paradigmashift doorgevoerd, waarbij vooral gekeken wordt naar mogelijkheden om behandeling in te kunnen zetten. Daarbij wordt in de nieuwe wetgeving in plaats van het 38 Kamerstukken II 2009/10, , nr. 3, p NZa 2010, p Kamerstukken II 2011/12, , nr. 9, p RSJ 2011, p RSJ

20 bereidheidcriterium, het bezwaarcriterium gehanteerd. 43 De Wvggz zal meer een behandelwet dan een opnamewet zijn, hetgeen de wet Bopz is. De RVZ constateert op basis van een eerste onderzoek dat vanuit VWS gedacht wordt dat (het stelsel van) forensische psychiatrie en reguliere psychiatrie fundamenteel van elkaar verschillen. 44 V&J ziet dit anders en stelt dat, met uitzondering van zware soorten van zorg in combinatie met beveiliging, het overgrote deel van de forensische zorgvraag niet wezenlijk afwijkt van de zorgvraag in de reguliere GGZ. Een aanzuigende werking wordt gevreesd als gevolg van de WFZ en Wvggz, aangezien beide wetten expliciet op elkaar dienen aan te sluiten. Hierdoor kan bijvoorbeeld vanuit het strafproces reeds aansluiting worden gezocht op zorg in het kader van de Wvggz. De RVZ zet de cultuurverschillen uiteen: V&J heeft een meer hiërarchische centralistische cultuur, waar de GGZ meer gedecentraliseerd is en het toekennen en vergroten van vrijheden een van de doelstellingen is. Deze verschillen lijken ook binnen de departementen door te werken: VWS is meer bottom-up georiënteerd, waar V&J als top-down wordt gekenschetst CONCLUSIE Forensische zorg is de zorg voor justitiabelen, bijvoorbeeld vanwege een psychiatrische aandoening. Beveiliging kan deel uitmaken van forensische zorg. Forensische zorg wordt ingekocht binnen de forensische zorgmarkt. Op diverse onderdelen wijkt de forensische zorgmarkt af van de reguliere zorgmarkt. Zo is typerend dat een aantal actoren diverse rollen innemen in de forensische zorgmarkt. De toelating tot de forensische zorgmarkt wordt door Justitie gereguleerd. De NZa houdt toezicht op de forensische zorgmarkt. De forensische zorgmarkt kent volgens de NZa marktfalen: op diverse onderdelen zijn er beperkingen voor een optimale marktwerking. Om hierin verbetering te brengen zouden structuur en sturing van de forensische zorg op langere termijn anders georganiseerd moeten worden. Achtergrond bij de forensische zorgmarkt is dat GGZ en Justitie twee werelden zijn, dit terwijl ze één markt delen. Cultuurverschillen dienen te worden overbrugd, samenwerking en afstemming moet worden gezocht. De noodzaak hiertoe wordt vergroot door nieuwe wetgeving in de vorm van de WFZ en Wvggz. Duidelijk wordt dat een van oudsher publieke taak niet zondermeer in een marktsituatie geplaatst kan worden. Ook actuele publieke aspecten van de forensische zorg, maken dat er een sterke mate van regulering en centralisatie nodig wordt geacht. Het maatschappelijke belang van beveiliging weegt hierin zwaar. Waar de wet Bopz en TBS-wetgeving hebben geleid tot een vervreemding van twee sectoren, is de komst van de Wvggz en WFZ een opmaat naar verstrengeling van twee werelden. Hierdoor komen oude thema s rondom zeggenschap, sturing en verantwoordelijkheid weer terug. Complex aan deze beweging is dat de GGZ door de loop van de jaren steeds sterker accent legt op autonomie en vrijheid van de patiënt, terwijl vanuit justitiële verantwoordelijkheden de laatste jaren de eisen omtrent beveiliging en controle binnen de forensische zorg fors omhoog worden geschroefd. 43 In plaats van dwang bij gebrek aan bereidheid, komt dwang aan de orde bij gebleken verzet. 44 Dit is een verandering in gesignaleerde opvatting van VWS, zie paragraaf 1.2. Eerder zou forensische psychiatrie een regulier deel van de GGZ zijn. 45 Scholten