Stuk 1249 ( ) Nr. 1. Zitting juni 2007 ONTWERP VAN DECREET

Transcriptie

1 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 Zitting juni 2007 ONTWERP VAN DECREET tot aanvulling van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid met een titel XVI Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen 3169 LEE

2 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 2 INHOUD Blz. Memorie van toelichting... 3 Voorontwerp van decreet van 21 april Advies van de Minaraad Advies van de Sociaal-Economische Raad van Vlaanderen Voorontwerp van decreet van 9 februari Advies van de Raad van State Ontwerp van decreet

3 3 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 MEMORIE VAN TOELICHTING DAMES EN HEREN, I. ALGEMENE INLEIDING 1. Het Regeerakkoord 2004 en de beleidsnota Leefmilieu en Natuur Een goed georganiseerd regelgevingsproces uitbouwen vormt één van de kernpunten uit het Regeerakkoord Dit moet gebeuren o.m. door voortdurend te streven naar minder detaillistische decreten en door een vermindering van het aantal strafbepalingen en waar nuttig een vervanging van de strafsancties door administratieve sancties. Voor wat het leefmilieu betreft, bepaalt ditzelfde Regeerakkoord inzake handhaving expliciet het volgende: We realiseren een milieuhandhavingsdecreet op basis van de uitgevoerde studies van de KUL en de UG en voorzien in een verruiming van de mogelijkheden om administratief te handhaven met eerbied voor de rechten van de verdediging.. Het voorliggend ontwerp van Milieuhandhavingsdecreet beoogt hieraan uitvoering te geven. De geloofwaardigheid van het beleid alsook het bekomen van effectieve milieuresultaten hangt namelijk in grote mate af van de manier waarop de milieuwetgeving wordt gehandhaafd. Met de regelmaat van een klok attenderen rapporten, jaarverslagen, mercuriales enzovoort. er ons immers op dat de administratiefrechtelijke en de strafrechtelijke handhaving van het milieurecht in Vlaanderen en België niet van een leien dakje loopt, integendeel. Het is dus de hoogste tijd om de huidige versnipperde en verouderde milieuhandhavingswetgeving te vervangen door een eenvormige en geactualiseerde reg elgeving. Op 17 november 2004 heeft het Vlaams Parlement een met redenen omklede motie onderschreven, waarin het Parlement de Regering vraagt: 1 te streven naar een meer eenduidige milieuregelgeving die makkelijker handhaafbaar is; 2 de nodige conclusies te trekken uit de jaarlijkse milieuhandhavingsrapporten; 3 binnen afzienbare tijd een ontwerp van Milieuhandhavingsdecreet aan het Vlaams Parlement voor te leggen, dat gebaseerd is op de studies van de universiteiten van Gent en Leuven en dat een eenduidig handhavingskader bevat voor milieuregelgeving met verruimde mogelijkheden tot administratieve handhaving; 4 bij de uitwerking daarvan overleg te plegen met alle instanties en actoren die betrokken zijn bij het toezicht, de handhaving en de vervolging in het kader van het milieubeleid; 5 daarbij maximaal rekening te houden met de afspraken die werden gemaakt tijdens het kerntakendebat en die verder te concretiseren 1. Hierop aansluitend hebben we in de beleidsnota Leefmilieu en Natuur de volgende strategische doelstellingen vooropgesteld: 1 we moeten streven naar een meer eenduidige milieuregelgeving die makkelijk(er) handhaafbaar is, doch zonder dat dit noodzakelijk moet leiden tot meer regelgeving; 2 we moeten de nodige conclusies trekken uit de jaarlijkse milieuhandhavingsrapporten; 3 aan het Vlaams Parlement zal een ontwerp van Milieuhandhavingsdecreet worden voorgelegd dat stoelt op de uitgevoerde studies van de Universiteiten van Gent en Maastricht/Leuven en dat voorziet in een eenduidig handhavingskader met verruimde mogelijkheden om administratief te handhaven; 4 bij de uitwerking van dit decreet zal overleg gepleegd worden met alle instanties en actoren die betrokken zijn bij het toezicht, de handhaving en de vervolging van het milieubeleid; 5 er zal daarbij ook maximaal rekening worden gehouden met de afspraken gemaakt tijdens het kerntakendebat. Die afspraken zullen verder worden geconcretiseerd; 6 ook zal er voldoende aandacht moeten uitgaan naar de rechtsbescherming van personen en ondernemingen en naar het beginsel dat de over- 1 Met redenen omklede motie tot besluit van de op 28 oktober 2004 door mevrouw Marleen Van den Eynde en de heer Rudi Daems in commissie gehouden interpellaties tot de heer Kris Peeters, Vlaams minister van Openbare Werken, Energie, Leefmilieu en Natuur, over het milieuhandhavingsbeleid, Parl. St. Vl. Parl., , nr. 114/3.

4 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 4 heid onmogelijk rechter en partij mag zijn in dezelfde zaak. 2. Een nieuw Milieuhandhavingsdecreet in voorbereiding Met de tekstvoorstellen van de universiteiten van Gent en Maastricht/Leuven als uitgangspunt heeft een ambtelijke stuurgroep van experts op het vlak van de milieuhandhaving (kabinet Leefmilieu, afdelingen Milieu-inspectie, Europa en Milieu, Algemene Juridische Dienstverlening, OVAM, VLM, VMM), tussen 22 april 2005 en 20 september 2005 gewerkt aan de tekst van een nieuw, overkoepelend Milieuhandhavingsdecreet. Een participatief en overlegd milieubeleid indachtig hebben wij vervolgens de voorstellen en ideeën van de stuurgroep ter bespreking voorgelegd aan alle actoren die betrokken zijn bij de handhaving van het milieubeleid. De eerste overlegronde gebeurde door de bijeenroeping op 29 juni 2005 van een Rondetafel Handhaving van de Milieuwetgeving in het Vlaamse Gewest - Organisatie en Sanctionering. Twee essentiële elementen kwamen op deze eerste Rondetafel, die was opgevat als een gedachtewisseling over de te volgen weg, ter sprake: de organisatie van het handhavingsbeleid enerzijds; de keuze en vormgeving van effectieve en efficiënte bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sancties anderzijds. Op beide elementen gaven experten eerst hun visie, waarna aan de hand van specifieke vragen gedebatteerd werd met de deelnemers, die voorafgaand aan deze Rondetafel tevens hun specifieke opmerkingen, suggesties, standpunten en dergelijke meer hadden kunnen bezorgen. De voornaamste ideeën en suggesties die tijdens de eerste Rondetafel naar voor werden gebracht, hadden o.m. betrekking op de volgende punten: de aanpassing van de regelgeving moet in eerste instantie beperkt worden tot de milieuhygiënewetgeving; tussen alle handhavingsactoren moeten duidelijke, opvolgbare afspraken worden gemaakt, te verankeren in protocollen; de op te richten Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving moet hierin een belangrijke, coördinerende en stuwende rol vervullen; er moet een sluitend systeem komen van handhavingsbevoegdheden; er moet gezorgd worden voor voldoende middelen en capaciteit, ook op gemeentelijk niveau; aandacht moet uitgaan naar een betere bescherming van de milieu-ambtenaar, naar opbouw van kenniscapaciteit en naar permanente vorming; de mogelijkheden voor intergemeentelijke samenwerking op het vlak van de milieuhandhaving (bv. in het kader van de politiezones of van intergemeentelijke verenigingen) moeten verder onderzocht worden; een nieuw Milieuhandhavingsdecreet moet worden opgesteld in het licht van de vereenvoudiging van de regelgeving, met aandacht o.m. voor duidelijke termijnen, eenvoudige procedureregels en het vermijden van overlappingen tussen bestuurlijke geldboeten en strafsancties; het voortraject in de milieuhandhaving is erg belangrijk: vandaar het grote belang voor instrumenten als raadgevingen en aanmaningen; het strafrecht moet als ultimum remedium gelden. Zeker voor kleinere milieu-inbreuken moet de voorkeur uitgaan naar een minder stigmatiserende, administratieve afhandeling; er mag geen samenloop zijn tussen administratieve en gerechtelijke procedures. In de daaropvolgende weken heeft de stuurgroep, op basis van voorgaande voorstellen en suggesties, de voorontwerptekst verder aangepast en verfijnd. Op een tweede Rondetafelconferentie, op 26 oktober 2005, werd het voorontwerp van Milieuhandhavingsdecreet ter bespreking voorgesteld. Drie uitgangspunten lagen hierbij aan de basis: het voorontwerp kadert volledig in het streven naar vereenvoudiging en harmonisering van de Vlaamse milieuregelgeving; het moet leiden tot een grotere rechtszekerheid en een betere rechtsbescherming voor de burger;

5 5 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 de huidige bevoegdheidsverdeling federaal/gewestelijk inzake het strafrecht wordt geëerbiedigd en zowel het federale Strafwetboek als het federale Wetboek van Strafvordering worden gerespecteerd. Tezelfdertijd kon ook iedereen elke burger, elke groepering, elk bedrijf via het internet kennis nemen van het voorontwerp en hierop reageren. Meer dan vijftig reacties, vaak met waardevolle suggesties ter verbetering van de teksten, zijn via dit medium binnengekomen. We denken o.m. aan: de uitbreiding van de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving met een vertegenwoordiger van de lokale politie; een betere rechtsbescherming en beter statuut van de toezichthouders, o.m. inzake hun onafhankelijkheid, vereiste kwalificaties en eigenschappen, opleiding en beroepservaring; de uitbreiding van de mogelijkheden inzake toezicht tot intergemeentelijke verenigingen en politiezones; de mogelijkheid tot tijdelijke aanstelling van waarnemende lokale toezichthouders; het optrekken van de gevangenisstraffen (van drie tot vijf jaar voor de opzettelijke misdrijven, en van twee tot drie jaar voor de onopzettelijke misdrijven) voor de categorie van de concrete gevaarzettingsdelicten. Met het resultaat van beide Rondetafelconferenties, aangevuld met de binnengekomen reacties via het internet, werd maximaal rekening gehouden bij de finalisering van de voorliggende ontwerptekst. Los van de twee Rondetafelconferenties werden de teksten van het voorontwerp ook meermaals getoetst aan de visies van strafrecht- en bestuursrechtspecialisten. Aldus hebben overlegvergaderingen plaatsgevonden met prof. M. Faure (Universiteit Maastricht) op 20 juni 2005, met prof. F. Verbruggen (Katholieke Universiteit Leuven) en mevrouw R. Mortier (advocaat-generaal Hof van Beroep te Gent) op 8 augustus 2005, met de heer F. Vroman, adviseur van de minister van Justitie, en mevrouw R. Mortier voornoemd op 19 september 2005, en met de advocaten C. Billiet en D. Lindemans op 20 oktober Een beknopt historisch overzicht Aan dit ontwerp van decreet gaat reeds een lange geschiedenis vooraf. Al in 1995 bracht de Interuniversitaire Commissie tot Herziening van het Milieurecht in het Vlaamse Gewest een bijzonder lijvig werkstuk uit het voorontwerp decreet Milieubeleid met daarin tal van concrete aanbevelingen ter verhoging van de doelmatigheid van het milieuhygiënerecht, waaronder de verhoging van de doelmatigheid van de strafrechtelijke en andere middelen tot handhaving van het milieurecht. Nadat de Interuniversitaire Commissie haar werkzaamheden had beëindigd, is reeds in 1998 een eerste poging ondernomen om deze voorstellen te vertalen in een voorontwerp van Milieuhandhavingsdecreet. De tekst ervan werd op 23 juli 1998 door de Vlaamse Regering goedgekeurd, doch geraakte verder nooit behandeld in het Vlaams Parlement. In 2001 kregen de Universiteiten van Gent en Maastricht/Leuven vervolgens de opdracht om een globaal ontwerp van geïntegreerde decretale regeling van de milieuhandhaving uit te werken, respectievelijk met betrekking tot het toezicht, de bestuurlijke handhaving en de veiligheidsmaatregelen enerzijds, en de delictsomschrijving en de strafsancties anderzijds. De resultaten van dit onderzoekswerk hebben in de vorige legislatuur evenwel niet geleid tot een nieuw Milieuhandhavingsdecreet. Wel werden op basis hiervan twee voorstellen van decreet ingediend, respectievelijk door mevrouw Vera Dua en de heer Johan Malcorps 2, en door mevrouw Vera Dua en de heer Rudi Daems 3. Toch is het voormelde studiewerk zeker geen verloren moeite geweest. Immers, zoals hiervoor al werd aangegeven, houdt het ontwerp van decreet dat thans voorligt voor zover mogelijk rekening met de voorstellen die de Universiteiten van Gent en Maastricht/Leuven op papier hebben gezet. Niettemin hebben wij om specifieke redenen bepaalde onderdelen uit deze voorstellen niet weerhouden in het voorliggend ontwerp van decreet. Zo had de Universiteit Gent inzake de bestuurlijke handhaving voorstellen uitgewerkt rond de schorsing en opheffing van machtigingen, rond de bestuurlijke transactie en rond de invoering van een bestuurlijke dwangsom. 2 Parl.St. Vl. Parl., , nr. 2266/1. 3 Parl.St. Vl. Parl., , nr. 80/1.

6 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 6 Wat de schorsing en opheffing van machtigingen (in casu herleid tot milieuvergunningen) betreft, dit is een aangelegenheid die volledig thuishoort in het Milieuvergunningendecreet en dan ook daar geregeld moet blijven. Ook het voorstel tot invoering van een bestuurlijke transactie hebben we niet opportuun bevonden. Een bestuurlijke transactie werd gedefinieerd als een afhandelingsbevoegdheid voor inbreuken die niet strafbaar zijn gesteld, waarbij het bevoegde bestuursorgaan de overtreder voorstelt om aan het MINAfonds een bepaalde geldsom te betalen, aangevuld met de mogelijkheid om de overtreder te verplichten tot het nemen van maatregelen die vereist zijn om de inbreuk te beëindigen, zijn gevolgen ongedaan te maken en herhaling ervan te voorkomen. Bij afwijzing van dat voorstel tot bestuurlijke transactie, zou de inbreuk dan gesanctioneerd kunnen worden door middel van een exclusieve bestuurlijke geldboete, eventueel aangevuld met een gepaste probleemverhelpende sanctie. Dit ontwerpdecreet voorziet niet formeel in deze bestuurlijke transactiemogelijkheid, maar realiseert wel de doelstellingen ervan (zonder daarvoor afzonderlijke instrumenten en procedures te moeten invoeren), namelijk: (zeer) kleine inbreuken kunnen met een minimum aan formaliteiten worden afgehandeld via aanmaningen enerzijds en de appreciatiebevoegdheid van de toezichthouder inzake het opstellen van een verslag van vaststelling in geval van een inbreuk anderzijds. Naast milieumisdrijven, die in aanmerking komen voor een strafrechtelijke sanctionering, voorziet dit ontwerpdecreet in de mogelijkheid om een hele reeks van ongewenste gedragingen als milieu-inbreuk te catalogeren. Kenmerkend aan deze milieu-inbreuken is dat de gedragingen die als dusdanig kunnen worden aangemerkt, uitsluitend zullen kunnen bestraft worden door middel van exclusieve bestuurlijke geldboeten. In de procedure die hiertoe moet leiden, zijn twee belangrijke filters ingebouwd: ten eerste moet niet voor elke vastgestelde milieu-inbreuk automatisch een verslag van vaststelling worden opgesteld. Bij de vaststelling van een milieu-inbreuk kunnen toezichthouders een verslag van vaststelling opmaken (artikel ). Zij hoeven dat niet automatisch te doen, evengoed kunnen zij een geconstateerde milieu-inbreuk afhandelen via aanmaningen. En ten tweede is het aan de gewestelijke entiteit, die de exclusieve bestuurlijke geldboete moet opleggen, om uit te maken of ze dit al dan niet zal doen. Overeenkomstig artikel , 1, kan de gewestelijke entiteit namelijk bij ontvangst van een verslag van vaststelling de procedure opstarten die moet leiden tot een exclusieve bestuurlijke geldboete. In functie van de ernst van, de frequentie waarmee en de omstandigheden waarin een milieu-inbreuk door de betrokkene wordt begaan, kan de gewestelijke entiteit dus zelf oordelen of ze een concrete inbreuk al dan niet wil sanctioneren met een exclusieve bestuurlijke geldboete. Deze twee filters zullen op zich reeds voldoende zijn om niet elke milieu-inbreuk automatisch te gaan bestraffen door middel van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Dit ontwerpdecreet gaat evenmin in op het voorstel tot invoering van een bestuurlijke dwangsom, door de uitvoerders van de Gentse studie gedefinieerd als een hulpmiddel strekkende tot een tijdige en volledige uitvoering van een regularisatiebevel, een stakingsbevel, de opheffing van een machtiging, of een veiligheidsmaatregel. Hiervoor kunnen volgende argumenten worden ingeroepen: primo, het ontwerp van decreet voorziet in artikel sowieso in de mogelijkheid van een ambtshalve uitvoering van een stakings- of regularisatiebevel, op kosten en risico van de overtreder; secundo, moet er ter beëindiging van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf gebruik gemaakt worden van bestuursdwang, dan zal dit steeds gebeuren op kosten van de vermoedelijke overtreder (artikel , 1, 3 ); tertio, het met opzet niet naleven van bestuurlijke maatregelen (bevel tot staking, bevel tot regularisatie, bestuursdwang) maakt een misdrijf uit, te bestraffen met gevangenisstraf van een maand tot een jaar en/of met een geldboete van 100 euro tot euro (artikel , 2, 1 ); quarto, van de mogelijkheid tot het opleggen van een bevel tot staking of tot regularisatie zal doorgaans slechts in uitzonderlijke omstandigheden gebruik gemaakt worden. De onder primo, secundo en tertio vermelde juridische actiemiddelen zullen daarbij normaliter volstaan en maken het invoeren van nog een bijkomende procedure (en de daar noodzakelijkerwijze aan gekoppelde waarborgen inzake onpartijdigheid), de bijzondere dwangsomprocedure, onnodig en onwenselijk. Ten slotte moet er worden op gewezen dat er, naast de diverse pogingen om de problematiek van de milieuhandhaving via regelgeving aan te pakken, de afgelopen jaren ook enkele andere initiatieven zijn ondernomen inzake de handhaving van de milieuwetgeving: zo werden, via de Commissie Vervolgingsbeleid (en haar Prioriteitennota Vervolgingsbeleid

7 7 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 Milieurecht), door de bevoegde administraties van het Vlaamse Gewest en de vertegenwoordigers van de procureurs-generaal de prioriteiten inzake de vervolging van milieumisdrijven vastgelegd en werden afspraken over een concrete aanpak ervan op een rijtje gezet; in het kader van het zogenaamde Kerntakendebat Gewest-Provincies-Gemeenten werden eveneens afspraken gemaakt inzake handhaving, meer bepaald inzake beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering, en inzake een flankerend en ondersteunend beleid; onder auspiciën van het federale ministerie van Justitie wordt sedert enige tijd, via de subwerkgroep Milieucriminaliteit van de Interministeriële Conferentie voor Leefmilieu (verruimd tot Justitie en Binnenlandse Zaken), gepoogd een zekere stroomlijning te brengen in gewestoverschrijdende aspecten of vormen van milieucriminaliteit; op 23 juni 2005, heeft het College van Secretarissen-generaal bij het Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap beslist een interdepartementale werkgroep handhavingsbeleid en strafbaarstellingen te installeren. In opdracht van de Vlaamse Regering, die duidelijk wil ijveren voor een meer effectieve en efficiënte handhaving van de Vlaamse regelgeving en, in samenspraak met de rechterlijke macht, mee de vervolgingsprioriteiten wil helpen determineren, heeft deze werkgroep voor alle beleidsdomeinen, waaronder leefmilieu, tot taak: (1) een inventaris opstellen van de strafbaarstellingen; (2) een globale status quaestionis maken inzake vervolging en communicatie met de parketten, met aanduiding van algemene knelpunten en voorstellen tot verbetering van het handhavingsbeleid; (3) een intersectorale, gecoördineerde rapportering/monitoring voorbereiden. Niettegenstaande al de goede intenties in het kader van deze organisatie -initiatieven, kan niet gesteld worden dat ze tot nu toe een grote sprong voorwaarts hebben gerealiseerd in het Vlaams milieuhandhavingsbeleid. handhavingsinstrumenten (bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, strafsancties) en veiligheidsmaatregelen anderzijds. Voor wat de organisatie en het te voeren milieuhandhavingsbeleid betreft, streven we met dit decreet ondubbelzinnig naar een geharmoniseerde aanpak die zowel geldt voor het milieuhygienerecht als voor het milieubeheersrecht. Voor wat het deel toezicht, handhavingsinstrumenten en veiligheidsmaatregelen betreft, hebben we daarentegen gekozen voor een gefaseerde harmonisatie, waarbij we eerst het instrumentarium voor het milieuhygiënerecht willen gelijkstemmen, later gevolgd door het milieubeheersrecht. Door deze aanpak willen we een transparant kader creëren waarin, los van elke sectorale aanpak van de milieuproblematiek, de handhaving in zijn globaliteit beter wordt benaderd. Dit moet leiden tot meer eenduidigheid, zowel bij de uitoefening van het toezicht, als bij de toe te passen sancties zelf in het milieurecht. Vooral naar de strafsancties toe is dit uitermate belangrijk. Tot op heden werden milieumisdrijven immers steeds via sectorale wetten en decreten (water, bodem, lucht, geluid, mest enzovoort) aangepakt, zonder dat er daarin sprake was van enige uniformiteit op het vlak van toezicht, strafbaarstelling en strafmaat. Als gevolg daarvan werd ons leefmilieurecht gekenmerkt door een casuistische aanpak en bijgevolg, door een uiteenlopende waaier van sancties en straffen, gaande van de soms belachelijk lage straffen (vooral in oudere wetten en decreten, zoals bijvoorbeeld in de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging) tot de uitermate (doch irrealistische) zware geldboeten en gevangenisstraffen die zo typerend zijn voor de decreten van meer recente datum (zoals het in 1994 gewijzigde Afvalstoffendecreet en het van 1995 daterende Bodemsaneringsdecreet). Die brede diversiteit in toezichtsbepalingen en sancties in de milieuwetgeving leidt bij al diegenen die rechtstreeks met handhaving te maken hebben (toezichthoudende ambtenaren, politiediensten, parketmagistraten en finaal de strafrechter) tot een grote ondoorzichtigheid. Deze trend willen we doorbroken zien, door één Milieuhandhavingsdecreet voor het Vlaamse Gewest tot stand te brengen. 4. Opzet van het Milieuhandhavingsdecreet Het Milieuhandhavingsdecreet onderscheidt twee belangrijke delen: het deel beleid en organisatie van de milieuhandhaving enerzijds, en het deel toezicht, 5. Voornaamste uitgangspunten van het Milieuhandhavingsdecreet Zoals reeds gesteld domineren twee grote luiken dit decreet: het beleid en de organisatie van de milieu-

8 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 8 handhaving enerzijds, en het toezicht, de handhavingsinstrumenten (bestuurlijk en strafrechtelijk) en de veiligheidsmaatregelen anderzijds. De voornaamste krachtlijnen van het Milieuhandhavingsdecreet op het vlak van beleid en organisatie van de milieuhandhaving zijn de volgende: de taakverdeling inzake handhaving van de milieuwetgeving, zoals vastgelegd tijdens het zogenaamde Kerntakendebat, wordt zoveel mogelijk gerespecteerd. Toch maken we het mogelijk dat het toezicht ook zou kunnen worden toevertrouwd aan provinciale toezichthouders, naast de gewestelijke, gemeentelijke en andere lokale toezichthouders. Dit kan de slagkracht van het handhavingsbeleid op het terrein versterken. Ook zal de Vlaamse Regering, binnen de perken van de begrotingskredieten, de provinciale en lokale overheden (gemeenten, politiezones, intergemeentelijke verenigingen) kunnen ondersteunen in hun toezichts- en handhavingstaak (o.m. door toekenning van subsidies voor de aanstelling van provinciale en lokale toezichthouders, of door het ondersteunen van opleidingen en permanente vorming voor deze mensen); de gewestelijke milieu-inspectiediensten blijven de centrale spil van het milieuhandhavingsgebeuren. Bijkomende mensen en middelen zullen voor deze entiteiten worden vrijgemaakt. Over een al of niet fusie van deze diensten zal binnenkort in het kader van de BBB (Beter Bestuurlijk Beleid)- operatie worden beslist; de Commissie Vervolgingsbeleid Milieurecht, waar alle milieuhandhavers mekaar ontmoeten en een gecoördineerd beleid proberen uit te stippelen en te realiseren via prioriteitennota s, heeft de voorbije jaren ongetwijfeld haar nut bewezen. Deze Commissie, die slechts een officieus statuut had, zal thans worden geofficialiseerd en omgevormd tot een Vlaamse Hoge Raad voor het Milieuhandhavingsbeleid. De opdrachten die deze Vlaamse Hoge Raad zal moeten vervullen, zullen véél verder reiken dan tot nog toe het geval was met de Commissie Vervolgingsbeleid Milieurecht. Zo zal hij primordiaal de Vlaamse Regering moeten bijstaan bij het toezien op de coördinatie en de inhoudelijke vormgeving van het milieuhandhavingsbeleid. Dit zal de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving doen op drie vlakken: (1) het adviseren van regering en parlement over alle aangelegenheden die betrekking hebben op de handhaving van het Vlaamse milieurecht; (2) fungeren als motor voor het afsluiten van handhavingsprotocollen tussen de verschillende handhavers (gewestelijke en federale inspectiediensten, parketten, federale en lokale politie, gemeenten en provincies); (3) jaarlijks de opstelling coördineren van het milieuhandhavingsrapport en het milieuhandhavingsprogramma. Aangaande de afsluiting van handhavingsprotocollen zal de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving niet alleen het overleg op gang moeten brengen én trekken met de verschillende bevoegde handhavingsoverheden, hij zal tevens de protocollen moeten uitwerken en erop toezien dat de daarin gemaakte afspraken door elkeen worden nageleefd. Zoals hiervoor al werd aangestipt, zal de Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving een belangrijke adviserende rol moeten vervullen op het vlak van de handhaving van het milieurecht. Met opzet gebruikt het decreet hier de term milieurecht, omdat dit slaat zowel op het milieuhygiënerecht, als op het milieubeheersrecht. Dit kadert volledig in de hiervoor reeds vermelde dubbele doelstelling die we met het Milieuhandhavingsdecreet hebben. Voor wat betreft het toezicht, de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving van de milieuwetgeving kunnen de grote krachtlijnen als volgt worden weergegeven: in een eerste fase wordt gewerkt aan de harmonisering van het toezicht, het handhavingsinstrumentarium (bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, strafsancties) en de veiligheidsmaatregelen zoals vervat in de milieuhygiënewetgeving (afval, water, lucht, geluid, bodem, gevaarlijke stoffen, hinderlijke inrichtingen), die gericht is op het voorkomen van bijkomende verontreiniging. In een tweede fase, die zo snel mogelijk moet volgen, zal onderzocht worden hoe de milieubeschermingswetgeving, gericht op de bescherming van de fauna en de flora, kan worden ingepast in dit decreet. De reden voor deze beleidskeuze ligt voor de hand: het milieubeheersrecht heeft doorgaans een eigen, specifiek karakter (zowel inzake toezicht, sanctie-apparaat en veiligheidsmaatrege-

9 9 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 len) dat vaak teruggaat naar oude regelgeving (bv. het Veldwetboek of het Boswetboek); in tegenstelling tot het verleden moeten het handhavingsbeleid en het sanctie-instrumentarium gericht inspelen op de aard, de ernst, de omvang en de gevolgen van de niet-naleving van de milieuwetgeving. Het spreekt voor zich dat het niet-tijdig indienen van een milieujaarverslag van een totaal andere orde is dan bijvoorbeeld het illegaal lozen van afvalwater of het illegaal verwijderen van afvalstoffen. De beschikbare handhavers en sancties moeten efficiënt en optimaal worden ingezet; zo kan het niet-naleven van administratieve formaliteiten beter, sneller en efficiënter worden afgedaan via bestuurlijke sancties dan via strafsancties; in het milieuhandhavingsbeleid vervullen raadgevingen en aanmaningen een cruciale rol: het ene geldt duidelijk als een preventief instrument zonder dat er schending is van de regelgeving, terwijl het andere een curatief instrument is, waarbij sprake moet zijn van schending van de regelgeving. Een aanmaning geven zal m.a.w. steeds gekoppeld zijn aan de vaststelling van een milieu-inbreuk of milieumisdrijf; als bestuurlijke maatregelen worden weerhouden: het bevel tot staking, het bevel tot regularisatie en de bestuursdwang. Bij de juridische vormgeving van de bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten is het onze zorg om procedurale overkill en administratieve overbelasting zoveel als mogelijk te vermijden, zonder natuurlijk de nodige waarborgen op het vlak van rechtsbescherming in het gedrang te brengen. Om potentiële bevoegdheidsconflicten met het federale ministerie van Justitie uit te sluiten wordt, voor wat de strafrechtelijke handhaving betreft, maximaal aangesloten bij het federale strafrecht; kanalisatie van de handhavingsverantwoordelijkheid: parket en bestuur moeten in onderling overleg beslissen wie een welbepaald strafbaar feit gaat handhaven. Wil het parket een milieumisdrijf niet strafrechtelijk behandelen, dan leidt dit tot het verval van de strafvordering. De door de Vlaamse Regering aan te wijzen gewestelijke entiteit, behorende tot het Vlaams Ministerie van Leefmilieu, Natuur en Energie, zal in dat geval haar verantwoordelijkheid moeten opnemen, door de procedure op te starten tot oplegging van de alternatieve bestuurlijke geldboete. Anderzijds, als het parket een milieumisdrijf wél strafrechtelijk wil behandelen, dan sluit deze beslissing het opleggen van een bestuurlijke geldboete volledig uit. Op die manier wordt dubbele sanctionering vermeden; uniforme regeling inzake de oplegging van de bestuurlijke geldboeten en inzake het beroep tegen beslissingen houdende de oplegging van bestuurlijke geldboeten: één enkele gewestelijke entiteit van het departement Leefmilieu, Natuur en Energie zal in eerste aanleg beslissen over de oplegging van alle, in het kader van dit decreet gesitueerde, bestuurlijke geldboeten (alternatieve-exclusieve). En één enkel administratief rechtscollege, zijnde het Milieuhandhavingscollege, zal de beroepen behandelen die tegen beslissingen van de gewestelijke entiteit houdende de oplegging van bestuurlijke geldboeten kunnen worden ingesteld. Tegen de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege staat cassatieberoep open bij de afdeling administratie van de Raad van State; om de eenheid van het strafrecht zoveel mogelijk te bewaren en alle mogelijke bevoegdheidsdiscussies op basis van het federale Strafwetboek en het Wetboek van Strafvordering te vermijden, wordt er nauwlettend op toegezien om het Vlaams (milieu)strafrecht maximaal af te stemmen op het federale Strafwetboek. Afwijken van het federale strafrecht zou immers impliceren dat de Vlaamse Regering, voor het invoeren van nieuwe strafsancties, het eensluidend advies zou nodig hebben van de federale regering. Bovendien zou het voor rechtsonderhorigen hoogst onwenselijk zijn om te worden geconfronteerd met afwijkende strafrechtsystemen. Bondig samengevat zal de strafrechtelijke handhaving, zoals voorgesteld in dit ontwerp van decreet, uitsluitend gebeuren via strafrechtelijke geldboeten en gevangenisstraffen: deze strafrechtelijke sancties liggen voor concrete gevaarzettingsdelicten (wederrechtelijke emissies die het leefmilieu aantasten) hoger dan voor abstracte gevaarzettingsdelicten (schendingen van de milieuhygiënewetgeving die mogelijks milieubelastend zijn); het aantasten van de menselijke gezondheid, het veroorzaken van dood, of het toebrengen van letsels moet daarentegen gesanctioneerd blijven via de relevante bepalingen ter zake uit het Strafwet-

10 Stuk 1249 ( ) Nr boek (inzonderheid de artikelen 398 tot en met 4 Art. 398 Sw.: Hij die opzettelijk verwondingen of slagen toebrengt, wordt gestraft met gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en met geldboete van zesentwintig frank tot honderd frank of met een van die straffen alleen. Ingeval de schuldige heeft gehandeld met voorbedachten rade, wordt hij veroordeeld tot gevangenisstraf van een maand tot een jaar en tot geldboete van vijftig frank tot tweehonderd frank. Art. 399 Sw.: Indien de slagen of verwondingen een ziekte of ongeschiktheid tot het verrichten van persoonlijke arbeid ten gevolge hebben, wordt de schuldige gestraft met gevangenisstraf van twee maanden tot twee jaar en met geldboete van vijftig frank tot tweehonderd frank. De schuldige wordt gestraft met gevangenisstraf van zes maanden tot drie jaar en met geldboete van honderd frank tot vijfhonderd frank, indien hij met voorbedachten rade heeft gehandeld. Art. 400 Sw.: De straf is gevangenisstraf van twee jaar tot vijf jaar en geldboete van tweehonderd frank tot vijfhonderd frank, indien de slagen en verwondingen, hetzij een ongeneeslijk lijkende ziekte, hetzij een blijvende ongeschiktheid tot het verrichten van persoonlijke arbeid, hetzij het volledig verlies van het gebruik van een orgaan, hetzij een zware verminking ten gevolge hebben. De straf is opsluiting van vijf tot tien jaar, ingeval de schuldige heeft gehandeld met voorbedachten rade. Art. 401 Sw.: Wanneer de slagen of verwondingen opzettelijk worden toegebracht, maar zonder het oogmerk om te doden, en toch de dood veroorzaken, wordt de schuldige gestraft met opsluiting van vijf tot tien jaar. Hij wordt gestraft met opsluiting van tien jaar tot vijftien jaar indien hij die gewelddaden met voorbedachten rade pleegt. Art. 402 Sw.: Met gevangenisstraf van drie maanden tot vijf jaar en met geldboete van vijftig frank tot vijfhonderd frank wordt gestraft hij die bij een ander een ziekte of ongeschiktheid tot het verrichten van persoonlijke arbeid veroorzaakt door hem, opzettelijk maar zonder het oogmerk om te doden, stoffen toe te dienen die de dood kunnen teweegbrengen, of stoffen die, al zijn zij niet van die aard dat zij de dood teweegbrengen, toch de gezondheid zwaar kunnen schaden. Art. 403 Sw.: De straf is opsluiting van vijf jaar tot tien jaar, wanneer die stoffen hetzij een ongeneeslijk lijkende ziekte, hetzij een blijvende ongeschiktheid tot het verrichten van persoonlijke arbeid, hetzij het volledig verlies van het gebruik van een orgaan ten gevolge hebben. Art. 404 Sw.: Indien de stoffen opzettelijk worden toegediend, maar zonder het oogmerk om te doden, en toch de dood veroorzaken, wordt de schuldige gestraft met opsluiting van vijftien jaar tot twintig jaar. Art. 405 Sw.: Poging om iemand stoffen als bedoeld in artikel 402 toe te dienen, zonder het oogmerk om te doden, wordt gestraft met gevangenisstraf van een maand tot drie jaar en met geldboete van zesentwintig frank tot driehonderd frank m.b.t. het opzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel, en de artikelen 418 tot en met 421 Sw. 5 m.b.t. het onopzettelijk toebrengen van lichamelijk letsel. Al deze bepalingen bieden immers vandaag reeds voldoende mogelijkheid om dood, of slagen en verwondingen (ernstig letsel) ten gevolge van emissies strafrechtelijk te sanctioneren, ongeacht of ze wederrechtelijk zijn gepleegd (d.w.z. schending van een of andere administratiefrechtelijke regeling), of niet. Zo zegt het Hof van Cassatie dat een verwonding of een slag in de zin van artikel 398 van het Strafwetboek elk uitwendig of inwendig letsel is, hoe licht ook, dat van buiten uit, door een mechanisch of chemisch op de lichaamsgesteltenis inwerkende oorzaak, aan het menselijk lichaam wordt toegebracht 6 ; pure administratieve ongehoorzaamheid wordt onttrokken aan het strafrecht (de zgn. depenalisering ), maar zal beteugeld worden via het bestuursrecht. 6. Structuur van het Milieuhandhavingsdecreet Het ontwerp van decreet vult het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid aan met een titel XVI handelend over Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen (hierna: titel XVI DABM). 5 Art. 418 Sw.: Schuldig aan onopzettelijk doden of aan onopzettelijk toebrengen van letsel is hij die het kwaad veroorzaakt door gebrek aan voorzichtigheid of voorzorg, maar zonder het oogmerk om de persoon van een ander aan te randen. Art. 419 Sw.: Hij die onopzettelijk iemands dood veroorzaakt, wordt gestraft met gevangenisstraf van drie maanden tot twee jaar en met geldboete van vijftig frank tot duizend frank. Art. 420 Sw.: Indien het gebrek aan voorzichtigheid of voorzorg alleen slagen of verwondingen ten gevolge heeft, wordt de schuldige gestraft met gevangenisstraf van acht dagen tot zes maanden en met geldboete van vijftig frank tot vijfhonderd frank of met een van die straffen alleen. Art. 421 Sw.: Met gevangenisstraf van acht dagen tot een jaar en met geldboete van zesentwintig frank tot tweehonderd frank of met een van die straffen alleen wordt gestraft hij die onopzettelijk bij een ander ziekte of ongeschiktheid tot het verrichten van persoonlijke arbeid veroorzaakt door hem stoffen toe te dienen, die de dood kunnen teweegbrengen of de gezondheid zwaar kunnen schaden. 6 Cass. 18 februari 1987, A.C , blz. 803.

11 11 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 Complementair aan de reeds bestaande definities van het DABM komen in hoofdstuk I van deze titel vooreerst het toepassingsgebied (artikel ) en een heel beperkt aantal definities (artikel ) ter sprake, die specifiek de titel toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen betreffen. Hoofdstuk II omvat het beleid en de organisatie. Hierin komen o.m. de coördinatie van het milieuhandhavingsbeleid en de samenwerking met andere bevoegde autoriteiten ter sprake (artikelen ) en wordt, gelet op de aard van de handhavingsproblematiek, voorgesteld om een Vlaamse Hoge Raad voor de Milieuhandhaving op te richten (artikelen ). Hoofdstuk III gaat vervolgens uitgebreid in op het toezicht. Dit hoofdstuk behandelt achtereenvolgens de toezichthouders (afdeling I), hun opdrachten (afdeling II) en hun rechten (afdeling III), en wordt afgerond met de voorkoming en de vaststelling van milieu-inbreuken en milieumisdrijven (afdeling IV). De bestuurlijke handhaving is het onderwerp van hoofdstuk IV: deze kan de vorm aannemen van bestuurlijke maatregelen (afdeling II) of van bestuurlijke geldboeten, waaraan de oplegging van een voordeelontneming kan gekoppeld worden (afdeling III). De bestuurlijke maatregelen kunnen de vorm aannemen van een bevel tot regularisatie, een bevel tot staking, of van bestuursdwang. Hierop aansluitend regelt hoofdstuk V de inning en invordering van verschuldigde bedragen (artikelen ). Naast de bestuurlijke handhaving vormt de strafrechtelijke handhaving het andere deel van het tweeluik. Dit aspect wordt geregeld in hoofdstuk VI (artikelen ). Omdat er voor het deel strafsancties maximaal wordt aangesloten bij de straffen die thans reeds voorzien zijn in het federale Strafwetboek, is dit hoofdstuk beperkt van omvang. Oorspronkelijk was er in het voorontwerp van decreet een bepaling opgenomen, op grond waarvan Boek I van het Strafwetboek ( De misdrijven en de bestraffing in het algemeen ), met inbegrip van hoofdstuk VII ( Deelneming van verscheidene personen aan eenzelfde misdaad of wanbedrijf ) en artikel 85 (m.b.t. de verzachtende omstandigheden), integraal van toepassing werd verklaard op de milieumisdrijven, bedoeld in titel XVI DABM. In zijn advies wees de Raad van State, afdeling Wetgeving, er echter op dat een dergelijke bepaling overbodig is aangezien uit artikel 11, eerste lid, van de bijzondere wet van 8 augustus 1980 reeds voortvloeit dat de bepalingen van Boek I van het Strafwetboek, met inbegrip van hoofdstuk VII en van artikel 85, van toepassing zijn op de in de ontworpen artikelen tot bedoelde misdrijven. Als gevolg van dit advies werd de verwijzing naar de bepalingen van Boek I van het Strafwetboek, met inbegrip van hoofdstuk VII en van artikel 85, geschrapt. Ook zonder deze verwijzing zal de strafrechter op de milieumisdrijven de algemene bepalingen uit het Strafwetboek kunnen toepassen o.m. met betrekking tot de herhaling, de samenloop van misdrijven, het mededaderschap en de medeplichtigheid, de rechtvaardigings- en de verschoningsgronden, de verzachtende omstandigheden, en het tenietgaan van de straffen. Verder zullen hierdoor eveneens de straffen bepaald in de artikelen 7bis en 41bis tot en met 43ter Strafwetboek van toepassing blijven op de door rechtspersonen gepleegde milieumisdrijven. Relevante artikelen van Boek I van het Strafwetboek die als gevolg van dit artikel van toepassing zijn/blijven op milieumisdrijven betreffen de artikelen 36, 37 en 37bis. Deze artikelen bieden mogelijkheden om respectievelijk een tijdelijk of definitief verbod op te leggen aan een rechtspersoon om werkzaamheden te verrichten, een tijdelijke of definitieve sluiting te bevelen van een of meer inrichtingen van de rechtspersoon en ten slotte de rechterlijke beslissing m.b.t. de rechtspersoon bekend te maken of te verspreiden. Los van de bestuurlijke en de strafrechtelijke handhaving staan vervolgens de veiligheidsmaatregelen. Doordat ze steeds getroffen kunnen worden bij dreigend of ernstig gevaar voor de mens of het leefmilieu, kunnen ze noch onder de bestuurlijke handhaving, noch onder de strafrechtelijke handhaving worden ondergebracht. De veiligheidsmaatregelen komen daarom in een afzonderlijk hoofdstuk VII (artikelen ) ter sprake. Tot slot wordt het ontwerp van decreet globaal afgerond met een hoofdstuk III Wijziging aan diverse bepalingen, en met een hoofdstuk IV Slotbepalingen. Dit ontwerp van decreet beoogt natuurlijk niet alles met betrekking tot milieuhandhaving tot in de allerkleinste details te regelen. Het betreft hier immers op de eerste plaats een kaderdecreet dat als een afzonderlijke titel wordt ingepast in het DABM. Een aantal uitvoeringsbesluiten zullen derhalve moeten genomen worden. Daarnaast is het evident dat regelgeving op

12 Stuk 1249 ( ) Nr zich niet zal kunnen volstaan om een goed milieuhandhavingsbeleid uit te bouwen en te structureren. Minstens even belangrijk dan een goede decretale onderbouwing is de noodzaak om te komen tot meer afstemming en samenwerking tussen de verschillende actoren (federale en Vlaamse inspectiediensten, politie, parketten) betrokken bij het toezicht op en de handhaving van de milieuregelgeving. Controles en andere interventies moeten zoveel mogelijk worden gekaderd in een planmatige aanpak, waarbij maximaal wordt samengewerkt tussen de verschillende controle-instanties, in het kader van een handhavingsnetwerk. II. TOELICHTING BIJ EEN AANTAL FUNDA- MENTELE BEGRIPPEN Vooraleer in detail in te gaan op de inhoudelijk aspecten van voorliggend ontwerpdecreet, is het essentieel om een aantal fundamentele begrippen te situeren met name handhaving, milieu-inbreuk versus milieumisdrijf, toezicht versus opsporing en het onderscheid te maken tussen bestuursrechtelijke sancties, strafrechtelijke sancties en veiligheidsmaatregelen. Handhaving Gewoonlijk wordt handhaving gedefinieerd als het toezien op de naleving van de regelgeving, door gebruik te maken van privaatrechtelijke, bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten. Die omschrijving gaat ervan uit dat het toezicht, samen met de handhavingsinstrumenten (burgerrechtelijk, bestuursrechtelijk en strafrechtelijk), deel uitmaakt van het handhavingsproces als dusdanig. Hoewel deze benadering dogmatisch ongetwijfeld juist is, verkiezen we om vanuit praktijkoverwegingen het toezicht toch te scheiden van de handhavingsinstrumenten. Hierdoor kunnen we vooral de preventieve rol onderstrepen die van het toezicht uitgaat, namelijk voorkomen dat er milieu-inbreuken en milieumisdrijven worden begaan. Daarnaast zijn er de eigenlijke handhavingsinstrumenten, die pas duidelijk op de voorgrond zullen treden ná de vaststelling van een milieu-inbreuk of een milieumisdrijf. Zij kunnen curatief zijn (wat zeker het geval is bij de bestuurlijke maatregelen), doch ook repressief (in het geval van de bestuurlijke geldboeten en de strafsancties). Alle drie de genoemde instrumenten (bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, strafsancties) behoren volledig tot de publiekrechtelijke sfeer. De privaatrechtelijke handhaving, waarvan in onze milieuwetgeving de wet van 12 januari 1993 betreffende een vorderingsrecht inzake bescherming van het leefmilieu het meest sprekende voorbeeld is, valt totaal buiten het toepassingsgebied van dit Milieuhandhavingsdecreet. Deze wet hoort trouwens thuis in de federale bevoegdheidssfeer. In tegenstelling tot het toezicht en de handhavingsinstrumenten staat het gebruik van veiligheidsmaatregelen volledig buiten het handhavingsproces. Veiligheidsmaatregelen zijn namelijk niet gericht op het voorkomen of het ongedaan maken van milieuinbreuken of milieumisdrijven. Ze staan er volledig los van en worden uitsluitend opgelegd als er sprake is van een ernstig gevaar voor de mens of het leefmilieu. Milieuhandhaving zal zowel preventief als repressief gericht zijn. Het doel van preventieve milieuhandhaving is precies voorkomen dat milieu-inbreuken en milieumisdrijven worden begaan (vooral de in artikel bedoelde raadgevingen passen in dit kader), terwijl repressieve milieuhandhaving in hoofdzaak zal gericht zijn op de bestrijding van de maatschappelijke verstoring die het gevolg is van een milieu-inbreuk of een milieumisdrijf. De repressieve milieuhandhaving zal gebeuren via aanmaningen en via de toepassing van het bestuursrecht (bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten) en het strafrecht. Milieu-inbreuk versus milieumisdrijf Vermits het niet de bedoeling is van dit ontwerpdecreet om iedere schending van de regelgeving hoe miniem ook strafrechtelijk te gaan beteugelen door middel van gevangenisstraffen en strafrechtelijke geldboeten, en het integendeel eerder de bedoeling is om via bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten bepaalde ongewenste gedragingen ongedaan te maken, is het belangrijk om een goed onderscheid te maken tussen milieu-inbreuken en milieumisdrijven. Van een milieu-inbreuk zal volgens dit decreet sprake zijn als het om gedragingen gaat, die: (1) neerkomen op een schending van administratieve verplichtingen voortvloeiend uit de toepassing van de door artikel , eerste lid, bedoelde milieuwetgeving; en (2) die geen misdrijf uitmaken in de zin van de artikelen

13 13 Stuk 1249 ( ) Nr en , noch gezondheidsschade of de dood veroorzaken. Om aan de toepassing van het strafrecht te kunnen worden onttrokken (wat niét wil zeggen dat ze straffeloos worden gemaakt, wél dat ze via een exclusieve bestuurlijke geldboete zullen kunnen worden gesanctioneerd), zullen dergelijke, als milieuinbreuk kwalificeerbare gedragingen overeenkomstig artikel , derde lid, door de Vlaamse Regering moeten worden vastgelegd in een lijst. Gaat het integendeel om een gedraging die in strijd is met een voorschrift dat wordt gehandhaafd overeenkomstig titel XVI DABM en dat wél strafrechtelijk kan worden gesanctioneerd met toepassing van deze titel, dan is er sprake van een milieumisdrijf. Het onderscheid tussen beide begrippen is juridisch niet zonder enig belang. Stelt de bevoegde toezichthouder een milieu-inbreuk vast, dan zal hij geen proces-verbaal van overtreding moeten opstellen en bezorgen aan de procureur des Konings, zoals artikel 29 van het wetboek van Strafvordering hem oplegt te doen voor vastgestelde misdrijven. Hij kan dan volstaan met de opstelling van een verslag van vaststelling dat niet aan de procureur des Konings wordt bezorgd, maar dat wel zal worden aangewend voor de toepassing van bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten. In het geval van een milieumisdrijf, zal er uiteraard steeds met het oog op gebeurlijke strafrechtelijke vervolging door het parket een proces-verbaal van overtreding moéten worden opgesteld. Toezicht versus opsporing Zoals hiervoor al werd aangegeven betekent handhaven toezien op de naleving van de regelgeving. Daarvoor kan beroep gedaan worden op toezicht en op het gebruik van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingsinstrumenten. Toezicht impliceert dat los van elke mogelijke verdenking van een strafbaar feit, wordt nagegaan of en zo ja, in hoever de milieuregelgeving wordt geëerbiedigd. In die zin moet toezicht het schenden van de milieuregelgeving voorkomen (preventief aspect) en is zij een vorm van administratieve politie. Belangrijk hierbij is dat als uitgesproken handeling van administratieve aard, de toezichtsuitoefening onderworpen is aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en zij begrensd is door het verbod van willekeur en machtsuitoefening. Maar anderzijds kunnen aan toezicht ook strafprocessuele implicaties worden verbonden. Toezicht kan namelijk ten dienste staan van de opsporing, reden waarom ook de substantiële regels van de strafrechtspleging in acht moeten worden genomen. Essentieel aan de uitoefening van toezicht is het ontbreken van een vermoeden van strafbaar feit. Toezicht kan dus steeds en altijd worden gedaan, zelfs al is er helemaal geen sprake van een milieumisdrijf of milieu-inbreuk. In principe zou het bovendien zelfs kunnen gebeuren door iedere burger, tenminste voor zover er geen afbreuk wordt gedaan aan fundamentele grondrechten en vrijheden. Pas als er een redelijk vermoeden bestaat dat een milieumisdrijf werd gepleegd, zal het toezicht overgaan in opsporing. Opsporing, dat steeds een verdenking van een milieumisdrijf veronderstelt, omvat dan het geheel van bevoegdheden die het wetboek van Strafvordering en de bijzondere wetten, aan bepaalde personen toekent om misdrijven in het algemeen te onderzoeken en de daders ervan op te sporen, met als uiteindelijk doel hun berechting voor de strafrechter. Aangezien de opsporing van misdrijven in het algemeen, en dus ook van milieumisdrijven, volledig verbonden is met het strafprocesrecht en dit een federale materie is, valt dit aspect volledig buiten de toepassing van dit ontwerp van decreet. Voor de rechtspraktijk heeft het onderscheid tussen toezicht en opsporing onmiskenbaar zijn belang. De rechtspraak verbiedt namelijk dat opsporingsbevoegdheden zouden aangewend worden voor toezicht, of dat van toezichtbevoegdheden zou gebruik gemaakt worden nadat er verdenking van misdrijf is gerezen. Niettemin moet het bij dit alles duidelijk zijn dat, ofschoon de rechtspraak de grens tussen toezicht en opsporing scherp trekt, die lijn in werkelijkheid niet altijd even duidelijk zal en kan zijn. Ook al zijn beide onderscheiden op basis van het ogenblik waarop de verdenking ontstaat, het blijven hoe dan ook rekbare begrippen. Opsporing is erop gericht om strafbare feiten te ontdekken. De opsporingsfase kan daardoor worden vervroegd, precies zoals de toezichtsfase kan worden verlengd. Om te vermijden dat toezichthouders met hun specifieke toezichtbevoegdheden gedurende de opsporingsfase door de parketten zouden kunnen belast worden met bepaalde onderzoeksdaden, waardoor er een vermenging dreigt op te treden van toezicht- en opsporingsbevoegdheden, zal de Vlaamse Regering aan de personeelsleden van het departement en de agentschappen, behorende tot het beleidsdomein Leefmilieu, Natuur en Energie, die zij aanwijst, de hoedanigheid kunnen

14 Stuk 1249 ( ) Nr verlenen van officier van gerechtelijke politie. Aan deze toekenning is evenwel een dubbele voorwaarde verbonden: ten eerste mogen deze personeelsleden geen gewestelijk toezichthouder zijn, en ten tweede moeten ze speciaal worden beëdigd. De mogelijkheid voor de Vlaamse Regering om personeelsleden van het ministerie en de agentschappen het statuut van officier van gerechtelijke politie te verlenen, zal toelaten om een bijzondere cel opsporingsambtenaren op te richten, die geheel los staat van de toezichthouders. Die zou in de opsporingsfase onderzoeksdaden kunnen stellen onder leiding van het parket van de procureur des Konings of van een onderzoeksmagistraat, hetgeen de samenwerking met het gerechtelijk apparaat gevoelig kan verbeteren. Bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, strafsancties en veiligheidsmaatregelen Tot slot moet nog worden gewezen op het onderscheid tussen bestuurlijke maatregelen, bestuurlijke geldboeten, strafsancties en veiligheidsmaatregelen. In tegenstelling tot de bestuurlijke geldboeten die veeleer een bestraffend karakter hebben (of althans zo aanvoelen), zijn de bestuurlijke maatregelen die dit ontwerp van decreet voorstelt, geen sancties. Bestuurlijke maatregelen kunnen namelijk steeds worden opgelegd, zelfs in het kader van de strafrechtelijke handhaving. Drie vormen van bestuurlijke maatregelen zijn mogelijk: het bevel tot regularisatie, het bevel tot staking en de bestuursdwang. De bestuurlijke geldboeten worden beschouwd als een vorm van sanctie. Gemeenschappelijk aan beide is dat ze niet worden opgelegd door een strafrechter, want dan zou er sprake zijn van een strafrechtelijke sanctie. Het verschil tussen een bestuurlijke maatregel en een bestuurlijke geldboete ligt hem vooral in de aard, de gradatie en de finaliteit van het aangewende instrumentarium. Bij bestuurlijke maatregelen is het immers niet zozeer de bedoeling om de overtreder in persoon te raken, dan wel om een einde te stellen aan een milieu-inbreuk of milieumisdrijf, zijn gevolgen geheel of gedeeltelijk ongedaan te maken en herhaling ervan te voorkomen. De bestuurlijke geldboete, al of niet gekoppeld aan een ontneming van het wederrechtelijk verkregen vermogensvoordeel, beoogt daarentegen een geheel andere finaliteit: pijn in de portefeuille louter ter wille van de pijn. Het primaire doel van de sanctie ligt hier duidelijk in de leedtoevoeging. De gevolgen van het onderscheid bestuurlijke maatregel-bestuurlijke geldboete-strafsanctie zijn niet onbelangrijk: bestuurlijke maatregelen kunnen volledig onafhankelijk van strafsancties worden genomen. Dit ligt anders bij de bestuurlijke geldboete, waar de mogelijkheid van dubbele sanctionering moet worden vermeden: als het parket overgaat tot een strafrechtelijke behandeling van een milieumisdrijf, dan sluit dit de oplegging van een bestuurlijke geldboete volledig uit, ook al resulteert de strafrechtelijke behandeling in een buitenvervolgingstelling of vrijspraak; aangezien een bestuurlijke maatregel/bestuurlijke geldboete geen sanctie is in de strafrechtelijke betekenis van het woord, kan zij niet het voorwerp uitmaken van een genademaatregel met toepassing van artikel 110 van het gecoördineerde Grondwet; om dezelfde reden wordt een bestuurlijke maatregel/bestuurlijke geldboete nooit vermeld in het strafregister, en zijn evenmin de bepalingen van het Wetboek van Strafvordering nopens de uitwissing van veroordelingen en het herstel in eer en rechten in strafzaken hierop van toepassing; het optreden van de persoon die een bestuurlijke maatregel neemt of van de gewestelijke entiteit die een bestuurlijke geldboete oplegt, wordt niet alleen gedetermineerd door wetten, decreten en besluiten van bestuurlijke aard. Ook blijven de algemene beginselen van behoorlijk bestuur (gelijkheid, redelijkheid en evenredigheid, motiveringsplicht) van toepassing en zal de persoon of de entiteit in kwestie evenzeer gebonden zijn door een aantal strafprocessuele beginselen (legaliteit, rechtmatigheid van de bewijsvoering, eerbiediging van de rechten van de verdediging); elke definitieve administratieve rechtshandeling die een bestuurlijke maatregel tot voorwerp heeft, is aanvechtbaar voor de Raad van State. De bestuurlijke geldboete kan in beroep worden aangevochten voor een administratief rechtscollege (het Milieuhandhavingscollege), waartegen cassatieberoep mogelijk is bij de afdeling Administratie van de Raad van State; ten slotte kan door het onwettig opleggen van een bestuurlijke maatregel de verantwoordelijkheid

15 15 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 van het bestuur in het gedrang komen. Als gevolg daarvan zou een benadeelde een eis tot schadevergoeding kunnen instellen voor de burgerlijke rechter. Bij een onwettig door de gewestelijke entiteit opgelegde bestuurlijke geldboete zal het Milieuhandhavingscollege in beroep deze beslissing op gemotiveerde wijze kunnen vernietigen. Veiligheidsmaatregelen vormen een geheel aparte categorie, waardoor ze noch een bestuurlijke maatregel/bestuurlijke geldboete zijn, noch een strafsanctie. Hoewel het om beperkende maatregelen gaat, veronderstellen ze toch geen fout in hoofde van de persoon tot wie ze zijn gericht en hebben ze evenmin tot doel te bestraffen. Wat bij een veiligheidsmaatregel primeert, is het algemeen belang waaronder de vrijwaring van de openbare gezondheid, orde, rust en veiligheid. In het leefmilieurecht zal de toepassing van een veiligheidsmaatregel voornamelijk gelegitimeerd worden bij dreigend of ernstig gevaar voor de mens of het leefmilieu. Los van het feit dat ook personen kunnen worden getroffen die volstrekt geen uitstaans hebben met de ontstane bedreiging (de werknemers of de buren van het bedrijf bijvoorbeeld), beoogt de veiligheidsmaatregel dat gevaar, of het risico daarop, volledig te elimineren of te reduceren. Om die reden kan ze niet zo licht worden opgeheven of ingetrokken. Ook zal een veiligheidsmaatregel meestal snel genomen moeten worden, waardoor er een conflictsituatie dreigt te ontstaan met de rechten van de verdediging en zelfs met de hoorplicht. III. MILIEUHANDHAVING IN EEN SUPRA- NATIONALE, EUROPESE EN NATIONALE CONTEXT 1. De supranationale en Europese context Tendensen tot regionalisering van het milieustrafrecht worden anno 2005 geconfronteerd met tendensen van Europese en internationale harmonisering van het milieustrafrecht. Aldus kwam in Straatsburg, in het kader van de Raad van Europa, op 4 november 1998 de Convention on the Protection of the Environment through Criminal Law tot stand. Elf van de veertig lidstaten van de Raad van Europa, waaronder België, hebben de Conventie ondertekend, en slechts één ervan (met name Italië) is reeds tot ratificatie overgegaan. Wanneer drie lidstaten de Conventie hebben geratificeerd, treedt deze in werking op de eerste dag van de maand volgend op een periode van drie maanden nadat zij door drie staten is geratificeerd. De bepalingen van de Conventie zullen bindend zijn voor de staten die de Conventie hebben geratificeerd. Het gaat hier dus niet om aanbevelingen; als een verdragspartij de bepalingen van de Conventie niet of niet juist implementeert, schendt zij haar verplichtingen ten opzichte van de overige verdragspartijen. Aangezien België actief betrokken is geweest bij de totstandkoming van de Conventie van Straatsburg, is het niet uitgesloten dat het op termijn de Conventie zal ratificeren. Op 27 januari 2003 volgde de Raad van de Europese Unie met een erg op de Conventie van Straatsburg gelijkend kaderbesluit inzake de bescherming van het milieu door middel van het strafrecht. Op 24 maart 2003 heeft de Europese Commissie het EG-Hof van Justitie verzocht om het kaderbesluit te vernietigen. Op advies van de advocaat-generaal heeft het Hof op 13 september 2005 (zaak C-176/03) het verzoek van de Commissie ingewilligd 7. De Commissie, hierin gevolgd door het EG-Hof van Justitie, vond namelijk dat verplichtingen opleggen aan de lidstaten inzake het gebruik van het strafrecht voor schendingen van het EG-milieurecht gesteund moest zijn op het recht en de besluitvormingsprocedures van het EG- Verdrag zelf (zgn. eerste pijler), en niet op de zgn. derde pijler. De Europese Commissie heeft hierop de bespreking hervat van haar gewijzigd voorstel voor een richtlijn van het Europees Parlement en de Raad inzake milieubescherming door het strafrecht 8. Vooral belangrijk in de context van dit ontwerp van decreet is het artikel 3 van het voorstel van richtlijn. Dit artikel verplicht de lidstaten ervoor te zorgen dat de volgende activiteiten als strafbare feiten worden aangemerkt wanneer zij opzettelijk of uit grote nalatigheid worden verricht, in zoverre zij een overtreding inhouden van de in de bijlage vermelde bepalingen van het Gemeenschapsrecht ter bescherming van het milieu en/of de bepalingen die de lidstaten hebben getroffen teneinde het Gemeenschapsrecht ter zake toe te passen: 7 g=nl&num= c ; over de gevolgen zie: COM(2005)583, Brussel, 23 november Doc. COM(2002) 544 definitief, Brussel,

16 Stuk 1249 ( ) Nr (a) de lozing van koolwaterstoffen, afgewerkte olie of zuiveringsslib in het water; (b) de lozing, emissie of introductie van een hoeveelheid stoffen in de lucht, de bodem of het water en de behandeling, de verwijdering, de opslag, het vervoer, de uitvoer of invoer van gevaarlijke afvalstoffen; (c) de lozing van afval op of in de bodem of in het water, inclusief de exploitatie van een stortplaats; (d) het bezitten, vangen, beschadigen, doden van of handelen in beschermde in het wild levende dieren plantensoorten of delen daarvan; (e) de significante aantasting van een beschermde habitat; (f) handel in ozonafbrekende stoffen; (g) de exploitatie van een installatie waarin een gevaarlijke activiteit plaatsvindt of waarin gevaarlijke stoffen of preparaten worden opgeslagen of gebruikt.. Samenvattend gaat het in artikel 3 van het voorstel van richtlijn om verontreinigende, wederrechtelijke activiteiten die in het algemeen significante milieuaantasting of aanzienlijke schade aan het milieu veroorzaken of kunnen veroorzaken. Is er daarbij sprake van opzet of grove nalatigheid, dan moeten de lidstaten de betrokken activiteiten strafbaar stellen. Voorts is op het niveau van de Europese gemeenschap thans de rechtspraak van het Hof van Justitie inzake de communautaire handhavingsverplichting als volkomen gevestigd te beschouwen. Aldus zijn we er o.m. toe gehouden om voor alle milieuwetgeving die wordt uitgevaardigd ter implementatie van Europese milieurichtlijnen te voorzien in sancties die doeltreffend, proportioneel en afschrikwekkend zijn. Deze verplichting werd in 2000 voor het eerst woordelijk overgenomen in de Europese Kaderrichtlijn Water (Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid 9 ). 9 Pb.L. nr. 327, 22 december Naar het toezichtsbeleid toe moet melding worden gemaakt van de Aanbeveling 2001/33/EG van 4 april 2001 van het Europees Parlement en de Raad betreffende minimumcriteria voor milieu-inspecties in de lidstaten 10. De aanbeveling beklemtoont o.m. het belang van planmatig toezicht en van routinematige bezoeken (als tegengesteld aan incidentele bezoeken) ter plaatse. Voor wat de rechtswaarborgen betreft die de betrokken burgers moeten genieten, is voornamelijk het grondrecht op een behoorlijke rechtsbedeling bepaald in de artikelen 6 en 7 van het EVRM (Europees Verdrag van 4 november 1950 tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden) en de artikelen 14 en 15 van het BUPO (Internationaal verdrag van 19 december 1966 inzake burgerrechten en politieke rechten) van belang 11. In beide wordt een onderscheid gemaakt tussen de rechtswaarborgen die vereist zijn bij een geschil inzake burgerlijke rechten en verplichtingen enerzijds, en deze die vereist zijn in het geval van strafvervolging ( criminal charge ) en de berechting wegens een strafbaar feit (criminal offence) anderzijds. In het laatste geval zijn de vereiste rechtswaarborgen meer uitgebreid. Er is m.a.w. sprake van een basispakket rechtswaarborgen 12 en van een meer uitgebreid pakket van rechtswaarborgen dat van toepassing is op strafvervolgingen, met name het legaliteitsbeginsel ( nullum crimen, nulla poene sine praevia lege : geen strafbaar feit en geen straf zonder voorafgaande wettelijke strafbepaling), inclusief het lex certa -beginsel (het betrokken voorschrift moet voldoende duidelijk, voorzienbaar en kenbaar zijn). De vereisten inzake behoorlijke rechtsbedeling gelden evenzeer voor de bestuurlijke geldboeten. Meer bepaald is het zo dat bestuurlijke geldboeten, door hun punitief karakter, 10 Pb. L. nr. 118/41, 27 maart Het EVRM is in België in werking getreden op 14 juni 1955, het BUPO op 21 juli Beide verdragen hebben rechtstreekse werking in onze rechtsorde. 12 De minimum-garanties omvatten het recht op de hoogte te worden gesteld van de beschuldiging, het recht te beschikken over de tijd en faciliteiten die nodig zijn voor de voorbereiding van de verdediging, het recht om zichzelf te verdedigen of de bijstand te hebben van een raadsman naar keuze, het recht op de kosteloze bijstand van een tolk, en het recht zonder onredelijke vertraging te worden berecht (uitdrukkelijk bepaald in het BUPO enkel).

17 17 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 aanleiding moeten geven tot dezelfde rechtswaarborgen die gelden voor strafvervolgingen en de berechting van strafbare feiten. Dit verklaart waarom in dit decreet zoveel aandacht wordt geschonken aan de rechtswaarborgen die van toepassing moeten zijn op de bestuurlijke geldboeten. Over de vraag of kleinere boeten ontsnappen aan deze rechtswaarborgen, en zo ja, hoe klein ze dan wel moeten zijn, is in de rechtsleer al heel wat inkt gevloeid. Omdat de bestuurlijke geldboeten, waarin dit decreet voorziet, boeten zijn met relatief hoge maxima ( euro voor de alternatieve bestuurlijke boete; euro voor de exclusieve bestuurlijke boete) waarbij de hoogte van deze boeten zal worden afgestemd op de ernst en de frequentie van de milieu-inbreuk of het milieumisdrijf is er hier van uitgegaan dat het uitgebreide pakket van rechtswaarborgen moet worden gerespecteerd. Deze optie sluit overigens aan bij een van de fundamentele doelstellingen van het decreet, namelijk de wil om een optimale rechtsbescherming te waarborgen. Dit vertaalt zich in dit decreet op de volgende wijze: het legaliteitsbeginsel geldt niet enkel voor bestuurlijke geldboeten, maar ook voor bestuurlijke maatregelen. Het strookt immers met het algemeen rechtsaanvoelen dat geen bestuurlijke maatregel noch geldboete kan worden opgelegd wanneer voorafgaandelijk niet bij wettelijk voorschrift was bepaald dat het gewraakte feit niet kon of mocht; met toepassing van het non bis in idem -beginsel en het lex melior -beginsel is bepaald dat een bestuurlijke geldboete niet kan worden opgelegd indien aan de overtreder voor het betrokken feit reeds eerder een bestuurlijke geldboete of straf was opgelegd; voor bestuurlijke maatregelen alsook voor bestuurlijke geldboeten wordt het vermoeden van onschuld ten volle geëerbiedigd. Zo moet elk besluit houdende een bestuurlijke maatregel of elke beslissing inzake een bestuurlijke geldboete de nodige elementen omvatten die de toepassing van de maatregel of de geldboete verrechtvaardigen. Er zijn ook geen wettelijke vermoedens ingevoerd die het vermoeden van onschuldig zinledig zouden maken; voor wat de vereiste van de dubbele aanleg betreft, is voor de toepassing van de bestuurlijke geldboeten voorzien in een eenvormige procedure. Tegen elke beslissing van de gewestelijke entiteit houdende de oplegging van een alternatieve of exclusieve bestuurlijke geldboete staat beroep open bij het Milieuhandhavingscollege. Dit is een administratief rechtscollege dat in volle onafhankelijkheid, in alle objectiviteit, en met behoud van de rechten van alle bij het geschil betrokken partijen (gewestelijke entiteit-overtreder) zal oordelen over de beroepen die zijn ingesteld tegen de beslissingen tot oplegging van een bestuurlijke geldboete. Op hun beurt kunnen de beslissingen van het Milieuhandhavingscollege worden aangevochten door cassatieberoep bij de afdeling administratie van de Raad van State (met toepassing van artikel 14, 2, R.v.St.-Wet). 2. De nationale context Sinds de vierde fase van de staatshervorming (1993) heeft de bijzondere wetgever aan de gemeenschappen en de gewesten ruimere bevoegdheden toegekend op het vlak van het strafrecht en het strafprocesrecht 13. Zo bepaalt artikel 11 van de bijzondere wet van 8 augustus 1980, zoals gewijzigd bij de wet van 16 juli 1993, dat binnen de grenzen van de bevoegdheden van de gemeenschappen en de gewesten de decreten en ordonnanties de niet-naleving van hun bepalingen strafbaar kunnen stellen en de straffen wegens die niet-naleving kunnen bepalen: de bepalingen van Boek I van het Strafwetboek zijn hierop van toepassing, behoudens de uitzonderingen die voor bijzondere inbreuken door een decreet kunnen worden gesteld. Het eensluidend advies van de Ministerraad is vereist voor iedere beraadslaging in de Gemeenschaps- of Gewestregering over een voorontwerp van decreet waarin een straf of een strafbaarstelling is opgenomen waarin Boek I van het Strafwetboek niet voorziet. Voorts kunnen luidens het derde lid van artikel 11 de decreten: 1 de hoedanigheid van agent of officier van gerechtelijke politie toekennen aan de beëdigde ambtenaren van de gemeenschaps- of gewestregering of 13 Zie o.m. B. BRONDERS, De weerslag van de grondwetsherziening op het milieustrafrecht, in Milieubeleid in het federale België anno 1993, Diegem, Kluwer Rechtswetenschappen België, 1994, blz , en F. MEERSSCHAUT, De strafrechtelijke bevoegdheid van gemeenschappen en gewesten, in De bevoegdheidsverdeling in het federale België, Brugge, Die Keure, 1999, 51 blz.

18 Stuk 1249 ( ) Nr van instellingen die onder het gezag of het toezicht van de gemeenschaps- of gewestregering ressorteren; 2 de bewijskracht regelen van de processen-verbaal; 3 de gevallen bepalen waarin huiszoeking kan plaatshebben. Binnen de grenzen van de gewestbevoegdheden kunnen de decreten en ordonnanties de niet-naleving van hun bepalingen strafbaar stellen en de straffen wegens niet-naleving bepalen. Dit impliceert eveneens de bevoegdheid om de verjaringstermijn te bepalen van de strafvordering die betrekking heeft op het bij decreet ingevoerde misdrijf, evenals het recht om de verwijdering van het voorwerp van het misdrijf op te leggen, de modaliteiten daarvan te regelen en te beslissen in welke gevallen een vorm van administratieve afhandeling van de strafvordering te verkiezen is. De bepalingen van Boek I van het Strafwetboek zijn in principe van toepassing, zij het dat de decreten en ordonnanties voor bijzondere inbreuken hiervan kunnen afwijken. Aldus kunnen de gewesten enkel bijzonder strafrecht creëren en geen strafrechtelijke bepalingen die in het algemeen op alle bevoegdheden van toepassing zijn. Bovendien moet het eensluidend advies van de federale Ministerraad gevraagd worden voor iedere beraadslaging in de gewestregering over een voorontwerp van decreet waarin een straf of een strafbaarstelling is opgenomen waarin Boek I van het Strafwetboek niet voorziet. Dit laatste geldt enkel voor straffen en strafbaarstellingen die, materieel gezien, nieuw zijn. Zo is de geldboete een straf waarin artikel 7 van het Strafwetboek voorziet. Voor de invoering van een progressieve geldboete is derhalve geen eensluidend advies van de Ministerraad nodig. Het progressief karakter doet hieraan geen afbreuk. Daarentegen zal het eensluidend advies wél moeten ingewonnen worden voor bijvoorbeeld de invoering van alternatieve straffen als dienstverlening aan de maatschappij, een beroepsverbod of een tijdelijk exploitatieverbod. IV. KEUZE VAN HANDHAVINGSMODEL Rechtshandhaving kan gebeuren door gebruik te maken van ofwel het privaatrecht, ofwel het bestuurs- of het bestuursrecht, ofwel het strafrecht (of door een gecombineerd gebruik van een of meer van deze elementen). Voorliggend ontwerp van decreet is gestoeld op het volgende handhavingsmodel: de publiekrechtelijke afhandeling primeert boven de privaatrechtelijke. Handhaving van de regelgeving is in ons rechtssysteem van oudsher een taak van de overheid. Privaatrechtelijke handhaving, bv. door milieuverenigingen die voor de rechter in kortgeding een stakingsbevel vorderen, kan daardoor niet de centrale pijler uitmaken van het handhavingsbeleid; de publiekrechtelijke afhandeling kan gebeuren, ofwel door gebruik te maken van het bestuursrecht (de bestuurlijke handhaving d.m.v. bestuurlijke maatregelen en bestuurlijke geldboeten), ofwel door beroep te doen op het strafrecht (strafrechtelijke handhaving). Hoewel beide wezenlijk van mekaar verschillen de bestuurlijke handhaving is vooral gericht op het ongedaan maken van de schending van de regelgeving en zijn gevolgen, terwijl de strafrechtelijke handhaving primair bestraffend is gericht vullen beide mekaar ook aan: de strafrechtelijke handhaving is, weze het in bijkomende orde, evenzeer gericht op de ongedaanmaking van een milieumisdrijf en zijn gevolgen, terwijl ook de bestuurlijke handhaving bijkomend een punitieve dimensie kan krijgen, bv. onder de vorm van bestuurlijke geldboeten. In het kader van de publiekrechtelijke handhaving zoals hiervoor geschetst, opteert dit decreet duidelijk voor het bestuurlijk handhavingsmodel. Met andere woorden, waar mogelijk moet bij voorkeur de bestuurlijke handhaving primeren op de strafrechtelijke. In die zin zal aanwending van het strafrecht voor milieudelicten bij voorkeur het ultimum remedium moeten zijn. De reden waarom zo veel mogelijk gekozen zal worden voor het bestuursrechtelijke handhavingsspoor houdt verband met de mogelijkheden en prioriteiten in het vervolgingsbeleid. De milieuwetgeving is uitgegroeid tot een erg omvangrijke en vaak erg complexe wetgeving. De schendingen van de milieuregelgeving kunnen gaan van pekelzonden tot misdadige praktijken die gepaard gaan met ernstige milieuschade, ja zelfs met gezondheidsschade. Studies in verband met het door de parketten gevoerde vervolgingsbeleid wijzen uit dat slechts in beperkte mate

19 19 Stuk 1249 ( ) Nr. 1 strafrechtelijk wordt opgetreden 14. Wat, naast andere redenen, allicht voor een belangrijk stuk te verklaren is door overbelasting van de parketten. Vandaar dat het onontbeerlijk is om, met het oog op een doelmatig en doeltreffend milieuhandhavingsbeleid, met dit gegeven rekening te houden. Een voor de hand liggende oplossing bestaat er dan in om te voorzien in een alternatief, zijnde de alternatieve bestuurlijke geldboete. In een aantal gevallen, bv. bij het niet tijdig vervullen van bepaalde administratieve formaliteiten zoals het invullen van een aangifteformulier, zal de schending van de milieuregelgeving zelfs volledig worden onttrokken aan het strafrecht en zal ze enkel nog het voorwerp uitmaken van een exclusieve bestuurlijke geldboete. Op die manier wordt ook een betere aflijning van ieders verantwoordelijkheid gerealiseerd. V. TOELICHTING BIJ DE ARTIKELEN HOOFDSTUK I Inleidende bepaling Artikel 1 Dit artikel behoeft geen nadere commentaar. HOOFDSTUK II Wijziging van het decreet van 5 april 1995 houdende algemene bepalingen inzake milieubeleid Artikelen 2 tot 4 Deze bepaling past de redactie van titel III Bedrijfsinterne milieuzorg van het DABM aan aan het invoeren van het begrip toezichthouder. Dit geldt 14 Zie o.m. C. BILLIET en S. ROUSEAU, Zachte rechtshandhaving in het bestuurlijke handhavingsspoor: de inspectiebeslissing en het voortraject van bestuurlijke sancties. Een rechtseconomische analyse, Tijdschrift voor Milieurecht, 2005, 17, nr. 23. met name voor de artikelen 3.1.2, 3 (artikel 2), 3.4.1, 2, 3.4.2, 3, en 3.4.3, 2 (artikel 3)en 3.7.1, 1 en 3 (artikel 4). Artikelen 5 tot 7 Deze artikelen heffen hoofdstuk VIII Toezicht en sancties van titel III Bedrijfsinterne milieuzorg van het DABM op. Artikel 8 Dit artikel heft de artikelen en van het DABM op. Beide artikelen hebben betrekking op de toezichts- en strafbepalingen van titel IV Milieueffect- en veiligheidsrapportage van het DABM. Gelet op de invoering in het DABM van een overkoepelende titel XVI Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen zijn beide artikelen inderdaad overbodig geworden. Artikel 9 Met dit artikel wordt aan het DABM een nieuwe titel toegevoegd: titel XVI Toezicht, handhaving en veiligheidsmaatregelen. Op termijn is het de bedoeling om het huidige DABM volledig uit te bouwen tot een Vlaams milieuwetboek, dat minstens de horizontale bovenbouw zal bevatten van de decretale milieuregelgeving die in het Vlaamse Gewest van toepassing is. Die horizontale bovenbouw moet een uniforme regeling omvatten van alle niet-milieucompartiment gebonden aspecten (zij het niet alleen de huidige bepalingen inzake begrippen, planning, bedrijfsinterne milieuzorg, milieu-effect en veiligheidsrapportering, milieuvoorwaarden, agentschappen, adviering, maar ook de huidige of toekomstige decretale bepalingen inzake milieuvergunningen, milieubeleidsovereenkomsten, milieuheffingen, milieusubsidies, milieuschade enzovoort). Zoals hogerop werd uiteengezet, omvat deze titel de volgende zeven hoofdstukken: HOOFDSTUK I Toepassingsgebied en definities

20 Stuk 1249 ( ) Nr HOOFDSTUK II Beleid en organisatie HOOFDSTUK III Toezicht HOOFDSTUK IV Bestuurlijke handhaving HOOFDSTUK V Inning en invordering van verschuldigde bedragen HOOFDSTUK VI Strafrechtelijke handhaving HOOFDSTUK VII Veiligheidsmaatregelen HOOFDSTUK I Toepassingsgebied en definities Artikel Voor negen welomschreven milieuhygiënewetten en -decreten met inbegrip van de uitvoeringsbesluiten ervan, zal van zodra de Vlaamse Regering de datum van inwerkingtreding van titel XVI DABM heeft bepaald de handhaving gebeuren op basis van deze titel. Het betreft met name: alle andere titels van het DABM, met uitzondering van de titels I Algemene bepalingen, en II Besluitvorming en inspraak ; de wet van 28 december 1964 betreffende de bestrijding van de luchtverontreiniging; de wet van 26 maart 1971 op de bescherming van de oppervlaktewateren tegen verontreiniging; de wet van 18 juli 1973 betreffende de bestrijding van de geluidshinder; de wet van 10 januari 1977 houdende regeling van de schadeloosstelling voor schade veroorzaakt door het winnen en het pompen van grondwater; het decreet van 2 juli 1981 betreffende de voorkoming en het beheer van afvalstoffen; het decreet van 24 januari 1984 houdende maatregelen inzake het grondwaterbeheer; het decreet van 28 juni 1985 betreffende de milieuvergunning; het decreet van 22 februari 1995 betreffende de bodemsanering; de milieuregelgeving van de Europese Unie die de Vlaamse Regering zal aanwijzen (zoals de EMASen afvaltransportverordening). Het Milieuhandhavingsdecreet zal voorlopig niet van toepassing zijn op het nieuwe Mestdecreet van 22 december 2006, dat voorlopig zal gehandhaafd worden en blijven op grond van de in dit decreet vervatte bepalingen ter zake. Het is niet opportuun om de afstemming met het Milieuhandhavingsdecreet nu reeds te laten gebeuren: daarvoor is het Mestdecreet en de in het kader van dit decreet gemaakte afspraken, o.a. inzake handhaving, te recent. Wel zal nog tijdens deze legislatuur onderzocht worden hoe, met inachtneming van de gemaakte afspraken rond het Mestdecreet, de afstemming van het Mestdecreet van 22 december 2006 op het Milieuhandhavingsdecreet kan gebeuren. Een voorbereidende nota ter zake zal binnen de zes maanden worden opgesteld. Op basis van deze nota en de besprekingen ter zake, kan het Mestdecreet dan onder de toepassing van het Milieuhandhavingsdecreet gebracht worden samen met het milieubeheersrecht. Zoals eerder aangegeven zal nog in deze legislatuur ook het milieubeheersrecht onder de toepassing van het Milieuhandhavingsdecreet worden gebracht, en het is opportuun om op dat moment dan ook het Mestdecreet in deze operatie mee te nemen. In afwijking op wat hiervoor is bepaald, maakt het tweede lid het hoofdstuk II. Beleid en organisatie ook van toepassing op een aantal wetten en decreten, met inbegrip van de uitvoeringsbesluiten ervan, uit de milieubeheersector, voor zover die onder het