Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen

Transcriptie

1 Omtrent de verkavelingsvergunning: recente evoluties in de rechtspraak en bedenkingen Rechtsleer Jan Bouckaert Advocaat Stibbe Guan Schaiko Advocaat Stibbe, Assistent KU Leuven 1. TEN GELEIDE 1. De verkavelingsvergunning is een buitenbeentje in het klassiek administratief recht. Niet alleen combineert het in één en dezelfde akte een individueel besluit met reglementaire voorschriften 1, eveneens is het een administratieve rechtshandeling van de overheid die haar bestaan ontleent aan fundamentele principes van het burgerlijk recht. De bestuurlijke overheid moet zich bij het onderzoek naar de toepassingsvoorwaarden van de verkavelingsvergunningplicht begeven op het domein van het privaatrecht. Ook de bestuursrechter kan gevraagd worden zich in het kader van het objectief contentieux uit te spreken over de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht. Dan moet toepassing worden gemaakt van rechtsfiguren uit het privaatrecht, rechtsfiguren waarmee de administratie en de bestuursrechter niet altijd even vertrouwd zijn. De verkavelingsvergunning kan dan ook als het meest complexe instrument in het ruimtelijke ordeningsrecht worden bestempeld In de praktijk blijkt de verkavelingsvergunning ook een bron van rechtsonzekerheid te zijn. Deze rechtsonzekerheid is, zoals hierna zal blijken, niet alleen het gevolg van de opvallende onzorgvuldigheid waarmee de respectievelijke wetgevers zich bij de omschrijving van de wettelijke bepalingen hebben gekweten, maar ook van enkele recente evoluties in de rechtspraak. Zo oordeelde de Raad van State, in afwijking van zijn eerdere rechtspraak, in enkele recente arresten dat de vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning ook van toepassing is op groepswoningbouw 3, hetgeen in de rechtsleer reeds op (1) Zie onder meer RvS 6 maart 2013, nr , nv Goederenbeheer- Gérance des biens; RvS 17 maart 2010, nr , Schoonbroodt en Pitsch; RvS 28 februari 2008, nr , nv Laboratoires Nelly de Vuyst; RvS 18 oktober 2001, nr , Fortemps. (2) D. LAGASSE en P. NIHOUL, Le permis de lotir (Chronique de jurisprudence ), ATP 1989, (3) RvS 7 april 2011, nr , Bruynooghe en Casteleyn; RvS 8 september 2011, nr , gemeente Malle; RvS 27 oktober 2011, nr , nv Sefaco; RvS 8 maart 2012, nr , Jaspers. scherpe kritiek werd onthaald 4. Ook oordeelde de Nederlandstalige kamer van de Raad van State dat de in de tijd onbeperkte incidentele wettigheidstoetsing van artikel 159 van de Grondwet nu ook toepassing kan vinden op de verkavelingsvergunning 5. Daarmee wijkt de Raad (Nederlandstalige kamers) af van zijn eerdere rechtspraak Rechtszekerheid is voor de realisatie van grote bouwprojecten van fundamenteel belang: moet een ontwikkelaar eerst een verkavelingsvergunning bekomen of kan hij meteen overgaan tot het aanvragen van een stedenbouwkundige vergunning? Indien de ontwikkelaar meteen een stedenbouwkundige vergunning kan aanvragen, zonder eerst de verkavelingsvergunningsprocedure te moeten doorlopen, levert dit heel wat tijdwinst op en wordt de kans op fouten en (administratieve en/of jurisdictionele) beroepen aanzienlijk gereduceerd 7. Indien de exceptie van onwettigheid, ingegeven vanuit het legaliteitsprincipe, kan worden ingeroepen tegen een verkavelingsvergunning, blijft die onwettigheid, zonder beperking in de tijd, als een zwaard van Damocles boven bouwprojecten hangen, hetgeen de financiering ervan aanzienlijk bemoeilijkt, met alle gevolgen van dien. Rechtszekerheid omtrent de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht is evenwel ook om een andere, wellicht belangrijkere reden, onontbeerlijk: het overtreden van de bepalingen inzake de verka- (4) J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw, TROS 2010, afl. 60, ; B. ROELANDTS en P.-J. DEFOORT, Eerste reparaties aan de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening, TROS 2011, afl. 61, Zie over het nut van de verkavelingsvergunning voor groepswoningbouw reeds B. PAQUES, Construction groupée d habitations, permis de lotir et fraude à la loi, Notamus 2006, afl. 3, 10-14; P. COENRAETS, Urbanisme et habitations groupées: l imbroglio juridique, Jurim Pratique 2008, afl. 3, (5) RvS 6 maart 2013, nr , nv Goederenbeheer- Gérance des biens. (6) Zie onder meer RvS 30 november 2000, nr , Van den Bergh en De Vil; RvS 28 februari 2008, nr , nv Laboratoires Nelly de Vuyst. (7) Zie hieromtrent P. COENRAERTS, Urbanisme et habitations groupées: l imbroglio juridique, Jurim Pratique 2008, afl. 3,

2 74 velingsvergunning maakt immers een strafrechtelijke inbreuk uit - beteugeld met een gevangenisstraf tot vijf jaar en/of een geldboete die kan oplopen tot euro 8, waardoor ook de instrumenterende ambtenaar een grote waakzaamheid aan de dag zal leggen Deze bijdrage beoogt daarom bij te dragen tot de verduidelijking van enkele aspecten van de verkavelingsvergunningplicht. Het beoogt vanuit de praktijk enkele probleemaspecten te behandelen, waarbij vooral ingegaan wordt op de situatie in het Vlaamse Gewest 10 en de recente evoluties in de rechtspraak van de Raad van State. Een eerste deel zal ingaan op de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht. Het behandelt en commentarieert vanuit historisch-analytisch perspectief enkele problematische punten. Een tweede deel staat vervolgens stil bij enkele recente evoluties in het verkavelingsrecht, in het bijzonder wat recente rechtspraak van de Raad van State betreft. Waar nodig grijpen we terug naar de algemene principes van het eerste deel en onderzoeken we of deze rechtspraak ermee in overeenstemming is. Ter afsluiting van deze bijdrage formuleren we enkele algemene conclusies. (8) Artikel van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 (hierna: VCRO ), BS 20 augustus (9) Zie J. BAEL, De wetgeving inzake ruimtelijke ordening in C. DE WULF, Het opstellen van notariële akten, IIa, Mechelen, Kluwer, 2007, (10) In het Waals Gewest werd de verkavelingsvergunningplicht bij decreet van 30 april 2009 tot wijziging van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium van 14 mei 1984 (BS 25 mei 1985) afgeschaft en vervangen door de figuur van de permis d urbanisation ( bebouwingsvergunning ), die moet worden bekomen bij de urbanisatie van een onroerend geheel. De omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht zoals in artikel 103 van het Brussels Wetboek Ruimtelijke Ordening (BS 26 mei 2004) sluit daarentegen nauw aan bij de omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht in het Vlaamse Gewest, zodat voor de belangrijkste aspecten kan worden verwezen naar hetgeen hieromtrent in deze bijdrage wordt uiteengezet. Zie in het algemeen D. LAGASSE, Le permis d urbanisation: quel premier bilan un an après son entrée en vigueur?, Rev.not.b. 2012, en F. BALON, O. VAN DER KINDERE en R. SAMII, Le permis de lotir en Région de Bruxelles- Capitale: questions choisies, Jurim Pratique 2008, afl. 3, DE VERKAVELINGSVERGUNNING- PLICHT IN HISTORISCH PERSPEC- TIEF 2.1. Stedenbouwwet 5. De wet van 29 maart 1962 tot organisatie van de stedebouw en van de ruimtelijke ordening (hierna Stedebouwwet ) introduceerde de verkavelingsvergunning in onze rechtsorde 11. De Stedenbouwwet coördineerde en moderniseerde de bestaande, fragmentarische regelingen voor de ruimtelijke ordening op het Belgisch grondgebied 12. De voor de gelegenheid opgerichte Gemengde Commissie, samengesteld uit een aantal senatoren en volksvertegenwoordigers, aangevuld met ambtenaren van de verschillende ministeriële departementen, kreeg van de Regering de opdracht om aan de hand van enkele algemene principes een wettelijke regeling uit te werken. Luidens het zevende principe moest elke verkaveling aan voorafgaande vergunning onderworpen worden 13. De parlementaire voorbereiding van de Stedenbouwwet verantwoordde de noodzaak van het instellen van een voorafgaande verkavelingsvergunningplicht onder meer door het misbruik waarmee de verkavelaars hun grond naar goeddunken [verdelen] en de kavels [verkopen; dan gebeurt het dat de bouwvergunning aan de kopers wordt geweigerd omdat het perceel de voorgeschreven breedte of diepte niet heeft of omdat de weg nog niet met de openbare nutsvoorzieningen (verharding, riolen, water, gas, elektriciteit) is uitgerust. Het is derhalve nodig dat de openbare besturen op de voor bebouwingsdoeleinden uitgevoerde verkavelingen toezicht uitoefenen. ( ) 14. De bedoeling was om enerzijds een zeer belangrijke bescherming voor de particulieren te bieden en anderzijds te voorkomen dat de openbare overheid voor het voldongen feit wordt geplaatst waardoor zij in een moeilijke toestand wordt gebracht terwijl ook de urbanisatie van het gemeentelijk grondgebied er door in het gedrang komt 15. (11) Wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, BS 12 april (12) Zie Memorie van Toelichting bij het Wetsontwerp tot organisatie van de stedenbouw en van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Senaat , nr. 124, 3-12 voor een algemeen historisch overzicht van de stedenbouw voor de Stedenbouwwet. Zie ook A. MAST, J. DUJARDIN, M. VAN DAMME, J. VANDE LANOTTE, Overzicht van het Belgisch administratief recht, Mechelen, Kluwer, 2012, (13) MvT, Parl.St. Senaat , nr. 124, 28. (14) MvT, Parl.St. Senaat , nr. 124, 43. (15) MvT, Parl St. Senaat , nr. 124, 30.

3 Het principe van de voorafgaande verkavelingsvergunning mondde uiteindelijk uit in een artikel 56, eerste lid van de Stedenbouwwet, overeenkomstig hetwelk niemand een perceel, begrepen in een verkaveling voor woningbouw, vrijwillig te koop [mag] stellen of verkopen, tenzij het college van burgemeester en schepenen voor die verkaveling vooraf een schriftelijke en uitdrukkelijke vergunning heeft verleend. 6. De Wet van 22 december 1970 tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw 16 (hierna: Wijzigingswet van 22 december 1970 ) wijzigde de regels die de verkavelingsvergunning beheersten in belangrijke mate. Deze wijzigingen hadden onder meer betrekking op de uitbreiding van het toepassingsgebied van de verkavelingsvergunningplicht, de procedure voor het bekomen van een verkavelingsvergunning en de vervalregeling. De uitbreiding van het toepassingsgebied van de verkavelingsvergunning, dat tot dan toe was beperkt tot de verkoop van kavels, was ingegeven door de bekommernis om het aantal misbruiken terug te dringen 17. Voortaan zouden ook de verhuur of het vestigen van een opstal- of erfpachtrecht onder de verkavelingsvergunningplicht vallen. Het gewijzigde artikel 56, 1 van de Stedenbouwwet, dat, wat het Vlaamse Gewest betreft, zou blijven gelden tot de invoering van het Decreet Ruimtelijke Ordening, luidde als volgt: (16) BS 5 februari (17) De parlementaire voorbereiding bij de Wijzigingswet van 22 december 1970 stelde hieromtrent: In de organische wet is een voorafgaande vergunning enkel vereist bij verkoop of tekoopstelling van percelen begrepen in een voor woningbouw bestemde verkaveling. Deze tekst houdt een eigendomsbeperking in en moet derhalve strikt worden uitgelegd. Om aan de toepassing van de wet te ontkomen, volstaat het de percelen te verhuren. Weliswaar zou de verhuurder door aan de verhuurde percelen een bestemming te geven die zij niet hebben, het gevaar lopen dat, in geval van weigering van de vergunning, een eis tot vernietiging van zijn titel op grond van regels van het gemeen recht zou worden ingesteld. Daarom kan het volstaan de percelen te verhuren en ook te verkopen zonder bestemming aan te geven als men de liefhebbers maar gewoon laat verstaan dat het weldegelijk om bouwgrond gaat. Dergelijke methodes worden inzonderheid toegepast in beboste en landbouwgebieden. Men gaat op eenzelfde manier te werk wanneer percelen worden verhuurd of verkocht waaraan impliciet de bestemming wordt gegeven van terreinen geschikt voor caravans, geprefabriceerde op de grond geplaatste huisjes, oude spoorwagens en autobussen, die niet aan het begrip bouwwerk zoals in de huidige wet is opgevat, beantwoorden. Aan zulke misbruiken behoort een einde te worden gemaakt door het begrip verkavelingsvergunning (art. 56) en trouwens ook dit van bouwvergunning (art. 44) te verruimen. Zie Memorie van Toelichting bij het Ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, Parl.St. Senaat , nr. 559, Niemand mag een kavel, begrepen in een verkaveling, die bestemd is voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen worden gebruikt, te koop zetten of vrijwillig verkopen, voor meer dan negen jaar te huur zetten of verhuren, tenzij het college van burgemeester en schepenen voor die verkaveling vooraf schriftelijk en uitdrukkelijk vergunning heeft verleend. Deze bepaling geldt mede voor de vestiging van een erfpacht of opstalrecht. De beslissing waarbij de vergunning wordt geweigerd, moet met redenen omkleed zijn. 7. De wetgever had bij de invoering van de verkavelingsvergunningplicht in onze rechtsorde aldus twee fundamentele doelstellingen voor ogen: enerzijds om de individuele verwerver van een stuk grond de garantie te geven dat de grond die hem werd aangeboden als bouwgrond ook effectief als bouwgrond te gebruiken is en anderzijds om de gemeenten de mogelijkheid te geven toe te zien op een geordende urbanisatie van hun grondgebied Draagwijdte verkavelingsvergunningplicht 8. De vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning impliceert dat een verkavelingsvergunning moet worden bekomen alvorens een bepaalde handeling wordt gesteld. De vraag is dan ook welke handeling onder de wettelijke regeling valt. 9. De Stedenbouwwetgever van 1962 maakte de voorafgaande verkavelingsvergunning verplicht voor het vrijwillig te koop stellen of verkopen van een perceel, begrepen in een verkaveling voor woningbouw 18. Het initieel wetsontwerp bevatte een definitie van het begrip verkaveling, waarbij erop werd gewezen als verkaveling in de zin van deze wet wordt aangemerkt de verdeling van een grond in verscheidene percelen waarvan ten minste een voor bebouwing is bestemd. De afdeling wetgeving van de Raad van State wees er in haar advies echter op dat deze definitie kon worden betwist en stelde dat verkaveling in essentie betekent: de verdeling van een erf in twee of meer percelen 19. De wetgever liet de idee van een uitdrukkelijke definitie in de wet uiteindelijk varen. Door de voorafgaande (18) Artikel 56, eerste lid van de Stedenbouwwet. (19) MvT, Parl.St. Senaat , nr. 124,

4 76 verkavelingsvergunning slechts verplicht te maken voor een verkaveling voor woningbouw, blijkt echter dat het begrip verkaveling werd herleid tot haar essentie: de verdeling van een erf in twee of meer percelen 20. Enkel de verkaveling voor woningbouw werd onderworpen aan een verkavelingsvergunning. Andere verkavelingen werden dit niet. Het door de Stedenbouwwetgever gemaakte onderscheid tussen de daad van de verkaveling zelf en het oogmerk waarmee de verkavelingsvergunningplichtige handeling gepaard diende te gaan, werd ook na de wetswijziging van 22 december 1970 behouden en zelfs aangescherpt. Het oogmerk van de woningbouw werd immers niet langer gekoppeld aan de verkaveling zelf, maar aan de individuele uit de verkaveling voortspruitende kavel. Was volgens artikel 56, 1, eerste lid van de Stedenbouwwet aldus verkavelingsvergunningplichtig, het te koop zetten of vrijwillig verkopen, het voor meer dan negen jaar te huur zetten of verhuren, het aanbieden of vestigen van een erfpacht of opstalrecht van en op een kavel die bestemd was voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning konden worden gebruikt. Vooraleer hiertoe kon worden overgegaan, moest een verkavelingsvergunning worden verkregen. 10. De heldere omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht in artikel 56 van de Stedenbouwwet door de Stedenbouwwetgever geraakte evenwel gaandeweg vertroebeld. In het bekende arrest Martens en Kenis van 21 mei 1974 oordeelde de Raad van State, o.i. foutief, dat uit de tekst en uit de parlementaire voorbereiding van artikel 56 van de Stedenbouwwet, zoals het gesteld was wanneer de bestreden besluiten werden genomen [d.i. vóór de wijziging ervan in 1970], moet worden afgeleid dat als verkaveling in de zin van die bepaling moet worden aangemerkt, de rechtshandeling waarbij de eigenaar van een stuk grond die grond in twee of meer kavels verdeelt om er ten minste één van te koop te zetten of te verkopen voor woningbouw 21 (eigen onderlijning). Deze definitie van de Raad van State strookte evenwel niet met de tekst van het oorspronkelijk artikel 56 van de Stedenbouwwet. Het begrip verkaveling had onder de Stedenbouwwet immers enkel betrekking op de handeling van de verdeling van een stuk grond, terwijl de Raad van State de notie uitbreidde tot de verdeling van een stuk grond in kavels om er ten minste één van te koop te zetten of te verkopen voor woningbouw. Ziedaar een eerste vertroebeling in de omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht, die, zoals hierna zal blijken, ook door de regionale wetgevers werd overgenomen en enkele belangrijke gevolgen heeft. 11. Artikel 56 van de Stedenbouwwet werd integraal overgenomen in het Decreet betreffende de ruimtelijke ordening, gecoördineerd op 22 oktober (hierna: Coördinatiedecreet ) en vervolgens in gewijzigde vorm neergelegd in artikel 101, 1 van het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening 23 (hierna DRO ).De verkavelingsvergunningplicht werd in artikel 101, 1 DRO als volgt omschreven: Niemand mag zonder voorafgaande verkavelingsvergunning een stuk grond verkavelen. Onder verkavelen wordt verstaan een grond vrijwillig verdelen in twee of meer kavels om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor meer dan negen jaar, een erfpacht of een opstalrecht te vestigen of één van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen worden gebruikt. Deze omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht in artikel 101, 1 DRO week op significante wijze af van het vroegere artikel 56 Stedenbouwwet. De decreetgever gaf in de parlementaire voorbereiding verkeerdelijk aan dat de regeling overeen[komt] met de thans bestaande regeling en dat een verkavelingsvergunning is verplicht voor het verdelen van een grond in twee of meer kavels voor woningbouw 24. Het begrip verkaveling duidde echter niet enkel meer op de handeling van de verdeling, maar omsloot de verkavelingsvergunningplichtige handeling zelf, d.i. de verdeling van een stuk grond om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor meer dan negen jaar, een erfpacht of een opstalrecht te vestigen of één van deze overdrachtsvormen aan te bieden met het oog op woningbouw. Onder het re- (20) VAN DALE omschrijft verkavelen als verdelen in kavels: terrein verkavelen. (21) RvS 21 mei 1974, nr , Martens en Kenis. (22) BS 15 maart (23) BS 8 juni (24) Memorie van Toelichting bij het Ontwerp van Decreet houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening, Parl.St. Vl.Parl , nr. 1332/1, 56.

5 gime van artikel 101, 1 DRO was aldus verkavelingsvergunningplichtig de verdeling van een stuk grond in twee of meer kavels om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor meer dan negen jaar, een erfpacht of een opstalrecht te vestigen of één van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen worden gebruikt. De verkavelingsvergunningplicht werd in de DRO aldus op stringentere wijze geformuleerd dan in de Stedenbouwwet, hetgeen ook de Raad van State niet was ontgaan 25. De verwarring tussen de handeling van de verkaveling enerzijds en de verkavelingsvergunningplichtige handeling anderzijds werd ook in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei overgenomen (hierna VCRO ) en zelfs ingewikkelder gemaakt. Overeenkomstig artikel , 1 VCRO mag niemand zonder voorafgaande verkavelingsvergunning een stuk grond verkavelen voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt. ( ). Onder verkavelen wordt overeenkomstig artikel 4.1.1, 14 VCRO verstaan een grond vrijwillig verdelen in twee of meer kavels om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor méér dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, zulks met het oog op woningbouw of de oprichting van constructies 27. (25) RvS 7 april 2009, nr , Coppens e.a. (26) BS 20 augustus (27) Luidens de parlementaire voorbereiding werd het begrip verkavelen gedefinieerd aan de hand van elementen van huidig artikel 101, 1, DRO. De omschrijving stelt dat het gaat om het vrijwillig afsplitsen van ten minste een deel van een onroerend goed dat aan één eigenaar of verschillende mede-eigenaars toebehoort, door middel van een verkoop, een verhuur voor meer dan 9 jaar of het toestaan van een erfpacht- of opstalrecht, voor zover het afgesplitste deel bestemd wordt voor bebouwing of voor de oprichting van constructies. Die voorwaarden kunnen nader worden omschreven als volgt. Van een onroerend goed dat aan een eigenaar (of in mede-eigendom aan verschillende mede-eigenaars) toebehoort, wordt ten minste een deel juridisch afgesplitst. Of het perceel een kadastraal nummer of meerdere kadastrale nummers heeft, heeft geen belang, ook niet wanneer het afgesplitste gedeelte samenvalt met een kadastraal perceel. Wat telt is dat een aaneensluitend onroerend goed, ongeacht het aantal kadastrale nummers, aan een eigenaar (of meerdere eigenaars in onverdeeldheid) toebehoort, en dat daarvan een deel wordt afgesplitst. De juridische vorm van de afsplitsing is de vrijwillige verkoop, de verhuring voor meer dan negen jaar of het toestaan van een erfpachtof opstalrecht. Het afgesplitste deel moet bestemd zijn voor woningbouw of voor de oprichting van constructies. In het eerste geval zal de verkavelingsvergunning een verplichting zijn (zie nieuw artikel 107, 1, eerste lid, DRO); in het tweede geval kan facultatief een verkavelingsvergunning Het begrip verkavelen in het artikel 4.1.1, 14 VCRO herneemt aldus grotendeels de elementen van artikel 101, 1 DRO, maar wijkt hiervan op één belangrijk punt af: het verkavelen heeft niet alleen betrekking op woningbouw, maar ook op de bouw van andere constructies. Derhalve onderwerpt artikel VCRO enkel het verkavelen voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruik aan de voorafgaande verkavelingsvergunningplicht 28. Voor andere verkavelingen kan overeenkomstig artikel , 1, tweede lid VCRO facultatief een verkavelingsvergunning worden aangevraagd. De omschrijving van de verkavelingsvergunningplicht in de VCRO bevat aldus elementen van zowel het vroegere artikel 56 Stedenbouwwet als artikel 101, 1 DRO. Het begrip verkavelen wordt losgerukt van het oogmerk van woningbouw (artikel 56 Stedenbouwwet), maar behelst verder alle andere elementen van de verkavelingsvergunningplicht (artikel 101, 1 DRO). 12. Uit voormeld overzicht blijkt dat de respectievelijke wetgevers de verkavelingsvergunningplicht doorheen de jaren stringenter zijn gaan invullen, ogenschijnlijk zonder zich bewust te zijn van de interpretatieproblemen die zij zouden creëren. Nochtans heeft deze restrictievere definiëring van de verkavelingsvergunningplicht enkele belangrijke gevolgen. Onder het regime van de Stedenbouwwet was de handeling die de vereiste van de voorafgaande verkavelingsvergunning deed intreden nog het te koop zetten of vrijwillige vrijkopen, voor meer dan negen jaar te huur zetten of verhuren, het aanbieden of vestigen van een erfpacht of opstalrecht van en op een stuk grond voortspruitend uit een verkaveling voor woningbouw. De vraag of een voorafgaande verkavelingsvergunning moest worden aangevraagd, kon alworden aangevraagd (zie nieuw artikel 107, 1, tweede lid, DRO). Zie Memorie van Toelichting bij het Ontwerp van decreet tot aanpassing en aanvulling van het ruimtelijke plannings-, vergunningen- en handhavingsbeleid, Parl.St. Vl.Parl , nr. 2011/1, (28) De uitdrukkelijke verwijzing in artikel ,14 VCRO naar het oogmerk van woningbouw is o.i. overbodig, vermits ook de bouw van woningen evidenterwijze onder de oprichting van constructies valt en het oogmerk van woningbouw reeds in artikel , 1 VCRO is opgenomen. Om verwarring te voorkomen, ware het derhalve beter geweest om de definitie van verkavelen in artikel 4.1.1, te beperken tot de oprichting van constructies of woningbouw of de oprichting van andere constructies. 77

6 78 dus vrij eenvoudig worden beantwoord aan de hand van objectieve gegevens. Wanneer bijvoorbeeld een uit een verkaveling voor woningbouw voortspruitend stuk grond te koop werd aangeboden of de eigenaarverkavelaar formele verkoopsdaden stelde, kon dit door de bevoegde instanties worden gesanctioneerd. De bedoeling van de Stedenbouwwetgever bij het invoeren van de verkavelingsvergunningplicht was de bescherming van de koper: indien er niets werd aangeboden, was er ook niets te beschermen. Onder het regime van het vroegere DRO en de huidige VCRO situeert het moment waarop te beoordelen is of een voorafgaande verkavelingsvergunning moe(s)t worden bekomen zich echter veel vroeger in de tijd. Reeds bij de verdeling van een stuk grond is na te gaan of deze verdeling van de grond werd doorgevoerd om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor méér dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze overdrachtsvormen aan te bieden voor woningbouw. De huidige formulering van de verkavelingsvergunningplicht voegt aldus een bijkomend subjectief element toe. Reeds wanneer de verdeling plaatsgrijpt, moet rekening worden gehouden met de intenties van de eigenaar-verkavelaar, hetgeen primair een onderzoek is naar de subjectieve motieven. Deze subjectieve beoordeling is echter problematisch. Voor de eigenaar-verkavelaar betekent dit een bijkomende risicofactor; indien hij geen plannen heeft om zijn grond te verkavelen voor woningbouw, moet hij erover waken dat hij bij de verdeling van een stuk grond geen enkele handeling stelt die erop kan wijzen dat de grond werd verdeeld om ten minste één van deze kavels te verkopen of te verhuren voor méér dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze overdrachtsvormen aan te bieden voor woningbouw. Dat dit geen louter theoretische discussie betreft, illustreert een arrest van de Raad van State van 5 oktober In dit arrest diende de Raad van State (Franstalige kamer) zich uit te spreken over de vraag of de stedenbouwkundige vergunning van 5 maart 2002 verleend aan de koper van een lot dat deel uitmaakte van een reeks van vier loten waarvoor op 4 november 1997 reeds door de eigenaar-verkoper een stedenbouwkundige vergunning werd verkregen voor de bouw van vier enkelvoudige woningen, onderworpen was (29) RvS 5 oktober 2006, nr , Beeckmans en Cosemans. aan een voorafgaande verkavelingsvergunning 30. Naderhand bleek de verkoper slechts op een of twee van deze loten te hebben gebouwd en een derde lot te hebben verkocht met het oog op woningbouw. Wat de stedenbouwkundige dd. 4 november 1997 betrof, oordeelde de Raad dat, op grond van het destijds geldende artikel 53, 1, eerste lid van het Waals Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedebouw, Patrimonium en Energie van 18 mei , dat sterk aansloot bij artikel 56 van de Stedenbouwwet, geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist was, vermits de verdeling in 1997 van de grond in vier loten er niet op gericht was om een van de in voormelde geviseerde rechtshandelingen te stellen, maar louter betrekking had op het zelfstandig bouwen van de vier woningen, om deze dan vervolgens te verkopen: de verkoop had aldus betrekking op de woning en niet een kavel. Wat de stedenbouwkundige vergunning van 5 maart 2002 betrof, stelde de Raad echter vast dat de bepalingen inzake de verkavelingsvergunningplicht inmiddels waren gewijzigd. De verkavelingsvergunningplicht, zoals omschreven in het toenmalige artikel 89 van het Waalse Wetboek van Ruimtelijke Ordening, Stedenbouw en Patrimonium leunde sterk aan bij het artikel 101 DRO, waarbij het begrip verkaveling werd gedefinieerd als le fait de diviser un bien en créant au moins deux lots non bâtis afin de vendre ( ) en vue de la construction d une maison 32. Volgens de Raad vereiste de toepassing van het gewijzigde artikel 89 van het (30) Het betrof meer bepaald een annulatieberoep gericht tegen een stedenbouwkundige vergunning, verleend op 5 maart 2002 aan de heer Bigonville, voor de bouw van een woning op een perceel dat toen nog toebehoorde aan de heer Houthoofdt. Voor hetzelfde perceel werd aan Houthoofdt reeds op 4 november 1997 een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van 4 enkelvoudige woningen afgeleverd. De initiële bedoeling van Houthoofdt was om deze woningen zelf te bouwen en vervolgens te verkopen. In 2002 was echter slechts op één of twee der loten gebouwd; een ander lot werd naderhand, en meer bepaald op 28 maart 2002 door Houthoofdt verkocht aan Bigonville. De verzoekende partijen voerden voor de Raad van State aan dat zowel de stedenbouwkundige vergunning van 4 november 1997 als deze van 5 maart 2002 onderworpen waren aan de voorafgaande verkavelingsvergunning, waaruit dan ook de onwettigheid van de stedenbouwkundige vergunning van 5 maart 2002 zou voortvloeien. (31) BS 25 mei Deze bepaling luidde als volgt: Nul ne peut exposer en vente ou vendre volontairement, exposer en location ou louer pour plus de neuf ans, un lot faisant partie d un lotissement destiné à la construction d habitations ou au placement d installations fixes ou mobiles pouvant être utilisées pour l habitation, si ce lotissement n a fait l objet d un permis préalable écrit ou exprès du collège des bourgmestre et échevins. Cette disposition vaut également pour la constitution d un droit d emphytéose ou de superficie. (32) De bepaling luidde als volgt: Nul ne peut, sans un permis préalable écrit et exprès du collège des bourgmestre et échevins, lotir un terrain. Par lotir, on entend le fait de diviser un bien en créant au moins deux lots non bâtis afin de vendre, louer pour plus de neuf ans, céder en emphytéose ou en superficie au moins un de ces lots, ou offrir un de ces modes de cession pour au moins un de ces lots, en vue de la construction d une

7 Waals Wetboek dat rekening moest worden gehouden met hetgeen de eigenaar effectief uitvoerde en niet met wat hij wenste te doen of dienaangaande had bevestigd. Gelet op deze formulering van artikel 89 van het Waals Wetboek concludeerde de Raad aldus dat de eigenaar van de grond, zijn grond in 1997 had verdeeld om er ten minste één perceel van te verkopen met het oog op woningbouw, hetgeen onder de verkavelingsvergunningplicht viel. Het feit dat de verdeling reeds in 1997 had plaatsgevonden, deed hier volgens de Raad geen afbreuk aan. Een ogenschijnlijk onschuldige wijziging van de bewoordingen van de wet kan aldus verregaande gevolgen hebben. Het bijkomend subjectief element, waarvan zoeven sprake, valt, zoals het besproken arrest aantoont, uiterst moeilijk te beoordelen en brengt voor de eigenaar van een grond een bijkomend risico mee De verkavelingsvergunningplicht: de constitutieve elementen Onder het huidig regime van de VCRO, behelst de vereiste van een voorafgaande verkavelingsvergunning de volgende elementen: - de verdeling van een grond in twee of meer kavels; - om ten minste één van deze kavels te verkopen, voor méér dan negen jaar te verhuren, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van de rechten aan te bieden; - met het oog op woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt. Hierna wordt op deze elementen kort ingegaan. Er moet goed voor ogen worden gehouden dat de verkavelingsvergunningplicht een beperking inhoudt op het eigendomsrecht, zodat het, bij twijfel omtrent de draagwijdte ervan, steeds restrictief moet worden uitgelegd 34. habitation ou de placement d une installation fixe ou mobile pouvant être utilisée pour l habitation. ( ) (33) Zie in het algemeen M. BOES, Ruimtelijke ordening en stedebouw, TBP 1981, ; D. LAGASSE en P. NIHOUL, Le permis de lotir (Chronique de jurisprudence ), APT 1989, 143; D. LA- GASSE en P. NIHOUL, Le permis de lotir (Chronique de jurisprudence 1er août décembre 2002), APT 2004, afl. 1, 20; M. PAQUES, La définition du lotissement et les autres divisions in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 13-44; O. JAMAR, Les permis de lotir in O. JAMAR (ed.), L urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, (34) Zie ook MvT, Parl.St. Senaat , stuk 559, 14. (a) Verdeling van een grond 14. De verdeling van een grond in twee of meer kavels is het primair element van de verkavelingsvergunningplicht. De VCRO bevat geen definitie van het begrip verdeling, maar in de parlementaire voorbereiding bij de Wijzigingswet van 1970, werd onder verdeling van een goed verstaan de scheiding in twee of meer delen van een onroerend goed dat tot dusver een aanpalend geheel vormde zonder de minste scheiding van samenhangende delen 35. Bij een verdeling is er steeds sprake van een scheiding in twee of meer aanwijsbare delen 36. Zonder scheiding is er van de verkavelingsvergunningplicht geen sprake 37. De samenvoeging van loten vereist bijvoorbeeld geen voorafgaande verkavelingsvergunning 38. Evenmin is dit het geval bij de hereniging in één hand van verschillende stukken grond 39. Wanneer een exclusief eigendomsrecht overgaat in een collectief eigendomsrecht vindt er ook geen verdeling van de grond plaats. De vereiste van verdeling impliceert ook dat, indien slechts één kavel voor woningbouw wordt bestemd, er nog sprake moet zijn van minstens één andere kavel die samen met de voor woning bestemde kavel het geheel van het oorspronkelijke stuk grond vormt 40. Het moet bovendien gaan om een onroerend goed dat tot dusver een aanpalend geheel vormde, zowel in rechte als in feite 41. Het gaat bovendien niet om de verdeling in kadastrale percelen: kadastrale percelen zijn geen entiteiten die werden erkend door de Stedenbouwwet 42. Dit is (35) Verslag namens de Verenigde Commissies voor de Justitie en de Openbare Werken uitgebracht door de heren HAMBYE en MER- CHIERS bij het Ontwerp van wet tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedenbouw, Parl.St. Senaat , nr. 525, 49. De definitie in het Frans luidde als volgt: On précise que par division d un bien, il faut entendre la séparation en deux ou plusieurs parties d un immeuble, formant jusqu alors un tout contigu, sans la moindre solution de continuité. (36) De toevoeging in de VCRO dat het moet gaan om het vrijwillig verdelen van een grond in twee of meer kavels lijkt ons derhalve overbodig. (37) Zie in die zin RvS 16 augustus 2005, nr , Freches en anderen. (38) RvS 4 februari 2010, nr , bvba Boskouter; RvVb 18 september 2012, nr. A/2012/0369, cassatie verworpen bij gebrek aan ontvankelijk middel in het arrest RvS 4 juni 2013, nr , Demets. (39) RvS 21 december 2005, nr , Benelux Masterbuilderd en Quality Construct. (40) RvS 9 september 2010, nr , Prion Pansius; RvVb 5 februari 2013, A/2013/0050. (41) M. PAQUES, La définition du lotissement et les autres divisions in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 21. (42) M. PAQUES, La définition du lotissement et les autres divisions in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Lar- 79

8 ook de reden waarom de notie van percelen door de wet van 1970, werd vervangen door loten 43. De VCRO spreekt nu van kavels. 15. Door bepaalde rechtsleer wordt voorgehouden dat de verdeling dient plaats te vinden door de door de wet geviseerde rechtshandelingen. M. PAQUES stelt hieromtrent bijvoorbeeld: Il s agit de la division matérielle du bien réalisée par acte juridique 44 en dat de wet énumère les actes juridiques par lesquels se réalise la division soumise à permis de lotir 45. De verdeling van de grond dient, aldus volgens deze strekking van de rechtsleer, te worden gerealiseerd door de door de wet geviseerde rechtshandelingen. Deze visie mist o.i. echter de nodige nuance. geviseerde rechtshandelingen lijkt bovendien te zijn ingegeven door de zuivere verticale splitsing van een onroerend goed; het is immers enkel de verticale splitsing die een zuiver materiële verdeling van de grond teweegbrengt. Van enige materiële verdeling van een onroerend goed bij een verhuur van meer dan negen jaar, het toekennen van een erfpachtrecht of opstalrecht op een gedeelte van het onroerend goed is immers geen sprake. De scheiding die bijvoorbeeld door een opstalrecht wordt teweeggebracht is deze tussen twee onroerende goederen, d.i. de grond enerzijds en de opstal anderzijds. Het gevolg hiervan is dat er bij het toekennen van een opstalrecht een horizontale splitsing van het eigendomsrecht plaatsgrijpt, en niet de materiële verdeling van één onroerend goed. 80 Conceptueel moet goed voor ogen worden gehouden dat de verdeling van een stuk grond in het verkavelingsrecht los staat van de door de wet geviseerde rechtshandelingen: het gaat om twee afzonderlijke voorwaarden. De verdeling slaat op de handeling waarbij de eigenaar van een grond zijn terrein onderverdeelt in verschillende (dus minstens twee), van elkaar te onderscheiden kavels en gaat de door de wet geviseerde rechtshandelingen noodzakelijkerwijze vooraf: het is slechts wanneer een verkavelingsvergunning verleend is dat de eigenaar-verkavelaar mag overgaan tot de verkoop, verhuur voor meer dan negen jaar of de vestiging van een erfpacht of opstalrecht, van en op een kavel bestemd voor woningbouw. De verkavelingsvergunning formaliseert aldus in essentie de door de eigenaar-verkavelaar beoogde herindeling van zijn grond en heft voor hem het verbod op om deze verdeling naderhand ook juridisch vorm te geven. De verdeling kan zich aldus ook in de feiten voltrekken, bijvoorbeeld door de feitelijke verdeling van een grond in loten in de plannen gevoegd bij een aanvraag tot stedenbouwkundige vergunning 46. De definitie van verdeling als zijnde de materiële verdeling die wordt gerealiseerd door de door de wet cier, 1998, 19. Zie ook RvS 21 december 2005, nr , la Société anonyme de droit luxembourgeois B.M.B. en Quality Construct. (43) Zie Verslag namens de Verenigde Commissies voor de Justitie en de Openbare Werken uitgebracht door de heren HAMBYE en MERCHIERS, Parl.St. Senaat , nr. 525, 48. (44) M. PAQUES, La définition du lotissement et les autres divisions in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 19. (45) M. PAQUES, La définition du lotissement et les autres divisions in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 24. (46) Zie in die zin RvS 5 oktober 2006, nr , Beeckmans en Cosemans; RvS 8 september 2001, nr , Malle. (b) om ten minste één van deze kavels te verkopen, te verhuren, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze rechten aan te bieden 16. De verdeling van een stuk grond volstaat echter niet om onder de verkavelingsvergunningplicht te vallen. Daarnaast is vereist dat de verdeling plaatsgrijpt om ten minste één van de naderhand uit de verdeling voortspruitende kavels te verkopen, voor méér dan negen jaar te verhuren, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze overdrachtsvormen aan te bieden 47. De door de VCRO geviseerde rechtshandelingen betreffen zowel de toekenning van zakelijke rechten (de verkoop, het meest volmaakt zakelijk recht, het recht van erfpacht of opstal) als persoonlijke rechten (de verhuur) 48. De VCRO somt de geviseerde rechtshandelingen limitatief op: geen andere rechtshandeling kan leiden tot de verkavelingsvergunningplicht dan deze die door de wetgever worden beoogd 49. Dit is logisch, vermits de verkavelingsvergunningplicht een inperking op het eigendomsrecht uitmaakt en derhalve restrictief moet worden geïnterpreteerd. (47) Dit principe werd reeds bevestigd in RvS 4 december 1980, nr , Coppens. (48) Zie ook infra, nr. 21 (49) Zie voor een algemeen overzicht, M. PAQUES, La définition du lotissement et les autres divisions in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998,

9 17. Ook de notie verkoop moet restrictief worden geïnterpreteerd 50. Zo valt enkel de vrijwillige verkoop onder de verkavelingsvergunningplicht 51. De verdeling of schenking onder levenden en de gedwongen verkopen vallen niet onder de verkavelingsvergunningplicht 52. Onder vrijwillige verkoop moet worden verstaan zowel de onderhandse als de openbare verkoop 53. Als gedwongen verkoop moet worden aangemerkt de openbare verkopen die worden gehouden op vraag van de schuldeisers die de uitwinning van de onroerende goederen toebehorend aan hun schuldenaars vervolgen (art Ger.W.), de openbare verkopen op verzoek van een of meerdere mede-eigenaars in het kader van een procedure tot onverdeeldheid (art. 815 Ger.W.), verkopen in het kader van een faillissement op vraag van een curator (art Ger.W.), enz. 18. Ook de vrijwillige huur van meer dan negen jaar van een uit een verdeling voortspruitende kavel vereist een voorafgaande verkavelingsvergunning 54. Bovendien moet het gaan om de huur die erop gericht is de huurder te laten bouwen en dus geen landpacht 55. Om de duur van de huurovereenkomst te bepalen, moet de duur in aanmerking worden genomen zoals die was overeengekomen op het moment van de sluiting Het vrijwillig verkavelen van een grond in twee of meer kavels om ten minste op één van deze kavels een recht van erfpacht of opstal te vestigen, valt eveneens onder het toepassingsgebied van de verkavelingsvergunningplicht 57. (50) Dit werd ook bevestigd in de parlementaire voorbereiding bij de Stedenbouwwet van 29 maart 1962 en de Wijzigingswet van 22 december Zie hieromtrent de analyse van de parlementaire voorbereiding van deze wetten uitgevoerd door Mevr. VRINTS, auditeur, in haar rapport voorafgaand aan het arrest RvS 15 september 1981, nr , Thomas, T.Not. 1982, (51) Zie hieromtrent MvT, Parl.St. Senaat , nr. 124, 76. (52) Dit wordt uitdrukkelijk bevestigd in het artikel , 14 VCRO, dat melding maakt van de vrijwillige verkoop. (53) O. JAMAR, Les permis de lotir in O. JAMAR (ed.), L urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, 426 et seq. (54) Deze rechtshandeling werd ingevoegd door de Wijzigingswet van 22 december De drempel werd op negen jaar vastgesteld, vermits het ook in andere wetgeving een criterium is om een onderscheid te maken tussen de huurovereenkomst van korte duur en van lange duur. (55) RvS 24 maart 1988, nr , Pieters. Deze bepaling lijkt ons evenwel overbodig, vermits de huurder, indien hij de toelating zou krijgen om erop te bouwen, hoe dan ook een accessoir recht van opstal zou verkrijgen, hetgeen reeds onder de verkavelingsvergunningplicht valt. (56) O. JAMAR, Les permis de lotir in O. JAMAR (ed.), L urbanisme dans les actes, Brussel, Bruylant, 1998, 427. (57) Zie o.a. RvS 6 november 1973, nr , gemeente Borsbeek. Ook deze categorie van rechtshandelingen werd ingevoegd door de Het recht van opstal is een zakelijk recht om gebouwen, werken of beplantingen op een ander zijn grond te hebben 58. Het is derhalve een correctie op het principe van natrekking 59, dat overeenkomstig de artikelen 552 en 553 BW toelaat om ingeval van vervreemding van een goed, de eigendom van de grond te scheiden van de eigendom van het gebouw, de beplantingen en de werken die erop tot stand zijn gekomen. De overeenkomst, waarbij een recht van opstal wordt toegestaan, verleent de opstalhouder gedurende een periode van maximum 50 jaar, behoudens de mogelijkheid van verlenging, een zakelijk recht om o.m. gebouwen op de grond van de opstalgever op te trekken, te hebben, te vervreemden, met hypotheek te bezwaren en, voor de duur van het opstalrecht, met erfdienstbaarheden te bezwaren. Belangrijk is dat overeenkomstig de vaste rechtspraak van het Hof van Cassatie elke verzaking aan het recht van natrekking de vestiging van een recht van opstal impliceert 60. Een opstalrecht kan voorkomen als a) accessoir zakelijk recht, te weten als een onroerend zakelijk recht dat accessoir een recht van opstal verleent, zoals een recht van erfpacht (dat derhalve gepaard gaat met een accessoir opstalrecht, aangezien de erfpachter het recht heeft te bouwen op de in erfpacht gegeven grond en eigenaar zal zijn van de door hem opgerichte gebouwen tijdens de duur van zijn recht van erfpacht) of een recht van vruchtgebruik (idem), dan wel als onderdeel van een door de eigenaar toegestaan persoonlijk recht van huur (waarbij aan de huurder het recht tot bouwen wordt verleend) of b) als zelfstandig zakelijk recht van opstal, zoals bepaald in de Opstalwet Het recht van erfpacht is een zakelijk recht om het volle genot te hebben van een aan een ander toebehorend onroerend goed, waarbij de erfpachter gehouden is om jaarlijkse pacht te voldoen 62. Het erfpachtrecht heeft een tijdelijk karakter, met een minimumduur van 27 jaar en een maximumduur van 99 jaar 63. Wijzigingswet van 22 december (58) Artikel 1 wet van 10 januari 1824, Journal Officiel du royaume des pays, 1824, nr. 13. (59) R. DEKKERS (bewerkt door E. Dirix), Handboek burgerlijk recht, Deel II, Zakenrecht, zekerheden, verjaring, Antwerpen, Intersentia, 2005, 288. (60) Cass. 19 mei 1988, AR 7990, Arr. Cass , 1230 en Pas. 1988, I, Zie ook Cass. 18 mei 2007, AR.C N. (61) D. MICHIELS, Actuele ontwikkelingen inzake vruchtgebruik, erfpacht en opstal, Not.Fisc.M. 2006, 201. (62) Artikel 1 van de Wet van 10 januari 1824 over het recht van erfpacht (hierna Erfpachtwet ), Journal officiel du royaume des Pays-Bas, 1824, nr. 14. (63) Zie artikel 2 van de Erfpachtwet. 81

10 Essentiële kenmerken van de erfpacht zijn derhalve het tijdelijk karakter evenals de verplichting voor de erfpachter om een jaarlijkse vergoeding uit te keren aan de erfverpachter 64. der voorafgaande verkavelingsvergunning erop gericht is om de koper te beschermen. Indien een loutere intentie niet wordt veruitwendigd, heeft het ook geen zin om een potentiële koper te beschermen. 82 Evenwel blijft de erfverpachter juridisch eigenaar van het onroerend goed, doch zijn rechten ten aanzien van het in erfpacht gegeven goed sterk beperkt. In essentie blijft hem niet veel meer over dan het recht om periodiek canon te ontvangen 65. Het erfpachtrecht gaat gepaard met een accessoir recht van opstal, aangezien de erfpachter het recht heeft om te bouwen op de in erfpacht gegeven grond en eigenaar zal zijn van de door hem opgerichte gebouwen tot aan het verstrijken van de duur van zijn erfpacht Ook het aanbieden van deze overdrachtsvormen is verkavelingsvergunningplichtig. In de parlementaire voorbereiding van de Stedenbouwwet, werd dit element als volgt toegelicht: Het te koop stellen, d.w.z. de ruchtbaarheid die aan het aanbod wordt gegeven door het plaatsen van borden op het terrein of door enig ander middel, valt onder de toepassing van de wet. Men wil voorkomen dat de onderhandelingen die ten gevolge van die publiciteit te goeder trouw worden begonnen, niet tot een goed einde kunnen worden gebracht wanneer aan de verkaveling goedkeuring wordt onthouden. 67 Het aanbieden veronderstelt aldus dat het niet enkel gaat om een loutere intentie van de eigenaar. Om onder de toepassing van de voorafgaande verkavelingsvergunning te vallen, moet deze intentie ook op de een of andere manier worden veruitwendigd, door een zekere ruchtbaarheid die aan het aanbod wordt gegeven, bijvoorbeeld door het plaatsen van borden op het terrein of door enig ander middel. Artikel 56, 1 Stedenbouwwet handelde in die zin over het te koop zetten of vrijwillig verkopen en te huur zetten of verhuren. Een loutere intentie in hoofde van de eigenaar, zonder dat dit veruitwendigd wordt naar potentiële kopers toe is o.i. aldus niet verkavelingsvergunningplichtig, hetgeen ook logisch is, vermits het verbod op het aanbieden van een stuk grond zon- (64) Artikel 1 van de Erfpachtwet. Zie voor een overzicht van de rechtspraak J. KOKELENBERG, T. VAN SINAY, V. SAGAERT en R. JANSEN, Erfpacht, TPR 2009, afl. 3, (65) J. KOKELENBERG, T. VAN SINAY, V. SAGAERT en R. JANSEN, Erfpacht, TPR 2009, afl. 3, (66) D. MICHIELS, Actuele ontwikkelingen inzake vruchtgebruik, erfpacht en opstal, Not.Fisc.M. 2006, 198. (67) MvT, Parl.St. Senaat , stuk 124, 74. (c) met het oog op woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt 22. De verdeling van een stuk grond om ten minste één van de kavels te verkopen, te verhuren voor méér dan negen jaar, om er een recht van erfpacht of opstal op te vestigen of om één van deze rechten aan te bieden, moet bovendien gepaard gaan met een specifiek oogmerk om onder de verkavelingsvergunningplicht te vallen. De kavel moet worden bestemd voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt. 68 Aldus zal er geen verkavelingsvergunning vereist zijn indien geen enkel lot bestemd is voor woningbouw of het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt, zelfs indien de eerste twee voorwaarden, zoals eerder uiteengezet, van toepassing zijn. Het volstaat dat ten minste een van deze kavels wordt bestemd tot woningbouw om onder de verkavelingsvergunningplicht te vallen 69. De gedeeltelijke bestemming van een verkaveling voor woningbouw, bijvoorbeeld de verkaveling in drie loten waarvan 2 loten bestemd zijn voor woningbouw en een derde voor landbouwactiviteiten, volstaat reeds om onder de verkavelingsvergunningplicht te vallen 70. (68) Hoewel de Gemengde Commissie verklaarde dat iedere verkaveling, waarbij het de bedoeling is op een of meer kavels gebouwen op te richten, aan een voorafgaande vergunning moet worden onderworpen, viseerde de Stedenbouwwet slechts de verkaveling bestemd voor het oprichten van woningen. Zie RvS 16 september 1966, nr , Naudts. (69) Zie artikel 4.1.1, 14 VCRO, dat de eerdere vaste rechtspraak van de Raad van State bevestigt. Zie onder meer RvS 21 mei 1974, nr , Martens en Kenis; RvS 12 juli 1994, nr , Van Betsbrugge; RvS 20 februari 2001, nr , Mortier; RvS 17 juli 2002, nr , Gheza. (70) RvS 7 november 1986, nr , Immobilière de Belgique; RvS 30 oktober 1991, nr , d Orjo de Marchovelette.

11 De bestemming van de kavel voor een andere bestemming, zoals artisanale bedrijven en grote of middelgrote industrieën, valt traditioneel niet onder de verkavelingsvergunningplicht 71. Voor de oprichting van andere constructies kan overeenkomstig artikel , 1, tweede lid VCRO optioneel een verkavelingsvergunning worden bekomen 72. De verkavelingsvergunningplicht zal bovendien spelen indien het gaat om een gemengde bestemming van één van de loten 73. Het oogmerk van woningbouw betreft tot slot een subjectief element; de intentie van de verkavelaar geeft de doorslag, niet de objectieve bestemming van het gebied Wat indien op het te verdelen terrein reeds constructies zijn opgericht en de eigenaar van een huis met tuin bijvoorbeeld zich het huis voorbehoudt en tuin verkoopt of, omgekeerd, indien hij het huis verkoopt en zich de tuin voorbehoudt? De wet biedt een eerste aanknopingspunt: indien de eigenaar van een huis met tuin beslist om zich de woning voor te behouden en enkel de tuin te verkopen met het oog op woningbouw moet een verkavelingsvergunning worden bekomen. Omgekeerd zal er geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist zijn indien de eigenaar zich de onbebouwde tuin voorbehoudt en de grond met daarop de woning verkoopt. Indien op het te verkopen kavel reeds een woning is opgericht, is er immers geen sprake meer van een kavel die bestemd is voor de bouw van woningen of het oprichten van constructies die voor bewoningen kunnen worden gebruikt; de woning is reeds gebouwd. Deze stelling wordt ook verdedigd in de rechtsleer 75 en in de rechtspraak 76. Het lot dat het voorwerp uitmaakt van de verkavelingsvergunning moet betrekking hebben op een onbebouwd goed. Dit werd door de Raad van State impliciet maar zeker bevestigd in het arrest Mercenier van 30 november 1979, waarbij de Raad oordeelde dat de verdeling van een goed van 26,06 are door de vervreemding van het huis met tuin (12,04 are) en het behouden door de eigenaar van de bouwgrond (14,02 are) niet onder de verkavelingsvergunningplicht zoals bedoeld in het artikel 56 van de Stedenbouwwet, viel. Uit de zo-even geschetste historiek en de wettelijke omschrijving van het derde constitutieve element van de verkavelingsvergunningplicht vloeit nog een ander belangrijk gevolg voort. De door de wet geviseerde rechtshandelingen moeten worden gesteld met het oog op woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt, hetgeen een zekere chronologie impliceert, nl. dat de woningbouw wordt gerealiseerd nadat de uit de verdeling voortspruitende kavel op de door de wet geviseerde wijzen van de hand wordt gedaan. De aan de figuur van de verkavelingsvergunning ten grondslag liggende gedachte is immers dat de verkavelingsvergunning voor de eigenaar-verkavelaar het verbod opheft om de uit de verdeling voortspruitende kavels te verkopen of te koop te zetten, voor méér dan negen jaar te verhuren of te huur zetten of er een erfpacht of opstalrecht op te vestigen of een dergelijk recht aan te bieden, waarna de koper, de huurder, de erfpacht- of opstalhouder de woning of de constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt vermag te bouwen overeenkomstig de voorschriften van de verkavelingsvergunning, voorschriften die een reglementair karakter hebben. Reeds van in het begin was de ratio van de verkavelingsvergunning erop gericht om de verwerver van een stuk grond de zekerheid te 83 (71) RvS 22 januari 1988, nr , Michiels. (72) Deze bepaling luidt als volgt: Een verkavelingsvergunning kan worden aangevraagd en verleend voor het verkavelen voor de aanleg en het bebouwen van terreinen voor andere functies. Zie omtrent het rechtsstatuut van deze verkavelingen I. DIJKMANS, Het rechtsstatuut van verdelingen van gronden die niet als verkavelingen in de zin van de Stedenbouwwet kunnen worden beschouwd, TROS 1998, afl. 9, (73) Zie M. PAQUES, La définition du lotissement et les autres divisions in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 32 en RvS 7 november 1986, nr , Immobilière de Belgique. (74) M. PAQUES, La définition du lotissement et les autres divisions in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, (75) Zie J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw, TROS 2010, afl. 60, ; T. DE WAELE, Vergunningen in P. FLAMEY en G. VERHELST, Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse VCRO en het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge, Vanden Broele, 2010, 132; B. PAQUES, Construction groupée d habitations, permis de lotir et fraude à la loi, Notamus 2006, afl. 3, 11-12; R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, ; P.Y. ERNEUX, Le permis de lotir et la vente d immeubles (non bâtis) sur plan en Région wallone et Région bruxelloise: Pareille vente peut-il faire l économie d un permis de lotir?, Togo R 2002, 82. (76) RvS 30 november 1979, nr , Mercenier; RvS 11 mei 1984, nr , gemeente Waterloo; RvS 18 juni 1997, nr , Kremer- Wasmuht; RvS 5 oktober 2006, nr , Beeckmans en Cosemans; RvS 27 januari 2009, nr , Bourgeois e.a.

12 84 geven dat hij kan bouwen, door hem te beschermen tegen een weigering van de bouwtoelating 77. Zo bepaalt de wet ook dat de notaris bij de verdeling van een goed waarvoor geen verkavelingsvergunning is afgegeven in de akte een verklaring van de verdeler dient op te nemen waarin wordt gesteld dat voor de verdeling geen verkavelingsvergunning werd afgegeven en dat hij geen verzekering geeft wat betreft de mogelijkheid om op het goed te bouwen of daarop enige vaste of verplaatsbare inrichting op te stellen, die voor bewoning kan worden gebruikt 78. De eigenaar heeft deze zekerheid echter niet nodig: hij verwerft geen bouwgrond; indien hij op zijn grond wil bouwen, heeft hij enkel een stedenbouwkundige vergunning nodig. Wanneer de wet spreekt van woningbouw, wordt aldus de bouw van de woningen door de koper, de huurder, de erfpacht- of opstalhouder bedoeld en niet door de verkavelaar-eigenaar van de grond. Het derde constitutieve element van de verkavelingsvergunningplicht, d.i. het oogmerk van woningbouw, impliceert dan ook dat wanneer bebouwde percelen worden vervreemd, er van enig oogmerk op woningbouw of oprichting van constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt geen sprake meer is. Het naderhand vervreemden (door verkoop, het vestigen van een erfpacht of opstalrecht of verhuur van meer dan negen jaar) van bebouwde percelen vereist daarom geen verkavelingsvergunning Voormelde principes zijn evenzeer van toepassing op de problematiek omtrent de zogenaamde verkoop op plan, zoals bedoeld in de Wet van 9 juli 1971 tot regeling van de woningbouw en de verkoop van te bouwen of in aanbouw zijnde woningen (hierna Wet Breyne ) 80. De wet Breyne is van toepassing op iedere overeenkomst tot eigendomsovergang van een te bouwen of in aanbouw zijnde huis of appartement, alsmede op iedere overeenkomst waarbij de verbintenis wordt aangegaan om een zodanig onroerend goed te bouwen, te doen bouwen of te verschaffen, mits het huis of het appartement tot huisvesting of tot beroepsdoeleinden en huisvesting is bestemd en de koper of de opdrachtgever volgens de overeenkomst verplicht is vóór de voltooiing van het gebouw een of meer stortingen te doen 81. In de oorspronkelijke versie van artikel , 1, eerste lid VCRO werd de verkoop van kavels die het voorwerp uitmaken van een verkoop van woningen op plan door de decreetgever nog uitdrukkelijk aan de verkavelingsvergunningplicht onderworpen 82. In de parlementaire voorbereiding bij deze bepaling werd in voetnoot slechts gesteld: Het feit dat in het ontwerpartikel uitdrukkelijk en volledigheidshalve verduidelijkt wordt dat de verkoop van kavels die het voorwerp uitmaken van een verkoop op plan onder de verkavelingsvergunningplicht valt, heeft uiteraard niet voor gevolg dat dergelijke verkoop vroeger niet onder de verkavelingsvergunningplicht sorteerde. 83 De Vlaamse decreetgever ging er klaarblijkelijk zonder veel omhaal vanuit dat de verkoop van kavels die het voorwerp uitmaken van een verkoop op plan onder de verkavelingsvergunningplicht viel. Deze toevoeging in artikel , 1, eerste lid VCRO werd echter met het decreet van 16 juli 2010 opnieuw geschrapt 84. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het om een technische correctie ging. De verkoop op plan zou te ruim kunnen worden opgevat, in die zin dat men uit de opgeheven bepaling verkeerdelijk kon afleiden dat alle verkopen met toepassing van de wet Breyne voortaan onder de verkavelingsvergunningplicht zouden vallen, hetgeen, (77) MvT, Parl.St. Senaat , nr. 124, 30. (78) Zie artikel VCRO. De Parlementaire voorbereiding bij het gewijzigde artikel 56 van de Stedenbouwwet, dat eenzelfde informatieverplichting bevat, stelde dat deze voorlichting van de kopers de bescherming van deze kopers beoogt, vermits deze immers al te vaak in de waan [worden gelaten] dat zij mogen bouwen of een landhuisje of een caravan plaatsen. Zie Verslag namens de Commissie voor de openbare werken, uitgebracht door de heer DE SERANNO bij het Wetsontwerp tot wijziging van de wet van 29 maart 1962 houdende organisatie van de ruimtelijke ordening en van de stedebouw, Parl.St. Kamer , nr. 773/2, 32. (79) M. PAQUES, La définition du lotissement et les autres divisions in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Brussel, Larcier, 1998, 24; R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, (80) BS 11 september De wet dankt zijn naam aan de heer G. BREYNE, toenmalig minister van het gezin en van de huisvesting, die het wetsontwerp indiende. Zie in het algemeen D. PATART, Questions d actualité en matière de loi Breyne, Rec.gén.enr.not. 2001, ; S. MAES, Wet Breyne Knelpunten bij de toepassing, NJW 2008, afl. 175, (81) Artikel 1, eerste lid wet Breyne. (82) De oorspronkelijke versie van artikel , 1, eerste lid VCRO luidde als volgt: Niemand mag zonder voorafgaande verkavelingsvergunning een stuk grond verkavelen voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt. De verkoop van kavels die het voorwerp uitmaken van een verkoop van woningen op plan valt eveneens onder deze vergunningsplicht. (83) MvT, Parl.St. Vl.Parl , nr. 2011/1, 112, voetnoot 143. (84) Artikel 8 van het Decreet van het Vlaams Parlement van 16 juli 2010 houdende aanpassing van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening van 15 mei 2009 en van het decreet van 10 maart 2006 houdende decretale aanpassingen inzake ruimtelijke ordening en onroerend erfgoed als gevolg van het bestuurlijk beleid (BS 9 augustus 2010, hierna Reparatiedecreet ). Zie hierover J. GOETHALS, Overzicht van de wijzigingen aan de Codex Ruimtelijke Ordening met het decreet van 16 juli 2010, Nieuw Notarieel Kwartaalschrift 2011/2, 28, nr. 21.

13 volgens de parlementaire voorbereiding, niet in de lijn lag van de bedoeling van de decreetgever 85. Reeds eerder werd de stelling verdedigd dat de verkopen op plan niet onder de verkavelingsvergunningplicht vallen, vermits er, in toepassing van de wet Breyne, geen kavels worden verkocht of aangeboden, maar, overeenkomstig artikel 1 van voormelde wet, woningen in oprichting 86. De rechten van de verkoper op de grond en op de bestaande opstallen met betrekking tot het te bouwen of in aanbouw zijnde huis of appartement gaan dadelijk op de koper over 87. De overgang van de eigendom van te bouwen opstallen geschiedt naarmate de bouwstoffen in de grond of in het gebouw wordt geplaatst en verwerkt 88. De verkoop op plan onder wet Breyne betreft aldus niet de verkoop van een onbebouwd terrein, maar wel de overdracht een op te richten gebouw met, hoe kan het ook anders, bijbehorend terrein. HAUMONT stelt hieromtrent: Il semble que l interprétation que l on peut donner consiste à dire que la vente sur plan qui impose à la signature de la convention le transfert de la propriété du sol n est pas une vente visée au dispositions imposant le permis de lotir. En effet, la philosophie ( ) est manifestement de réglementer la vente pure et simple d un terrain sans engagement autre de la part du vendeur-lotisseur quant à la construction. ( ). Or, dans l hypothèse de la vente sur plan, l offre ne porte pas sur un terrain mais sur une maison à construire avec évidemment, comme corollaire, la vente du terrain. 89 Aan deze stelling, waar wij ons integraal bij kunnen aansluiten, kan bovendien worden toegevoegd dat, onder het regime van de wet Breyne, het niet de koper is die tot de bouw van de op plan gekochte woning zal overgaan. Integendeel heeft een dergelijke overeenkomst betrekking op de eigendomsoverdracht van een door de verkoper te bouwen of in aanbouw zijnde huis of appartement (verkoop op plan) of een verbintenis van de verkoper om het onroerend goed te bouwen (algemene aanneming) of onder zijn verantwoordelijkheid te doen bouwen of verschaffen (projectontwikkeling). Derhalve is er van het verkavelingsvergunningplichtig oogmerk van woningbouw onder de wet Breyne geen sprake, zodat ook geen voorafgaande verkavelingsvergunning vereist zou moeten zijn. De decreetgever en de Raad van State zien het blijkbaar anders. 3. RECENTE EVOLUTIES IN DE RECHT- SPRAAK 3.1. De verkavelingsvergunningplicht en groepswoningbouw (a) Groepswoningbouw: een juridisch begrip 25. De term groepswoningbouw wordt in de VCRO niet gedeinieerd. Artikel 1.2, 7 van het Decreet van 27 maart 2009 betreffende het grond- en pandenbeleid 90 omschrijft de term groepswoningbouw als het gemeenschappelijk oprichten van woningen die een gemeenschappelijke werf hebben en fysisch of stedenbouwkundig met elkaar verbonden zijn. De term wordt ook omschreven in artikel van het Koninklijk Besluit van 28 december 1972 betreffende de inrichting en de toepassing van de ontwerp-gewestplannen en de gewestplannen. Deze bepaling schrijft voor dat de woonuitbreidingsgebieden uitsluitend zijn bestemd voor groepswoningbouw zolang de bevoegde overheid over de ordening van het gebied niet heeft beslist, en zolang, volgens het geval, ofwel die overheid geen besluit tot vastlegging van de uitgaven voor de voorzieningen heeft genomen, ofwel omtrent deze voorzieningen geen met waarborgen omklede verbintenis is aangegaan door de promotor 91. Overeenkomstig de rechtspraak van de Raad van State dient onder groepswoningbouw in de zin van voormelde bepaling te worden verstaan het gelijktijdig oprichten van meerdere gebouwen voor bewoning die één samenhangend geheel vormen 92. Essentieel voor groepswoningbouw is dus dat het beoogde project een samenhangend karakter vertoont en dat de gebouwen gelijktijdig worden opgericht. 26. In het geval van groepswoningbouw is de eigenaar van het te ontwikkelen terrein eveneens de promotor-bouwer van de op te richten gebouwen, wat aldus veronderstelt dat hij naderhand geen onbebouwde loten verkoopt, maar loten met woning. 85 (85) MvT, Parl.St. Vl.Parl , nr. 349/9, 3. (86) Zie J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, Over het nut van de verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw, TROS 2010, afl. 60, (87) Artikel 4 wet Breyne. (88) Artikel 5, eerste lid, wet Breyne. (89) F. HAUMONT, L urbanisme - Région wallonne, Brussel, Larcier, 1996, 567. (90) BS 15 mei (91) Zie omtrent woonuitbreidingsgebieden P.-J. DEFOORT, Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebieden, TROS 2012, afl. 67, (92) RvS 30 maart 2010, nr , nv Amsto; RvS 20 april 2004, nr , Nijs.

14 86 Volgens bepaalde rechtsleer, waarbij wij ons in een eerdere bijdrage hebben aangesloten, ontsnapt de eigenaar die op eenzelfde terrein verschillende constructies voor woningbouw heeft opgericht en ze naderhand afzonderlijk verhandelde, aan de vereiste van de verkavelingsvergunning 93. De redenering is dat vóór de uitvoering van de bouwwerken immers niet tot verkaveling moet worden overgegaan en na de voltooiing van de werken geschiedt de verkaveling niet meer met het oog op woningbouw. Het verlenen van een verkavelingsvergunning zou op dat ogenblik, nog volgens dezelfde rechtsleer, weinig zinvol zijn, juist omdat de bouwwerken reeds voltooid zijn. Met enkele recente arresten heeft de Raad van State zich ten gronde uitgesproken over deze problematiek en deze vorm van projectontwikkeling uitdrukkelijk onder de verkavelingsvergunningplicht gebracht. (b) Rechtspraak Raad van State 27. De Raad van State heeft tot voor kort geoordeeld dat er geen verkavelingsvergunning vereist is indien een eigenaar zelf één of meerdere woningen wenst op te richten op zijn grond met het oog op de verkoop van deze woningen na hun realisatie. Groepswoningbouw was aldus niet onderworpen aan een voorafgaande verkavelingsvergunning. De redenering was dat de eigenaar niet overgaat tot de verkoop van loten binnen een verkaveling die bestemd zijn voor de woningbouw, maar eerst overgaat tot de bouw van woningen die hij daarna verkoopt. Het te verkopen lot zou derhalve bij de verkoop niet onbebouwd zijn en derhalve aan de verkavelingsvergunningplicht ontsnappen. De verkoop slaat in dat geval op woningen en niet op loten bestemd voor woningbouw 94. Zo oordeelde de derde Franstalige ka- (93) Zie J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw, TROS 2010, afl. 60, ; T. DE WAELE, Vergunningen in P. FLAMEY en G. VERHELST, Ruimtelijke Ordening herbekeken. Analyse van de Vlaamse VCRO en het Decreet Grond- en Pandenbeleid, Brugge, Vanden Broele, 2010, 132; B. PAQUES, Construction groupée d habitations, permis de lotir et fraude à la loi, Notamus 2006, afl. 3, 11-12; R. VEKEMAN, Ruimtelijke ordening en stedenbouw. Planologie, verordeningen en vergunningen, Mechelen, Kluwer, 2004, ; P.Y. Erneux, Le permis de lotir et la vente d immeubles (non bâtis) sur plan en Région wallone et Région bruxelloise: Pareille vente peut-il faire l économie d un permis de lotir?, Togo R 2002, 82. (94) RvS 11 mei 1984, nr , gemeente Waterloo; RvS 18 juni 1997, nr , Kremer-Wasmuht; RvS 5 oktober 2006, nr , Beeckmans en Cosemans; RvS 27 januari 2009, nr , Bourgeois e.a. mer van de afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State reeds in een arrest van 11 mei 1984, dat werd geveld naar aanleiding van een betwisting van de wettigheid van een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van een privaat complex van 28 villa s, dat er geen verdeling van de grond plaatsgrijpt en dat uit het dossier integendeel blijkt dat de aanvrager van de bouwvergunning eigenaar blijft van het gehele terrein en van alle villa s die daarop gebouwd worden 95. Dezelfde kamer oordeelde in een arrest van 18 juni 1997, dat werd geveld in het kader van een betwisting van de wettigheid van een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van vier groepen van twee woningen nog uitdrukkelijk: Considérant qu il ressort des pièces du dossier que la société anonyme Constructions Marcel CREUTZ ne procède pas à la vente de lots dans un lotissement destiné à la construction d habitations mais qu étant propriétaire du terrain, elle y construit des habitations que, par la suite, elle vend; qu ainsi la vente porte sur des maisons, non sur des lots dans un lotissement destiné à la construction d habitations; qu il s ensuit que l article 53 du CWATUP n est pas d application; que le moyen n est pas sérieux 96 (eigen onderlijning). Ook in het reeds aangehaalde arrest van de Raad van 5 oktober 2006 antwoordde de Raad op het middel van de verzoekende partij waarin de onwettigheid van de in 1997 afgeleverde stedenbouwkundige vergunning werd opgeworpen, que lorsque Lionel HOUTHOOFDT a divisé sa parcelle en quatre lots en 1997, il ne le fit pas afin de poser un des actes juridiques visés à l article 53 du CWATUP tel qu il était en vigueur à l époque (CWA- TUPa) mais pour y édifier lui-même quatre habitations; que le paragraphe 1er, alinéa 1er, de cet article disposait notamment que «nul ne peut exposer en vente ou vendre volontairement (...) si ce lotissement n a pas fait l objet d un permis préalable écrit ou exprès du collège des bourgmestre et échevins (...)»; qu en l espèce, le bénéficiaire du permis du 4 novembre 1997 ne procédait pas à la vente de lots dans un lotissement destiné à la construction d habitations mais, étant propriétaire du terrain, entendait y construire des habitations que, par la suite, il vendrait le cas échéant; qu ainsi la vente éventuelle devait porter sur des maisons et non sur des lots dans un lotissement destiné à la construction d habitations; qu il s ensuit que (95) RvS, 11 mei 1984, nr , gemeente Waterloo. De vordering strekte tot de nietigverklaring van een bouwvergunning aan de Stichting Remy De Becker voor de bouw van een geheel van 28 villa s. (96) RvS 18 juni 1997, nr , Kremer-Wasmuht. De vordering strekte tot de schorsing van de tenuitvoerlegging bij uiterst dringende noodzakelijkheid van de beslissing van het college van burgemeester en schepenen van gemeente Lontzen houdende de verlening van bouwvergunning aan de nv Constructions Marcel Creutz voor de bouw van vier groepen van twee woningen.

15 l article 53 du CWATUPa n était pas d application; que Lionel HOUTHOOFDT ne devait dès lors pas solliciter un permis de lotir avant de demander le permis de bâtir collectif qui lui fut accordé le 4 novembre (c) Recente rechtspraak van Raad van State 28. In enkele recente arresten komt de Nederlandstalige kamer van de Raad van State evenwel op deze rechtspraak terug. Een eerste arrest van 7 april 2011 betrof een beroep ingesteld tegen een stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van een woonerf met 34 woningen te De Panne 98. De aanvraag beoogde de renovatie van de bestaande Villa Emma met daarrond een woonerf Waterfront met in totaal 34 woningen, verdeeld over elf woonblokken. Uit het arrest valt af te leiden dat de kopers van de woningen eigenaar zouden worden van een individueel huis waarmee verbonden is het recht op het exclusieve genot van de grond waarop het huis gelegen is (de footprint van het huis) en de aanpalende tuin. De gronden, die op het bouwplan als kavels met hun respectievelijk afmetingen en oppervlakte werden aangeduid, zouden onverdeelde mede-eigendom van alle eigenaars blijven. In voormeld arrest oordeelde de Raad van State dat de vergunningverlenende overheid, door een stedenbouwkundige vergunning voor woningbouw te verlenen vooraleer de vereiste voorafgaande verkavelingsvergunning werd verleend, het toentertijd geldende artikel 101, 1 DRO schond. De Raad was van oordeel dat door af te zien van het recht van natrekking door de onverdeelde medeeigenaars van de grond een recht van opstal ontstaat voor de individuele eigenaars van de woningen die op de betrokken mede-eigendom worden opgericht. De Raad oordeelde dat artikel 101, 1 DRO in tegenstelling tot wat de verwerende partijen en de tussenkomende partijen voorhouden, [ ] een voorafgaande verkavelingsvergunning vereist niet alleen wanneer een grond wordt verdeeld om ten minste één van de kavels te verkopen, maar ook om ten minste één van de kavels te verhuren voor meer dan negen jaar, een erfpacht of zoals te dezen het geval is een opstalrecht te vestigen of één van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, voor woningbouw of voor het opstellen van vaste of verplaatsbare inrichtingen die voor bewoning kunnen worden gebruikt. Een tweede arrest van 8 september 2011 betrof een stedenbouwkundige vergunning voor het bouwen van twee meergezinswoningen met telkens zes wooneenheden en met twee ondergrondse autobergplaatsen en twaalf bovengrondse parkeerplaatsen te Malle 99. De Raad wierp ambtshalve de schending op van artikel 101, 1 DRO, vermits de naleving van de verplichting tot een verkavelingsvergunning zoals bedoeld in artikel 101 DRO de openbare orde [raakt]. De Raad oordeelde dat er een feitelijke verdeling van de grond in loten was doordat de appartementen zich uitstrekken over 2 percelen en het voorwerp van de aanvraag de oprichting van 2 vrijstaande gelijkogende nieuwbouweenheden met elk 6 appartementen, gespreid over 2 loten, met 20 ondergrondse garages betrof. Vermits uit de gegevens van het dossier en de verklaring van de tussenkomende partij, aanvrager van de stedenbouwkundige vergunning, bleek dat de verdeling van de grond was gepland onder één van de overdrachtsvormen als bedoel in artikel 101, 1 DRO en in casu geen verkavelingsvergunning voorlag, werd de stedenbouwkundige vergunning vernietigd. In een arrest van 27 oktober 2011, waarbij de Raad van State zich diende uit te spreken omtrent een annulatieberoep tegen de weigering van een stedenbouwkundige vergunning, achtte de Raad de door de tussenkomende partijen opgeworpen exceptie dat de aangevraagde stedenbouwkundige vergunning sowieso niet kan worden verleend bij gebrek aan een voorafgaande verkavelingsvergunning, gegrond en werd de vordering verworpen 100. Het project waarvoor de stedenbouwkundige vergunning was aangevraagd, behelsde het bouwen van een woonpark met 28 woningen, op te richten op een perceel in onverdeelde mede-eigendom, waarbij enkel de woningen in private eigendom zouden worden toebedeeld. Uit deze constructie leidde de Raad van State een afstand van het recht van natrekking door de onverdeelde medeeigenaars van de grond af, zodat een recht van opstal ontstaat voor de individuele eigenaars van de woningen die op de betrokken mede-eigendom worden opgericht. Gelet op het duidelijk vastgestelde oogmerk in hoofde van de verzoekende partij om tot een van de door het toentertijd geldende artikel 101, 1 DRO geviseerde rechtshandelingen over te gaan, diende voor het project een voorafgaande verkavelingsvergunning bekomen te worden, zodat de aangevraagde stedenbouwkundige vergunning, aldus de Raad, sowieso niet kon worden verleend. 87 (97) RvS 5 oktober 2006, nr , Beeckmans en Cosemans. (98) RvS 7 april 2011, nr , Bruynooghe. (99) RvS 8 september 2011, nr , gemeente Malle. (100) RvS 27 oktober 2011, nr , nv Sefaco.

16 88 In het voorlopig laatste arrest van 8 maart 2012 vernietigde de Raad van State de stedenbouwkundige vergunning voor de bouw van vijf rijwoningen op twee percelen, waarbij de twee percelen worden opgedeeld in 5 delen, waarop telkens een woning zou worden gebouwd, met naast de woningen een gemeenschappelijk tuinpad 101. In haar memorie stelde de tussenkomende partij dat zij eerst de volledige bouw (zal) realiseren en dat de woningen na volledige afwerking ( ) voor verkoop, dan wel voor verhuur in aanmerking (zullen) komen. Ook hier stelde de Raad van State vast dat er een verdeling van de grond voorlag zoals die gepland is onder één van de overdrachtsvormen als bedoeld in het toentertijd geldende artikel 101, 1 DRO, zodat de stedenbouwkundige vergunning onwettig was. (d) Bespreking van de arresten 29. De Raad van State, althans, de Nederlandstalige tiende kamer, komt in de besproken arresten terug op zijn eerdere rechtspraak. Het valt op dat de motivering van voormelde arresten vrij kort is, hetgeen verwonderlijk is in het licht van het andersluidend advies van het auditoraat en de toch wel principiële stellingen die erin worden ingenomen. Deze rechtspraak overtuigt niet, vooreerst omdat de Raad er ten onrechte van uitgaat dat er in casu opstalrechten werden verleend (i), vervolgens omdat de verkoop van woningen niet aan de verkavelingsvergunningplicht onderworpen is (ii). Hoewel de Raad van State zich in de hierna besproken arresten enkel diende uit te spreken over de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht onder vigeur van artikel 101, 1 DRO, zijn de hierna uiteengezette principes, gelet op de gelijkaardige formulering van de verkavelingsvergunningplicht onder gelding van de VCRO (zie supra, nrs. 8-12), niet van belang ontbloot. duidelijke intentie had om een recht van opstal toe te kennen op een uit een verdeling voortspruitend stuk grond. Dit zou immers, aldus de Raad, één van de handelingen vormen die door de verkavelingsvergunningplicht wordt geviseerd. Maar was er in casu wel sprake van een opstalrecht? Naar onze mening niet. Uit het in de arresten opgenomen feitenoverzicht blijkt immers dat de beoogde groepswoningbouw telkens onder het regime van appartementsmedeeigendom viel. De wettelijke regeling van het appartementsrecht, dat van dwingend recht is 102, is van toepassing op ieder gebouw of groep van gebouwen waarvan het eigendomsrecht tussen verschillende personen is verdeeld volgens kavels die elk een gebouwd privatief gedeelte en een aandeel in gemeenschappelijke onroerende bestanddelen bevatten 103. Het regime van appartementsmede-eigendom is dus niet alleen van toepassing op verticaal gebouwde appartementsgebouwen, maar eveneens op de horizontale groepen van gebouwen. Zij is dus niet beperkt tot appartementsgebouwen, maar geldt ook voor een meervoud van afgescheiden gebouwen die niet in verdiepingen opgedeeld zijn, zoals villa s, maar die desalniettemin onroerende goederen gemeenschappelijk benutten, zoals de tuin of het zwembad 104. In de zaak die heeft geleid tot het arrest van 7 april 2011 zouden de kopers van de woningen die het voorwerp uitmaakten van de groepswoningbouw eigenaar worden van een individueel huis waarmee verbonden was het recht op het exclusieve genot van de grond waarop het huis gelegen is en de aanpalende tuin, grond die onverdeelde mede-eigendom zou blijven van alle eigenaars 105. Ook in de zaak die aanleiding heeft gegeven tot het arrest van 8 september 2011 was het de bedoeling om private appartementen te verkopen met gemeen: de grond, de ondergrondse faciliteiten, de inkom en aanleg met o.m. parkeerplaat- (i) Appartementsrecht en recht van natrekking 30. In de arresten van 7 april 2011, 8 september 2011 en 27 oktober 2011 treedt de Raad van State de verzoekende partijen bij, op grond dat uit de feiten van de zaak zou gebleken zijn dat de promotor de (101) RvS 8 maart 2012, nr , Jaspers. (102) Artikel BW. Een uitzondering is slechts mogelijk indien het gerechtvaardigd is vanuit de aard van het gebouw en mits unanimiteit tussen de volume-eigenaars. (103) Artikel BW. Zie omtrent het toepassingsgebied van het appartementsrecht R. TIMMERMANS, Handboek Appartementsrechtsrecht, Mechelen, Kluwer, 2010, ; R. DEKKERS, Handboek burgerlijk recht, Deel II, Antwerpen-Oxford, Intersentia, (104) Zie in het algemeen R. TIMMERMANS, Handboek Appartementsrecht, Mechelen, Kluwer, 2010, (105) De eerste tussenkomende partij, houder van de aangevochten stedenbouwkundige vergunning, stelde in haar memorie bovendien uitdrukkelijk dat de zaak wordt opgevat zoals een appartementsmedeeigendom.

17 sen voor het appartementsgebouw en de groene ruimte voor bosbehoud erachter. De aanvraag die tot slot het voorwerp uitmaakte van de aangevochten weigeringsbeslissing in het arrest nr van 27 oktober 2011 betrof een woonpark ( ) opgericht op een gemeenschappelijke grond in mede-eigendom, waarbij enkel de woningen in private eigendom worden toebedeeld. Op deze vormen van groepswoningbouw was aldus het appartementsrecht van toepassing. Er werden in deze juridische constructies geen opstalrechten toegekend, die trouwens in de tijd beperkt zijn. Er wordt algemeen aangenomen dat (appartements)mede-eigendom een eeuwigdurende, wettelijke, afwijking uitmaakt van het principe van natrekking. Bij natrekking, of accessio, wordt de eigenaar van een zaak eigenaar van al wat er zich aan toevoegt. De rechtsfiguur van natrekking veronderstelt twee onderscheiden lichamelijke zaken, waarbij één van de zaken belangrijker is dan de andere en dat deze zaken aan elkaar vastzitten 106. Normalerwijze wordt alles wat op de grond wordt gebouwd en er duurzaam mee verenigd is als een bestanddeel van de grond beschouwd. Het Hof van Cassatie heeft in die zin geoordeeld dat het beding waarbij afstand wordt gedaan van het recht op natrekking gelijk staat met een vestiging van een opstalrecht 107. Het eigene aan appartementseigendom is evenwel dat het in een eeuwigdurende, wettelijke afwijking van de natrekking voorziet 108. Bij appartementseigendom, een soort samengestelde eigendom 109, zijn de privatieve kavels geen bijzaak van de grond; de grond is als gemeenschappelijk deel daarentegen een bijzaak van de exclusieve eigendom van de privatieve kavel 110. Kavel betekent in het appartementsrecht aldus het totale pakket aan rechten dat een appartementseigenaar bezit per privatief gedeelte 111. De koper van een (106) Zie R. DEKKERS, Handboek burgerlijk recht, Deel II, Antwerpen- Oxford, Intersentia, (107) Cass. 19 mei 1988, RW , 572. (108) Zie V. SAGAERT, Volume-eigendom. Een verkenning van de verticale begrenzing van onroerende goederen, TPR 2009, 64-65; R. TIMMER- MANS, Handboek Appartementsrecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 29-30; M.E. STORME, Gedwongen mede-eigendom ten titel van bijzaak (mandeligheid en appartementsrecht), 2013, beschikbaar op kuleuven.be/web/mstorme/zcr-appartementsrecht.pdf, 8. (109) R. TIMMERMANS, Handboek Appartementsrecht, Mechelen, Kluwer, 2010, 29. (110) Zie over het onderwerp algemeen F. AEBY, E. GEVERS en C. TOMBROFF, La propriété des appartements ses aspects juridiques et pratiques, Brussel, Bruylant, 1983, en (111) S. VANDEN HOVE, Het exclusief gebruiksrecht op gemeenschappelijke delen in de appartementsmede-eigendom, Not.Fisc.M. 2008, afl. 10, 332. kavel in een appartementseigendom, koopt aldus een pakket rechten die elk een gebouwd privatief gedeelte en een aandeel gemeenschappelijke bestanddelen bevat. Vermits de koper van een privégedeelte het overeenstemmend aandeel in de mede-eigendom van de grond 112 verkrijgt en dit aandeel als accessorium bij de privatieve kavel aangroeit, is er, wat die kavel betreft, geen sprake van een onder de vorm van een recht van opstal gevestigde afstand van natrekking 113. Het appartementsrecht vormt dan ook de grondslag voor eeuwigdurende eigendomssplitsing 114. Indien de natrekking daarentegen zou spelen, zou het eigendomsrecht van de koper van een individueel appartement overeenkomstig artikel 4 van de Opstalwet slechts een tijdelijk recht uitmaken en zich nooit over een langere periode dan 50 jaar kunnen uitstrekken Door de juridische constructies onder het dwingend stelsel van appartementsmede-eigendom te kwalificeren als een afstand van het recht van natrekking door de onverdeelde mede-eigenaars ten voordele van de individuele eigenaars, doet de Raad van State afbreuk aan hetgeen zo-even werd uiteengezet. Met deze rechtspraak heeft de Raad aldus gedwaald. (ii) De verkoop van reeds gebouwde woningen is niet verkavelingsvergunningplichtig 32. Zoals in een eerdere bijdrage geschreven werd, valt op de stelling van de Raad van State dat de constructie van groepswoningbouw onderworpen is aan een voorafgaande verkavelingsvergunning nog een bijkomende, principiële kritiek te leveren 116. (112) Waar het eigendomsrecht ervan verdeeld is, blijft de grond echter onverdeeld. De verdeling van het eigendomsrecht moet men zich abstract voorstellen, maar elk van die gedeeltelijke rechten slaat op de hele zaak. Zie R. DEKKERS, Handboek burgerlijk recht, Deel II, Antwerpen-Oxford, 112. (113) R. TIMMERMANS, Zakenrechtelijke modellen voor uitgifte van bouwprojecten. Gedwongen mede-eigendom, appartementseigendom, erfpacht, opstal, verdiepingseigendom en volume-eigendom, Mechelen, Kluwer, 2011, 233. (114) V. SAGAERT, Volume-eigendom. Een verkenning van de verticale begrenzing van onroerende eigendom, TPR 2009, afl. 1, 65 et seq. (115) Zie voor een bespreking van het opstalrecht als alternatief voor appartementseigendom R. TIMMERMANS, Horizontale splitsing in volumepercelen, het aantrekkende complement van appartementseigendom, Not.Fisc.M. 2005, afl. 7, (116) J. BOUCKAERT en J. ROGGEN, Over het nut van een verkavelingsvergunning bij groepswoningbouw, TROS 2010, afl. 60,

18 Uit de besproken historiek van de regels inzake de verkavelingsvergunningplicht blijkt dat de verkavelingsvergunning van meet af aan een tweevoudige doelstelling had 117. Enerzijds verzekert de verkavelingsvergunning de koper, huurder, erfpacht- of opstalhouder, dat hetgeen hem als bouwgrond wordt aangeboden, dat ook daadwerkelijk is. Daarnaast garandeert een verkavelingsvergunning eveneens de goede plaatselijke ordening door het opleggen van precieze en gedetailleerde voorschriften, die een reglementair karakter hebben. Deze primaire dubbele doelstelling van de verkavelingsvergunning wordt zowel in de rechtsleer 118 als de rechtspraak van het Grondwettelijk Hof 119, het Hof van Cassatie 120 en de Raad van State 121 algemeen erkend. Zo overwoog de Raad van State recent nog dat de verkavelingsvergunning aldus een dubbel doel [heeft], met name enerzijds aan de koper van een kavel de verzekering te geven dat deze ook daadwerkelijk voor bebouwing in aanmerking komt en anderzijds stedenbouwkundige voorschriften op te leggen die voor het betrokken terrein de goede plaatselijke ordening moeten garanderen ( ) 122. Aan de figuur van de verkavelingsvergunning ligt immers de gedachte ten grondslag dat de individuele (117) Zie supra nr. 5. (118) Zie hierover ook M. PAQUES, La définition du lotissement et las autres divisions in Y. LEJEUNE (ed.), Pratique notariale et droit administratif, Larcier, Brussel, Zo stelde het Hof van Cassatie reeds dat een verkavelingsvergunning aan een perceel het karakter van bouwgrond verleent en de belangen van kopers van een lot beschermt door hen te garanderen dat een woning mag worden opgericht op het aan hen overgedragen stuk grond; B. BOUCKAERT en T. DE WAELE, Ruimtelijke Ordening en Stedenbouw in het Vlaams Gewest, Brugge, Vanden Broele, 2004, 202; B. PAQUES, Construction groupée d habitations, permis de lotir et fraude à la loi, Notamus 2006, afl. 3. (119) Arbitragehof 19 november 2003, nr. 147/2003, B.8.1. (120) Zie onder meer Cass. 7 april 1995, APM 1996, 103; Cass. 9 maart 2000, Pas. 2000, I, 528. (121) Zie RvS 18 oktober 2001, nr , Van Coppenolle; RvS, 23 december 2005, nr , Le Cabellec et Oste; RvS 1 december 2009, nr , Krins en Blaise. (122) RvS 7 april 2011, nr , Bruynooghe en Casteleyn. Zie in gelijkaardige zin RvS 8 september 2011, nr , gemeente Malle; RvS 27 oktober 2011, nr , nv Sefaco; RvS 8 maart 2012, nr , Jaspers. Zie voor de Franstalige kamers o.a. RvS 23 december 2005, nr , Le Cabelle en Oste, waarin de Raad overwoog dat la délivrance d un permis de lotir poursuit plusieurs objectifs, notamment, celui de sauvegarder l intérêt général en réalisant un bon aménagement du territoire, celui de protéger les intérêts des acheteurs de lots en leur garantissant qu ils pourront y construire une habitation, et celui de lever, pour le lotisseur, l interdiction légale de lotir sans permis préalable et donc lui garantir, moyennant le respect de certaines conditions, qu il pourra diviser son terrain et vendre ses lots comme terrains à bâtir destinés en tout ou en partie à des maisons d habitation. Zie verder ook GwH 19 november 2003, nr. 147/2003. verwerver van een uit de verdeling van een grond voortspruitende kavel kan overgaan tot de woningbouw, op grond van een stedenbouwkundige vergunning die in overeenstemming is met de reglementaire voorschriften van de voorafgaande verkavelingsvergunning. Wanneer de wet spreekt van woningbouw, houdt dit aldus de bouw van woningen door de koper, huurder, erfpacht- of opstalhouder van een individuele kavel in en niet de bouw door de eigenaarverkavelaar van de grond. Waar bevindt zich immers het oogmerk van woningbouw, wanneer de eigenaarverkavelaar op een grond eerst één of meer woningen opricht, waarbij op dat ogenblik de bedoeling voorligt om deze naderhand te verhandelen? Indien, zoals in de besproken arresten het geval was, de beoogde constructies betrekking hebben op een woning met bijhorend terrein en niet op een terrein waarvoor geen enkele zekerheid bestaat dat de verwerver aan woningbouw mag doen, heeft de verwerver die rechtszekerheid bijgevolg niet meer nodig. De Raad kan derhalve niet worden gevolgd waar hij stelt dat de verkoop van de woningen onder de verkavelingsvergunningplicht valt. In dat geval wordt immers niet voldaan aan het derde constitutieve element van de verkavelingsvergunningplicht, d.i. het oogmerk van woningbouw: er valt door de koper in dat geval niets meer te bouwen. Al evenmin is het reglementair karakter van de verkavelingsvergunning een reden om de verkoop van woningen in het kader van een stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw te onderwerpen aan een voorafgaande verkavelingsvergunning. Immers kan en moet de vergunningverlenende overheid de overeenstemming van het bouwproject met de goede ruimtelijke ordening bij gebrek aan een voorafgaande verkavelingsvergunning beoordelen in het kader van de stedenbouwkundige vergunningsprocedure. 34. De arresten van de Raad van State zijn klaarblijkelijk ingegeven door de bezorgdheid van de Raad om wetsontduiking te voorkomen 123. Nog afgezien van de vraag welke draagwijdte deze rechtsfiguur van (123) De Raad oordeelde onder meer dat uit artikel 101, 1 DRO niet worden afgeleid dat een voorafgaande verkavelingsvergunning niet vereist zou zijn indien op een grond eerst één of meer gebouwen worden opgericht op kavels, waarbij op dat ogenblik al duidelijk de bedoeling voorligt ze te verdelen en te verkopen, te verhuren voor meer dan negen jaar of er een erfpachtrecht of opstalrecht op te vestigen. Er anders over oordelen doet afbreuk aan de doelstelling van deze decretale bepaling (eigen onderlijning). Zie RvS 8 september 2011, nr , de gemeente Malle.

19 de wetsontduiking juist heeft in het publiek recht, was er in casu evenwel geen enkele reden om de verkavelingsplicht vanuit die bezorgdheid te bekijken: met het indienen van een stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw, ontduikt de aanvrager van deze vergunning geen enkele verplichting die in het kader van een verkavelingsvergunning wel wordt opgelegd, voor zover hij de woningen zelf realiseert en pas na realisatie doorverkoopt. Een probleem zou mogelijks enkel rijzen indien de verkoper-titularis van een stedenbouwkundige vergunning voor groepswoningbouw, waarbij de grond aldus feitelijk wordt verdeeld in kavels, een van deze kavels vervolgens verkoopt met de bijhorende vergunning voor groepswoningbouw. Hoewel ook in dat geval best geargumenteerd kan worden dat is voldaan aan de dubbele doelstelling van de verkavelingsvergunning de goede ruimtelijke ordening wordt dan immers ook in het kader van de stedenbouwkundige vergunningsprocedure gewaarborgd en de koper heeft de zekerheid dat kan worden gebouwd overeenkomstig de plannen bij de stedenbouwkundige vergunning is een voorafgaande verkavelingsvergunning hier vereist op grond van de bewoordingen van de artikelen 4.1.1, 14 juncto , 1 VCRO 124. In casu was daar geenszins sprake van: de betrokken grond bleef één geheel, zonder verdeling, vermits de eigenaar-promotor gekozen had voor een volledig horizontale mede-eigendom. 35. Bij artikel 20 van het Decreet van 11 mei 2012 houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft (hierna Interpretatief Decreet ) heeft de decreetgever zich als reactie op voormelde arresten van de Raad retroactief uitgesproken over de draagwijdte van de verkavelingsvergunningplicht 125. De interpretatieve regel luidt als volgt: Artikel 4.1.1, 14, en artikel , 1, eerste lid, van dezelfde codex worden uitgelegd als volgt: Een voorafgaande verkavelingsvergunning is vereist wanneer een stuk grond vrijwillig wordt verdeeld in twee of meer kavels om ten minste een van deze onbebouwde kavels te verkopen of te verhuren voor meer dan negen jaar, om er een recht van erfpacht (124) In dat geval zou het o.i. gaan om de miskenning van de verkavelingsvergunningplicht, veeleer dan wetsontduiking. (125) BS 6 juni of opstal op te vestigen of om een van deze overdrachtsvormen aan te bieden, zelfs onder opschortende voorwaarde, met het oog op woningbouw of de oprichting van constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt. Een voorafgaande verkavelingsvergunning is niet vereist indien op de kavels één of meer woningen of constructies die voor bewoning kunnen worden gebruikt, worden opgericht, vooraleer de kavels door middel van een van de genoemde overdrachtsvormen worden aangeboden. Volgens de decreetgever waren voormelde arresten van de Raad van State in strijd met het gegeven dat de vergunningsplicht tot verkavelen steeds zo geïnterpreteerd werd dat het moest gaan om onbebouwde kavels die op de woningmarkt worden aangeboden. Dat gold, en geldt, zowel onder de vroegere decretale bepalingen als onder de vandaag geldende bepaling in de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening. Een groepswoningbouwproject kan met een stedenbouwkundige vergunning vergund worden, met dien verstande dat afzonderlijke loten pas vervreemd kunnen worden wanneer ze bebouwd zijn. In het andere geval had men van bij aanvang een verkavelingsvergunning moeten aanvragen om onbebouwde loten te kunnen verkopen. ( ) 126. Door middel van de interpretatieve bepaling worden de artikelen 4.1.1, 14, en , 1, eerste lid, van de VCRO volgens de decreetgever uitgelegd in overeenstemming met de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever zodat de genoemde artikelen steeds worden geacht op de door deze bepaling aangewezen wijze te zijn ingevuld. In de praktijk lijkt deze interpretatieve bepaling echter weinig impact te hebben. Er wordt immers bepaald dat een verkavelingsvergunning niet vereist is indien op de kavels één of meer woningen worden opgericht vooraleer de kavels door middel van de door de wet geviseerde overdrachtsvormen worden aangeboden. Het lot moet als bebouwd worden beschouwd van zodra het gebouw winddicht is 127. Het gaat aldus om projecten waarbij de bouwheer de woningen eerst volledig opricht, waarna hij ze vervolgens verkoopt. Deze vorm van projectontwikkeling wordt in de praktijk echter zelden gevolgd, vermits zij voor veel promotoren financieel moeilijk haalbaar is. Bij een verkoop op plan, bijvoorbeeld, wordt zo een woning met bijbehorend terrein aangeboden en is het (126) Memorie van Toelichting bij het Voorstel van Decreet (W. VANDAELE et al.) houdende wijziging van diverse bepalingen van de Vlaamse Codex Ruimtelijke Ordening en wijziging van de regelgeving wat de opheffing van het agentschap Ruimtelijke Ordening betreft, Parl.St. Vl.Parl , nr. 1494/1, 6. (127) MvT, Parl.St. Vl.Parl , nr. 1494/1, 6. 91

20 gebouw aldus per definitie nog niet opgericht. Volgens de interpretatieve bepaling zou een verkoop op plan onder de wet Breyne aldus verkavelingsvergunningplichtig zijn. Dit werd recent in een parlementair antwoord door de minister van Ruimtelijke Ordening bevestigd 128. Zoals zo-even werd geargumenteerd, zijn wij van oordeel dat de decreetgever hier de bal misgeslagen heeft. bijdrage, niet worden ingegaan op de argumentatie van de Raad van State ten gronde 130, maar wordt vooral aandacht besteed aan de mogelijkheid om de exceptie van onwettigheid toe te passen op de verkavelingsvergunning en de gevolgen hiervan. (b) De exceptie van onwettigheid: algemeen De verkavelingsvergunning en de exceptie van onwettigheid (a) Het arrest nr van de Raad van State 36. In een recent arrest van 6 maart werpt de Nederlandstalige tiende kamer van de Raad van State ambtshalve een exceptie van onwettigheid op met betrekking tot een op 8 december 1964 verleende verkavelingsvergunning. De door de Raad opgeworpen rechtsvraag was of de verzoekende partij, gelet op onwettigheid van de op 8 december 1964 verleende verkavelingsvergunning wegens de niet-naleving van de wettelijke procedure inzake de afschaffing van een buurtweg, nog wel belang had bij haar vordering tot nietigverklaring van een beslissing houdende de weigering van de stedenbouwkundige vergunning. Wanneer een verkaveling een wijziging van een buurtweg omvatte, was onder vigeur van de vroegere stedenbouwwetgeving een beslissing over de zaak van de wegen slechts volkomen wanneer ook alle door de buurtwegenwet voorschreven formaliteiten waren vervuld. Deze formaliteiten waren in casu bij de aflevering van de verkavelingsvergunning van 8 december 1964 echter niet vervuld. Van belang is dat de Nederlandstalige tiende kamer van de Raad van State, in tegenstelling tot hetgeen tot voor kort als vaste rechtspraak gold, de exceptie van onwettigheid ex artikel 159 van de Grondwet zonder meer toepaste op de verkavelingsvergunning, hetgeen in casu de onontvankelijkheid van het beroep tot nietigverklaring bij gebrek aan belang impliceerde. In hetgeen volgt, zal, gelet op de draagwijdte van deze (128) Antwoord Vlaams minister van Financiën, Begroting, Werk, Ruimtelijke Ordening en Sport op vraag nr. 480, 28 februari 2013, beschikbaar op action?id= (129) RvS 6 maart 2013, nr , nv Goederenbeheer- Gérance des biens. Voor een uitgebreidere bespreking van het arrest zie J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid van een verkavelingsvergunning, elders in dit nummer. 37. Overeenkomstig artikel 159 van de Grondwet passen de hoven en rechtbanken de algemene, provinciale en plaatselijke besluiten en verordeningen alleen toe in zoverre zij met de wetten overeenstemmen. De rechtsfiguur van de exceptie van onwettigheid 131, een rariteit vanuit rechtsvergelijkend perspectief 132, laat de rechtscolleges toe, om lang nadat een administratieve rechtshandeling een definitief karakter heeft verkregen, een incidentele wettigheidstoetsing door te voeren en de toepassing van de onwettige administratieve rechtshandeling te weigeren; de exceptie van onwettigheid is immers onverjaarbaar. Het aan de rechter opgedragen wettigheidstoezicht over de rechtshandelingen van het bestuur vormt, aldus het Hof van Cassatie, slechts een bijzondere toepassing van het meer algemeen rechtsbeginsel volgens hetwelk de rechter geen toepassing mag maken van een beslissing, met name een norm, waarbij een hogere bepaling wordt geschonden 133. Volgens de rechtspraak van het Hof van Cassatie gaat het zelfs om een verplichting voor de nationale rechter 134. De wettigheidstoetsing die de rechter daarbij moet doorvoeren, beperkt zich niet tot de kennelijke onregelmatigheden van die rechtshandelingen, maar betreft zowel de interne als de externe onwettigheid ervan 135. (130) Zie omtrent de verplichting van de gemeenteraad om eerst een gunstige beslissing over de zaak van de wegen te nemen alvorens een verkavelingsvergunning te verlenen ook RvS 23 januari 2002, nr , nv Lindimmo. (131) Zie in het algemeen J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure 2011, 777 p.; A.ALEN, Rechter en bestuur in het Belgisch publiekrecht. De grondslagen van de rechterlijke wettigheidskontrole, Antwerpen, Kluwer, 1984, 2 delen, 928 p. (132) Zie J. THEUNIS, De exceptie van onwettigheid, Brugge, die Keure, 2011, en A. ALEN, Rechter en bestuur in het Belgisch publiekrecht. De grondslagen van de rechterlijke wettigheidskontrole, Antwerpen, Kluwer, 1984, 2 delen, , die erop wijzen dat een soortgelijke bepaling als artikel 159 van de Grondwet eerder de uitzondering is in de constitutionele rechtsordes van andere staten, hetgeen er evenwel niet aan in de weg staat dat ook deze rechtsordes de rechtsfiguur van de incidentele wettigheidstoetsing kennen. (133) Cass. 8 april 2003, nr. P N. Zie in die zin ook Cass. 21 april 2011, Arr. Cass., 2011, nr. 274, Pas. 2011, nr. 274, concl. Adv. Gen. Werquin. (134) Cass. 17 maart 2003, nr. S N. (135) Cass. 4 november 2011, nr. C F.