SPECIFIEK ARBEIDSMARKTBELEID IN NEDERLAND: een inventarisatie en beoordeling. G.E. Hebbink. De Nederlandsche Bank NV Afdeling Wetenschappelijk

Transcriptie

1 SPECIFIEK ARBEIDSMARKTBELEID IN NEDERLAND: een inventarisatie en beoordeling G.E. Hebbink Onderzoeksrapport WO&E nr 541/9811 April 1998 De Nederlandsche Bank NV Afdeling Wetenschappelijk Onderzoek en econometrie Postbus AB AMSTERDAM

2 - 2 - SAMENVATTING Specifiek arbeidsmarktbeleid in Nederland: een inventarisatie en beoordeling, door G.E. Hebbink Dit rapport beschrijft in Nederland bestaande regelingen voor loonkostensubsidies en directe banencreatie en analyseert de mogelijkheden voor evaluatie ervan. De effectiviteit van deze vorm van arbeidsmarktbeleid is in het algemeen moeilijk vast te stellen. De effecten dienen per programma geëvalueerd te worden; gericht op onderlinge vergelijkbaarheid van programma s. Hiervoor zijn de directe effecten het meest geschikt, maar indirecte effecten en uitvoeringskosten zijn eveneens van belang bij het onderling vergelijken van dit soort regelingen. Trefwoorden: actief arbeidsmarktbeleid, loonkostensubsidies, directe banencreatie, evaluatiesubsidies JEL code: H53, J68 ABSTRACT Active labour market policy in The Netherlands: overview and assessment, by G.E. Hebbink This report discusses two types of active labour market policy in The Netherlands, wage subsidies and direct job creation. The options for evaluation of these programs are analyzed. It is difficult to assess the effectiveness of this type of policy in a general sense. Separate evaluations of programs are acceptable, based on a comparable methodology. Direct effects of programs are most suitable, though indirect effects and costs of implementation and administration should not be neglected. Key words: active labour market policy, wage cost subsidies, job creation, evaluation studies JEL code: H53, J68

3 - 3 - SPECIFIEK ARBEIDSMARKTBELEID IN NEDERLAND: een inventarisatie en beoordeling 1 INLEIDING Het arbeidsmarktbeleid van het huidige kabinet heeft als doel het vergroten van het aantal banen en het terugdringen van de werkloosheid. Twee elkaar deels overlappende onderdelen van de werkloosheid zijn daarbij vooral van belang: de werkloosheid onder laaggeschoolden en de langdurige werkloosheid. De werkloosheid onder laag opgeleiden is in verhouding toegenomen en heeft een hardnekkig karakter. Volgens de meeste onderzoeken hangt dit zowel samen met technologische ontwikkelingen als met een toenemende internationale concurrentie. Het Nederlandse arbeidsmarktbeleid bestaat allereerst uit een algemeen deel, dat lastenverlichting, loonkostenmatiging en flexibilisering van de arbeidsmarkt omvat. Daarnaast wordt het beleid gericht op specifieke groepen op de arbeidsmarkt, zoals jongeren, arbeidsongeschikten en de zogenoemde onderkant van de arbeidsmarkt met laag opgeleiden en langdurig werklozen. Met dit specifieke beleid wordt vooral de productiviteitsval bestreden, het verschijnsel dat de arbeidsproductiviteit van werkzoekenden te laag is voor de bijbehorende loonkosten. Dit rapport gaat in op het specifieke arbeidsmarktbeleid, voor zover dit bestaat uit loonkostensubsidies aan werkgevers in de particuliere sector en directe creatie van banen in de collectieve en kwartaire sector 1. Dit onderscheid tussen subsidiëring van werkgelegenheid en banencreatie is echter enigszins artificieel. Zo beschouwt Calmfors subsidiëring van werk in de particuliere sector als een vorm van direct job creation 2. De OECD daarentegen voegt banencreatie (in de collectieve of kwartaire sector) en subsidiëring (in de particuliere sector) samen tot het begrip subsidised employment (OECD, 1997). De vraag kan worden gesteld in hoeverre het specifieke arbeidsmarktbeleid effectief is, waarbij effectiviteit vooralsnog is te 1 Onder meer gebaseerd op Ministerie van Sociale Zaken (1997) en Centraal Planbureau (1997). 2 Zie Calmfors (1994), blz 7-47.

4 - 4 - interpreteren als de mate waarin het beleid additionele werkgelegenheid creëert. Het doel van deze nota is, naast het beschrijven van de huidige vormen van specifiek beleid, structuur aan te brengen in de wijze waarop de effectiviteit van dit beleid kan worden geëvalueerd. De beschrijving van de huidige programma s voor loonkostensubsidies en directe banencreatie komt aan de orde in paragraaf 2 en 3, respectievelijk. Paragraaf 4 beschrijft de budgettaire aspecten van het specifieke arbeidsmarktbeleid. Paragraaf 5 behandelt in algemene zin de mogelijkheden voor evaluatie van de besproken beleidsmaatregelen. Hierbij worden indirecte en directe effecten van elkaar onderscheiden, die respectievelijk in de paragrafen 6 en 7 aan de orde komen. Ten slotte bevat paragraaf 8 de voornaamste conclusies. 2 LOONKOSTENSUBSIDIES Het verstrekken van loonkostensubsidies kan verscheidene, elkaar niet uitsluitende, doeleinden hebben. Het belangrijkste doel is het bevorderen van de instroom in reguliere banen. Een ander doel kan zijn het verminderen van de externe effecten van werkloosheid, door het bevorderen van de reïntegratie van werklozen in de maatschappij. In theorie zijn er twee mogelijkheden om met subsidies het evenwichtsniveau van de arbeidsmarkt bij te sturen, zodanig dat de werkgelegenheid toeneemt. Een subsidie aan werkgevers verlaagt de loonkosten en vergroot daarmee de vraag naar arbeid. Bij een elastisch aanbod komt de werkgelegenheid daardoor op een hoger niveau, bij een hoger loon. Ook kan de subsidie aan werknemers worden gegeven, zodat het aanbod toeneemt. Het resulterende marktloon ligt dan lager en de werkgelegenheid hoger. De werkgelegenheidseffecten van deze twee mogelijkheden voor subsidies zijn in beginsel in beide gevallen positief, maar dit doet zich slechts voor in een perfect werkende markt met volledige concurrentie. Het bestaan van neerwaarts rigide lonen, bijvoorbeeld door een wettelijk minimumloon, beperkt de mogelijkheden voor de tweede optie, subsidie voor werknemers. Het evenwichtsloon kan dan immers niet over de hele linie dalen om de werkgelegenheid te laten aansluiten bij het toenemende aanbod. Daarnaast kunnen ook bij werkgeverssubsidies toeslagen op het inkomen noodzakelijk zijn als het effectieve arbeidsaanbod te laag is, bijvoorbeeld door de werkloosheidsval. Dit

5 - 5 - laatste wil zeggen dat het reserveringsloon van werkzoekenden hoger ligt dan het loon. Loonkostensubsidies aan werkgevers kunnen op verscheidene manieren worden gegeven. Zo zijn algemene of marginale subsidies mogelijk, respectievelijk voor alle werknemers in de doelgroep of alleen voor nieuw ingetreden werknemers. Een ander onderscheid betreft de mate van targeting. Bij het beperken van de doelgroep spelen twee afwegingen. Bij een beperkte doelgroep bestaat het risico van stigmatisering. Zodra iemand tot een doelgroep behoort geeft dit informatie aan werkgevers over de te verwachten productiviteit van de betrokkene. Gerichte subsidies hebben als bijkomend nadeel dat zij moeilijker zijn uit te voeren en oneigenlijk gebruik kunnen uitlokken. Bij een niet beperkte doelgroep bestaat het risico dat ook arbeid wordt gesubsidieerd die eigenlijk niet tot het beleid behoort (deadweight loss). Tabel 1 Huidige regelingen voor loonkostensubsidies Regeling Doelgroep Subsidie Maximaal loon Maximale duur Melkert (2) >1 jr werkloos Uitkering 120% WML 2 jaar VLW >1 jr werkloos max.f 4.500/jr 130% 4 jaar SPAK Werknemers max.f 1.830/jr a) 115% onbeperkt a) In 1998 wordt dit maximaal f per jaar. Er bestaan momenteel drie programma s voor loonkostensubsidies, zie Tabel 1 3. Het is de bedoeling de Melkert(2)-subsidie na 1998 te vervangen door WIW-werkervaringsplaatsen. Dit is een met de Melkert(2)- regeling overeenkomende regeling binnen de nieuwe Wet inschakeling werkzoekenden (WIW). Hierin kunnen gemeenten een vast bedrag naar keuze aanwenden voor loonkostensubsidie, arbeidsbemiddeling of inkomenstoeslag. De VLW (voorziening langdurig werklozen) is een marginale loonkostensubsidie voor banen voor langdurig werklozen, in de vorm van een afdrachtskorting op belasting en premies. De SPAK (specifieke afdrachtskorting) geldt voor alle banen met een lage beloning en kan eventueel worden gecombineerd met de VLW. In dat geval komt de subsidie in 1998 op maximaal f per jaar. 3 De programma s Wet Vermeend-Moor, KRA-RAP en WLOM bestaan inmiddels niet meer.

6 - 6-3 DIRECTE BANENCREATIE Directe banencreatie betreft hier banen in de collectieve en kwartaire sector voor specifieke doelgroepen. Evenals het verstrekken van loonkostensubsidies kan het direct creëren van arbeidsplaatsen verscheidene doeleinden hebben, zoals het bevorderen van de instroom in reguliere banen en het verminderen van de externe effecten van werkloosheid. Speciaal bij directe banencreatie kan een aanvullend doel zijn het laten uitvoeren van nuttige werkzaamheden, die zonder de desbetreffende regeling niet worden uitgevoerd. De nadelen van directe banencreatie zijn voor een deel hetzelfde als bij loonkostensubsidiëring. Het risico van stigmatisering is groot, door de beperking van de doelgroep. Ook is efficiëntieverlies mogelijk, door verdringing en substitutie van reguliere banen of doordat betrokken werknemers ook zonder het programma een baan hadden gevonden (deadweight loss). Tabel 2 Huidige regelingen voor directe banencreatie Regeling Doelgroep Max. duur Max. beloning Aantal banen (1997) JWG Jongeren, 1 jaar, WML >½ jr werkloos Herhaald BP >3 jr werkloos Onbeperkt WML Melkert(1) >1 jr werkloos Onbeperkt 120% WML Tabel 2 geeft een overzicht van arbeidsmarktprogramma s met betaalde arbeid 4. Op dit moment zijn er in Nederland drie programma s voor directe banencreatie: de jeugdwerkgarantiewet (JWG), de banenpools (BP) en de Melkert(1)-banen. In 1998 zal er verandering in deze regelingen komen. De JWG- en banenpoolregelingen zullen worden samengevoegd tot de regeling WIW-dienstbetrekkingen, binnen de eerder genoemde Wet inschakeling werkzoekenden. Het grootste verschil zal de beperking van de maximale duur tot in beginsel twee jaar zijn. Melkert(1) banen zijn gecreëerd door de regeling Extra werkgelegenheid voor langdurig werklozen, die eind 1998 voor nieuwe arbeidsplaatsen moet zorgen 4 Het hier niet opgenomen Melkert(3) programma betreft onbetaalde banen voor uitkeringsontvangers.

7 - 7 - bij gemeenten en zorginstellingen (kwartaire sector). Deze banen zijn structureel van aard. 4 DE OMVANG VAN HET SPECIEKE ARBEIDSMARKTBELEID De OECD heeft op gestandaardiseerde wijze de uitgaven voor arbeidsmarktbeleid in percentage van het bbp berekend (OECD, 1997). De OECD maakt daarbij onderscheid tussen passieve maatregelen (werkloosheidsuitkeringen) en actieve maatregelen (de rest). Tot de laatste groep maatregelen behoort het specifieke beleid zoals dat in dit rapport is gedefinieerd: loonkostensubsidies en directe banencreatie. Verder behoren daartoe de specifieke maatregelen voor arbeidsongeschikten en jongeren, en ook trainingsprogramma s en uitvoeringskosten (arbeidsvoorziening, bestuur, etc). Figuur 1 laat zien welke ontwikkeling de Nederlandse uitgaven voor actief arbeidsmarktbeleid tussen 1990 en 1996 hebben gemaakt. Het totaal ligt tussen 1,25 en 1,40% bbp, zonder een duidelijke trend. Tussen de componenten valt

8 - 8 -

9 - 9 - echter op dat de uitgaven voor specifiek arbeidsmarktbeleid - (loonkosten)subsidies en (directe) banencreatie - toenemen, van 0,04% bbp in 1990 naar 0,26% bbp in In die periode namen de uitgaven voor arbeidsongeschikten en voor trainingsprogramma s af. De uitvoeringskosten en de kosten voor jeugdwerkloosheid stegen licht. Figuur 2 toont de uitgaven voor actief arbeidsmarktbeleid in Duitsland, Frankrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zweden. Het gaat hier vooral om het aandeel van directe banencreatie en loonkostensubsidies in het totaal; de vier landen hebben daarom niet dezelfde schaalverdeling op de verticale as van de figuren. Duidelijk is dat de vier landen een sterk uiteenlopende ontwikkeling doormaken; in Frankrijk neemt het aandeel van specifiek beleid (de twee onderste blokjes) toe, terwijl in Zweden en in mindere mate Duitsland vooral de laatste jaren een omgekeerde beweging is te zien. Hoewel de hier gebruikte OECD-gegevens statistisch vergelijkbaar zijn, is een nadere vergelijking tussen de landen problematisch door de grote verschillen in praktische uitwerking van deze vorm van beleid. Desondanks lijken de ontwikkelingen zo verschillend te zijn dat nadere kennisneming van de ervaringen van andere landen misschien kan bijdragen aan het vormgeven van het Nederlandse specifieke arbeidsmarktbeleid. Het vervolg van deze paragraaf gaat nader in op de uitgaven voor specifiek arbeidsmarktbeleid (loonkostensubsidies en directe banencreatie) in Nederland vanaf Tabel 3 geeft aan welke bedragen met de regelingen voor specifiek arbeidsmarktbeleid zijn gemoeid 5. De bedragen voor 1997 zijn de totale, gerealiseerde lasten; de overige jaren betreffen begrote bedragen. De bedragen voor SPAK en VLW in 1998 betreffen schattingen van de gederfde belasting- en premieinkomsten. De tabel geef ten onrechte de indruk dat het totaalbedrag voor specifiek arbeidsmarktbeleid tussen 1997 en 1998 sterk toeneemt. Dit is echter grotendeels te wijten aan de samenstelling van het Gemeentelijk Werkfonds, waarin naast JWG en Banenpools ook andere onderdelen van de Rijksbegroting zijn opgenomen. Het heeft tevens weinig zin de uitgaven in 1997 in percentage van het bbp te vergelijken met het percentage van 5 Separate gegevens over uitvoerings- en administratiekosten zijn niet beschikbaar.

10 Tabel 3 Uitgaven voor specifiek arbeidsbeleid, incl uitvoeringskosten Miljoen gulden, cursieve bedragen zijn ramingen Regeling Melkert (1) Gemeenten Melkert (1) Zorg JWG 516 Banenpools 637 WIW (Gemeentelijk Werkfonds) Totaal, directe banencreatie Melkert (2) SPAK VLW Totaal Bron: Sociale Nota 1998, MEV (0,26%, zie Figuur 1). Hiervoor is het noodzakelijk de exacte definitie van de OECD te volgen. Tabel 4 geeft de bedragen, voor een deel geschat, waaruit de WIW uitgaven in 1998 zijn samengesteld. Het samenvoegen van uitgavenstromen leidt op deze manier tot een beter inzicht in de totale omvang van het specifieke arbeidsmarktbeleid. Tabel 4 Samenstelling bijdragen WIW in Miljoen gulden, cursieve bedragen zijn ramingen JWG 516 (bedrag 1997) BP 637 (bedrag 1997) Kinderopvang 52 (mutatie SZW) Fonds Sociale Vernieuwing 439 (MN 1998) Arbeidsvoorzieningsorganisatie 71 (MN 1998) Overige (rest Rijksbegroting) 13 (MN 1998) Overige (begroting SZW, oa. ABW) 95 (per saldo) Totaal 1.823

11 EVALUATIE VAN SPECIFIEK ARBEIDSMARKTBELEID Regelingen voor specifiek arbeidsmarktbeleid kunnen op diverse manieren worden geëvalueerd. De criteria daarvoor hangen voor een deel af van het doel van de regeling. Belangrijk is echter dat een evaluatie niet alleen de directe, maar ook de indirecte effecten van het beleid beschouwt 6. De directe effecten zijn in dit geval de effecten op de bij de specifieke arbeidsmarktregeling betrokken werknemers. Indirecte effecten betreffen de invloed van de regeling op de arbeidsmarkt als geheel of zelfs op de gehele economie. Beantwoording van de vraag naar het directe effect van een regeling op de welvaart van de doelgroep is vaak het meest haalbaar bij een evaluatie. De impact van het beleid op de arbeidsmarkt als geheel, dat wil zeggen de invloed buiten de doelgroep, is echter eveneens van belang voor een evaluatie. Dit geldt niet alleen voor bestaande programma s, maar ook voor nieuwe beleidsvoorstellen. Deze procedure, die de directe en indirecte effecten beschouwt, stelt hoge eisen aan evaluatiestudies 7. Voor het ramen van de welvaartseffecten van een arbeidsmarktmaatregel is het in beginsel noodzakelijk een afweging van maatschappelijke kosten en baten te maken, gebaseerd op de doelstelling de maatschappelijke kosten van werkloosheid in een bepaalde doelgroep te verminderen. Voor een analyse daarvan is een indeling in de genoemde directe en indirecte effecten aantrekkelijk. De directe baten van een arbeidsmarktregeling bestaan uit de additionele productie van de nieuw gecreëerde werkgelegenheid. Op de korte termijn neemt direct de productie toe door het grotere aantal banen. Op de lange termijn stijgt de productie eveneens, doordat de arbeidsproductiviteit van de betrokken werknemers is toegenomen, waarmee ook de kans op werkloosheid afneemt. De directe lasten van een arbeidsmarktregeling zijn op maatschappelijk niveau gelijk aan de uitvoeringskosten, omdat collectieve financiering van subsidies of lonen een herverdeling van middelen betreft. Voor de maatschappelijke kosten maakt het ook niet 6 Zie bijvoorbeeld Hamermesh (1993). 7 Het onderscheid tussen directe en indirecte effecten correspondeert voor een deel met de door Calmfors (1994) onderscheiden microeconomische en macroeconomische evaluatiestudies. Macrostudies beperken zich echter niet noodzakelijk tot individuele programma s.

12 uit of de overheid middelen besteedt aan bijstandsuitkeringen of aan loonkostensubsidies. Wel moeten binnen een budget de uitgaven tegen andere bestedingsrichtingen worden afgewogen, die mogelijk efficiënter zijn. Samenvattend betekent dit dat het saldo van directe baten en lasten van een regeling gelijk is aan de additionele productie min de uitvoeringskosten. De benodigde gegevens voor berekening van de additionele productiewaarde zullen nauwelijks te verkrijgen zijn zonder sterk vereenvoudigende veronderstellingen, bijvoorbeeld over toekomstige ontwikkeling van de arbeidsproductiviteitswaarde. In de meeste gevallen gaat het echter om een vergelijking tussen verschillende vormen van beleid en is een berekening van de additionele productie niet nodig. Om de raming te vereenvoudigen zou namelijk slechts naar de omvang van de additionele werkgelegenheid kunnen worden gekeken, aannemende dat de productiviteitsstijging (op korte en lange termijn) niet verschilt tussen regelingen. Bij het directe effect op de additionele werkgelegenheid kunnen vier, in beginsel meetbare, deeleffecten worden onderscheiden: het bereik van een regeling (dit geeft aan in hoeverre de doelgroep wordt bereikt), de mate van doorstroming naar reguliere banen (welk percentage van de deelnemers vindt een reguliere baan), de mate van verdringing (of substitutie, in hoeverre worden banen van personen buiten de doelgroep ingenomen) en het deadweight loss (in welke mate hadden deelnemers anders een reguliere baan gevonden). In formulevorm kan dit als volgt worden uitgedrukt: [toename banen] = [doelgroep] [bereik %] [doorstroom %] [verdringing] [deadweight loss] Overigens suggereert deze formule meer exactheid dan in de praktijk mogelijk is. Van de genoemde factoren zullen in de meeste gevallen slechts ruwe schattingen beschikbaar zijn. Het deadweight loss kan worden benaderd met de normale uitstroom uit de doelgroep naar een baan. Bij het doorstroompercentage is de duur waarover wordt gemeten van belang. Een programma dat jaren duurt zal in de loop der tijd een groter doorstroompercentage hebben, hoewel een deel daarvan weer tot het deadweight loss behoort.

13 Nog moeilijker te kwantificeren zijn de indirecte baten en lasten. Het gaat hier om de effecten op de totale arbeidsmarkt en andere delen van de economie, buiten de directe doelgroepen op de arbeidsmarkt. Aan de lastenkant staat onder meer het verstorende effect dat in het algemeen optreedt bij overheidsingrijpen. Zodra de overheid met belasting- en subsidiemaatregelen ingrijpt dreigt een negatief effect op de welvaart, omdat het proces van loon- en prijsvorming dan niet langer leidt tot efficiënte allocatie. Of er bij arbeidsmarktbeleid echter sprake is van dit effect is moeilijk te beantwoorden, omdat dit beleid juist beoogt externe effecten te corrigeren, die een efficiënte allocatie verstoren. Op de arbeidsmarkt zal immers nooit sprake kunnen zijn van volledige en vrije mededinging, bijvoorbeeld door onvolledige informatie. Het is daarom vrijwel onmogelijk in een evaluatie van het specifieke arbeidsmarktbeleid de verstorende werking van belastingheffing en subsidieverlening te betrekken zonder vooronderstellingen over de omvang van dit effect te maken. Enkele andere indirecte effecten uit de literatuur kunnen hier nog kort worden genoemd: effecten op het zoekgedrag van werkgevers en werknemers, het loondrukkend effect van additionele (niet meer gesubsidieerde) werkgelegenheid op totale werkgelegenheid en het loondrukkend effect van een toename van het aantal outsiders door verdringing (Calmfors, 1994). Een empirisch model van de arbeidsmarkt zou de omvang van deze effecten voor een deel kunnen aangeven, hoewel de empirische fundering van modellen met zoekgedrag op de arbeidsmarkt nog zwak is te noemen. In de lijn van het voorafgaande kunnen de bestaande evaluatiestudies uit de literatuur in twee groepen worden ingedeeld, gebaseerd op het verschil tussen directe en indirecte effecten. Tot de eerste groep, die in paragraaf 6 aan de orde komt, behoren studies die gebruik maken van kennis uit eerder onderzoek en van theoretische analyses en in meer of mindere mate rekening houden met indirecte arbeidsmarkteffecten van specifieke beleidsmaatregelen. Het betreft hier onder meer studies met gebruik van algemeenevenwichtsmodellen die ook de effecten op het gedrag van werkgevers en werknemers en op de loonvorming meenemen. Een tweede groep evaluatiestudies beperkt zich tot de directe effecten op de doelgroep. Deze tweede groep evaluaties komt in paragraaf 7 aan de orde.

14 INDIRECTE EFFECTEN VAN SPECIFIEK ARBEIDSMARKTBELEID Evaluaties die meer omvatten dan de directe effecten kunnen geheel theoretisch van aard zijn, zoals de recente studie van Pissarides (1998). Hij onderzoekt het effect van belastingverlagingen op werkloosheid en lonen in vier elementaire theoretische modellen van de arbeidsmarkt. Slechts als de werkloosheidsuitkering niet volledig aan de lonen is gekoppeld, maar wel volledig aan de prijzen, heeft verlaging van de loonkosten (via belastingverlaging) een hogere werkgelegenheid tot gevolg. Alle onderzochte modellen voorspellen namelijk reële loonstarheid als loonstijgingen niet volledig worden doorberekend in de uitkeringen. Dit wil zeggen dat vakbonden en werknemers voor hogere werkgelegenheid genoegen nemen met geringere loonstijgingen dan bij volledige koppeling aan de lonen. Koppeling van uitkeringen aan lonen belemmert dus de positieve effecten van belastingverlaging. Een ander resultaat van Pissarides studie betreft de situatie die de arbeidsmarkt beschrijft met een vakbondsmodel of een zoekmodel (de modellen die de Nederlandse arbeidsmarkt het best beschrijven) 8. In dit geval leidt een meer progressieve belastingstructuur, bijvoorbeeld in de vorm van vermindering van loonkosten voor lagere loonschalen, tot een lager evenwichtsloon en een hogere werkgelegenheid. Het werkgelegenheidseffect is dan zelfs groter dan bij een algemene loonkostenverlaging. Hoewel het hier gaat om resultaten in algemene, gestileerde termen, zouden studies als die van Pissarides gebruikt kunnen worden bij de evaluatie van specifiek arbeidsmarktbeleid. Calmfors (1994) sluit echter uit dat arbeidsmarktbeleid met theoretische analyses kan worden geëvalueerd. Van de door hem geïnventariseerde effecten kan voor een deel niet eens met zekerheid worden vastgesteld of het effect positief of negatief is, zodat het aggregeren van de effecten al geheel onmogelijk is. Een andere recente evaluatie die zich niet beperkt tot de directe effecten van specifiek beleid is verricht door Roorda en Vogels (1998). Het gaat hier om een verbale evaluatie van in de praktijk bestaande 8 De andere twee onderzochte modellen zijn het efficiency wage model en het competitive model.

15 regelingen. Daarmee lijkt de analyse minder gestileerd dan de modelmatige analyse van Pissarides, hoewel zij in beginsel eveneens geheel theoretisch is. Roorda en Vogels vergelijken de effectiviteit van loonkostensubsidies voor werkgevers met inkomenstoeslagen voor werknemers. Daarbij nemen zij als uitgangspunt de voor Nederland geldende situatie van een relatief hoog wettelijk minimumloon. In die omstandigheid is het subsidiëren van loonkosten effectiever dan het geven van toeslagen op het inkomen. Een tweede argument om in Nederland te kiezen voor loonkostensubsidies is de relatief geringe loondifferentiatie. Werknemerstoeslagen zouden in Nederland voor een zeer grote groep werknemers moeten gelden. Een derde argument is de hoogte van de (marginale) wig in Nederland. Werknemerstoeslagen op een verlaagd minimumloon verhogen deze wig, zodat laagbetaalde banen nog onaantrekkelijker worden. De werkloosheidsval van inactieven gaat dan over in de vergelijkbare armoedeval van laagbetaalden. In het algemeen stelt Calmfors (1994) dat het bestaande empirischmacroeconomische onderzoek naar arbeidsmarktbeleid met ernstige interpretatieproblemen kampt. Ook de OECD (1996) concludeert nog recent dat empirische macroeconomische evaluaties geen duidelijke resultaten opleveren en kampen met aanzienlijke technische problemen. Een mogelijk alternatief voor de meer gebruikelijke macro-analyses met econometrische modellen is het gebruik van algemeenevenwichtsmodellen. Hiermee worden zowel de directe als de indirecte effecten van specifiek arbeidsmarktbeleid onderzocht. Graafland en De Mooij simuleren de effecten van diverse arbeidsmarktregelingen met een nieuwe versie van het CPB-model MIMIC 9. Zij vinden dat lump-sum subsidies voor het aannemen van langdurig werklozen een sterker positief effect op de werkgelegenheid hebben dan algemene lastenverlichting voor werkgevers of loonkostensubsidies voor laaggeschoolden (zoals de SPAK en de VLW). In het huidige beleid is geen regeling aanwezig die vergelijkbaar is met dit subsidiesysteem voor langdurig werklozen, ook wel vouchersysteem genoemd. Het voordeel van een dergelijk systeem is dat de marginale wig niet stijgt, doordat de subsidie onafhankelijk is van de loonkosten. Nog enigszins effectiever is echter lastenverlichting voor werknemers, in de vorm van een earned income tax credit (EITC of afdrachtskorting) gericht op de laagste inkomens. De belastingverlaging 9 Zie Graafland en De Mooij (1998a, 1998b), Centraal Planbureau (1997).

16 neemt geleidelijk af tot aan een inkomen van 150% WML. Hiermee wordt voorkomen dat de marginale werknemerswig te sterk toeneemt. Het bezwaar dat Vogels en Roorda (1998) tegen inkomenssubsidies aanvoeren is daarmee ondervangen. Een bezwaar tegen het gebruik van algemeenevenwichtsmodellen is dat deze modellen afhangen van veronderstellingen over gedragsreacties waar weinig empirische ondersteuning voor beschikbaar is. De nieuwe versie van MIMIC, bijvoorbeeld, is uitgebreid met de effecten van (marginale) belastingtarieven op informele arbeid en op bedrijfsopleidingen. Zoals de auteurs zelf ook vermelden, is de empirische basis voor deze twee effecten zwak 10. De theoretische basis is in de huidige versie van MIMIC eveneens nog vrij beperkt; zo is bijvoorbeeld voor alle groepen op de arbeidsmarkt een constant rendement van investeringen in bedrijfsopleidingen verondersteld. De effecten op informele arbeid en opleidingen bepalen echter voor een groot deel de bovengenoemde door het CPB gevonden voordelen van de EITC en de subsidies voor langdurig werklozen boven andere maatregelen. 7 DIRECTE EFFECTEN VAN BANENPLANNEN EN LOONKOSTENSUBSIDIES Deze paragraaf geeft een overzicht van de gegevens die op dit moment beschikbaar zijn over de directe effecten van enkele vormen van specifiek arbeidsmarktbeleid in Nederland. In de meeste gevallen geldt dat de huidige programma s nog te nieuw zijn om de doorstroom waar te kunnen nemen, zodat de effecten op de werkgelegenheid van de desbetreffende doelgroepen nog niet bekend zijn. Uit een overzicht van de OECD (1996) kan wel worden geconcludeerd dat loonkostensubsidies en banencreatie in Nederland gericht zijn op de doelgroepen die het meeste baat hebben bij deze maatregelen. Volgens de OECD zijn langdurig werklozen het meest gebaat bij loonkostensubsidies en is directe banencreatie in het algemeen geschikt voor de meest benadeelde groepen op de arbeidsmarkt, waaronder langdurig werklozen. De directe effecten van de Jeugdwerkgarantiewet zijn onderzocht in enkele evaluatiestudies, geciteerd in CPB (1997). De doorstroming bedraagt ongeveer 70%, voor het grootste deel naar regulier werk. Het 10 Zie Graafland en De Mooij (1998a), blz 25.

17 bereik is ongeveer driekwart van de doelgroep, ondanks verplichte deelname. Over verdringing is weinig bekend, wel zou naar schatting een kwart van de deelnemers op eigen kracht een baan hebben gevonden, wat een indicatie is van het deadweight loss. De banenpools hebben vooral maatschappelijke reïntegratie van langdurig werklozen tot doel. De doorstroming is dan ook gering, naar schatting 7%. Naar verwachting zal de doorstroming groter zijn bij de opvolger van de banenpool, de WIWdienstbetrekkingen, omdat die in beginsel tot twee jaar is beperkt. Het efficiëntieverlies van de banenpools (verdringing en deadweight loss) is laag en wordt geschat op ongeveer 13%. De Melkert(1)-banen bestaan nog te kort (1995) voor evaluatie van de directe effecten. Doordat het gaat om additionele banen in de collectieve en zorgsector, zal het efficiëntieverlies echter niet groot zijn. Doorstroming is bij deze banencreatie niet de primaire doelstelling; het gaat meer om maatschappelijke reïntegratie en het verrichten van collectieve taken. Aan de andere kant is doorstroming op den duur wel gewenst, omdat het aantal banen beperkt is en op die manier een groter deel van de doelgroep kan worden bereikt. Beperking van aanstellingsduur en beloning kunnen hiertoe bijdragen, hoewel een lagere beloning het bereik natuurlijk zal beperken. De realisatie van Melkert(1)-banen bij de gemeenten verloopt volgens het Ministerie van Sociale Zaken voorspoedig. Het gaat vooral om toezichthoudende taken, beheer van publieke ruimte, kinderopvang en onderwijs. De deelnemers komen voor het grootste deel uit de bijstand of uit banenpools. In de zorgsector waren medio 1997 slechts 7500 van de toegekende plaatsen vervuld. Het kabinet heeft daarom toegegeven aan de druk om CAO-conforme toeslagen te kunnen geven. Bovendien stelt het Ministerie van Sociale Zaken nu voor om meer Melkert(1)-banen te creëren en tegelijkertijd de maximale beloning te verhogen naar 150% van het WML. Over de directe effecten van de in Tabel 1 genoemde loonkostensubsidies is weinig bekend, onder meer doordat zij nog maar kort geleden zijn ingevoerd. Een eerste evaluatie is in februari 1998 uitgevoerd, twee jaar na invoering van de SPAK 11. De evaluatie betreft vooral het bereik van de regeling. Van alle bedrijven heeft 48% werknemers in dienst die voor de SPAK in aanmerking zouden kunnen komen. In 72% 11 Zie Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1998a).

18 daarvan zijn aanvragen ingediend, dat wil zeggen 34% van alle bedrijven. In werknemers uitgedrukt komt 16% van alle werknemers in aanmerking, waarvan voor 85% een aanvraag is ingediend. De verdeling van werknemers met SPAK naar opleiding en leeftijd is in overeenstemming met de verdeling onder de potentiële SPAK-ers. Potentiële SPAK-ers zijn, zoals valt te verwachten, relatief sterk vertegenwoordigd onder laag opgeleiden, vrouwen en deeltijders. Opmerkelijk is dat in de evaluatie geen aandacht is besteed aan de instroom van nieuwe werknemers. Over het bereik van de SPAK onder de niet-actieven binnen de doelgroep is dus nog niets bekend. De evaluatie besteed wel aandacht aan de loonontwikkeling van laagbetaalde werknemers. Dit geeft echter geen informatie over het doorstroom-effect van de SPAK, omdat de loonontwikkeling van alle werknemers met lage lonen is onderzocht en geen specifieke informatie over SPAK-ers bekend is. Het bereik van de SPAK is vanaf 1998 nader toegespitst op personen met een uitkering, door de bijdrage te verhogen, in het bijzonder voor banen van meer dan 32 uur per week. Bovendien wordt de doorstroming naar hogere lonen bevorderd met de doorstroom-spak, die boven 115% WML nog twee jaar de helft van de korting geeft. Omdat de SPAK een algemene subsidie is, is de deadweight loss naar verwachting hoog. De VLW zal op dit laatste punt naar verwachting een lager efficiëntieverlies hebben, omdat het een marginale subsidie betreft. Aan de andere kant zal de VLW meer last hebben van verdringing, voor zover werkgevers bij hun aannamebeleid bijvoorbeeld langdurig werklozen substitueren voor kortdurig werklozen. Ook is bij de VLW sprake van een hoge marginale wig, zowel bij overschrijding van de 130% WML grens als na de maximale duur van 4 jaar. Van de VLW is in februari 1998 eveneens een eerste evaluatie gemaakt 12. Over de doorstroomeffecten en eventuele efficiëntieverliezen is nog niets bekend, omdat de regeling begin 1996 is ingevoerd en in beginsel voor vier jaar geldt. Het bereik van de VLW betreft voor twee derde deel niet reguliere banen, zoals JWG, BP, Melkert (1) en WSW. Dit komt doordat aanvragen voor VLW ook voor gesubsidieerde banen mogen worden ingediend. Om dezelfde reden is 34% van de aanvragen bestemd voor werklozen met een werkloosheidsduur 12 Zie Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1998b).

19 van minder dan een jaar, terwijl de doelgroep in beginsel werkloosheidsduren boven één jaar betreft. Zoals mag worden verwacht, blijkt de VLW relatief vaak bij lager opgeleiden terecht te komen; het aandeel is 56%, tegenover 42% onder de totale werkloosheid. Ten slotte is het nog van belang te wijzen op een effect dat in evaluatiestudies onderschat lijkt te worden, namelijk het risico van stigmatisering 13. Deelname aan een banenplan of subsidieprogramma kan het gevolg hebben dat dit aan werkgevers een signaal geeft over de vermeende productiviteit van de betrokken werknemers. Volgens onderzoek naar Amerikaanse subsidieprogramma s is het nadeel van stigmatisering bij programma s die op een sterk beperkte groep werknemers zijn gericht groter dan het nadeel van een hogere deadweight loss bij bredere programma s (Hamermesh, 1993). De Amerikaanse arbeidsmarkt is, vooral op dit punt, wellicht slecht vergelijkbaar met de Nederlandse. Over de gevolgen van Nederlandse programma s op stigmatisering zijn in Nederland echter geen aanwijzingen beschikbaar. 8 CONCLUSIES Dit rapport geeft een beschrijving van in Nederland bestaande regelingen voor specifiek arbeidsmarktbeleid en analyseert de mogelijkheden voor evaluatie van dergelijke regelingen. De onderzochte regelingen behoren tot het actieve arbeidsmarktbeleid en zijn te onderscheiden in loonkostensubsidies en programma s voor directe banencreatie. Een duidelijk inzicht in de ontwikkeling van de uitgaven voor deze vormen van arbeidsmarktbeleid is moeilijk te verkrijgen, door de verdeling van de uitgaven over uiteenlopende onderdelen van de collectieve en kwartaire sector. De totale uitgaven voor directe banencreatie en loonkostensubsidies in Nederland bedragen in 1998 naar schatting 5,3 miljard gulden. Het grootste deel daarvan is sinds dit jaar samengevoegd in het Gemeentelijk Werkfonds, wat het inzicht in de uitgaven die zijn gemoeid met deze vorm van arbeidsmarktbeleid vergroot. Volgens gegevens van de OECD tot en met 1996 bleven de Nederlandse uitgaven voor actief arbeidsmarktbeleid in percentage van het bbp tussen 1993 en 1996 ongeveer constant. Het aandeel van banencreatie en loonkostensubsidies daarin steeg echter sterk. Dit ging 13 Zie Van Beek e.a. (1997).

20 vooral ten kosten van de uitgaven voor opleiding en arbeidsongeschiktheid. Op basis van de OECD-gegevens lijken in Duitsland en Zweden de uitgaven voor specifiek arbeidsmarktbeleid (in %bbp) te zijn gedaald, terwijl ze in Frankrijk juist zijn toegenomen. Deze uiteenlopende ontwikkeling tussen Europese landen lijkt een goede reden om de ervaringen met deze vorm van beleid in andere landen te betrekken bij de vormgeving van het Nederlandse beleid. Een belangrijke conclusie die uit de literatuur naar voren komt is dat de effectiviteit van specifiek arbeidsmarktbeleid in het algemeen niet a priori is vast te stellen. Toetsing achteraf, met macroeconometrische analyses, stuit eveneens op grote bezwaren. Dit betekent dat de effecten per programma geëvalueerd dienen te worden; bij voorkeur op een wijze die onderlinge vergelijkbaarheid van alternatieve programma s mogelijk maakt. Vervolgens is het van belang dat evaluaties van programma s voor specifiek arbeidsmarktbeleid niet alleen de directe effecten, maar ook de indirecte effecten in kaart brengen. Hieronder vallen stigmatisering, effecten op zoekgedrag, ontwikkeling van de arbeidsproductiviteit en de verstorende werking van subsidies. Het kwantificeren van indirecte effecten vereist informatie die in belangrijke mate op hypothesen over optredende gedragseffecten en schattingen daarvan is gebaseerd. Een voorbeeld daarvan zijn de analyses met het Centraal Planbureau-model MIMIC, waarvan enkele aspecten van de de nieuwe versie nog nadere theoretische en empirische ondersteuning behoeven. Hier ligt nog een taak voor aanvullend empirisch onderzoek. De op dit moment beschikbare simulaties met MIMIC tonen de meest gunstige werkgelegenheidseffecten bij maatregelen die zo min mogelijk verstorend werken op de marginale belastingdruk, zowel aan werkgevers- als werknemerszijde. Gezien de problemen bij evaluaties op macro-economische schaal en de zwakke modelmatige fundering van indirecte effecten, kan kwantitatieve evaluatie van verschillende vormen van specifiek arbeidsmarktbeleid in veel gevallen alleen op de directe effecten van individuele programma s worden gebaseerd. Uit praktische overwegingen is dit aanvaardbaar, zij het dat een vergelijking tussen programma s slechts mogelijk is als de benodigde gegevens over directe effecten beschikbaar en onderling vergelijkbaar zijn. Onder de directe effecten is het noodzakelijk in

21 ieder geval de volgende effecten te kwantificeren: bereik van de doelgroep, doorstroom, verdringing en deadweight loss. Met die gegevens kan na verloop van tijd in redelijke mate worden geschat hoe groot de omvang van de additionele werkgelegenheid van een arbeidsmaatregel tot dan toe is. De op dit moment beschikbare evaluaties van programma s voor banencreatie en loonkostensubsidies laten een dergelijke schatting nog niet toe. Opmerkelijk is overigens dat recente Nederlandse evaluatiestudies geen aandacht besteden aan de uitvoeringskosten van de desbetreffende regelingen. Ondanks de genoemde beperkingen van recente evaluatiestudies kan op grond van dit rapport het volgende over de effectiviteit van de huidige Nederlandse programma s worden geconcludeerd. - Specifieke maatregelen dienen in sterkere mate op zoveel mogelijk homogene doelgroepen te worden gericht. - De huidige maatregelen werken, ondanks recente aanpassingen, nog steeds verstorend op de marginale tariefstructuur. - (Verdere) beperking van de duur van een maatregel bevordert de kans op doorstroming, beperkt het risico van stigmatisering en beperkt het ontstaan van verstorende gedragsaanpasingen. - Evaluaties dienen meer rekening te houden met uitvoeringskosten en met langetermijneffecten.

22 GERAADPLEEGDE LITERATUUR Beek, K. van, C.C. Koopmans en B.M.S. van Praag, 1997, Shopping at the labor market, European Economic Review, Calmfors, L., 1994, Active labour market policy and unemployment, OECD Economic Studies, No. 22, Spring, Centraal Planbureau, 1997, Economische verkenning voor de volgende kabinetsperiode, Sdu Uitgevers, Den Haag. Graafland, J.J. en R.A. de Mooij, 1998a, Analyzing fiscal policy in the Netherlands: simulations with a revised MIMIC, Onderzoeksmemorandum, No. 140, Centraal Planbureau, Den Haag. Graafland, J.J. en R.A. de Mooij, 1998b, Arbeidsmarkteffecten van belastingverlaging, Economisch Statistische Berichten, 27 februari, Hamermesh, D.S., 1993, Labor Demand, Princeton University Press, Princeton. Ministerie van Sociale Zaken, 1997, Sociale Nota 1998, Den Haag. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1998a, Evaluatie van het gebruik van de afdrachtskorting lage lonen. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 1998b, Evaluatie vermindering langdurig werklozen VLW. OECD, 1996, The OECD Jobs Strategy: Enhancing the Effectiveness of Active Labour Market Policies, Parijs. OECD, 1997, Employment Outlook, Juli, Parijs. Pissarides, C.A., 1998, The impact of employment tax cuts on unemployment and wages; the role of unemployment benefits and tax structure, European Economic Review, 42, Roorda, W.B. en E.H.W.M. Vogels, 1998, Werknemerstoeslagen versus loonkostensubsidies, Economisch Statistische Berichten, 13 februari,