Commissie begrotingscontrole WERKDOCUMENT

Transcriptie

1 EUROPEES PARLEMENT Commissie begrotingscontrole WERKDOCUMENT over het Speciaal Verslag nr. 1/2010 van de Europese Rekenkamer over de vraag of er effectieve controle plaatsvindt op de vereenvoudigde douaneprocedures voor invoer Commissie begrotingscontrole Rapporteur: Bart Staes DT\ doc PE v01-00 In verscheidenheid verenigd

2 Inleiding De vereenvoudigde douaneprocedures voor invoer brengen een vermindering met zich mee van de douaneformaliteiten voorafgaande aan de vrijgave van de goederen en vormen daarmee een belangrijk instrument in het beleid van de EU ter vergemakkelijking van de handel. Volgens de cijfers voor 2008 is ongeveer 70% van alle douaneprocedures voor invoer vereenvoudigd. Deze procedures hebben daarom een belangrijk effect op de inning van de traditionele eigen middelen (TEM) en de effectiviteit van het gemeenschappelijke handelsbeleid. In het kader van deze procedures vertrouwen de douaneautoriteiten op de juistheid van de door handelaars verstrekte invoerverklaringen en voeren zij minder controles uit voorafgaande aan de vrijgave van de goederen, zodat de handelaars sneller de beschikking hebben over deze goederen. Deze vergemakkelijking moet worden gecompenseerd door een stelsel van gedegen vergunningen vooraf en audits achteraf. In zijn verslag geeft de Rekenkamer een analyse van de effectiviteit van de controles op de twee belangrijkste vereenvoudigde douaneprocedures: de vereenvoudigde declaratieprocedure (simplified declaration procedure, SDP) en de domiciliëringsprocedure (local clearance procedure, LCP). 1) De audit van de Rekenkamer (reikwijdte, resultaten en aanbevelingen) a) De reikwijdte van de audit Deze werd ondernomen met het doel om vast te stellen of het regulerende kader en de aanpak van de controle die door de Commissie is ontwikkeld en in de lidstaten is ingevoerd, zorgt voor een daadwerkelijke controle op de vereenvoudigde procedures, een redelijke verzekering geven van een correcte inning van de traditionele eigen middelen (TEM) en helpen te verzekeren dat de handelaren zich houden aan de verplichtingen die voortvloeien uit het gemeenschappelijk handelsbeleid. De Rekenkamer ontwikkelde een controlemodel voor de vereenvoudigde procedures, dat gebaseerd is op zijn eigen ervaringen en die van andere organisaties, en vergeleek vervolgens het door de Commissie aanbevolen controlesysteem met dat model. De Rekenkamer deed ook een onderzoek naar de kwaliteit van de strategieën en controles die werkelijk zijn toegepast met betrekking tot de vereenvoudigde procedures in negen lidstaten 1 en vergeleken hen met het controlemodel. Hierbij werden de volgende vragen gesteld: 1 België, Frankrijk, Italië, Hongarije, Nederland, Slovenië, Zweden, Verenigd Koninkrijk en Ierland (het onderzoek in het laatste land werd gecontroleerd in het kader van de voorgaande studie voordat het controle model was gefinaliseerd). Deze lidstaten zijn verantwoordelijk voor meer dan 60% van alle TEM die in 2008 in de EU werden geïnd en maken grotendeels gebruik van vereenvoudigde procedures voor de invoerdeclaraties. PE v /8 DT\ doc

3 i. Heeft de Commissie een gezonde aanpak ontwikkeld voor controles op de vereenvoudigde procedures, daarbij rekening houdend met de beste internationale praktijken, en heeft zij toegezien op een correcte toepassing van de vereenvoudigde procedures en de controles daarop? ii. Gebruiken de lidstaten een gezonde en gestandaardiseerde aanpak voor de controles op de vereenvoudigde procedures en zijn deze controles doelmatig? b) De conclusies van de Rekenkamer i. Heeft de Commissie een gezonde aanpak ontwikkeld voor de controles op de vereenvoudigde procedures, rekening houdend met de internationale beste praktijken, en heeft zij controle uitgeoefend op de juiste toepassing van de vereenvoudigde procedures en de controles daarop? Het aanvankelijke regelgevende kader was onvoldoende, maar begin 2009 werden hierin verbeteringen aangebracht. De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat de Commissie een gezonde aanpak heeft ontwikkeld voor de controles op de vereenvoudigde procedures en een regelgevend kader heeft ingevoerd dat ondersteund werd door alomvattende richtsnoeren, maar dit alles niet voor De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat het nu bestaande kader in grote lijnen overeenkomt met het model van de Rekenkamer zelf met betrekking tot de vereenvoudigde procedures en rekening houdt met de internationaal aanvaarde normen. De Rekenkamer merkt echter op dat in de richtsnoeren van de Commissie nagelaten wordt te specificeren: - het gebruik van de methodologie voor risico-evaluatie, zoals het compacte model voor geautoriseerde marktdeelnemers (AEO) tijdens de audits in de fase voor de vergunningverlening; - de noodzaak om een minimum aantal controles uit te voeren voordat de goederen worden vrijgegeven; - het voordeel van geautomatiseerde reconciliatie tussen aanvullende en vereenvoudigde declaraties of inzendingen van documenten om de volledigheid van eerstgenoemde te verzekeren; - het voordeel van maatregelen ter verzekering (dat wil zeggen het vaststellen in hoeverre de handelaar zich aan de richtsnoeren houdt). De verplichte geautomatiseerde risicoanalyse wordt nog niet toegepast Volgens de EU-wetgeving moet de douanecontrole gebaseerd op risicoanalyse, gebruik makend van geautomatiseerde dataverwerkingstechnieken. De toepassing van een DT\ doc 3/8 PE v01-00

4 geautomatiseerde risicoanalyse op EU-schaal naar de vereenvoudigde procedures, rekening houdend met de TEM of gemeenschappelijke handelsbeleidskwesties, zal echter pas verplicht zijn met ingang van begin 2011, aangezien deze procedures tot eind 2010 nog manueel mogen worden verricht. Bovendien ontdekte de Rekenkamer dat sommige lidstaten in het kader van de LCP praktijken toestaan (ongerechtvaardigde en/of excessief gebruik van de notificatievrijstelling op grond van artikel 266, lid 2, sub b) van het CCIP 1 ) die de toepassing van de geautomatiseerde risicoanalyse voorafgaande aan de vrijgave van de goederen verhinderen, zelfs nadat de vereenvoudigde procedures volledig zijn gecomputeriseerd. Naar de mening van de Rekenkamer heeft de Commissie nagelaten voldoende richtsnoeren te verstrekken om te bepalen onder welke voorwaarden dergelijke verregaande vereenvoudigde procedures zouden kunnen worden toegelaten. Dit heeft tot resultaat dat in lidstaten waar die vereenvoudigingen gemakkelijk worden toegestaan, de economische operatoren een ongerechtvaardigd voordeel hebben boven die in lidstaten waar deze procedures slechts worden toegestaan na een grondige analyse van de controles die van de aanvrager worden verlangd. De richtsnoeren voor de audits achteraf zijn nog niet volledig De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat de door de Commissie uitgegeven richtsnoeren (Handleiding douaneaudit) niet volledig zijn, aangezien zij geen rekening houdend met het risico van het verlies aan TEM door het verstrijken van schulden en, voor zover de methodologie van de audit betreft, zij nalaten instrumenten te verschaffen voor de risicoevaluatie en de methodes voor het verrichten van steekproeven en auditrisico's. Doelgerichte inspecties op vereenvoudigde procedures door de Commissie vonden voor het eerst plaats in 2008 De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat de vereenvoudigde procedures pas vanaf 2008 het onderwerp hebben gevormd van doelgerichte inspecties van de Commissie, dus nadat de Rekenkamer reeds verslag had uitgebracht over de grote zwakten die het had vastgesteld in het kader van zijn jaarlijkse routinewerk voor 2007 (Verklaring van verzekering - DAS 2007). ii. Gebruiken de lidstaten een gezonde en gestandaardiseerde aanpak voor de controles op de vereenvoudigde procedures en zijn deze controles doelmatig? De lidstaten hebben elk hun eigen aanpak gevolgd, met verschillen in de controles in elk stadium Naar de mening van de Rekenkamer hebben de lidstaten geen gestandaardiseerde aanpak toegepast voor de controles en audits in de verschillende stadia van de vereenvoudigde procedures en vaak bij die controles en audits gebruik gemaakt van gebrekkige methodes. Vaak zijn die controles en audits weinig effectief en werden de richtsnoeren van de 1 Verordening van de Commissie (EEG) nr. 2454/93 van 2 juli 1993 houdende bepalingen voor de tenuitvoerlegging van Verordening (EEG) van de Raad nr. 2913/92 houdende invoering van het Communautaire Douanehandvest. PE v /8 DT\ doc

5 Commissie niet opgevolgd. Weinig doeltreffende controles in vele lidstaten Op basis van de steekproeven van douanedeclaraties ontdekte de Rekenkamer een groot aantal fouten in de vereenvoudigde procedures van de meeste lidstaten. De Rekenkamer heeft dus geconcludeerd dat: de controles voorafgaande aan de vrijgave niet effectief waren, het moeilijk is toezicht te houden op de invoer van goederen waarvoor vergunningen of soortgelijke documenten vereist zijn, indien er geen sprake is van een betrouwbaar IT-online management, veel handelaren zich niet houden aan de toezeggingen die zij gedaan hebben in het kader van de verleende vergunning voor gebruikmaking van de vereenvoudigde procedures, en dat de audits achteraf in de meeste van de onderzochte lidstaten niet frequent genoeg waren en dat er geen sprake was van een adequate preventie en opsporing van fouten. c) De conclusies en aanbevelingen van de Rekenkamer De Rekenkamer kwam tot de conclusie dat op de vereenvoudigde procedures nog geen effectieve controle plaatsvindt in de meeste van de onderzochte lidstaten. De Rekenkamer doet de Commissie de volgende aanbevelingen: verbetering brengen in het huidige regelgevende kader en de richtsnoeren voor vereenvoudigde procedures, daarbij het controlemodel van de Rekenkamer als uitgangspunt nemend, er moet toezicht worden gehouden op de uitvoering van dit kader en deze richtsnoeren in de lidstaten, er moeten voor de hele EU geldende profiles worden ontwikkeld voor de TEM en het gemeenschappelijk handelsbeleid, en die moeten worden opgenomen in het Gemeenschappelijk Kader voor risicomanagement, de richtsnoeren voor de audits achteraf moeten worden gecompleteerd, rekening moet worden gehouden met de conclusies van de Rekenkamer wanneer er verdere vereenvoudigingen van de douaneprocedures worden overwogen, bij de lidstaten moet worden aangedrongen op onmiddellijke tenuitvoerlegging van het recentelijk ingevoerde regelgevende kader voor vereenvoudigde procedures, met DT\ doc 5/8 PE v01-00

6 inbegrip van een gemeenschappelijke aanpak voor controles en audits tijdens de gehele procedure, overeenkomstig het controlemodel dat door de Rekenkamer is geschetst, een kritisch onderzoek moet worden ingesteld naar de praktijk van de lidstaten om vergunningen te verlenen voor "supervereenvoudigde procedures" (vrijstellingen van de notificatieverplichting) en er moeten richtsnoeren worden uitgegeven met betrekking tot deze kwestie, met name waar het goederen betreft waarvoor douaneinterventie vereist is voordat ze worden vrijgegeven, de lidstaten moeten worden aangemoedigd om de verwerking van vereenvoudigde procedures te computeriseren, waarbij ook moet worden gedacht aan elektronisch beheer (online inschrijving vanaf het moment van vrijgave van de goederen) van vergunningen en soortgelijke documenten en het gebruik van op IT gebaseerde risicoprofiles voor de TEM en kwesties met betrekking tot het gemeenschappelijk handelsbeleid, de lidstaten moeten worden verzocht meer inspanningen te doen voor de bijscholing van handelaars teneinde deze beter bewust te maken van hun bevoegdheden en verantwoordelijkheden bij het gebruik van de vereenvoudigde procedures, en de bevordering van prestatiemeting en benchmark-operaties tussen de lidstaten, waarbij deze ertoe moeten worden aangespoord om hun praktijken inzake de controle op de vereenvoudigde procedures te verscherpen. 2) Antwoord van de Commissie De Commissie onderstreepte dat de EU-wetgeving geen regels bevat die voorschrijven hoe de lidstaten hun activiteiten op het gebied van de douanecontroles moeten organiseren. Zij deed de toezegging om in de volgende versie van haar richtsnoeren voor de vereenvoudigde procedures rekening te houden met de opmerkingen van de Rekenkamer en gaf de verzekering dat het werk op het gebied van de risicoanalyse gestadige voortgang maakt. De Commissie deelde mede dat er weliswaar pas in 2008 een begin was gemaakt met doelgerichte inspecties op de vereenvoudigde procedures, maar dat zij in het kader van andere douane-inspecties reeds bepaalde aspecten van de vereenvoudigde procedures tegen het licht had gehouden. De Commissie gaf de verzekering dat er tijdens de monitoring-acties met betrekking tot de vereenvoudigde procedures of de Single Authorisation for Simplified Procedures (SASP) die in september 2010 van start gaan, bijzondere aandacht zal worden geschonken aan audits voorafgaande aan het verstrekken van een vergunning. Bovendien kondigde de Commissie aan dat het gebruik van vereenvoudigde procedures, te weten de "vrijstellingen van de notificatieverplichting", aan de orde zal worden gesteld tijdens de bijscholings- en monitoringsacties en dat een aanbeveling zal worden gedaan voor een alomvattende controlestrategie in verband hiermee. De Commissie deed ook de toezegging het Handboek PE v /8 DT\ doc

7 voor de douaneaudit opnieuw onder de loep te zullen nemen en daarbij de verdere ontwikkeling in overweging te nemen van de gemeenschappelijke normen voor de audit achteraf, en dat zij hierbij rekening zal houden met het controlemodel van de Rekenkamer. De Commissie onderstreepte dat zij de lidstaten herhaaldelijk ertoe heeft aangespoord om met betrekking tot de ontdekte fouten in de vereenvoudigde procedures maatregelen te nemen om aan deze misstanden een einde te maken. Zij deed de toezegging gevolg te zullen geven aan de conclusies van de Rekenkamer en bevestigde dat er bevredigende maatregelen zullen worden genomen om verbetering te brengen in de situatie. 3) Commentaren en aanbevelingen van de rapporteur voor mogelijke opneming in het ontwerpverslag over de kwijting aan de Commissie voor het jaar 2009 Het Europees Parlement, 1. is ingenomen met de publicatie van het verslag van de Rekenkamer en de grondige analyse die de Rekenkamer heeft uitgevoerd; 2. spreekt zijn waardering uit over de belangrijke rol die de vereenvoudigde douaneprocedures voor invoer voor de marktdeelnemers hebben in termen van vergemakkelijking van het handelsverkeer, maar betreurt het dat deze procedures hebben geleid tot ongerechtvaardigd hoge verliezen voor de begroting van de Europese Unie en inbreuken op het handelsbeleid van de EU; 3. is ingenomen met het verbeterde regelgevende kader voor vereenvoudigde procedures voor invoer, dat vanaf 2009 is ingevoerd en verwacht dat de Commissie tegen maart 2011 haar richtsnoeren voor de audits achteraf zal hebben gecompleteerd; 4. verzoekt de lidstaten om snel uitvoering te geven aan dit kader en verzoekt de Commissie om een grondig onderzoek in te stellen naar de daarbij geboekte vooruitgang; 5. beschouwt het in het verslag van de Rekenkamer onthulde ontbreken van effectieve controles op de vereenvoudigde procedures voor invoer in de lidstaten als onaanvaardbaar, en doet een beroep op de Commissie om een verdergaand onderzoek in te stellen naar de effectiviteit van de controles op de vereenvoudigde procedures in de lidstaten, en met name naar de vooruitgang die de lidstaten hebben geboekt bij het verrichten van audits achteraf (frequentie, methodologie, gebruik van risicoanalyse, organisatie), en uiterlijk tegen het einde van 2011 over dit onderzoek een verslag uit te brengen aan het Europees Parlement; 6. is van mening dat de lidstaten zich sterker moeten inzetten voor het verzekeren van de effectieve inning van de douanerechten, te meer daar zij zelf 25% van dit bedrag mogen inhouden als bijdrage in de kosten voor het innen ervan; 7. verzoekt de Rekenkamer eventueel een follow-up van dit bijzondere verslag op te stellen na de inwerkingtreding van de richtsnoeren voor audits achteraf en verzoekt de Commissie om aan het Parlement ramingen voor te leggen van de verliezen aan TEM die zijn opgetreden als gevolg van de huidige ineffectieve controles op de vereenvoudigde procedures in de lidstaten; 8. verzoekt de Commissie een onderzoek te doen naar het Nederlandse concept voor audits voorafgaande aan de verlening van vergunningen, dat weliswaar in Nederland DT\ doc 7/8 PE v01-00

8 ook niet algemeen gevolgd werd, maar door de Rekenkamer wel werd beschouwd als volledig in overeenstemming met zijn eigen controlemodel, en om het gebruik van dit model in de lidstaten aan te bevelen en aan het Parlement verslag uit te brengen over de hierbij geboekte vooruitgang; 9. dringt er bij de Commissie op aan in meer detail te onderzoeken of het misbruik van "supervereenvoudigingen" (vrijstellingen van de notificatieverplichting) en tegen het einde van de kwijtingsprocedure voor 2009 aan het Parlement gedetailleerde cijfers te verstrekken over de frequentie van het voorkomen van supervereenvoudigingen in elke lidstaat; dringt er bij de Commissie op aan om meer in detail te formuleren onder welke bijzondere omstandigheden handelaren kunnen profiteren van de vrijstelling van notificatie; 10. verzoekt de Commissie om uiterlijk in februari 2011 een onderzoek te doen naar de gevallen van België, Frankrijk, Ierland, Zweden en het Verenigd Koninkrijk, waar handelaars niet in staat waren de vereiste douanedocumentatie te verstrekken in het kader van de audits na afloop, en om voor het einde van de kwijtingsprocedure voor 2009 aan het Parlement verslag uit te brengen over de maatregelen die deze lidstaten hebben genomen om verbetering te brengen in deze situatie; 11. betreurt het ontbreken van een coherent beleid van de Europese Unie met betrekking tot sancties die door de lidstaten moeten worden opgelegd aan handelaren die inbreuk maken op de bepalingen voor vereenvoudigde procedures, die zijn ingevoerd om hun economische transacties te vergemakkelijken; 12. dringt er bij de lidstaten op aan om de markt deelnemers beter bewust te maken van hun verantwoordelijkheden wanneer zij gebruik maken van de vereenvoudigde procedures, waarbij ook gedacht moet worden aan verplichte bijscholing. PE v /8 DT\ doc