6 juni. 23t» Alg. 29»pril 1975 WJZ , ingek. : 29 april Ontwerp van vet houdende instelling Tan «en Ondervijsplanbureau

Transcriptie

1 ^C~^f i*»^ ( / * % 6 juni 75 23t» Alg. 29»pril 1975 WJZ , ingek. : 29 april 1975 Ontwerp van vet houdende instelling Tan «en Ondervijsplanbureau YA/ÜK de minister van onderwijs en vetenschappen, iïieuve Uitleg 1, 's-gravcnhage In antvoord op het aan de kant verstelde schrijven bericht de Ondervijsraad u als volgt ter zake van het daarbij toegezonden ontverp van vet houdende instelling van een Ondervijsplanbureau. Het voorliggend ontverp is in de Raad bezien tegen de achtergrond van de concept-nota: "iiaar een structuur voor de ontvikkeling en veroieuving van het primair en secundair ondervijs" (Structuurnota), vaarin de totstandkoming van een Ondervijsplanbureau ten behoeve van de kwantitatieve ondersteuning van het onderwijsbeleid reeds vordt aangekondigd. De vraag is gesteld, of dit ontverp niet prematuur is, nu bedoelde concept-upa als beleidsnota nog aan de Staten-Generaal moet vorden aangeboden en derhalve het algemene beleid, waarvan dit ontwerp slechts een onderdeel vormt, nog ter discussie staat. Anderzijds is eraan herinnerd, dat de stichting van een Onderwijsplanbureau reeds vas voorgesteld in een door uv ambtsvoorganger aan de Raad voorgelegd voorontverp van vet houdende voorzieningen inzake de planning van het ondervijs, waarover de Raad op 18 januari 1973 (O.R. 195 Alg.) advies uitbracht. Koevel dat voorontverp in eerste instantie betrekking had op de planning van het post-secundair ondervijs, was het daarbij voorgestelde Ondervijsplanbureau bestemd voor het gehele ondervijs. In zijn advies van 8 april * (O.R. 215 Alg.), ter zake van een eerdere versie van de concept-structuurnota, heeft de Raad al gewezen op het belang van een hernieuwde praktische benadering van planningsconcepties, mede naar aanleiding van de toenemende stroom kritisch gestemde literatuur hieromtrent. In dit advies attendeerde de Raad met name op de gevaren van een te centralistische en te eng-vetenschappelijke of technocratischa aanpak van de planning. Dit gevaar acht hij evenzeer aanwezig bij een centraal opererend, wetenschappelijk planningsinstrument als het Ondervijsplanbureau, ook al sou het zich alleen op het gebied van de zgn. kwantitatieve planning bewegen. Deze vorm van planning is immers naar het oordeel van de Raad nooit geheel los te maken van de kwalitatieve (beleids-)planning en heeft hierop zeker invloed. Da Raad vijst in dit verband op het gevaar, dat aan de verzamelde gegevens niet slechts een verklarende betekenis vordt gehecht, doch dat tam onrechte daaraan tegelijkertijd predictieve of prognostische vaarde vordt toegekend. In het alg san geldt trouwens, dat zuiver kwantitatieve gegevens veelal slechts van beperkte betekenis zijn voor het opstellen van prognoses. Bat doel waarvoor kvantitatief onderzoek vordt

2 1 O.R. 23»» Alg. verlangd is in dit verband in vele gevallen van verstrekkende invloed. Nu heeft de Raad in het zelfde advies tevens gevezen op de omstandigheid, dat de in de concept-structuurnota gekozen planningsopzet, waarvan dit bureau deel uitmaakt, moeilijk op zijn mérites te toetsen is zo lang de beleidslijnen, die op de achtergrond staan, nog niet duidelijk vastliggen. Het zgn. contourenplan is immers nog niet aanwezig, zodat de Raad over de verder liggende beleidsdoeleinden nog in het duister tast. In de Raad leven er derhalve nog tal van bedenkingen en reserves ten aanzien van de in de concept-structuurnota naar voren gebrachte planningsopzet. niettemin kan hij zich in het algemeen wel verenigen met de gedachte, dat aan een instelling, onafhankelijk van het departement, een permanente taak wordt gegeven tot het samenstellen van prognoses en het verzamelen en bewerken van kwantitatieve gegevens in de onderwijssector, welk instituut overeenkomstig de Memorie van Toelichting dienstverlenend zal zijn, zowel voor de overheid als voor het onderwijsveld. De vraag is echter, waarom deze instelling een afzonder lijke figuur zal zijn in de vorm van het voorgestelde Planbureau, geheel losstaande van de afdeling onderwijsstatistiek van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Dit bureau heeft al een belangrijke - in het wetsontwerp ook uitdrukkelijk erkende - taak in het verzamelen en bewerken van statistische gegevens betreffende het onderwijs. Anders dan in artikel 3 wordt gesuggereerd, houdt dit Centraal Bureau zich behalve met het verzamelen en bewerken van kwantitatieve gegevens bedoeld onder b. en c, ook bezig met het samenstellen van prognoses bedoeld onder a. In ieder geval beschikt het over organisatie en apparatuur, die het na de nodige uitbreiding naar het oordeel van de Raad zeer wel mogelijk zouden maken de gewenste kwantitatieve analyses door dit bureau te doen verrichten. Deze veg zou bovendien - naar het de Raad vil voorkomen - een veel minder kostbare zijn dan die van een afzonderlijk planbureau. De Raad stelt daarom de vraag, waarom niet gekozen is voor de zijns inziens meest voor de hand liggende oplossing van een uitbouw van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Daar komt bij, dat de onafhankelijkheid van het departement van onderwijs en wetenschappen hem daar 4 meer verzekerd lijkt dan bij het "eigen" Onderwijsplanbureau. Met het ^ oog op de betrokkenheid van het onderwijsveld zou het in het ontwerp voorgestelde Adviescollege in dezelfde vorm kunnen functioneren ten opzichte van de onderwijssector van het Centraal Bureau voor de Statistiek. Ten slotte behoeft bij een onderbrenging bij het Centraal Bureau voor de Statistiek minder verwarring te worden geducht met andere bestaande bureaus met ruime taakomschrijvingen, zoals met name het Sociaal en Cultureel Planbureau. Nu deze oplossing door het wetsontwerp niet is gekozen, vraagt de Raad zich af, of daarvan wellicht de reden kan zijn dat aldus de kwantitatieve en kwalitatieve planning te zeer zouden worden gescheiden. Weliswaar wordt ook in de concept-nota onderscheiden tussen analyse en planning (III 5 naast III 6), maar de benaming van de voorgestelde instelling als "planbureau" wekt toch de suggestie, dat de taakstelling verder zal gaan dan het enkele analyseren. De Raad meent, dat nu niet voor een uitsluitend kwantitatieve analyse via het Centraal Bureau

3 2 O.R. 23*» Alg. voor de Statistiek is geopteerd, het de voorkeur verdient in de nieuwe instelling tot uitdrukking te brengen dat de kwantitatieve en kwalitatieve benadering verstrengeld liggen en derhalve in beginsel in één orgaan thuis horen. liet voordeel van een dergelijk samengaan is, dat de samenhang tussen kwantitatieve en kwalitatieve analyse en de eenheid van doelstellingen, geponeerd in de concept-structuurnota (bladzijde 77), veel beter tot hun recht komen. Mocht zulk een samengaan in één orgaan, om welke reden ook, nog niet te verwezenlijken zijn, dan ware naar de mening van de Raad aan de benodigde organen in elk geval een verwante structuur te geven. Niet is in te zien waarom het ene orgaan in de vorm van een stichting en het andere in de vorm van een onder de minister ressorterend orgaan zou moeten functioneren. Zelfs werd principieel in twijfel getrokken, of van het Onderwijsplanbureau in de door het wetsvoorstel gebrachte vorm wel gezegd mag vorden dat het mede vordt ingesteld als een eigen orgaan van het ondervijsveld. De Raad acht op zijn minst een soortgelijke bestuursvorm gewenst als nu bestaat bij de Stichting voor Onderzoek van het Onderwijs en de Stichting voor Leerplanontwikkeling. In de hierbedoelde bestuursvorm zuilen overheid en onderwijsveld vertegenwoordigd kunnen zijn en aldus beter tot uitdrukking kunnen brengen dat het orgaan wordt ingesteld zowel voor de overheid als voor het onderwijsveld. Artikelsgewijze opmerkingen Artikel 1 Ligt hierin wellicht de eerste wettelijke erkenning van de Centrale Commissie voor Onderwijs Overlegt De woorden: "op 5 juni 1972 door Onze minister geinstalleerde..." suggereren naar het inzicht van de Raad ten onrechte een wettelijk funderende betekenis. Artikel 2 Hoewel de toelichting uitdrukkelijk stelt, dat het Bureau onafhankelijk en professioneel moet zijn, komt dit hierin en in de volgende artikelen, die van constituerende betekenis zijn, niet of nauwelijks tot uiting. Integendeel, dit artikel poneert juist de volledige afhankelijkheid van het Bureau van de minister. De Raad acht het noodzakelijk beide genoemde aspecten in dit of een volgend artikel meer uitdrukkelijk te ondersteunen en te garanderen. Zo dienen naar het oordeel van de Raad ook in de wet zelf - en niet alleen bij de algemene maatregel van bestuur ingevolge artikel 9 - nadere bepalingen te worden opgenomen omtrent de inrichting van het Bureau. Aansluitend op bovenstaande moet ook worden opgemerkt, dat een Bureau, dat functioneert voor het gehele onderwijs en daarmede voor overheid en ondervijsveld, niet kan ressorteren onder de minister alleen, maar, vil het zijn functie objectief en in vertrouwen kunnen verwerkelijken, bestuurlijk moet stoelen zowel op overheid als onderwijsveld. Artikel 3 De Raad acht het gewenst hier te verwijzen naar het in de concept- Structuurnota (bladzijde 77 bovenaan) vermelde einddoel van kwantitatieve

4 3 O.R. 23 1» Alg. (en kwalitatieve) analyse. Nu kan de vraag rijzen, of de in dit artikel gestelde taak en dat einddoel elkaar wel dekken en zelfs of zij vel met elkaar in overeenstemming zijn. De Raad onderstreept naar aanleiding van het onder b. bepaalde uitdrukkelijk de wenselijkheid het Centraal Bureau voor de Statistiek zo veel mogelijk in te schakelen en er voor te waken, dat het Onderwijsplanbureau werk verricht wat al door het Centraal Bureau voor de Statistiek is of kan worden gedaan. Mag aangenomen worden, dat deze bepaling onverlet laat gegevens te gebruiken van andere bijvoorbeeld particuliere instellingen op het gebied van de statistiek? Zo niet, dan acht de Raad een aanvulling in deze zin op haar plaats (zie ook artikel 69, eerste lid van de Wet op het voortgezet onderwijs). Artikel 1» Het trekt de aandacht, dat in het eerste lid uitdrukkelijk gesteld wordt, dat het Bureau zijn werkzaamheden verricht in opdracht van de minister, terwijl in artikel 8 wordt gesuggereerd dat de initiatieven tot het programma van werkzaamheden geheel uitgaan van het Bureau zelf. De vraag is dan of er naast laatstbedoeld programma van werkzaamheden nog plaats is voor afzonderlijke opdrachten van de minister. De Raad juicht het toe, dat het tweede lid de mogelijkheid geeft, dat vanuit het onderwijsveld aan dit bureau verzoeken om werkzaamheden kunnen worden gericht. De vraag is hier, of zoals uit artikel 8, tweede lid sub b. zou kunnen blijken, het oordeel van het Bureau beslissend moet zijn of aan het verzoek wordt voldaan. De Raad ziet ook nauwelijks garanties, dat de hier bedoelde verzoeken in voldoende mate worden gehonoreerd. Artikel 6 De Memorie van Toelichting stelt, dat het Onderwijsplanbureau moet fungeren als een onafhankelijke, professionele instantie. De Raad is van oordeel, dat die onafhankelijkheid onder meer in dit artikel accent moet krijgen. Aan het tweede lid ware daarom toe te voegen "het Adviescollege genoord". In het derde lid ware om dezelfde reden "de directeur gehoord" te veranderen in "op voordracht van de directeur". Artikel 7 De Raad is niet geheel duidelijk wat bedoeld wordt met "voorstellen en adviezen". In verband met de beperkte taak van het Bureau neemt hij aan, dat bedoeld wordt de voorstellen en adviezen met betrekking tot het programma genoemd in artikel 8. Verduidelijking acht hij gewenst. Artikel 8 De Raad moge hierbij verwijzen naar zijn opmerkingen bij artikel k. het tweede lid ware in dat verband aan te vullen met de bepaling, dat tevens alle verzoeken overeenkomstig het tweede lid van artikel k aan de minister worden voorgelegd. Bovendien ware aan de verzoekers, bedoeld

5 «h O.R. 23*» Alg. in artikel U, tweede lid de mogelijkheid van beroep te geven tegen de vaststelling door de minister. In het vierde lid van dit artikel wordt ten onrechte gedelegeerd aan de minister, hoewel het toch gaat over algemeen werkende regels. De Raad stelt daarom voor deze regels te doen vaststellen bij algemene maatregel van bestuur, de Onderwijsraad gehoord (zie ook artikel 9). Artikel 9 Artikel IQ Ha "worden" ware toe te voegen "de Onderwijsraad gehoord". In verband met het onder artikel k opgemerkte dient duidelijker uit te komen, dat het Adviescollege ook tot taak heeft te adviseren bij opdrachten buiten het programma van artikel 8, alsmede bij de beslissing omtrent de verzoeken bedoeld in artikel k, tweede lid. Het gestelde onder a. ware daarom aan te vullen met "en eventuele andere opdrachten aan het Bureau" en c. moet daarom luiden: "de directeur van advies te dienen bij het opstellen van het ontwerpprogramma bedoeld in artikel 8, tweede lid". De Raad is overigens van oordeel, dat het nu onder c. bepaalde geen zin heeft naast a. en het bepaalde in het tweede lid. Artikel 11 De kwalificatie in het eerste lid onder b. "werkzaam in organen of instanties die zich het bevorderen van het onderwijs ten doel stellen" is naar het oordeel van de Raad nogal vaag, te meer waar de toelichting hieromtrent niet nader aangeeft aan wat voor organen of instanties hierbij wordt gedacht. Moet in samenhang met het bepaalde in lid 3 onder b. hierbij alleen gedacht worden aan de in laatstgenoemd lid bedoelde organen of instanties? Zijn scholen en instellingen van wetenschappelijk onderwijs ook organen of instanties in deze zin? Anderzijds is in de Raad bepleit tevens de mogelijkheid open te laten vertegenwoordigers uit andere maatschappelijke sectoren dan het onderwijs of ook deskundigen op het gebied van de planning in het Adviescollege op te nemen. In het algemeen is de vraag, of naast de bepaling in het derde lid onder b. behoefte is aan de woorden in het eerste lid na "leden". Met betrekking tot het tweede lid is op te merken, dat noch in de tekst van het ontwerp, noch in de Memorie van Toelichting verduidelijkt is de functie van een waarnemer, als hier bedoeld. Moet in het derde lid, onder b. achter "instanties" niet staan "die zich de bevordering van het onderwijs ten doel stellen" (zie Memorie van Toelichting voorlaatste bladzijde, laatste alinea)? In het vierde lid ware na "Academische Raad" toe te voegen: "alsook de Onderwijsraad". Volstrekt ten onrechte wordt hier aan de C.C.O. de bevoegdheid toegekend advies uit te brengen. Wel is het Dragelijk, dat de voorzitter het ontwerp in de C.C.O. ter sprake brengt.

6 * 5 O.R. 23*» Alg. De Raad stelt voor in dit lid te schrappen: "binnen een door hem aan te geven termijn van advies". Een dergelijke bepaling is in deze vorm te stringent. Vergelijk artikel 3 van de Wet op het voortgezet onderwijs, waarin een vaste termijn van drie maanden wordt gewaarborgd. Artikel 12 Naar aanleiding van dit artikel rijst de vraag of aan de voorzitter en/of de leden van het Adviescollege een bezoldiging c.q. financiële toelage in het vooruitzicht wordt gesteld. In het algemeen is op te merken, dat een raming van de kosten van het Bureau ontbreekt. Ten aanzien van de regels bedoeld in het vierde lid geldt eveneens, dat deze ook bij algemene maatregel van bestuur dienen te worden vastgesteld, de Onderwijsraad gehoord. de Onderwijsraad, (prof.dr. I.A. Diepenhorst) voorzitter \S^- (mr. H. Drop) secretaris