Advies. aan de gemeente Huizen inzake het. achterwege laten van stemming. Mr. dr. F. de Vries. Prof. mr. D.J. Elzinga

Transcriptie

1 Advies aan de gemeente Huizen inzake het achterwege laten van stemming Mr. dr. F. de Vries Prof. mr. D.J. Elzinga

2 Inhoud De vraag van griffie... 2 Twee benaderingen... 2 Besluitvorming door gemeenteraden... 3 Herkomst en bedoeling van de schriftelijke stemming... 4 Wijze van stemming en de orde van de vergadering... 4 Schriftelijke stemmingen... 5 Beantwoording van de voorgelegde vragen

3 De vraag van griffie In de gemeente Huizen speelt de vraag hoe er bij een stemming over personen gestemd moet worden. De Gemeentewet verlangt hier in beginsel een schriftelijke stemming. Een dergelijke stemming dient plaats te vinden bij zogeheten gesloten briefjes. Tot zover is er duidelijkheid. Maar wat te doen indien aan de raad een voorstel wordt gedaan om slechts één persoon te benoemen terwijl andere kandidaten ontbreken? Is dan ook een schriftelijke ronde nodig? De griffier van Huizen stuurde een tweetal voorbeelden mee die deze problematiek treffend illustreert. Bij deze twee voorbeelden speelde de vraag of stemming uitdrukkelijk plaats diende te vinden. In beide gevallen werd door de raad niet om stemming gevraagd. Hierop concludeerde de voorzitter van de vergadering dat de betreffende personen waren benoemd conform het voorliggende voorstel. Twee benaderingen Het betreffende vraagstuk kan langs twee lijnen worden benaderd. In de eerste plaats is er een principiële invalshoek. Die gaat uit van de gedachte dat bij de stemming over personen niemand gedwongen kan worden zijn of haar keuze kenbaar te maken. Die benadering veronderstelt te allen tijde een schriftelijke stemming, ook als slechts sprake is van een enkelvoudige kandidatuur. De andere benadering is pragmatischer. Als er niets gekozen hoeft, of kan worden, dan kan over een voorstel tot benoeming ook zonder stemming worden besloten. Over dit vraagstuk lopen de opvattingen uiteen; ook onder griffiers. 2

4 Besluitvorming door gemeenteraden De Gemeentewet kent een aantal uitgangspunten waarlangs de beraadslaging en besluitvorming door gemeenteraden plaatsvindt. Aan die uitgangspunten moet zijn voldaan, wil een rechtsgeldig besluit tot stand komen. Besluitvorming kan alleen geschieden door bevoegde personen, die in voldoende getale aanwezig zijn. Daarbij moeten wettelijk voorgeschreven vormen in acht worden genomen en dient er sprake te zijn van een volstrekte meerderheid van stemmen. 1 De Gemeentewet gaat er daarnaast nog van uit dat de beraadslaging die aan de besluitvorming voorafgaat openbaar is. Bij uitzondering kan achter gesloten deuren worden vergaderd. Voor een aantal typen besluiten verbiedt de Gemeentewet gebruik van deze laatste genoemde methode. De Gemeentewet onderscheidt een aantal vormen van besluitvorming. Ten eerste is er de stemming bij zogeheten hoofdelijke oproeping. Deze kan plaatsvinden in mondelinge vorm, bij handopsteken of door zitten en opstaan. 2 Daarnaast is er de schriftelijke wijze van stemming. Die vindt plaats door middel van zogeheten gesloten en ongetekende stembriefjes. In beginsel vindt de stemming inzake het doen van voordrachten, benoemingen of aanbevelingen altijd schriftelijk plaats. 3 Voor andere zaken is hoofdelijke stemming maatstaf. 1 A.H.M. Dolle en D.J. Elzinga, Handboek van het Nederlandse gemeenterecht, 3 de druk, Deventer 2004, par Dolle/Elzinga, par Bij de behandeling van wetsvoorstel ontstond onlangs discussie over de vraag of de stemming over de benoeming van burgemeesters en wethouders hoofdelijk moeten plaatsvinden. Bij nota van wijziging was een dergelijke regeling in het wetsvoorstel aangebracht (33691 nr. 9). Deze wijziging werd bij amendement van de leden Fokke en Litjens vervolgens verworpen. Zie Kamerstukken Tweede Kamer nr. 10. Hierover ook; D.J. Elzinga, Autonomie bij stemming over wethouders, in: Binnenlands Bestuur dd 23 mei 2014, blz 13. 3

5 Herkomst en bedoeling van de schriftelijke stemming De schriftelijke stemming is bedoeld om te voorkomen dat over (te benoemen) personen in het openbaar discussie ontstaat. Deze methode beschermt ook degenen die aan de stemming deelnemen. Een en ander betekent evenwel niet dat bij schriftelijke stemming elke vorm van beraadslaging is uitgesloten. Iedere betrokkene, i.e. ieder raadslid, is immers vrij om daaraan deel te nemen en kan ook invulling geven aan de inhoud van de beraadslaging daar over. Cruciaal bij de beantwoording van de door de griffier van Huizen gestelde vraag is of raadsleden hun positie moeten vrijgeven als gevolg van het enkele feit dat zij bij de voorzitter van de vergadering, wellicht als enige betrokkene, bij de afronding van de beraadslaging om stemming vragen. Het maakt hen in potentie kwetsbaar. Wijze van stemming en de orde van de vergadering De wetgever heeft, zoals hierboven beschreven, de contouren bepaald waarbinnen de stemming over besluiten kan plaatsvinden. Onbetwist is dat gemeenteraden een zekere mate van vrijheid hebben met betrekking tot de wijze waarop stemming plaats vindt. Die vrijheid is er ook met betrekking tot de taxatie of stemming moet plaatsvinden. Uit de beraadslaging kan blijken dat stemming niet nodig, of niet gewenst is. Het is aan de vergadering zelf om hier een oordeel over te vellen. Zo kunnen individuele raadsleden vragen om een hoofdelijke stemming bij oproeping, in plaats van de stemming bij handopsteken. Voor de voorzitter van de vergadering is hierin een voorname rol weggelegd. De voorzitter is gerechtigd een inschatting te maken of hoofdelijke stemming bij oproeping wenselijk is, maar ook of stemming achterwege kan blijven. De wijze waarop uiteindelijk gestemd gaat worden, kan aldus tot onderdeel worden gemaakt van de openbare beraadslaging. In zo n ordedebat kan ieder raadslid zich ten principale mengen, ongeacht de keuze die hij of zij later bij de eigenlijke stemming zal maken. 4

6 Indien sprake is van een hoofdelijke stemming als bedoeld in art. 32 is deze procedure onomstreden. Art. 32 lid 3 heeft dan de bedoeling om vast te stellen dat ook bij het ontbreken van een formele stemming besluitvorming plaatsvindt. Maar geldt deze bepaling ook bij een schriftelijke stemming? Schriftelijke stemmingen De procedure rondom de schriftelijke stemming is verankerd in art. 31 Gemeentewet. De wetgever is helder over de plaatsbepaling van art. 32. Artikel 32 heeft derhalve betrekking op het stemmen over alle aangelegenheden die niet onder art. 31 vallen. 4 Hieruit lijkt te kunnen worden afgeleid dat de bepaling van art. 32 lid 3 niet van toepassing is op de in art. 31 genoemde schriftelijke stemming. Maar schijn bedriegt hier. Weliswaar maakt de Gemeentewet in de artt. 31 en 32 een uitdrukkelijk onderscheid tussen stemming bij hoofdelijke oproeping en schriftelijke stemmingen, dit betekent nog niet dat art. 32 lid 3 daarmee niet van toepassing is bij schriftelijke stemmingen. Daarvoor zijn twee argumenten aan te dragen. Ten eerste een argument dat voortvloeit uit de logica van de wettekst zelf. Art. 32 lid 3 maakt geen onderscheid tussen de aard van de zaak waarover wordt gestemd, maar spreekt simpelweg over een voorstel waarover geen stemming is gevraagd. Daarmee verwijst het ook naar een voorstel als bedoeld in art. 31. Het tweede argument ligt opgesloten in de betekenis van de zinsnede indien over een voorstel geen stemming wordt gevraagd. Ook bij de concrete afhandeling van schriftelijke stemmingen is discussie mogelijk over de gang van zaken bij de wijze waarop de stemming verloopt. De wetgever heeft gemeenteraden bij de toepassing van de besluitvorming als bedoeld in de artt. 31 en 32 Gemeentewet ruimte willen geven om de feitelijke gang van zaken nader in te vullen. 5 4 Memorie van Toelichting bij wetsvoorstel (Herziening gemeentewet). Kamerstukken Tweede Kamer nr. 3 blz Ibidem 5

7 Die discussie gaat dan niet over de vraag in welke gevallen schriftelijke stemming plaats mag of moet vinden. Daarover is de wetgever immers helder. Er kan echter wel degelijk een openbare beraadslaging plaatsvinden over de achtergrond en context van het benoemingsvoorstel. Debat is ook mogelijk over de formele afhandeling. Indien sprake is van een enkelvoudige benoeming en er, naar het oordeel van de voorzitter, sprake is of lijkt te zijn van eenstemmigheid, kan de voorzitter zulks constateren en voorstellen stemming achterwege te laten en bij acclamatie in te stemmen. Niet in te zien valt waarom analoge toepassing van art. 32 lid 3 voor deze praktische handelwijze achterwege zou moeten blijven. Het hoort als het ware bij het wezen van publieke raadsvergaderingen, dat over de handelwijze van de voorzitter met betrekking tot de leiding van de vergadering en de wijze van besluitvorming discussie plaats kan vinden. Dat uitgangspunt is niet wezenlijk anders bij mogelijke gevoeligheden rondom een benoemingsvoorstel waarover gestemd moet worden. Gevolg van een dergelijke discussie is slechts dat de stemming dan uiteindelijk plaatsvindt op de wijze die de wetgever in art. 31 heeft beschreven. Beantwoording van de voorgelegde vragen Op basis van het bovenstaande komen wij tot de volgende conclusies: stemming over benoemingen, voordrachten en aanbevelingen geschiedt in beginsel schriftelijk; hoofdelijke stemming is hier niet mogelijk ook in de gevallen bedoeld in art 31 Gemeentewet kan stemming achterwege blijven, indien duidelijk is dat de raad eensluidend zal instemmen met een voorliggend voorstel art. 32 lid 3 geldt ook in deze gevallen als grondslag voor besluitvorming de voorzitter van de vergadering kan een dergelijke werkwijze voorstellen; dat voorstel maakt deel uit van de beraadslaging 6

8 Raadsleden kunnen zich hierover desgewenst uitspreken indien een of meerdere leden dit vragen, vindt alsnog stemming plaats dat kan gelet op art. 31 Gemeentewet dan uitsluitend schriftelijk en met gesloten en ongetekende stembriefjes dit type orde debat is een wezenlijk element van publieke besluitvorming door gemeenteraden. 7

9 Stichting voor Beleidsanalyse en Bestuursondersteuning Hoekje TA Kommerzijl 8