ADVIES OVER HET VOORONTWERP VAN SAMENWERKINGSAKKOORD TOT HERZIENING VAN HET SAMENWERKINGSAKKOORD BETREFFENDE VERPAKKINGSAFVAL

Transcriptie

1 ADVIES OVER HET VOORONTWERP VAN SAMENWERKINGSAKKOORD TOT HERZIENING VAN HET SAMENWERKINGSAKKOORD BETREFFENDE VERPAKKINGSAFVAL Brussel, 13 juni 2001

2 2. 1. DE ADVIESVRAAG 1.1 Inhoud van de voorgestelde wijzigingen De SERV werd door de Vlaamse minister van leefmilieu en landbouw om advies gevraagd over het voorontwerp van samenwerkingsakkoord tot herziening van het samenwerkingsakkoord van 30 mei 1996 betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval, alsook over het voorontwerp van decreet tot goedkeuring van dit samenwerkingakkoord. Het voorontwerp heeft betrekking op de percentages inzake recyclage en nuttige toepassing die in het huidige samenwerkingsakkoord zijn opgenomen voor de jaren Met name worden deze aangevuld voor de jaren In het samenwerkingsakkoord was immers reeds voorzien dat de interregionale verpakkingscommissie (IVC) tegen 1 januari 1999 voorstellen diende te formuleren met het oog op het verhogen van de globale percentages, met als doel een totale nuttige toepassing van alle verpakkingsafval en een volledige tenlastelegging van de verpakkingsverantwoordelijke van de kostprijs voor het beheer van verpakkingsafval. Concreet worden in het voorontwerp onderstaande percentages voorgesteld: Recyclage Totale Nuttige toepassing Recyclage per materiaal Deze percentages worden, zoals ook nu het geval is, uitgedrukt in gewichtspercentages ten opzichte van het totale gewicht van de eenmalige verpakkingen die door de verpakkingsverantwoordelijke gedurende het vorige kalenderjaar in de handel werden gebracht of werden verbruikt. Zij moeten worden bereikt in elk van de gewesten en dit zowel voor verpakkingsafval van huishoudelijke oorsprong als voor verpakkingsafval van bedrijfsmatige oorsprong. Deze percentages moeten worden gesitueerd in de context van de terugnameplicht voor verpakkingsafval. Deze terugnameplicht werd in het samenwerkingsakkoord gedefinieerd als de verplichting van de verpakkingsverantwoordelijke om de quota voor recyclage en nuttige toepassing van verpakkingsafval te bereiken. De verpakkingsverantwoordelijke wordt tevens geacht te voldoen aan de terugnameplicht indien hij, rechtstreeks of door middel van

3 3. een natuurlijke of rechtspersoon die gemachtigd is hem te vertegenwoordigen, een overeenkomst gesloten heeft met dit erkend organisme en deze laatste voldoet de quota inzake recyclage en nuttige toepassing. Voor de terugname van huishoudelijk verpakkingsafval is FOST Plus het enige door de IVC erkende organisme. VAL-I-PAC is momenteel het enige door de IVC erkende organisme voor de terugname van bedrijfsmatig verpakkingsafval. Behalve de percentages voor is ook nieuw dat nu expliciet is bepaald dat enkel mechanische recyclage in aanmerking kan worden gebracht voor het behalen van de recyclagepercentages. Daarnaast werd voorzien dat de IVC vanaf 1 januari 2003 aan de gewesten voorstellen formuleert betreffende de vermelde globale percentages. Deze percentages moeten worden vastgesteld met het oog op een totale nuttige toepassing van alle verpakkingsafval en een volledige tenlastelegging van de verpakkingsverantwoordelijke van de kostprijs voor het beheer van verpakkingsafval. Opvallend is dat in tegenstelling tot de tekst van het huidige samenwerkingsakkoord niet langer sprake is van voorstellen met het oog op het verhogen van deze percentages. 1.2 Motivering van de voorgestelde wijzigingen De memorie van toelichting bij het voorontwerp schetst de argumentatie en werkwijze die aan de verhoging van de percentages ten grondslag ligt. Ten eerste wordt verwezen naar de finale doelstelling van het samenwerkingsakkoord, nl. een totale nuttige toepassing en een volledige tenlastelegging van de kostprijs voor het beheer van verpakkingsafval aan de verpakkingsverantwoordelijke. Daarbij wordt wel gesteld dat de IVC zich bij de formulering van haar voorstellen tot verhoging van de percentages dient te richten naar deze finale doelstellingen, maar ook moet letten op de redelijke haalbaarheid van haar voorstellen. Ten tweede stelt de memorie dat men de maximaal realiseerbare verhoging van de percentages wenst door te voeren, na afweging van de kosten en de baten van deze verhoging. In de memorie wordt dan verder ingegaan op deze kosten en baten: Als baten moeten ondermeer de volgende elementen worden beschouwd: het uitvoering geven aan de expliciete wens van de decreetgevers, het verder ten uitvoer brengen van het

4 4. principe de vervuiler betaalt ( ) en het verhogen van de bescherming van het leefmilieu ( ). Ten aanzien van de kosten wordt gesteld: De kosten zijn in grote mate becijferbaar. Naarmate de percentages verder stijgen, worden de marginale kosten steeds hoger. De verhoging die ( ) wordt voorzien, brengt redelijk aanvaardbare kosten met zich mee, die ( ) aan de verpakkingsverantwoordelijken kunnen worden opgelegd zonder economische of commerciële schade toe te brengen aan het bedrijfsleven. Ten derde wordt in de memorie concreet ingegaan op de gevolgde werkwijze. De verhoging is gebaseerd op een analyse van de momenteel door de verpakkingsverantwoordelijken behaalde resultaten inzake recyclage en nuttige toepassing en de daaraan verbonden kosten, alsmede van de bestaande technische capaciteiten inzake recyclage en nuttige toepassing ( ). De memorie beschrijft vervolgens de gevolgde stappen, die erop neerkomen dat men de percentages heeft gezocht die het dichtst aansluiten bij het maximum dat in werkelijkheid zou kunnen worden gerealiseerd, uitgaande van de bestaande infrastructuur voor recyclage en nuttige toepassing, de op de markt gebrachte verpakkingen en diverse andere factoren, zoals de onbereidheid van de een gedeelte van de bevolking om aan selectieve inzamelingen deel te nemen. Op basis van het voorgaande wordt in de memorie van toelichting geconcludeerd dat:?? De omvang van de verhoging voldoende beperkt is ten overstaan van de actueel reeds door de erkende organismen behaalde percentages, om ingrijpende aanpassingen aan de inzamelscenario s op korte termijn overbodig te maken ;?? Er geen onoverkomelijke problemen werden vastgesteld voor de verpakkingsverantwoordelijken die individueel de terugnameplicht vervullen, hoewel naar alle waarschijnlijkheid een aantal bedrijfsmatige verpakkingsverantwoordelijken om economische redenen niet meer individueel de terugnameplicht zullen vervullen, maar zullen aansluiten bij het erkende organisme ;?? de verhoogde percentages perfect haalbaar zijn voor het bedrijfsleven, en een aantal toekomstige evoluties bovendien een positieve invloed kunnen hebben op de behaalde percentages, zoals het toenemende gebruik van composteerbare verpakkingen in de plaats van bijvoorbeeld plastic en de aanhoudende verbetering van de sorteer- en recyclageprocessen.

5 5. 2. ADVIES 2.1 Inhoud en opbouw Op 18 april 2001 heeft de SERV op vraag van de Vlaamse Minister van Leefmilieu en Landbouw reeds een advies geformuleerd over de overeenstemming tussen het huidige gewestelijke afvalbeleid en het voor de drankverpakkingen opgezette beheerssysteem (FOST Plus). In dit advies werd, voor wat het huishoudelijk verpakkingsafval betreft, ook op de problematiek van het verhogen van de percentages inzake recyclage en nuttige toepassing van het samenwerkingsakkoord uitvoerig ingegaan. De problematiek van het bedrijfsmatige verpakkingsafval werd in dat advies, conform de adviesvraag, niet behandeld maar is op enkele punten na vrij gelijkaardig aan de problematiek van het huishoudelijk verpakkingsafval. In dit licht is het voorliggende advies beknopt gehouden en zal voor de nadere toelichting vaak worden verwezen naar het vermelde advies. Concreet wordt in dit advies vooreerst gewezen op de gebrekkige onderbouwing van de voorgestelde wijzigingen. Ten tweede wordt ingegaan op de relatie van de voorgestelde wijzigingen met het globale afval- en verpakkingsbeleid. Deze relatie is immers belangrijk voor de analyse en beoordeling van de wenselijkheid van de voorgestelde verhoging. Tot slot formuleert de Raad zijn conclusies over het voorliggende voorontwerp. 2.2 Gebrekkige onderbouwing van de voorgestelde wijzigingen In de memorie van toelichting worden de verhogingen van de percentages inzake recyclage en nuttige toepassing gemotiveerd. De memorie bevat echter geen cijfermateriaal of bronvermeldingen, waardoor de argumentatie moeilijk of niet verifieerbaar is. Bovendien heeft de Raad ook bemerkingen bij de aard van de gebruikte argumentatie. Dit wordt hierna toegelicht. Achtereenvolgens wordt ingegaan op de overwegingen van waaruit de memorie de verhoging van de percentages motiveert: 1. de finale doelstelling van het samenwerkingsakkoord, nl. een totale nuttige toepassing en een volledige tenlastelegging van de kostprijs voor het beheer van verpakkingsafval aan de verpakkingsverantwoordelijke;

6 6. 2. een afweging van de kosten en de baten van een verhoging van de percentages; 3. een analyse van de momenteel door de verpakkingsverantwoordelijken behaalde resultaten en van de technische en economische haalbaarheid van een verhoging van de percentages.?? Volledige tenlastelegging van de kostprijs aan de verpakkingsverantwoordelijke De doelstelling inzake een volledige tenlastelegging van de kostprijs voor het beheer van verpakkingsafval aan de verpakkingsverantwoordelijke is inderdaad opgenomen in het samenwerkingsakkoord. Daarnaast is expliciet in het samenwerkingsakkoord bepaald dat de vooropgestelde verhoging van de percentages er moet voor zorgen dat er een verdere financiële doortrekking van de lasten van het verpakkingsafvalbeheer naar de verpakkingsverantwoordelijken gebeurt. Zoals gesteld in zijn advies van 18 april 2001, gaat de Raad akkoord met deze doelstelling. De Raad heeft echter tevens gesteld dat het verhogen van de recyclagepercentages van het verpakkingsakkoord wellicht niet het meeste geschikte instrument vormt om deze doelstelling te realiseren. Een verdere financiële doortrekking van de lasten van het verpakkingsafvalbeheer naar de verpakkingsverantwoordelijken kan ook op een andere en eenvoudigere manier gebeuren, met name indien in het voorbeeld van het huishoudelijke verpakkingsafval FOST Plus zou worden verplicht om de verwijderingskosten van al het huishoudelijk verpakkingsafval dat door de leden op de Belgische markt wordt gebracht te vergoeden, ook van het gedeelte dat momenteel niet selectief wordt ingezameld 1. Het verhogen van de recyclagepercentages is een onnodige omweg, te wijten aan de onenigheid over de betekenis van de terugnameplicht in het samenwerkingsakkoord, en zorgt, tenzij een percentage van 100% zou worden geëist, nog niet voor een volledige kostentoerekening. 1 Terzake stelde de SERV dat, gezien de duidelijke beleidsmatige evolutie in het afvalbeleid naar het responsabiliseren van de producenten en het internaliseren van de verwijderingskosten bij de producenten (cf. de doelstellingen van de aanvaardingsplicht van het afvalstoffendecreet, die via het VLAREA voor diverse afvalstromen werd ingevoerd), moet worden bekeken of het ook voor verpakkingsafval niet aangewezen is dat aan de producenten de totale, reële afvalkosten van al het verpakkingsafval dat zij op de Belgische markt brengen worden toegerekend. In voorkomend geval stelt de Raad voor dat FOST Plus op basis van sorteeranalyses de integrale kosten vergoedt van het huishoudelijk verpakkingsafval van de leden dat samen met het huisvuil wordt ingezameld en verwerkt. Deze optie is te verkiezen boven een scenario waarin zou worden geëist dat al het verpakkingsafval selectief zou worden opgehaald. Dit betekent niet noodzakelijk dat het huidige onderscheid tussen wat wel en wat niet selectief wordt ingezameld de meest ideale situatie is. Zie hierover meer in detail het advies van 18 april 2001.

7 7.?? Afweging tussen kosten en baten - totale nuttige toepassing Het principe dat voorstellen inzake percentages van recyclage en nuttige toepassing moeten gebeuren na afweging tussen kosten en baten ervan, is opgenomen in de memorie van toelichting. Maar dergelijke afweging is volgens de Raad niet gebeurd. Ten eerste wordt de batenzijde foutief geïnterpreteerd. Er wordt in de memorie gesteld dat als baten onder meer de volgende elementen moeten worden beschouwd: (1) het uitvoering geven aan de expliciete wens van de decreetgevers, waaronder een totale nuttige toepassing van het verpakkingsafval 2, (2) het verder ten uitvoer brengen van het principe de vervuiler betaalt en (3) het verhogen van de bescherming van het leefmilieu ( ). In een afweging van kosten en baten met het oog op het beantwoorden van de vraag of een verhoging van de percentages aangewezen is, is voor de batenzijde enkel het gestelde onder (3) van belang. De beide andere elementen zijn juist als voorwerp van de afweging te onderzoeken. Immers, indien men vooraf reeds een totale nuttige toepassing van het verpakkingsafval vooropstelt, is geen afweging nodig want staat de uitkomst al vast. Ten tweede wordt de batenzijde niet concreet ingevuld. Nergens wordt in de memorie van toelichting gewag gemaakt van de milieuwinst die met het verhogen van de percentages inzake recyclage en nuttige toepassing gepaard gaat. Er werd enkel op de technische en economische haalbaarheid ingegaan. Een ecologische onderbouwing van de voorgestelde verhoging van de percentages werd dus niet verstrekt. Ten derde wordt ten aanzien van de kosten in de memorie van toelichting enkel gesteld dat zij in grote mate becijferbaar zijn en dat de marginale kosten steeds hoger worden naarmate de percentages verder stijgen. Maar ook hierover werd geen meer concrete informatie of cijfermateriaal verstrekt. In tegenstelling tot wat de memorie van toelichting suggereert, zijn er dus geen aanwijzingen dat er aan de besluitvorming over de percentages daadwerkelijk een afweging van kosten en baten zou zijn gebeurd. Verder kan volgens de Raad een totale nuttige toepassing niet zomaar worden vooropgesteld. De wenselijkheid ervan moet blijken uit deze afweging. 2 De doelstelling van een totale nuttige toepassing waarnaar de memorie van toelichting verwijst, is inderdaad opgenomen in het samenwerkingsakkoord. Met name wordt gesteld dat de IVC voorstellen dient te formuleren met het oog op het verhogen van de percentages, met het oog op een totale nuttige toepassing van alle verpakkingsafval.

8 8.?? Haalbaarheid van de voorgestelde percentages De Raad stelt vast dat uiteindelijk de verhoging van de percentages wordt gemotiveerd vanuit de stelling dat deze verhoging redelijk aanvaardbare kosten met zich meebrengt, die ( ) aan de verpakkingsverantwoordelijken kunnen worden opgelegd zonder economische of commerciële schade toe te brengen aan het bedrijfsleven en dat dus de verhoogde percentages perfect haalbaar zijn voor het bedrijfsleven. Nog los van de vaststelling dat deze stelling door gebrek aan informatie in de memorie van toelichting niet verifieerbaar is, is zij in een kosten-batenperspectief eigenlijk niet relevant. Het is niet omdat de kosten haalbaar zijn voor het bedrijfsleven, dat ze verantwoord zijn. De vraag is of de middelen die door het bedrijfsleven en meer algemeen de ganse maatschappij worden besteed aan het realiseren van de verhoogde percentages niet beter (dwz met meer maatschappelijk nut, bv. milieuwinst) aan een andere uitgave worden besteed. Het is ook niet omdat de kosten niet haalbaar zouden zijn voor het bedrijfsleven, dat een maatregel onverantwoord zou zijn. Dit laatste moet immers afhangen van een bredere beoordeling van effecten, onder meer van de kosten-batenverhouding. Bovendien kunnen vraagtekens worden gesteld bij de haalbaarheid van de voorgestelde percentages. Ten eerste werd de haalbaarheid volgens de memorie van toelichting afgeleid op basis van een analyse van de momenteel door de verpakkingsverantwoordelijken behaalde resultaten inzake recyclage en nuttige toepassing. Daarbij moet worden opgemerkt dat de controle door de IVC op de door verpakkingsverantwoordelijken gerealiseerde resultaten momenteel enkel voor 1997 en 1998 is voltooid. De behaalde percentages voor 1999 en 2000 zijn nog niet geverifieerd. Dit betekent dat men zich heeft gebaseerd op ofwel oude, ofwel voorlopige en onvolledige cijfers om de haalbaarheid van de percentages te onderzoeken 3. Vanzelfsprekend is dit gevaarlijk. De cijfers zelf van de door verpakkingsverantwoordelijken gerealiseerde resultaten zijn overigens niet opgenomen in de memorie van toelichting. 3 In die zin moeten ook de voorafgaandelijke overwegingen bij de wijzigingen aan het samenwerkingsakkoord worden bekritiseerd, omdat met name wordt gesteld: overwegende dat uit de geverifieerde cijfers van de erkende organismen voor huishoudelijk verpakkingsafval en voor bedrijfsmatig verpakkingsafval blijkt dat een verhoging van de percentages van recyclage en nuttige toepassing (van het) samenwerkingsakkoord voor deze erkende organismen haalbaar is, zonder onaanvaardbare economische of concurrentiële nadelen, en overwegende dat uit de geverifieerde cijfers van de verpakkingsverantwoordelijken die de terugnameplicht vervullen, hetzelfde blijkt.

9 9. Ten tweede is het minder duidelijk dan de memorie laat uitschijnen, of de verhoogde percentages alle technisch, organisatorisch en economisch haalbaar zijn. Volgens de erkende organismen is dit immers niet het geval. Daarnaast kan worden verwacht dat door de verhoogde percentages verpakkingsverantwoordelijken die vandaag individueel de terugnameplicht vervullen, zullen moeten aansluiten bij het erkende organisme omdat het niet langer haalbaar is individueel aan de verplichtingen te voldoen. In dit verband moet tevens worden opgemerkt dat over de verhoging van de percentages blijkbaar geen voorafgaandelijk overleg is gebeurd met de betrokkenen. Ten derde moet worden opgemerkt dat de vergelijking met de momenteel door de verpakkingsverantwoordelijken behaalde resultaten inzake recyclage en nuttige toepassing enkel gerechtvaardigd is als de berekeningsmethodes dezelfde blijven. Indien deze, zoals blijkbaar gepland 4, zouden wijzigen, loopt de vergelijking mank. De haalbaarheid van de percentages is immers sterk afhankelijk van de berekeningsmethodes van deze percentages. Ten vierde wordt de haalbaarheid ook bepaald door de concrete modaliteiten zoals opgenomen in het samenwerkingsakkoord en de erkenningsbesluiten van de erkende organismen. Een concreet voorbeeld hiervan vormen de inzamelscenario s die door de IVC en de gewesten worden aanvaard. Gezien de geplande herzieningen van de erkenningen van FOST Plus en VAL-I-PAC, is het momenteel onduidelijk welke impact dit zal hebben op de haalbaarheid van de verhoogde recyclagepercentages. Ook hierop wordt in de memorie van toelichting niet ingegaan. Ten vijfde is de haalbaarheid ook afhankelijk van de situatie op de internationale markten, bijvoorbeeld op de internationale recyclagemarkten. In het licht van de geplande herziening van de Europese verpakkingsrichtlijn (94/62/EG) zou deze situatie in belangrijke mate kunnen wijzigen. Hierop wordt in de memorie van toelichting evenmin ingegaan. Tot slot is het opvallend dat nergens uit de memorie van toelichting blijkt dat rekening zou zijn gehouden met de beleidsvoornemens inzake het stimuleren van herbruikbare verpakkingen. Terzake kan onder meer worden gewezen op de evoluties op federaal niveau inzake milieutaksen op drankverpakkingen. Dit is nochtans een cruciaal gegeven in de 4 In art. 3 2 van het samenwerkingsakkoord is voorzien dat de IVC deze berekeningsmethodes vastlegt. Cf. tevens de voorafgaandelijke overwegingen bij de wijzigingen aan het samenwerkingsakkoord waarin de hypothese van meer restrictieve berekeningsmethode is opgenomen.

10 10. discussie over het verhogen van de percentages voor recyclage en nuttige toepassing 5. Op het eerste zicht is de interferentie tussen hergebruik en recyclage van verpakkingen misschien klein omdat de percentages van het samenwerkingsakkoord enkel betrekking hebben op eenmalige verpakkingen, maar de indirecte effecten kunnen aanzienlijk zijn. De fracties Glas en PMD bestaan vandaag immers naar schatting voor 2/3 e uit drankverpakkingen. Hierdoor wordt het wellicht moeilijker om de huidige recyclagepercentages te halen, enerzijds omdat de recyclagekosten per eenheid verpakking kunnen stijgen, en anderzijds omdat de selectieve inzameling voor eenmalige verpakkingen minder aantrekkelijk kan worden gezien het lagere volume eenmalige verpakkingen. Een verhoging van het aantal herbruikbare verpakkingen is dan ook niet neutraal voor het huidige systeem van inzameling en recyclage van verpakkingsafval 6. Met deze beleidsvoornemens en overwegingen werd blijkbaar nog geen rekening gehouden bij het bepalen van de haalbaarheid van de verhoogde recyclagepercentages. Naast de vermelde algemene opmerkingen bij de haalbaarheid van de verhoogde percentages, wenst de Raad tevens te wijzen op de specifieke problemen die kunnen rijzen rond de haalbaarheid van de verhoogde percentages voor In het samenwerkingsakkoord was voorzien dat de IVC tegen 1 januari 1999 voorstellen diende te formuleren met het oog op het verhogen van de percentages voor de periode vanaf 2000, zodat zij op voorspelbare wijze konden worden ingevoerd tegen eind Dit laatste is echter niet gebeurd. Pas op dit moment ligt een voorontwerp terzake voor. Dit betekent nu reeds, en zeker tegen de tijd dat het gewijzigde samenwerkingsakkoord definitief zou worden goedgekeurd, dat de verpakkingsverantwoordelijken en erkende organismen worden geconfronteerd met een (minstens gedeeltelijke) retroactieve toepassing van verhoogde percentages in Dit is principieel niet aanvaardbaar, en zal ook problemen opleveren voor de werking van de beheerssystemen van de erkende organismen. 2.3 Gebrekkige situering binnen het globale afval- en verpakkingsbeleid De memorie van toelichting geeft geen situering van de voorgestelde verhoging van de percentages van het samenwerkingsakkoord binnen het globale afval- en verpakkingsbeleid. 5 Zie terzake het advies van 18 april 2001.

11 11. Dit is nochtans belangrijk voor de analyse en beoordeling van de wenselijkheid van de voorgestelde verhoging. Dit wordt hierna aangetoond.?? Beleid inzake verpakkingen en verpakkingsafval Het samenwerkingsakkoord betreffende de preventie en het beheer van verpakkingsafval is, voor wat de gewesten betreft, een omzetting van de Europese verpakkingsrichtlijn (94/62/EG) en heeft als algemene doelstelling enerzijds de productie of de schadelijkheid van verpakkingsafval te voorkomen en te verminderen, en anderzijds het hergebruik en de recyclage te bevorderen, om zo de hoeveelheid afval die definitief moet worden verwijderd, te beperken. Meer algemeen heeft het afvalstoffenbeleid als algemene doelstelling de gezondheid van de mens en het milieu te vrijwaren tegen de schadelijke invloed van afvalstoffen en de verspilling van grondstoffen en energie tegen te gaan door 1 in de eerste plaats de productie van afvalstoffen te voorkomen of te verminderen, en de schadelijkheid van afvalstoffen te voorkomen of zoveel mogelijk te beperken; 2 in de tweede plaats de nuttige toepassing van afvalstoffen te bevorderen; 3 ten slotte de verwijdering te organiseren van die afvalstoffen die niet kunnen worden voorkomen of nuttig kunnen worden toegepast 7. Voor de realisatie van deze doelstellingen, toegespitst op verpakkingen en verpakkingsafval, bestaan meerdere beleidspistes en instrumenten. Vandaag ligt de klemtoon in de praktijk omwille van een aantal redenen 8 duidelijk op recyclage van eenmalige verpakkingen. Tegelijk zijn er recent op de verschillende niveaus concrete voornemens geformuleerd om deze klemtoon te gaan verschuiven naar meer hergebruik van verpakkingen 9, en wordt tevens voorgesteld om de percentages voor recyclage en nuttige toepassing van verpakkingsafval te verhogen. In deze context stelde de Raad in zijn advies van 18 april 2001 drie elementen centraal voor de toekomst. 6 In die zin stelde de Raad in zijn advies van 18 april 2001 reeds dat het behalen van het huidige recyclagepercentages naar verwachting op zich al veel moeilijker indien het aandeel herbruikbare verpakkingen toeneemt en dat het tegelijk verhogen van de recyclagepercentages in die zin contraproductief lijkt. Men bouwt immers a.h.w. een wettelijke barrière in die opportuniteiten voor meer hergebruik in de weg kan staan en vice versa. 7 Cf. de doelstellingen zoals geformuleerd in het afvalstoffendecreet. 8 Zie terzake het advies van 18 april Zie terzake het advies van 18 april 2001.

12 12. Ten eerste is het essentieel dat er meer afstemming en samenwerking ontstaat tussen het beleid en de initiatieven van de gewesten enerzijds en de federale overheid anderzijds. Dit is vooral gezien de federale bevoegdheid voor productnormering en milieutaksen van belang. Ten tweede zijn rechtlijnige benaderingen van het verpakkingsafval te verwerpen, in beide richtingen. De beleidsmatige, hiërarchische volgorde van voorkeur tussen hergebruik, recyclage en nuttige toepassing geldt voor verpakkingen immers niet altijd en overal als men de volledige milieu-impact van de keten beschouwt. De resultaten zijn afhankelijk van de omstandigheden zodat een veralgemening gevaarlijk is. In dit licht is het, gezien de gebrekkige beleidsmatige onderbouwing, onduidelijk of de huidige klemtoon op recyclage altijd gewenst is, maar is het evenzeer onduidelijk of de geplande bijsturing naar meer hergebruik altijd gewenst is. Daarom vroeg de SERV dat er een levenscyclusanalyse (LCA), specifiek voor de Vlaamse markt, plaatsvindt over de milieu-impact van eenmalige vs. meermalige (herbruikbare) drankverpakkingen in diverse materialen, en dat deze LCA wordt geïntegreerd in een ruimer analysekader, waarin naast milieu-overwegingen ook sociaaleconomische criteria een rol spelen (kosten-batenanalyse - KBA). Ten derde moet er beter worden over gewaakt dat het beleid en de regelgeving inzake verpakkingen en verpakkingsafval geen tegenstrijdige signalen bevat. Gezien de duidelijke interferentie tussen hergebruik en recyclage van verpakkingen (cf. supra) moeten doelstellingen en percentages inzake hergebruik enerzijds en recyclage anderzijds op mekaar afgestemd zijn.?? Percentages inzake recyclage en nuttige toepassing Met het voorliggende voorontwerp werd ervoor gekozen om alvast de percentages voor recyclage en nuttige toepassing van het samenwerkingsakkoord te verhogen. In zijn advies van 18 april 2001 stelde de Raad reeds dat een verhoging van de quota voor recyclage en nuttige toepassing mogelijk is voor de Raad, op voorwaarde dat deze wordt onderbouwd en gemotiveerd vanuit een grondige afweging tussen de voor- en nadelen op ecologisch, economisch 10 en sociaal vlak om meer verpakkingsafval te recycleren en/of nuttig toe te passen. In dit verband, zo stelde de Raad, moet tevens worden bekeken of de huidige vork tussen de individuele, per verpakkingsmateriaal te realiseren quota en de 10 Tenzij expliciet vermeld, moet economisch breed worden geïnterpreteerd, en omvat het dus veel meer dan bedrijfseconomische overwegingen of dan de kosten van verpakkers.

13 13. globale quota ook de beste verhouding vanuit maatschappelijk oogpunt is, d.w.z. rekening houdend met sociale, economische en ecologische overwegingen. Dit standpunt moet worden gezien in de context van de bovenstaande vraag naar een LCA, geïntegreerd in een KBA. Deze dient naar het oordeel van de Raad immers de noodzakelijke informatie op te leveren om een goed geïnformeerde keuze te maken tussen de verpakkingen in diverse materialen waarvan best hergebruik wordt gestimuleerd, die beter worden gerecycleerd, beter nuttig worden toegepast of beter definitief worden verwijderd, en dus over de percentages voor recyclage en nuttige toepassing van verpakkingsafval. 2.4 Conclusies Volgens de Raad is de opgenomen informatie en motivering in de memorie van toelichting van de verhoging van de recyclagepercentages ruimschoots onvoldoende. De overheid is hier sterk in gebreke gebleven. Immers, reeds sinds de goedkeuring van het samenwerkingsakkoord in 1996 en zeker sinds de inwerkingtreding ervan in 1997, was bekend dat tegen 1 januari 1999 voorstellen moesten worden geformuleerd met het oog op het eventueel verhogen van de percentages. In deze context is de gebrekkige onderbouwing van de verhoogde percentages voor de SERV ontoelaatbaar. Volgens de Raad kan de discussie over het verhogen van de percentages inzake recyclage en nuttige toepassing van verpakkingsafval bovendien niet los worden gezien van de bredere discussie over het globale beleid inzake verpakkingsafval op Vlaams, Belgisch en Europees vlak. Het Vlaams beleid zou in elk geval moeten kunnen steunen op een levenscyclusanalyse (LCA), die wordt geïntegreerd in een ruimer analysekader, waarin naast milieu-overwegingen ook sociaal-economische criteria een rol spelen (kosten-batenanalyse - KBA). De Raad betreurt dat deze informatie vandaag niet voorhanden is, en dringt erop aan dat dergelijke studie onverwijld zou worden aangevat. De Raad wenst bij dit onderzoek betrokken te worden. In afwachting van de resultaten van dit onderzoek, meent de Raad dat voor 2001 geen nieuwe percentages kunnen worden aanvaard, omdat de verpakkingsverantwoordelijken en erkende organismen dan zouden worden geconfronteerd met een (minstens gedeeltelijke) retroactieve toepassing van deze percentages.

14 14. Alvorens de voorgestelde percentages voor 2002 definitief vast te leggen, moet voor de Raad worden voldaan aan de voorwaarde dat de overige modaliteiten en randvoorwaarden niet veranderen (bv. inzake berekeningsmethodes, inzamelscenario's, milieutaksen,...) en aan de voorwaarde dat na overleg met de sector en uit de daadwerkelijk door de IVC geverifieerde cijfers zou blijken dat deze percentages haalbaar zijn. Tegen eind 2002 moeten volgens de Raad de resultaten van het gevraagde onderzoek bekend zijn, zodat voor kalenderjaar 2003 en de periode daarna nieuwe percentages in het samenwerkingsakkoord kunnen worden ingeschreven op basis van de gevraagde grondige onderbouwing en afweging. Daarbij verdient het, gezien de interferentie tussen de percentages en de andere bepalingen van het samenwerkingsakkoord (bv. inzake berekeningsmodaliteiten, inzamelscenario's, kostenverdeling,...), aanbeveling de eventuele wijziging van de percentages voor 2003 en verder te integreren in de geplande globale herziening van het samenwerkingsakkoord.