Plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel

Transcriptie

1 [Save eerst dit bestand als XXX(titel).doc] Plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel Wwb 2006 C.M. Visscher P. Vemer L.J.M. Aarts Onderzoek in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE) Den Haag, 2 maart 2005

2 Plausibiliteit van het objectief verdeelmodel Wwb 2006 C.M. Visscher, P. Vemer en L.J.M. Aarts Ape rapport nr Aarts De Jong Wilms Goudriaan Public Economics bv (APE) Website: Omslag: Brordus Bunder, Amsterdam Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van APE.

3 INHOUD VOORWOORD 3 SAMENVATTING 5 1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING 11 2 ONDERZOEKSOPZET EN VERANTWOORDING Begeleidingscommissie en klankbordgroep Selectie van gemeenten en respons Digitale vragenlijst Selectie van indicatoren van beleid en uitvoering Objectief verdeelmodel 2006: drie varianten Analyse macroplausibiliteit Analyse microplausibiliteit 18 3 MACROPLAUSIBILITEIT Inleiding Schattingsresultaten macroplausibiliteit Verklaring van de herverdeeleffecten Effecten van de afzonderlijke kenmerken Zes indicatoren; drie maal Conclusie macroplausibiliteit 30 4 MICROPLAUSIBILITEIT I: BELEID EN UITVOERINGSPRAKTIJK Plausibel of implausibel Microplausibiliteit model APE De implausibele gemeenten nader bekeken Microplausibiliteit van nseor2006 en APE2006plus Conclusie microplausibiliteit I: beleid en uitvoeringspraktijk 39 5 MICROPLAUSIBILITEIT II: BUDGETEFFECTEN BIJ SAMENWERKING Inleiding De effecten van herindeling of samenwerking op het objectieve budget Conclusie herindelingsbestendigheid 44 Ape i

4

5 VOORWOORD Aan het onderzoek naar de plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel hebben veel mensen bijgedragen. In de eerste plaats willen wij hier onze erkentelijkheid uitspreken voor de constructieve opstelling van onze collega s van het onderzoeksbureau SEOR die - parallel aan het plausibiliteitsonderzoek - de mogelijkheden hebben onderzocht om het huidige verdeelmodel te verbeteren. Ook de leden van de begeleidingscommissie en van de klankbordgroep willen wij graag bedanken. De inhoudelijke inbreng van de vertegenwoordigers van de sociale diensten in deze, op ons verzoek ingestelde, klankbordgroep hebben wij bijzonder gewaardeerd. Hun soms kritische, maar altijd positieve commentaar in de diverse stadia van het onderzoek hebben duidelijk invloed gehad op de richting en de inhoud van het onderzoek. De begeleidende ambtenaren van het ministerie van Sociale Zaken zijn wij erkentelijk voor hun flexibiliteit en hun bereidheid om mee te denken over de oplossing van de praktische problemen die in de loop van het onderzoek onvermijdelijk zijn opgedoken. Een speciaal woord van dank gaat uit naar de sociale diensten die aan het onderzoek hebben deelgenomen. Wij zijn ons bewust van de inspanningen die wij van hen hebben gevraagd, maar zonder hun bijdrage was het onderzoek onmogelijk geweest. Wij hopen op enig begrip voor de vertragingen die in de loop van het project zijn ontstaan. Binnenkort zullen wij de resultaten met hen terugkoppelen. Ondanks de inzet van velen bevat het onderzoek ongetwijfeld onvolkomenheden. Die nemen wij natuurlijk voor eigen rekening. Den Haag, 1 maart 2005 Leo Aarts, projectleider Ape 3

6

7 SAMENVATTING Bij de bespreking in juli 2004 van de voorstellen voor de in 2005 te hanteren verdeelsystematiek voor het inkomensdeel van de Wwb heeft de Tweede Kamer te kennen gegeven dat zij nog steeds niet overtuigd is van de plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel en dat zij daarom een nadere onderbouwing wil zien. Mede in reactie op deze kritiek heeft de staatssecretaris van SZW in oktober 2004 de Kamer bericht dat hij in februari 2005 met voorstellen zal komen voor een verbeterd en onderbouwd objectief verdeelmodel. Ter voorbereiding van deze voorstellen heeft APE een nader onderzoek uitgevoerd naar de plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief model, ook op het niveau van de afzonderlijke gemeenten. De centrale vraag voor het plausibiliteitsonderzoek luidt: Zijn de herverdeeleffecten bij gemeenten plausibel: bestaat er een aantoonbare en aannemelijke samenhang tussen herverdeeleffect in een gemeente (het verschil tussen objectief budget en feitelijke uitgaven) en de gemeentelijke beleids- en uitvoeringspraktijk? Het idee is dat de hoogte van de gemeentelijke bijstandsuitgaven wordt bepaald door zes type factoren: Objectieve omstandigheden die niet door de gemeente kunnen worden beïnvloed en die eenduidig en onafhankelijk kunnen worden gemeten; De effectiviteit van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk; Het gemeentelijk beleid op terreinen als armoedebestrijding, activering en fraudepreventie, kortom op beleidsterreinen die directe gevolgen hebben voor de hoogte van de gemeentelijke bijstandsuitgaven; Het gemeentelijk beleid op aanpalende terreinen als huisvesting, onderwijs en economie; Door de gemeente moeilijk te beïnvloeden omstandigheden die mogelijk de hoogte van de bijstandsuitgaven beïnvloeden, maar die niet eenduidig en onafhankelijk meetbaar zijn, zoals de mentaliteit van de bevolking en de mate van sociale controle; Toeval. Het objectief verdeelmodel is gebaseerd op het eerste type factoren. De ideale objectieve verdeelsleutel is die combinatie van objectieve omstandigheden (maatstaven) en gewichten die de best mogelijke verklaring Ape 5

8 biedt van de gemeentelijke bijstandsuitgaven en die tegelijkertijd voldoet aan andere belangrijke criteria zoals onder meer stabiliteit, transparantie en herindelingsbestendigheid. Dit betekent dat zelfs het ideale objectieve verdeelmodel geen sluitende verklaring kan bieden voor de verschillen in bijstandsuitgaven. Ook het ideale objectieve verdeelmodel laat een deel van de verschillen in bijstandsuitgaven onverklaard. Dit onverklaarde deel wordt benoemd als de herverdeeleffecten. Als het objectief verdeelmodel goed werkt, dan moeten de herverdeeleffecten grotendeels verklaarbaar zijn door de effectiviteit van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk, het gemeentelijk bijstandsbeleid en het gemeentelijk beleid op aanpalende terreinen. Aangenomen dat we toeval en moeilijk meetbare zaken als sociale controle buiten beschouwing mogen laten. We kunnen deze redenering ook omkeren: als het objectief verdeelmodel de middelen niet op grond van de objectieve, bijstandsnood bepalende factoren zou toedelen, dan zal er nauwelijks samenhang zijn tussen enerzijds de herverdeeleffecten en anderzijds het gemeentelijk beleid en de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Op grond van deze redenering wordt in de centrale vraagstelling de plausibiliteit van de herverdeeleffecten in feite opgevat als de verklaarbaarheid van de herverdeeleffecten door gemeentelijk beleid en gemeentelijke uitvoeringspraktijk. De aanname daarbij is dat de plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel kan worden beoordeeld aan de mate waarin de herverdeeleffecten kunnen worden verklaard door het gemeentelijk beleid en de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Wij hebben 54 gemeenten bereid gevonden om een uitgebreide lijst met vragen over hun beleid en hun uitvoeringspraktijk in te vullen. Na zorgvuldige analyse van deze gegevens hebben wij zes dimensies benoemd: Poortwachter, Organisatie, Activering, Handhaving, Debiteurenbeheer en Prijsniveau. Deze dimensies hebben wij uitgewerkt met concrete kenmerken zoals het aantal voorschotten, de personeelsomvang en het aantal gegronde bezwaren. Prijsniveau is een variabele die aangeeft hoeveel procent een gemeente met haar gemiddelde uitkeringsbedrag boven of onder het landelijk gemiddelde zit, rekening houdend met de specifieke samenstelling van haar bijstandspopulatie. Macroplausibiliteit We hebben de samenhangen tussen de objectieve herverdeeleffecten en de genoemde kenmerken van beleid en uitvoering onderzocht voor drie varianten van het objectief verdeelmodel. 6 Ape

9 APE2006 is het huidige objectieve verdeelmodel, herijkt met uitgavengegevens van nseor2006 is het model dat onderzoeksbureau SEOR aan SZW heeft voorgelegd als alternatief voor de geactualiseerde versie van het huidige verdeelmodel. In nseor2006 zijn de maatstaven voor centrumfunctie en stedelijkheid weggelaten. In plaats daarvan hebben drie maatstaven (allochtonen, arbeidsongeschikten en lage inkomens) een gewicht dat afhankelijk is van de bevolkingsomvang. SEOR stelt ook voor om de maatstaf huurwoningen en de maatstaf banen industrie landbouw en visserij (op COROP-niveau) op te nemen. Verder wil SEOR de maatstaf banengroei vervangen door banengroei industrie landbouw en visserij. APE2006plus is het voorlopig resultaat van een verkenning van de mogelijkheden om de herindelingsbestendigheid van het huidige objectieve verdeelmodel te verbeteren. APE heeft deze verkenning op eigen initiatief uitgevoerd in functie van haar rol als SZW-adviseur bij het onderzoek naar de verbetermogelijkheden van het huidige objectieve verdeelmodel. De variant heeft een voorlopig karakter; bij nader onderzoek zal blijken of verdere verbeteringen mogelijk zijn. De belangrijkste verschillen met APE2006 betreffen: De vervanging van de maatstaf OAD x woningen door de maatstaf inwoners in stedelijk gebied, uitgedrukt in procenten van het totale aantal inwoners. De vervanging van regionaal klantensurplus door het relatief regionaal klantenpotentieel (regionaal klantenpotentieel per 100 inwoners). De vervanging van de maatstaf Banen handel horeca schoonmaak door Banen handel horeca (vanwege gebleken onbetrouwbaarheden in de meting van de banen schoonmaak). De update van de meting Banen handel horeca en van Banengroei op basis van de Nader Voorlopige CBS-cijfers (vanwege betrekkelijk grote verschillen tussen Voorlopige en Nader Voorlopige CBS-cijfers). De toevoeging van de maatstaf huurwoningen en de maatstaf netto arbeidsparticipatie van vrouwen (op COROP-niveau). De geselecteerde maatstaven hebben een duidelijke, en interpreteerbare samenhang met de herverdeeleffecten. In dit opzicht zijn alle drie de varianten plausibel te noemen. De intensiteit van de samenhang verschilt echter. Het verband is duidelijk het sterkst bij de herverdeeleffecten van het model APE2006plus. De kenmerken van beleid en uitvoeringspraktijk bereiken hier een verklaringsgraad van ruim 75%. Dit is aanmerkelijk ho Ape 7

10 ger dan de verklaringsgraad bij toepassing van het model APE2006 (ruim 48%) of van het model nseor2006 (bijna 45%). Wij concluderen dat de macroplausibiliteit van de verdelende werking van het huidige verdeelmodel APE2006 en van het door SEOR voorgestelde model nseor2006 redelijk tot goed is. Het model APE2006plus presteert in dit opzicht duidelijk beter dan de andere twee. Microplausibiliteit De plausibiliteit van de verdelende werking op het niveau van de afzonderlijke gemeenten is onderzocht door per gemeente het objectieve herverdeeleffect te vergelijken met de voorspelde waarde van het herverdeeleffect. Het voorspelde herverdeeleffect in een gemeente is het herverdeeleffect dat volgens de analyse van de macroplausibiliteit hoort bij de scores van deze gemeente op de beleids- en uitvoeringskenmerken. Op basis van de overeenstemming tussen het objectief en het voorspeld herverdeeleffect, hebben we elke gemeente ingedeeld onder de plausibele gemeenten, de implausibele gemeenten of in een tussencategorie. Hoewel het aantal implausibele gemeenten natuurlijk ook afhankelijk is van de precieze begrenzing van de categorieën, kunnen wij 60% van de gemeenten als plausibel aanmerken. Het aantal implausibele gemeenten ligt tussen 13% en 19% van de deelnemende gemeenten. Dit zijn vooral kleinere gemeenten. Bij nadere analyse van de lokale ontwikkeling van de bijstandsafhankelijkheid in deze gemeenten, blijkt dat het herverdeeleffect toch plausibeler is dan aanvankelijk gedacht. De vier gemeenten met een onverwacht negatief herverdeeleffect scoren namelijk slechter op de inen/of uitstroom dan referentiegemeenten. Bovenstaande conclusies gelden globaal voor elk van de varianten van het objectief verdeelmodel. Bij de vergelijking van de uitgavenaandelen van de plausibele en de implausibele gemeenten, blijkt bij de toepassing van het model APE2006plus de microplausibiliteit aanmerkelijk sterker dan bij de andere modellen. Bij dit model hebben de plausibele gemeenten een aandeel in de uitgaven van 83%. Bij de andere verdeelmodellen hebben de plausibele gemeenten een uitgavenaandeel van 60%, respectievelijk 66%. Ook gemeten naar de gemiddelde omvang van de afwijkingen tussen herverdeeleffecten en verwachte herverdeeleffecten is de microplausibiliteit van APE2006plus sterker. 8 Ape

11 Een tweede aspect van de plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel op microniveau is de manier waarop een herindeling of de oprichting van een samenwerkingsverband doorwerkt in de omvang van het objectieve budget. Bij een ideaal verdeelmodel is in zo n geval de som van de afzonderlijke objectieve budgetten precies gelijk aan het objectieve budget van het samenwerkingsverband. In dit opzicht is de geactualiseerde versie van het huidige verdeelmodel (APE2006) verre van ideaal. De variant nseor2006 is al een stuk beter, maar het model APE2006plus presteert in dit opzicht duidelijk het beste. Bij APE2006plus is het verschil tussen de gesommeerde budgetten en het budget van het samenwerkingsverband gemiddeld niet meer dan plus of min 5 per huishouden, dit is 1% van het totale budget van het samenwerkingsverband. Wij concluderen dat de microplausibiliteit van de verdelende werking van het huidige verdeelmodel APE2006 en van het door SEOR voorgestelde model nseor2006 redelijk tot goed is. Gemeten aan het aandeel van de plausibele gemeenten in de bijstandsuitgaven, presteert het model APE2006plus duidelijk beter dan de andere twee. Dit laatste geldt ook voor manier waarop het model omgaat met de budgetten van samenwerkingsverbanden. Ape 9

12

13 1 INLEIDING EN PROBLEEMSTELLING Bij de bespreking in juli 2004 van de voorstellen voor de in 2005 te hanteren verdeelsystematiek heeft de Tweede Kamer te kennen gegeven dat zij nog steeds niet overtuigd is van de plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel en dat zij daarom een nadere onderbouwing wil zien. Mede in reactie op deze kritiek heeft de staatssecretaris van SZW in oktober 2004 de Kamer bericht dat hij in februari 2005 met voorstellen zal komen voor een verbeterd en onderbouwd objectief verdeelmodel. Ter voorbereiding van deze voorstellen heeft het ministerie van SZW Aarts de Jong Wilms Goudriaan Public Economics BV (APE) opdracht gegeven om een nader onderzoek in te stellen naar de plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief model. De centrale vraag voor het plausibiliteitsonderzoek luidt: Zijn de herverdeeleffecten bij gemeenten plausibel: bestaat er een aantoonbare en aannemelijke samenhang tussen herverdeeleffect in een gemeente en de gemeentelijke beleids- en uitvoeringspraktijk? De opdrachtgever geeft hierbij aan dat de vraag naar de plausibiliteit niet alleen op macroniveau maar ook op het niveau van elke afzonderlijke gemeente beantwoord moet worden. Uitwerking Het idee is dat de hoogte van de gemeentelijke bijstandsuitgaven wordt bepaald door zes type factoren: 1 Objectieve omstandigheden die niet door de gemeente kunnen worden beïnvloed en die eenduidig en onafhankelijk kunnen worden gemeten; 2 De effectiviteit van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk; 3 Het gemeentelijk beleid op terreinen als armoedebestrijding, activering en fraudepreventie, kortom op beleidsterreinen die directe gevolgen hebben voor de hoogte van de gemeentelijke bijstandsuitgaven; 4 Het gemeentelijk beleid op aanpalende terreinen als huisvesting, onderwijs en economie; 5 Door de gemeente moeilijk te beïnvloeden omstandigheden die mogelijk de hoogte van de bijstandsuitgaven beïnvloeden, maar die niet Ape 11

14 eenduidig en onafhankelijk meetbaar zijn, zoals de mentaliteit van de bevolking en de mate van sociale controle; 6 Toeval. Het objectief verdeelmodel is gebaseerd op het eerste type factoren. De ideale objectieve verdeelsleutel is die combinatie van objectieve omstandigheden (maatstaven) en gewichten die de best mogelijke verklaring biedt van hoogte de gemeentelijke bijstandsuitgaven en die tegelijkertijd voldoet aan andere belangrijke criteria zoals onder meer stabiliteit, transparantie en herindelingsbestendigheid. Dit betekent dat zelfs het ideale objectieve verdeelmodel geen sluitende verklaring kan bieden voor de verschillen in bijstandsuitgaven. Ook het ideale objectieve verdeelmodel laat een deel van de verschillen in bijstandsuitgaven onverklaard. Dit onverklaarde deel wordt benoemd als de herverdeeleffecten. Als het objectief verdeelmodel goed werkt, dan moeten de herverdeeleffecten verklaarbaar zijn uit de factoren van de typen 2-6. Indien we het toeval en moeilijk meetbare zaken als sociale controle buiten beschouwing mogen laten, dan zouden de herverdeeleffecten van een goed werkend objectief verdeelmodel grotendeels verklaarbaar moeten zijn door de effectiviteit van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk (type 2), het gemeentelijk bijstandsbeleid (type 3) en het gemeentelijk beleid op aanpalende terreinen (type 4). We kunnen deze redenering ook omkeren: als het objectief verdeelmodel de middelen niet op grond van de objectieve, bijstandsnood bepalende factoren zou toedelen, dan zal er nauwelijks samenhang zijn tussen enerzijds de herverdeeleffecten en anderzijds het gemeentelijk beleid en de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. Op grond van deze redenering wordt in de centrale vraagstelling de plausibiliteit van de herverdeeleffecten in feite opgevat als de verklaarbaarheid van de herverdeeleffecten door gemeentelijk beleid en gemeentelijke uitvoeringspraktijk. De aanname daarbij is dat de plausibiliteit van de verdelende werking van het objectief verdeelmodel kan worden beoordeeld aan de mate waarin de herverdeeleffecten kunnen worden verklaard door het gemeentelijk beleid en de gemeentelijke uitvoeringspraktijk. 12 Ape

15 2 ONDERZOEKSOPZET EN VERANTWOORDING 2.1 Begeleidingscommissie en klankbordgroep Het onderzoek is begeleid door een commissie met vertegenwoordigers van de VNG, Divosa, het ministerie van Financiën, het ministerie van BZK, het ministerie van Economische Zaken, de Raad voor de Financiële verhoudingen en enkele vertegenwoordigers uit de kring van gemeenten. De commissie is ingesteld door SZW en met het verzoek SZW te adviseren over opzet, voortgang en uitkomsten van het onderzoek. Daarnaast hebben de onderzoekers een klankbordgroep geformeerd met daarin vertegenwoordigers van de gemeentelijke sociale diensten die aan het onderzoek hebben deelgenomen. De klankbordgroep heeft de onderzoekers geadviseerd over inhoudelijke en procedurele aspecten van het onderzoek. De personele samenstelling van deze commissies is in Bijlage VI opgenomen. 2.2 Selectie van gemeenten en respons Alle 100 gemeenten en samenwerkingsverbanden met in 2003 en/of 2004 meer dan inwoners zijn uitgenodigd deel te nemen aan het plausibiliteitsonderzoek. Oorspronkelijk hebben 72 gemeenten toegezegd de vragenlijst in te vullen. Hiervan hebben 54 gemeenten kans gezien de vragenlijst binnen de gestelde termijn in te vullen (zie Bijlage V). Redenen om (alsnog) af te zien van het invullen van de vragenlijst zijn het korte tijdsbestek waarin de vragenlijst ingevuld moest worden en het gebrek aan capaciteit om de vragenlijst in te vullen. Tabel 2.1 geeft een overzicht van de respons. 54% van de gemeenten heeft de vragenlijst ingevuld. Als we de respons uitdrukken in aandelen van de totale bijstandsuitgaven dan beslaan de uitgaven van de 54 deelnemende gemeenten 80% van de totale bijstandsuitgaven van alle gemeenten met meer dan inwoners. Binnen het tijdsbestek van het onderhavige plausibiliteitsonderzoek was er geen ruimte om alle gegevens in samenspraak met de invullers van de vragenlijsten expliciet te verifiëren. Mede daarom is de non-respons op Ape 13

16 sommige vragen hoog. Bij andere vragen zijn wij er niet geheel zeker van dat de invullers de bedoelde interpretatie aan de vraag hebben gegeven. We hebben waarschijnlijk niet alle inconsistenties in het datamateriaal kunnen corrigeren. Onvermijdelijk zijn hierdoor onbetrouwbaarheden in de meting van de beleids- en uitvoeringspraktijk geslopen die de samenhangen verstoren. Tabel 2.1: Responspercentage en aandeel van de respons in de bijstandsuitgaven, totaal en naar herverdeeleffect, gemeentegrootte, landsdeel en stedelijkheid. Responspercentage Aandeel van de respons in de bijstandsuitgaven in de betreffende categorie Totaal 54% 80% Gemeentegrootte (aantal inwoners) % 43% % 62% % 62% % 94% > % 100% Herverdeeleffect (model APE2006) < -10% 67% 76% -10% tot 0% 56% 82% 0% tot 10% 50% 82% > 10% 48% 65% Landsdeel noord 38% 68% oost 52% 73% west 64% 89% zuid 41% 58% Stedelijkheid niet stedelijk 67% 66% weinig stedelijk 33% 24% matig stedelijk 38% 50% sterk stedelijk 67% 75% zeer sterk stedelijk 75% 95% Bron: APE 14 Ape

17 2.3 Digitale vragenlijst De deelnemende gemeenten hebben wij een digitale vragenlijst voorgelegd met vragen over de inrichting van de gemeentelijke sociale dienst, kenmerken van de werkprocessen, kenmerken van activeringsbeleid, aanpalend gemeentelijk beleid, et cetera. Bij het opstellen van de vragenlijst hebben we de vragenlijst van het plausibiliteitsonderzoek 2003/2004 als uitgangspunt genomen. De vragenlijst 2003/2004 is tot stand gekomen na uitvoerige consultaties met Stimulansz, met (voormalige) directeuren van sociale diensten, controllers bij sociale diensten, externe adviseurs van sociale diensten, beleidsambtenaren van het ministerie van SZW en inspecteurs van de dienst Inspectie Werk en Inkomen. Op basis van opmerkingen en suggesties van de 17 gemeenten die aan onderzoek 2003/2004 hebben deelgenomen, de klankbordgroep (zie bijlage VI) en medewerkers van de directie Werk en Bijstand van het ministerie van SZW hebben wij de nieuwe vragenlijst opgesteld. De nieuwe vragenlijst is uitgebreid met een aantal vragen die in de nieuwe wettelijke context relevant zijn, zoals vragen naar: de workfirst aanpak ter verbetering van de poortwachterfunctie, inhoud van de afspraken met het CWI (bijvoorbeeld over de preventiequote ofwel het aantal door toedoen van het CWI vermeden uitkeringsaanvragen), de invulling van het werkdeel van het Wwb-budget (het aantal gesubsidieerde banen, de omvang van de vrije bestedingsruimte), de investering in scholing van consulenten (bijscholing, training, intervisie e.d.), de invulling van de handhavingsfunctie (bijvoorbeeld of men werkt met risicoprofielen, huisbezoeken e.d.), aansturing van de consulenten (bijvoorbeeld of men werkt concrete doelstellingen in termen van volume of uitstroom), aanpalende gemeentelijke beleidsterreinen (bijvoorbeeld huisvestingsbeleid). Om de kwaliteit en eenduidigheid van de respons te bevorderen hebben wij via een helpdesk vragen van invullers beantwoord. Om de voortgang te peilen en na te gaan welke problemen zich voordoen hebben we daarnaast ook zelf gemeenten benaderd. Ape 15

18 2.4 Selectie van indicatoren van beleid en uitvoering De selectie van kenmerken van beleid en uitvoeringspraktijk is in twee fasen gebeurd. In de eerste fase hebben we op basis van de verzamelde brongegevens een voorlopige selectie gemaakt van bruikbare kenmerken. Bij deze selectie hebben we aansluiting gezocht bij de selectie van kenmerken in het plausibiliteitsonderzoek van De kenmerken hebben we onder meer met behulp van factoranalyse gegroepeerd in een vijf dimensies: poortwachter, organisatie, activering, handhaving en debiteurenbeheer. Per dimensie zijn in deze fase 10 à 20 potentieel bruikbare kenmerken geselecteerd. Bruikbaarheid is hier gedefinieerd in termen van betrouwbaarheid van de meting, respons op de betreffende onderdelen van de vragenlijst, validiteit van de meting, onderlinge samenhang (inhoudelijk en kwantitatief). In de tweede fase hebben we een analyse uitgevoerd van de verbanden tussen de kenmerken uit de voorselectie en de herverdeeleffecten van het objectief verdeelmodel. In deze tweede fase lagen drie alternatieve verdeelmodellen voor (zie hieronder). We hebben de definitieve selectie gemaakt op grond van de volgende criteria: Per dimensie twee, liefst drie kenmerken met zo weinig mogelijk onderlinge overlapping; Een kenmerk moet significant samenhangen met de herverdeeleffecten van tenminste een van de voorliggende verdeelmodellen In gevallen waar de voorgaande criteria geen uitsluitsel geven, is de bijdrage aan de verklaringsgraad doorslaggevend. Het is van belang om op te merken dat in dit onderzoek de verklaring van herverdeeleffecten centraal staat. Dat betekent dat binnen de onderscheiden dimensies is gezocht naar de kenmerken die duidelijk en direct interpreteerbaar verband houden met omvang en richting van de herverdeeleffecten. De zo geselecteerde verzameling van kenmerken leveren waarschijnlijk een onderschatting van het verband tussen uitvoeringspraktijk en herverdeeleffecten. Die onderschatting is het gevolg van het feit dat de causaal complexere samenhangen in deze procedure niet worden meegenomen. 1 1 Een complexe samenhang vinden we bijvoorbeeld als sociale diensten in reactie op te hoge uitgaven in het verleden, maatregelen hebben genomen om de uitgaven te reduceren. In 2003 nemen we in deze gemeenten dan én effectieve maatregelen én hoge uitgaven waar. Bij oppervlakkig interpretatie zou ten onrechte de conclusie worden getrokken dat de maatregelen in kwestie gemiddeld genomen niet effectief zijn. Naarmate het aantal waarnemingen groter is, zijn er technisch meer mogelijkheden om ook deze complexe causaliteiten in beeld te brengen. 16 Ape

19 2.5 Objectief verdeelmodel 2006: drie varianten We hebben drie varianten van het objectief verdeelmodel onderzocht op de plausibiliteit van hun verdelende werking, namelijk APE2006, nse- OR2006 en APE2006plus. Elk van de drie is geijkt op gegevens uit Hieronder geven wij een korte introductie de drie modellen. Voor een uitvoeriger toelichting en een vergelijking van herverdeeleffecten verwijzen wij naar Bijlage I en naar het gelijktijdig te verschijnen SEOR-rapport. APE2006 APE2006 is de geactualiseerde versie van het huidige objectieve verdeelmodel. De actualisatie houdt in dat met behoud van de maatstaven van het huidige verdeelmodellen de gewichten zijn herijkt op de uitgaven van 2003 en op de zo ver mogelijk geactualiseerde waarden van de verdeelmaatstaven. nseor NSEOR2006 is het model dat onderzoeksbureau SEOR aan SZW heeft voorgelegd als alternatief voor de geactualiseerde versie van het huidige verdeelmodel. In nseor zijn de maatstaven voor centrumfunctie en stedelijkheid weggelaten. In plaats daarvan hebben drie maatstaven (allochtonen, arbeidsongeschikten en lage inkomens) een gewicht dat afhankelijk is van de bevolkingsomvang. SEOR stelt ook voor om de maatstaf huurwoningen en de maatstaf banen industrie landbouw en visserij (op COROP-niveau) op te nemen. Verder wil SEOR de maatstaf banengroei vervangen door banengroei industrie landbouw en visserij. APE2006plus APE2006plus is het voorlopig resultaat van een verkenning van de mogelijkheden om de herindelingsbestendigheid van het huidige objectieve verdeelmodel te verbeteren. APE heeft deze verkenning op eigen initiatief uitgevoerd in functie van haar rol als SZW-adviseur bij het onderzoek naar de verbetermogelijkheden van het huidige objectieve verdeelmodel. De variant heeft een voorlopig karakter; bij nader onderzoek zal blijken of verdere verbeteringen mogelijk zijn. De belangrijkste verschillen met APE2006 betreffen: De vervanging van de maatstaf OAD x woningen door de maatstaf inwoners in stedelijk gebied, uitgedrukt in procenten van het totale aantal inwoners. De vervanging van regionaal klantensurplus door het relatief regionaal klantenpotentieel (regionaal klantenpotentieel per 100 inwoners). Ape 17

20 De vervanging van de maatstaf Banen handel horeca schoonmaak door Banen handel horeca (vanwege gebleken onbetrouwbaarheden in de meting van de banen schoonmaak). De update van de meting Banen handel horeca en van Banengroei op basis van de Nader Voorlopige CBS-cijfers (vanwege betrekkelijk grote verschillen tussen Voorlopige en Nader Voorlopige CBS-cijfers). De toevoeging van de maatstaf huurwoningen en de maatstaf netto arbeidsparticipatie van vrouwen (op COROP-niveau). 2.6 Analyse macroplausibiliteit Bij de analyse van de macroplausibiliteit draait het om de mate waarin de herverdeeleffecten die door het objectief verdeelmodel worden gegenereerd, kunnen worden verklaard door kenmerken van gemeentelijk beleid en gemeentelijke uitvoeringspraktijk. We kunnen tot de conclusie komen dat de verdelende werking op macroniveau plausibel is als aan twee voorwaarden is voldaan: 1 Er dient een duidelijke en interpreteerbare samenhang te bestaan tussen deze kenmerken en de objectieve herverdeeleffecten. 2 Gezamenlijk dienen deze kenmerken een substantieel deel van de herverdeeleffecten te verklaren. Verder kunnen we de plausibiliteit van de verdelende werking van de drie varianten van het objectieve verdeelmodel vergelijken. De variant met de hoogste verklaringsgraad van de herverdeeleffecten is dan de meest plausibele variant. Steeds dient in het oog te worden gehouden dat het hier gaat om een verklaring van de herverdeeleffecten, een verklaring dus van het deel van de verschillen in gemeentelijke bijstandsuitgaven dat niet door de objectieve maatstaven wordt verklaard. Het gaat hier uitdrukkelijk niet om de verklaringsgraad van de verschillen in bijstandsuitgaven. 2.7 Analyse microplausibiliteit De analyse van de plausibiliteit van de verdelende werking op het niveau van de afzonderlijke gemeenten, de microplausibiliteit, hebben wij als volgt aangepakt. 1 We berekenen de verwachte waarde van het herverdeeleffect. Daarbij hanteren we schattingen van de samenhangen uit de analyse van de macroplausibiliteit. Voor elke gemeente vermenigvuldigen we deze met de scores van de betreffende gemeente op de verklarende kenmerken. Optelling van de afzonderlijke effecten levert de verwachte waarde op 18 Ape

21 van het verschil tussen objectieve en feitelijke uitgaven, ofwel de verwachte waarde van het herverdeeleffect. 2 Vervolgens vergelijken we het aldus voorspelde herverdeeleffect met het herverdeeleffect dat wordt gegenereerd door het objectief verdeelmodel. We kennen elke gemeente een label toe op basis van de mate van overeenstemming tussen het herverdeeleffect en het voorspeld herverdeeleffect. We onderscheiden daarbij drie klassen: de eerste is die van de gemeenten waarvoor we de verdelende werking als plausibel aanmerken, de tweede categorie geen uitsluitsel is een tussencategorie, en in de derde categorie implausibel komen de gemeenten terecht waar het herverdeeleffect en het voorspelde herverdeeleffect duidelijk tegengesteld zijn. De begrenzing van de categorieen heeft natuurlijk gevolgen voor het aantal gemeenten dat als plausibele, respectievelijk implausibel word aangemerkt. We hebben gekozen voor ruime, maar naar onze overtuiging toch redelijke grenzen. Voor de drie varianten hebben we dezelfde begrenzing toegepast. Voor de onderlinge vergelijking van de modelvarianten is de precieze begrenzing daarom minder relevant. 3 Voor de gemeenten met een implausibel herverdeeleffect bij toepassing van de geactualiseerde versie van het huidige verdeelmodel bekijken we de trends in de bijstandsafhankelijkheid (bijstandskans, instroomkans en uitstroomkans) om na te gaan of het herverdeeleffect inderdaad implausibel is. Dit deel van de analyse voeren we alleen uit voor de implausibele gemeenten waar het herverdeeleffect negatief is en het voorspeld herverdeeleffect positief. 4 De laatste stap betreft een vergelijking van de toetsresultaten van de microplausibiliteit van de modelvarianten. We kijken daarbij naar de verdeling van de 54 gemeenten over de onderscheiden plausibiliteitsklassen, de verdeling van de totale bijstandsuitgaven over deze klassen en naar het gemiddelde verschil tussen herverdeeleffect en voorspeld herverdeeleffect. Bij de beoordeling van de plausibiliteit van de verdelende werking op micro niveau hebben wij ook de effecten betrokken die de verdeelmodellen hebben op de omvang van de budgetten van samenwerkingsverbanden of heringedeelde gemeenten. We onderzoeken de herindelingsbestendigheid van de drie modelvarianten door voor negen gesimuleerde samenwerkingsverbanden na te gaan hoe elk verdeelmodel uitpakt voor het objectief budget samenwerkingsverband. Ape 19

22

23 3 MACROPLAUSIBILITEIT 3.1 Inleiding De verklaring van verschillen in herverdeeleffecten is fundamenteel anders dan de verklaring van verschillen in uitgaven. Bij de verklaring van de herverdeeleffecten gaat het om de verklaring van het verschil tussen objectieve uitgaven en feitelijke uitgaven, waarbij de objectieve uitgaven worden berekend op basis van de maatstaven en gewichten van het objectief verdeelmodel. Het herverdeeleffect is negatief als de objectieve uitgaven lager zijn dan de feitelijke uitgaven. De gemeente geeft dan meer uit dan het bedrag dat volgens het objectief verdeelmodel past bij de lokale objectieve omstandigheden. De herverdeeleffecten staan in zekere zin los van het uitgavenniveau. Immers, ook een gemeente met hoge uitgaven kan een positief herverdeeleffect hebben, zoals in een gemeente met lage uitgaven het herverdeeleffect negatief kan zijn. In het plausibiliteitsonderzoek zoeken we een verklaring voor het deel van de uitgavenverschillen dat met de objectieve maatstaven van het verdeelmodel niet kan worden verklaard. We zoeken die verklaring in kenmerken van de gemeentelijke uitvoeringspraktijk en van het gemeentelijk bijstandsbeleid. De invloed van het gemeentelijk beleid op aanpalende beleidsterreinen hebben we niet in de analyse betrokken, onder meer omdat een groot aantal deelnemende gemeenten de betreffende enquêtevragen niet heeft beantwoord. Een andere reden om aanpalend beleid niet bij het plausibiliteitsonderzoek te betrekken is gelegen in het feit dat bijvoorbeeld het gemeentelijk huisvestingsbeleid al doorklinkt in de factor huurwoningen die in alternatieve versies van het objectief verdeelmodel als nieuwe maatstaf wordt gespecificeerd. 3.2 Schattingsresultaten macroplausibiliteit Verklaring van de herverdeeleffecten Bij een sterke en interpreteerbare samenhang tussen de herverdeeleffecten en de kenmerken van het gemeentelijk beleid en de gemeentelijke uitvoeringspraktijk mogen we concluderen dat de verdelende werking van Ape 21

24 het objectief verdeelmodel plausibel is. Het verdeelmodel zorgt er dan immers voor dat de voordelen (de positieve herverdeeleffecten) gemiddeld genomen terecht komen bij gemeenten met een effectieve uitvoeringspraktijk en de nadelen bij de gemeenten die de uitvoeringspraktijk minder goed op orde hebben of die een meer dan gemiddeld genereus bijstandsbeleid voeren. Bij een perfecte aansluiting tussen de uitkomsten van het objectief verdeelmodel en gemeentelijke scores op de indicatoren van beleid en uitvoering is de verklaringsgraad 100%. Deze hoge verklaringsgraad is zelfs in theorie niet haalbaar. Dat komt omdat het objectieve verdeelmodel niet alleen goed moet verklaren maar ook nog aan andere criteria moet voldoen, zoals transparantie, stabiliteit en herindelingsbestendigheid. Bovendien zijn er nog andere factoren die medebepalend zijn voor de herverdeeleffecten, maar die desondanks niet in het verdeelmodel zitten omdat zij niet, moeilijk onafhankelijk en eenduidig meetbaar zijn; eerder hebben we hierbij bijvoorbeeld de sociale controle genoemd. De herverdeeleffecten bevatten impliciet dus ook de effecten van dergelijke variabelen. De verklaringsgraad van de modellen APE2006 en nseor ontlopen elkaar niet veel (zie tabel 3.1, laatste regel). De herverdeeleffecten die het APE-model voor de 54 onderzochte gemeenten genereert, worden voor ruim 48% verklaard door 12 kenmerken van beleid en uitvoeringspraktijk. Dezelfde kenmerken verklaren bijna 45% van de herverdeeleffecten van het model nseor2006. De samenhang met de herverdeeleffecten van het aangepaste APE model is aanmerkelijk sterker. De herverdeeleffecten die het model APE2006plus oplevert, worden voor ruim 75% verklaard door kenmerken van beleid en uitvoering. Voor we kunnen concluderen dat de macroplausibiliteit van de voorliggende objectieve verdeelmodellen redelijk tot goed is, lopen we de effecten van alle kenmerken van beleid en uitvoeringspraktijk na om vast te stellen of er inderdaad sprake is van interpreteerbare samenhangen. Bij elk kenmerk geven we de gemiddelde waarde en de laagste en de hoogste waarde in de steekproef van 54 gemeenten. Voor een compleet overzicht van deze waarden verwijzen we naar Bijlage II Effecten van de afzonderlijke kenmerken De kenmerken van beleid en uitvoering zijn gerangschikt onder zes dimensies: poortwachter, organisatie, activering, handhaving, debiteurenbeheer en prijsniveau. Het streven is geweest elke dimensie met tenminste twee kenmerken te representeren. Tabel 3.1 bevat de kwalitatieve schattingsresultaten van de verklaring van de herverdeeleffecten van drie alternatieve 22 Ape

25 verdeelmodellen, toegepast op het jaar De eerste kolom geeft de resultaten van de verklaring van de herverdeeleffecten van model APE2006. Dit is de geactualiseerde (op 2003 herijkte) versie van het huidige objectieve verdeelmodel. De tweede kolom en de derde kolom geven de verklaringsresultaten van de modellen nseor2006 en van APE2006plus. Dit laatste verdeelmodel is een aanpassing van het oorspronkelijke APE-model 2 Poortwachter De dimensie poortwachter wordt gerepresenteerd door twee kenmerken: Huisvesting in een bedrijfsverzamelgebouw en het aantal voorschotten per 100 aanvragen. Van de gemeenten die aan het onderzoek meedoen is 35% met het CWI in een bedrijfsverzamelgebouw gehuisvest. Huisvesting in een bedrijfsverzamelgebouw blijkt positief uit te pakken voor het verschil tussen objectieve en feitelijke uitgaven. De fysieke nabijheid van de ketenpartner CWI blijkt dus te leiden tot lager uitgaven. Vanzelfsprekend betekent deze uitkomst niet dat het enkele feit van de gemeenschappelijke huisvesting een gemeente voordeel oplevert, of dat een sociale dienst die niet samen met het CWI in een gebouw zit per se hogere uitgaven heeft. Onze interpretatie van het gevonden verband is dat de kwaliteit van de samenwerking in de uitvoeringsketen een belangrijke determinant is van het verschil tussen objectief budget en feitelijke uitgaven, ofwel het exploitatieresultaat. Een bedrijfsverzamelgebouw biedt kennelijk gunstige condities voor een goede samenwerking, of is daarvan juist een uitdrukking. Het gunstige effect geldt voor de herverdeeleffecten van alle drie de verdeelmodellen. Het gemiddeld aantal voorschotten (per 100 aanvragen) in de 54 gemeenten bedraagt 1,4. Het laagste aantal is 0, het hoogste aantal is 4,78 per 100 aanvragen. Het aantal voorschotten heeft een negatief effect op het financieel resultaat van de sociale dienst. In twee van de drie modellen is het effect significant. Voorschotten werken uitgavenverhogend. Wie 2 De belangrijkste verschillen met APE2006 betreffen: de vervanging van de maatstaf OAD x woningen door de maatstaf inwoners in stedelijk gebied, uitgedrukt in procenten van het totale aantal inwoners. De vervanging van regionaal klantensurplus door het relatief regionaal klantenpotentieel (regionaal klantenpotentieel per 100 inwoners) De vervanging van de maatstaf Banen handel horeca schoonmaak door Banen handel horeca (vanwege gebleken onbetrouwbaarheden in de meting van de banen schoonmaak). De update van de meting Banen handel horeca en van Banengroei op basis van de Nader Voorlopige CBS-cijfers (vanwege betrekkelijk grote verschillen tussen Voorlopige en Nader Voorlopige CBS-cijfers). De toevoeging van de maatstaf huurwoningen en de maatstaf netto arbeidsparticipatie van vrouwen (op COROP-niveau). Ape 23

26 meer dan gemiddeld voorschotten verstrekt, is kennelijk minder goed in staat aanvragen snel af te wikkelen. Een dienst die veel uitkeringen op voorschot moet verstrekken, loopt het risico van hogere uitkeringsuitgaven omdat een deel van de later terug te vorderen bedragen oninbaar zal blijken te zijn. Organisatie Drie kenmerken zijn gerangschikt onder de kop organisatie. In alle drie de verdeelmodellen heeft het eerste kenmerk, de personeelsomvang van de organisatie, een significant gunstig effect op het verschil tussen objectieve en feitelijke uitgaven. Meer personeel leidt natuurlijk niet vanzelf tot een beter exploitatieresultaat, maar kennelijk zijn de kansen op een gunstig resultaat groter als er meer capaciteit is. De gemiddelde personeelsomvang bij de deelnemende gemeenten is 5,64 fte per 100 bijstandshuishoudens. De laagste waarde is 3,28 fte en de hoogste is 12,83 fte per 100 bijstandshuishoudens. Hoe meer consulenten (als aandeel in het totale personeelsbestand), des te gunstiger het resultaat. Kennelijk loont het als een groot deel van het personeel met de cliënten bezig zijn. Het effect is significant in het model APE2006plus. Gemiddeld ligt het aandeel van de consulenten in het personeelsbestand op 28,66%. De dienst met de laagste score merkt 14,67% als consulent aan en de dienst met de hoogste score 81,12%. Het derde kenmerk onder het kopje organisatie is het aantal gegronde bezwaren per 100 bijstandshuishoudens. Gemiddeld tellen de deelnemende gemeenten in ,59 gegronde bezwaren per 100 bijstandshuishoudens. De dienst met het laagste aantal meldt 0,11 gegronde bezwaren en de dienst met meeste bezwaren heeft per 100 bijstandshuishoudens 6,87 gegronde bezwaren opgegeven. Het aantal gegronde bezwaren heeft een negatief effect op het te verwachten exploitatieresultaat. Het effect is significant bij de toepassing van het model APE2006. Activering We hebben twee kenmerken geselecteerd in de dimensie activering. In 80% van de gemeenten is het gebruikelijk om direct bij de intake een afspraak te maken voor een vervolggesprek over de weg naar werk. Kennelijk is dit zeer profijtelijk. Dat geldt voor het exploitatieresultaat bij de verdeling van de objectieve budgetten volgens het model APE2006plus. Daarnaast is de kans op een gunstig financieel resultaat groter naarmate een groter deel van de vroegere WIW-middelen flexibel kan worden ingezet, ofwel als een kleiner deel van deze middelen vastzit in arbeidsovereen 24 Ape

27 komsten voor onbepaalde tijd. Het effect is significant bij de verdeling van de objectieve budgetten volgens het model APE2006plus. Gemiddeld is 29,68% van de WIW-contracten voor onbepaalde tijd. Er zijn ook gemeenten waar geen enkel WIW-contract voor onbepaalde tijd is; in andere gemeenten zijn juist alle WIW-contracten voor onbepaalde tijd. Handhaving Onder het kopje handhaving zijn drie kenmerken geselecteerd. Huisbezoeken blijken positief bij te dragen aan het financieel resultaat. Hoe langer men deze praktijk al toepast bij de beoordeling van aanvragen, hoe sterker dit effect is. Het aantal jaren dat huisbezoeken worden afgelegd heeft een sterk significant effect op het verschil tussen objectief budget en uitgaven als de objectieve budgetten volgens het model APE2006 of het model APE2006plus worden verdeeld. Gemiddeld bedraagt het aantal jaren dat een dienst huisbezoeken aflegt 3,58 jaar. De dienst die hier het hoogst scoort, legt al 15 jaar huisbezoeken af bij de beoordeling van aanvragen. Gemeenten met een relatief hoog aantal beëindigingen vanwege andere redenen dan werk, blijken een gunstiger resultaat te boeken. De interpretatie is dat deze gemeenten actiever zijn in het monitoren van de rechtmatigheid. Gemiddeld heeft 18,91% van de beëindigingen een andere oorzaak dan werk. In de gemeente met de laagste waarde scoort hier 9,83%; de gemeente met de hoogste waarde scoort 58,89%. Het aantal fraudegevallen per 100 bijstandshuishoudens is het derde kenmerk onder het kopje handhaving. Hoe meer fraudegevallen, des te gunstiger het resultaat. Het effect is met name sterk bij de toepassing van het model APE2006plus. De verschillen in aantallen fraudegevallen tussen de gemeenten zijn aanzienlijk. Het gemiddelde ligt op 6,31 per 100 bijstandshuishoudens, het laagste aantal op 0,08 en het hoogste aantal op 28,52 fraudegevallen per 100 bijstandshuishoudens. Debiteurenbeheer De intensiteit van het debiteurenbeheer, gemeten als de optelsom (in euro per bijstandshuishouden) van de ontvangsten, opboekingen en de mutatie van het saldo terugvorderingen, hebben een gunstig effect op het verschil tussen budget en uitgaven. Het effect is significant als de objectieve budgetten worden bepaald volgens de modellen APE2006 en nseor2006. De minst actieve gemeente scoort op deze indicator een bedrag van 0,22 per bijstandshuishouden. De hoogste score is 1,64. Het gemiddelde is 0,88. Ape 25

28 Prijsniveau Het laatste kenmerk is het prijsniveau van de gemiddelde uitkering. De gemiddelde uitkering is berekend door de totale uitkeringsuitgaven te delen door de omvang van de bijstandspopulatie gemiddeld over het jaar. Het zo berekende prijsniveau varieert per gemeente afhankelijk van de samenstelling van het bestand, het gevoerde toeslagenbeleid en de handhaving daarvan. We vergelijken het aldus berekende prijsniveau met het landelijk gemiddelde, gecorrigeerd voor de specifieke samenstelling van het bestand in iedere gemeente. Een score van +5% betekent dat de hoogte van de gemiddelde uitkering in de betreffende gemeente 5% hoger is dan het op de specifieke samenstelling gestandaardiseerde landelijk gemiddelde. Het effect van het prijsniveau op het verschil tussen objectief budget en feitelijke uitgaven is negatief; immers: hoe hoger het prijsniveau, des te hoger de uitgaven. In de 54 deelnemende gemeenten is het prijsniveau gemiddeld 0,42% lager dan het gestandaardiseerde landelijk gemiddelde. De gemeente met de laagste prijs zit 12,11% onder het landelijk gemiddelde en de gemeente met het hoogste prijsniveau zit 5,22% boven het landelijk gemiddelde. 26 Ape

29 Tabel 3.1: Herverdeeleffecten verklaard uit indicatoren van beleid en uitvoeringspraktijk, 54 gemeenten, 3 objectieve verdeelmodellen, 2003 a Poortwachter Gewicht APE2006 nseor2006 APE2006+ Bedrijfsverzamelgebouw met CWI (1 = ja) Aantal voorschotten per 100 aanvragen (-) Organisatie Personeelsomvang (fte per 100 bijstandshuishoudens) Aantal consulenten per 100 personeelsleden Gegronde bezwaren per 100 bijstandshuishoudens (+) (+) ++ - (-) (-) Activering Direct vervolgafspraak bij intake (1 = ja) (-) (-) - WIW-contracten voor onbepaalde tijd per 100 WIW-contracten Handhaving Aantal jaren huisbezoeken bij aanvragen ++ (+) ++ (+) (+) (+) Beëindigingen anders dan wegens werk per 100 beëindigingen Fraudegevallen per 100 bijstandshuishoudens Debiteurenbeheer (+) (+) ++ Intensiteit terugvorderingen (euro per bijstandshuishouden) + ++ (+) b Prijsniveau Afwijking van het gestandaardiseerde landelijke prijsniveau in % (-) (-) (-) Verklaringsgraad (in %) 48,6% 44,8% 75,4% Bron: APE a ++ of - - significant bij een significantieniveau van 5%. + of -: significant bij een significantieniveau van 10%. ( + ) of ( - ) niet significant, wel het verwachte teken. 0: niet significant, niet het verwachte teken b Som van de groei, ontvangsten en opbrengsten (x 1.000) per bijstandshuishouden Ape 27

30 3.3 Zes indicatoren; drie maal De verbanden tussen de kenmerken van beleid en uitvoeringspraktijk en de herverdeeleffecten gebruiken we om per gemeente scores te berekenen voor de zes onderscheiden dimensies. 3 Elke variant van het objectief verdeelmodel genereert weer andere objectieve budgetten, en dus ook andere herverdeeleffecten. Daarom verschillen ook de verbanden tussen de geselecteerde kenmerken en de herverdeeleffecten per modelvariant. Dit betekent dat we per gemeente op elke dimensie drie keer een score bepalen: voor elke modelvariant een. De gemiddelde scores staan afgebeeld in figuur 3.1. Voor elke variant van het verdeelmodel hebben we de gemiddelde scores berekend voor de gemeenten met een positief en met een negatief herverdeeleffect. Voor de dimensies poortwachter, organisatie en activering zijn de scoreverschillen tussen de voordeel- en nadeelgemeenten het meest geprofileerd bij toepassing van het verdeelmodel APE2006plus. Voor de dimensies handhaving en prijsniveau zijn de verschillen tussen voordeel- en nadeelgemeenten het grootst bij toepassing van het model APE2006. Bij de gemiddelde scores op de dimensie debiteurenbeheer valt vooral op dat het verschil tussen voordeel- en nadeelgemeenten vrij klein is bij toepassing van de variant APE2006plus. Als dit model wordt toegepast om de objectieve budgetten te berekenen, draagt het kenmerk debiteurenbeheer nauwelijks bij aan de verklaring van het verschil tussen budget en uitgaven. Als dit het juiste verdeelmodel is, dan zijn het niet de verschillen in debiteurenbeheer die het financieel resultaat bepalen. Dit betekent natuurlijk niet dat een goed debiteurenbeheer onbelangrijk is, het betekent slechts dat voordeel- en nadeelgemeenten niet systematisch verschillen in debiteurenbeheer. 3 De scores worden berekend door per dimensie de gewichten te vermenigvuldigen met de waarden van de kenmerken. De resulterende scores worden zo opgeschaald dat de gemeente met de laagste score de waarde 0 krijgt. 28 Ape

31 Figuur 3.1:Gemiddelde scores op de plausibiliteitsindicatoren in de alternatieve objectieve verdeelmodellen 2006, voor de gemeenten die meedoen aan het plausibiliteitsonderzoek 140 APE Poortwachter Organisatie Activering Handhaving Debiteurenbeheer Prijsverschil Nadeel Voordeel 140 nseor Poortwachter Organisatie Activering Handhaving Debiteurenbeheer Prijsverschil Nadeel Voordeel 140 APE Poortwachter Organisatie Activering Handhaving Debiteurenbeheer Prijsverschil Nadeel Voordeel Bron: APE, APE Ape 29