Handreiking administratieve en organisatorische aspecten gemeentelijke herindeling

Transcriptie

1 Handreiking administratieve en organisatorische aspecten gemeentelijke herindeling Provincie Zuid-Holland juli 2009

2 2

3 Inhoudsopgave 1 Inleiding Algemeen Inhoud handreiking 5 2 Herindelingsproces Inleiding De voorbereidende fase De feitelijke herindeling De periode na herindeling 8 3 Financieel toezicht Wet algemene regels herindeling Wettelijke basis Relatie toezicht Wet arhi en toezicht Gemeentewet Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader Toepassing bijzonder toezicht Globaal toetsingskader Uitgaven voor de nieuw te vormen gemeente Uitgaven nieuwe gemeente voordat begroting is vastgesteld Afhandelingsprocedure 14 4 Begroting en jaarrekening Begroting Jaarrekeningen van opgeheven gemeenten Maatstaf herindeling 18 5 Gemeentelijke belastingen Inleiding Algemene regeling Uitzondering voor onroerendezaakbelasting Uitzondering voor baatbelastingen Nog niet inwerking getreden verordeningen Bevoegdheid tot heffing en invordering 23 6 Personele zaken Inleiding Wachtgeld wethouders Gemeentesecretaris en griffier Positie gemeentesecretaris van de op te heffen gemeente Benoeming (tijdelijk) gemeentesecretaris Griffier Benoeming tijdelijk comptabele en kassier Ambtenaar van de burgerlijke stand Overige ambtenaren en onderwijzend personeel 27 7 Verrekeningen tussen gemeenten Algemeen Overgang van rechten en verplichtingen Algemeen Waardevaststelling activa in overgaand gebied Reserves en voorzieningen Nutsvoorzieningen Uitkeringen van Rijk, provincie of gemeente Overige verrekeningen Rente 34 8 Gemeenschappelijke regelingen 35 9 Overzicht belanrijke aandachtspunten 37 Bijlage 1 Relevante artikelen van de Wet arhi 39 Bijlage 2 Relevante vragen aan en antwoorden van de commissie BBV 49 Bijlage 3 Hoofdstuk 11 uit het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader 51 3

4 4

5 1 Inleiding 1.1 Algemeen Een gemeentelijke herindeling heeft naast belangrijke bestuurlijke en maatschappelijke gevolgen ook ingrijpende administratieve en organisatorische gevolgen voor de betrokken gemeenten. Het inzichte lijk maken en het uitvoeren van de in verband met herindeling noodzakelijke aanpassingen brengt een groot beslag op tijd en middelen met zich mee. De problematiek van de gemeentelijke herindeling heeft voor de betrokken gemeenten een incidenteel karakter. Een grenscorrectie is een wijziging van een gemeentegrens die naar verwachting het inwonertal van geen van de betrokken gemeenten met 10% of meer zal doen toe- of afnemen. Wanneer in deze handreiking wordt gesproken van herindeling, wordt daarmee bedoeld wijzigingen van gemeentelijke indelingen. Deze handleiding is op de eerste plaats van belang voor gemeenten die worden gecon fronteerd met een wijziging van de gemeentelijke indeling. Daarnaast is in het bijzonder hoofdstuk 7 (verrekeningen tussen gemeenten) ook van toepassing bij grenscorrecties. De Gemeentewet en de Wet algemene regels herindeling (verder in deze handreiking genoemd de Wet arhi) geven Gedeputeerde Staten op het terrein van het administratieve en organisatorische be heer bij herindelingen een aantal taken. Mede op basis van ervaringen bij eerdere herindelingen is kennis beschikbaar bij de provincie en ligt de wijze waarop een groot aantal van deze taken wordt uitgevoerd vast in bestendige gedragslijnen en procedures. In verband met de behoefte aan informatie is besloten een praktische handreiking op te stellen en deze beschikbaar te stellen aan de gemeentebesturen en de betrokken ambtelijke functionarissen. De handreiking beperkt zich vooral tot de administratieve en organisatorische aspecten. Ingevolge arti kel 1 van de Wet arhi kan sprake zijn van een wijziging van de gemeentelijke indeling of van een grenscorrectie. Van een wijziging van de gemeentelijke indeling is sprake bij instelling en opheffing van gemeenten, evenals bij wijziging van gemeentegrenzen als gevolg waarvan naar verwachting het inwonertal van ten minste één van de betrokken gemeenten met 10% of meer toe- of afneemt. 1.2 Inhoud handreiking De artikelen van de Wet arhi vormen de leidraad voor deze handreiking. In hoofdstuk 2 wordt inge gaan op het herindelingsproces en op het belang van goed overleg. Hoofdstuk 3 bevat de uitwerking van hoofdstuk 11 van het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader, Zichtbaar toezicht (GTK, februari 2008) over het toezicht dat bij herindeling van toepassing is. In hoofdstuk 4 wordt aandacht besteed aan de inrichting van de eerste begroting, het opstellen van de jaarrekeningen van opge heven gemeenten en aan de herindelingsbijdrage op grond van de algemene uitkering uit het gemeentefonds. Hoofdstuk 5 behandelt de gemeentelijke belastingen. Hoofdstuk 6 gaat over perso nele aangelegenheden. In hoofdstuk 7 wordt ingegaan op de wijze waarop rechten en verplichtingen bij herindelingen en grenscorrecties overgaan en de daardoor noodzakelijke verrekeningen tussen gemeenten. In hoofdstuk 8 wordt de gang van zaken ten aanzien van de gemeenschappelijke regelin gen beschreven. Hoofdstuk 9 bevat ten slotte een samenvatting van een aantal belangrijke aan dachtspunten. 5

6 6

7 2 Herindelingsproces 2.1 Inleiding De Wet arhi bepaalt dat voor het aanpassen van de gemeentelijke indeling een wetswijziging nodig is. Gemeenteraden en Provinciale Staten hebben de bevoegdheid om herindelingsadviezen voor een wijziging van de gemeentelijke indeling aan de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) uit te brengen. De gemeenteraden en Gedeputeerde Staten kunnen voorafgaand hieraan een ontwerp van een herindelingsadvies (herindelingsontwerp) vaststellen. Zowel voor een herindeling als voor een grenscorrectie kan het initiatief worden genomen zowel door de gemeenten als de provincie of de Minister van BZK. Een herindeling is een ingrijpend proces. De impact van een herindeling raakt alle facetten van de bestuurlijke maar ook van de ambtelijke organisatie. De gevolgen voor de gemeentelijke organisatie mogen niet worden onderschat. De ervaring van bestuurders en managers op het punt van herinde ling is per definitie echter gering. In het proces van een gemeentelijke herindeling kan een drietal fasen worden onderscheiden: 1. de voorbereidende fase; 2. de feitelijke herindeling; 3. de periode na herindeling. 2.2 De voorbereidende fase In deze fase van het proces van herindeling, waarin de samen te voegen gemeenten nog zelfstandig zijn en er nog onduidelijkheid bestaat over de definitieve Herindelingswet, zullen tal van zaken toch al voorbereid en geregeld moeten worden. Dit om de overgang naar de nieuw te vormen gemeente in goede banen te leiden. Hierbij kan gedacht worden aan zaken als het opstellen van het gewenste besturingsmodel, het vaststellen van de missie van de gemeentelijke organisatie en aangeven hoe de nieuwe gemeente zal omgaan met de diversiteit van de verschillende voormalige lokale gemeenten, bijvoorbeeld door het opstellen van een visie op binnengemeentelijke decentralisatie of ambtelijke deconcentratie, een actief kernenbeleid of wijkgericht werken. Indien met de voorbereidingen wordt gewacht tot het tijdstip van plaatsing van de Herindelingswet in de Staatscourant, resteert er te weinig tijd om de voorbereiding voorspoedig te laten verlopen. Daarom moeten de besturen van de bij een herindeling betrokken gemeenten in onderling overleg ervoor zorg dragen dat op tijd voorbereidingen worden getroffen (artikel 79, lid 1, van de Wet arhi). Gedeputeerde Staten bevorderen de totstand koming van het onderlinge overleg tussen de gemeenten (artikel 79, lid 2, van de Wet arhi). De provincie Zuid-Holland maakt hiertoe gebruik van Werkafspraken ARHI-toezicht, een soort protocol waarin wordt vastgelegd hoe gemeenten onderling met besluiten omgaan waar het arhi-toezicht be trekking op heeft en op welke wijze de besluiten aan de provincie worden verstrekt. Hiertoe wordt af hankelijk van de aard van de besluiten onderscheid gemaakt tussen een lichte procedure, waarbij ervan wordt uitgegaan dat een college van een andere gemeente met het besluit akkoord gaat als niet binnen 10 kalenderdagen wordt gereageerd, en een zware procedure, waarbij binnen 20 kalender dagen schriftelijk moet worden aangegeven of een college van een andere gemeente akkoord gaat. De betrokken gemeenten ontvangen van de provincie een brief, arhi-brief, waarin wordt aangegeven of de betrokken gemeenten onder preventief arhi-toezicht worden geplaatst en welke besluiten de specifieke toestemming van de provincie behoeven. Overleg op zowel bestuurlijk als ambtelijk niveau is dus belangrijk. Hierin kunnen allerlei zaken van belang voor een goede start van de nieuw te 7

8 vormen gemeente worden besproken. Voor een goede start van de nieuwe gemeente is het zaak in deze fase ook het gewenste besturingsmodel op te stel len en de missie van de gemeentelijke organisatie vast te stellen. Verder is het in deze fase van het proces belangrijk dat het bestuur de verantwoordelijkheid niet bij voorbaat delegeert aan ambtenaren of externe adviseurs. Veel (tijdelijke) fusie-effecten kunnen wor den voorkomen, of wegen minder zwaar, wanneer deze op tijd en op bestuurlijk niveau zijn besproken. Overigens kan ook een tijdige voorbereiding waarschijnlijk niet alle ongewenste fusie-effecten voor komen. Kortom: er dienen in de voorbereidende fase maatregelen te worden genomen, die ervoor zorgen dat de nieuw te vormen gemeente goed van start kan gaan. In dit kader is een voorbeeld gegeven van een samenwerkingsvorm. 1. Het projectcollege samengesteld uit de burgemeesters, de gemeente-secretarissen van de fuserende gemeenten, plus een wethouder per gemeente en een ambtelijk secretaris. 2. De projectgroep samengesteld uit de gemeentesecretarissen van de fuserende gemeenten, per gemeente, twee leden van de managementteams, leden van de bijzondere ondernemingsraad, een ambtelijk secretaris en een voor lichter. 3. Diverse werkgroepen De projectorganisatie adviseert aan de colleges van burgemeester en wethouders over besluiten, die vóór de datum van de daadwerkelijke herindeling door de samen te voegen gemeenten moeten worden geno men. Hierbij valt te denken aan adviezen op het gebied van de besturingsfilosofie, organisatiestructuur, cultuur, beheersinstrumentarium, gemeenschappelijke regelingen en personele maatregelen, evenals het vaststellen van actieplannen en het verstrekken van opdrachten aan werkgroepen. Voorop staat de juridi sche context waarbinnen de nieuwe gemeente dient te functioneren. Voor een goede start van de nieuwe gemeente wordt de missie van de gemeentelijke organisatie vastgesteld. Voorts wordt het besturings model opgesteld van zowel de bestuurlijke als ambtelijke organisatie. Daarbij wordt groot belang gehecht aan de op grond van artikel 212 van de Gemeentewet verplicht vast te stellen verordening betreffende het financiële beleid, het financiële beheer en de financiële organisatie. Daarnaast zal worden aangegeven hoe de nieuwe gemeente zal omgaan met de diversiteit van de verschillende lokale gemeenten, bijvoor beeld door het opstellen van een visie op binnengemeentelijke decentralisatie of ambtelijke deconcentra tie, een actief kernenbeleid of wijkgericht werken. De gemeenteraad van de nieuwe gemeente besluit tijdens zijn eerste vergadering over een aantal hier voor bedoelde zaken, die zijn voorbereid door het projectcollege. 2.3 De feitelijke herindeling In deze fase vindt de praktische invulling plaats. De organisaties en ook de administratieve systemen worden in elkaar geschoven. Het nieuwe gemeentebestuur kan met behulp van de nieuwe ambtelijke organisatie haar formele bevoegdheden gebruiken. 2.4 De periode na herindeling In de periode direct na de herindeling zal de nieuwe gemeenteraad een groot aantal besluiten moeten nemen. Wat betreft financiële aspecten gaat het dan bijvoorbeeld om het vaststellen van de begroting inclusief het nieuwe beleid, de verordeningen als bedoeld in de artikelen 212, 213 en 213a van de Gemeentewet en de belastingverordeningen. Voor het bepalen van de financiële positie is het van belang dat duidelijkheid ontstaat over het gewenste onderhoudsniveau van de diverse kapitaalgoede ren, zoals wegen en riolering en de daaraan verbonden kosten. Deelname in bepaalde gemeen schappelijke regelingen moet worden heroverwogen. Eventuele verrekeningen met andere gemeen ten zullen moeten worden voorbereid. De eerste begroting van de nieuwe gemeente valt als gevolg van de wetsystematiek automatisch 8

9 onder het normale preventieve toezicht op basis van de Gemeentewet (artikel 203, lid 2b). De nieuwe raad, die pas op 1 januari van het begrotingsjaar in functie treedt, kan namelijk nooit vóór 15 november van het voorgaande jaar de eerste begroting van de nieuwe gemeente op tijd vaststellen (artikel 191 van de Gemeentewet), zodat vanwege het niet tijdig inleveren van de begroting de ge meente onder preventief toezicht wordt geplaatst. Op een aantal van de hier genoemde aspecten wordt in de volgende hoofdstukken dieper ingegaan. 9

10 10

11 3 Financieel toezicht Wet algemene regels herindeling 3.1 Wettelijke basis In de Wet arhi is een bijzondere vorm van financieel toezicht opgenomen. Dit toezicht geldt uitsluitend voor gemeenten die in het kader van een herindeling worden opgeheven en gaat van rechtswege in op de dag, waarop een herindelingsontwerp, herindelingsadvies of een voorstel van wet door de be voegde instantie is vastgesteld (artikel 21, eerste lid, van de Wet arhi). Gedeputeerde Staten kunnen categorieën van besluiten aanwijzen, die onder dit toezicht vallen (artikel 21, tweede lid, van de Wet arhi). Het gaat dan om besluiten, die kunnen leiden tot nieuwe uitgaven, tot verhoging van bestaande uitgaven dan wel tot verlaging van bestaande inkomsten of tot vermindering van vermogen. Dit bete kent dat de in dit kader aangewezen besluiten zonder goedkeuring niet kunnen worden uitgevoerd. Over het instellen van het bijzondere financiële toezicht en de reikwijdte daarvan worden de betrokken gemeenten schriftelijk door ons geïnformeerd. In gevallen waarin sprake is van een vrijwillige herindeling mag worden aangenomen dat de kans minder groot is dat uitgaven worden gedaan, die zonder de aanstaande herindeling achterwege zou den blijven. Toch kan potverteren ook dan niet worden uitgesloten. Ook bij vrijwillige herindelingen is het bijzondere financiële toezicht van toepassing. Door adequaat (voor)overleg wordt over het alge meen in dergelijke gevallen de afhandelingsprocedure bespoedigd. Gemeenten die met een grens correctie te maken krijgen, maar niet worden opgeheven, vallen niet onder de bijzondere vorm van financieel toezicht conform de Wet arhi. 3.2 Relatie toezicht Wet arhi en toezicht Gemeentewet Het bijzondere financiële toezicht is in de Wet arhi opgenomen omdat de wetgever van mening is dat het systeem van financieel toezicht als geregeld in de Gemeentewet onvoldoende bescherming biedt aan de nieuw te vormen gemeente. De Gemeentewet heeft repressief financieel toezicht (toezicht achteraf) als uitgangspunt. Dit repressieve toezicht kan onder bepaalde voorwaarden worden omgezet in preventief toezicht (toezicht vooraf). Ook is het zo dat het repressieve toezicht als bedoeld in de Gemeentewet uitsluitend met ingang van een nieuw begrotingsjaar kan worden omgezet in preventief toezicht. In herindelingssituaties kan het echter belangrijk zijn om in de loop van een jaar preventief toezicht in te stellen. Daarnaast wordt het toetsingscriterium van het preventieve toezicht in de Gemeentewet, strijd met het algemene financiële belang, in herindelingssituaties niet adequaat ge acht. Dit criterium betekent dat pas ruimte is voor ingrijpen als het gevaar bestaat dat de gemeente door de besluitvorming een beroep moet doen op de collectieve middelen. Met andere woorden: pas als de artikel-12-status dreigt. Het toetsingscriterium in de Wet arhi is het financiële belang van de gemeente of gemeenten waarvan het gebied van de betrokken gemeente deel zal gaan uitmaken. Dit criterium maakt eerder ingrijpen mogelijk. Het doel van het bijzondere toezicht van de Wet arhi is om te voorkomen dat besluiten van op te heffen gemeente(n) een zware claim leggen op de financiële positie van de nieuw te vormen ge meente(n). 11

12 Anders gezegd: besluiten mogen de financiële ruimte van de nieuwe gemeente niet op onevenredige wijze beperken. Zo mogen bijvoorbeeld investeringen op termijn niet leiden tot kapitaalvernietiging. In feite treden Gedeputeerde Staten op als belangenbehartiger van de nieuw te vormen gemeente. 3.3 Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader De Provinciewet en de Gemeentewet bieden geen uitgewerkt kader voor de uitoefening van het regu liere financieel toezicht op provincies en gemeenten door respectievelijk het Ministerie van BZK en Gedeputeerde Staten. Toezichthouders hanteren daarom een beleidskader voor het uitoefenen van het toezichtbeleid. In dat beleidskader, het Gemeenschappelijk Financieel Toezichtkader (GTK), staat beschreven hoe het financiële toezicht wordt uitgevoerd. Hoofdstuk 11 van het GTK gaat in op het bijzondere preventieve toezicht vanwege herindeling. Dit hoofdstuk is als bijlage 3 van deze handrei king opgenomen. Het GTK is vastgesteld in 2008 door het Interprovinciaal Overleg (IPO) en het Ministerie van BZK en is aan alle gemeenten toegezonden. Het onderhavige hoofdstuk van de hand reiking bevat een verdere uitwerking van het GTK. 3.4 Toepassing bijzonder toezicht Nadrukkelijk wordt gesteld dat de gemeenteraden van de gemeenten die bij een herindeling zijn be trokken hun verantwoordelijkheid voor een structureel sluitende begroting behouden, ook nu Gedeputeerde Staten als toezichthouder in de besluitvorming wordt betrokken. Onder het toezicht als bedoeld in artikel 21 van de Wet arhi vallen besluiten: tot het vaststellen van begrotingen en begrotingswijzigingen; burap s, voor- en najaarnota s; tot het inzetten van reserves; die (nog) geen begrotingswijzigingen veroorzaken maar (nog niet geraamde) uitgaven tot gevolg (kunnen) hebben; over het uitlenen van gelden en het waarborgen van geldelijke verplichtingen door anderen aan te gaan; betreffende het kopen, ruilen, vervreemden en bezwaren van onroerende zaken; tot het aangaan van zogenaamde PPS- en PPP-overeenkomsten; betreffende personeelsaangelegenheden (onder meer vaststelling/wijziging van een formatieplan, rechtspositie- en bezoldigingsregelingen en de uitvoeringsbesluiten daarvan); tot het vaststellen van belastingverordeningen. De goed te keuren besluiten dienen binnen één maand na de vaststelling, en nadat afstemming met de bij de herindeling betrokken gemeenten heeft plaatsgevonden, aan Gedeputeerde Staten te wor den gestuurd. Dit in afwijking van de termijn van 14 dagen, welke wordt genoemd in de Gemeentewet (artikel 211). 3.5 Globaal toetsingskader Voor een oordeel over de voor de goedkeuring ingezonden besluiten speelt het antwoord op de vol gende vragen een rol: Is overleg gevoerd met de andere gemeenten waarmee een nieuwe gemeente wordt gevormd en zo ja, wat was hiervan het resultaat? Beïnvloedt de hoogte van de geraamde investering de financiële positie van de nieuwe gemeen te? Heeft de investering een verstoring tot gevolg van de verhouding tussen het voorzieningenniveau van de huidige gemeente en het voorzieningenniveau van een gemeente van de grootte als de nieuw te vormen gemeente? Komt de investering voor op het investeringsplan en zo ja, vanaf wanneer? Is de raming reëel? 12

13 6. Is de beschikking over de reserve gepland en zo ja, komt het bedrag overeen met het oorspronke lijk geraamde bedrag? 7. Is de investering onvoorzienbaar, onuitstelbaar en onontkoombaar? 8. Zou de investering ook gedaan zijn bij afwezigheid van een herindelingsvoorstel? 9. Zijn er nog andere aandachtspunten? Bij deze vragen wordt het volgende aangetekend. Algemeen Het belang van de afzonderlijke antwoorden kan uiteenlopen en ook de samenhang van de antwoorden kan van belang zijn. Een negatief antwoord op één van de vragen hoeft niet zonder meer te bete kenen dat het besluit niet wordt goedgekeurd. Het uiteindelijke besluit is een afweging van belangen. Ad 1 Instemming met de voorgenomen besluitvorming maakt de andere bij de herindeling betrokken ge meentebesturen in zekere zin medeverantwoordelijk. Vooroverleg is dan ook van groot belang. Indien een besluit niet is voorgelegd aan partnergemeenten, kunnen Gedeputeerde Staten het besluit alsnog aan de partnergemeenten voorleggen. Wordt ingestemd met de voorgenomen uitgaaf, dan zal de goedkeuring van het besluit door Gedeputeerde Staten in principe geen problemen opleveren. Een absolute voorwaarde is dat op aanvaardbare wijze in de dekking van het besluit is voorzien. Aan de instemming door partnergemeenten wordt minder waarde gehecht indien de partnergemeenten af zonderlijk besluiten uitgaven te doen die op potverteren lijken en de partnergemeenten in het voor overleg geen bezwaren tegen elkaars besluiten hebben gemaakt. Als de partnergemeenten niet in stemmen met de uitgaaf, zal de beoordeling van het desbetreffende besluit door Gedeputeerde Staten meer indringend van aard zijn en zullen voor de goedkeuring sterke argumenten door de betreffende gemeente(n) moeten worden aangedragen. Ad 2 Als het besluit een zware claim legt op de financiële positie van de huidige gemeente, betekent dat niet vanzelfsprekend dat dit ook het geval is voor de nieuw te vormen gemeente. De onderlinge kwan titatieve verhoudingen spelen in dit verband een rol. Toch is dit wel een belangrijke indicatie. Vooraf gaand overleg met, en instemming van, de andere gemeentebesturen is voor deze gevallen in elk geval vereist (zie vraag 1). Ad 3 Evenals hiervoor is het bij uitbreiding van het voorzieningenniveau van groot belang dat de herinde lingpartners kunnen instemmen met deze investering. In elk geval moet kapitaalvernietiging worden voorkomen. Bij dit laatste wordt bijvoorbeeld gedacht aan uitbreiding of vernieuwing van het gemeen tehuis, terwijl geen duidelijkheid bestaat over de vestigingsplaats van het nieuwe gemeentehuis. Ad 4 In een aantal gevallen kan de afwezigheid van de investering op de investeringslijst een belangrijke aanwijzing zijn voor potverteren. Het te voeren vooroverleg speelt ook hier weer een belangrijke rol. Ad 5 Het is mogelijk dat met de herindeling voor de deur er minder reëel wordt geraamd. Het camelnose-effect moet in een dergelijk geval worden voorkomen. Een eventuele wijziging van de afschrijvings methodiek en/of de afschrijvingstermijnen moet reëel zijn, waarbij niet van het Besluit begroting verantwoording provincies en gemeenten (BBV) mag worden afgeweken. Voor de daarna met gebruikmaking van de beschikbaar gekomen ruimte geraamde investeringen moeten vervolgens de gestelde vragen worden beantwoord. Ad 6 De aanwezigheid van een bestemmingsreserve tot het juiste bedrag is bij de beoordeling van de in vestering een positief aspect. Hierbij is uiteraard ook van belang het tijdstip van vorming van de reserve en de middelen waaruit deze is gevormd. Ad 7 Investeringen die onvoorzienbaar, onuitstelbaar en onontkoombaar zijn, vallen in principe niet onder het potverteren. Onvoorzienbare, onuitstelbare en onvermijdbare uitgaven kunnen echter bij een goed financieel beheer en vooral een goed risicobeheer in feite niet voorkomen. Hierbij kan gedacht worden aan het herstel van wegen, riolering en gebouwen. De opgestelde meerjarenplannen dienen daarvoor garant te staan. 13

14 Ad 8 Bij een negatief antwoord en besluiten met bedragen van een zekere omvang kan met deze investe ringen in beginsel niet worden ingestemd. Ad 9 Andere relevante feiten en omstandigheden kunnen bij de beoordeling worden betrokken. Zo kunnen veel besluiten met geringe financiële gevolgen de financiële positie van de nieuw te vormen gemeente ook beïnvloeden, vele kleintjes maken een grote. 3.6 Uitgaven voor de nieuw te vormen gemeente In het proces van herindeling moeten de besturen van de bestaande gemeenten besluiten nemen over zaken, die in feite de nieuw te vormen gemeente betreffen. Het gaat dan om besluiten met financiële gevolgen die niet kunnen wachten op besluitvorming door de raad van de nieuw te vormen ge meente. Bij de beoordeling van de hiervoor bedoelde besluiten gelden de volgende uitgangspunten: Het moet gaan om uitgaven, die niet of beter niet uitgesteld kunnen worden tot na de datum van herindeling. Volstrekte zekerheid moet bestaan over de datum van ingang van herindeling; dit betekent dat de betreffende Herindelingswet in het Staatsblad gepubliceerd moet zijn. De partnergemeenten moeten overeenstemming hebben. In de dekking moet zijn voorzien door aanwijzing van dekkingsmiddelen van de huidige gemeen ten. Het aanwijzen van dekkingsmiddelen van de nieuw te vormen gemeente is niet aanvaard baar. 3.7 Uitgaven nieuwe gemeente voordat begroting is vastgesteld Gedurende het tijdvak waarin door de nieuwe gemeente nog geen begroting is vastgesteld, zijn Bur gemeester en Wethouders bevoegd tot het aangaan van verplichtingen. Dit echter alleen voor zover bij Gedeputeerde Staten daartegen geen bezwaar bestaat (artikel 47, tweede lid, van de Wet arhi). Het verzoek van het college om toestemming zal worden beoordeeld op basis van de omstandigheden op het tijdstip van de aanvraag. Daarbij kan onder meer het inzicht in de financiële positie een rol spelen, maar ook de wijze waarop in de voorbereiding aandacht is besteed aan het inrichten van de financiële functie. De periode waarvoor toestemming wordt verleend is, naast de hiervoor bedoelde aandachtspunten, ook afhankelijk van de datum van vaststelling van de begroting door de nieuwe raad. De toestemming blijft in het algemeen beperkt tot het bestaande beleid van de voormalige ge meenten. Toestemming voor nieuw beleid wordt niet verleend voordat duidelijkheid over de financiële positie bestaat. 3.8 Afhandelingsprocedure De Wet arhi bevat geen termijn voor de afhandeling van besluiten vallend onder het toezicht als be doeld in artikel 21 van de Wet arhi. Dit betekent dat de algemene regeling opgenomen in titel 10:2 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), van toepassing is. Artikel 10:31, eerste lid, van de Awb bepaalt dat Gedeputeerde Staten het besluit tot goedkeuring binnen dertien weken na de verzending ter goedkeuring bekendmaken bij het bestuursorgaan dat de beslissing heeft genomen. Het tweede lid van dit artikel bepaalt dat het besluit eenmaal voor ten hoogste dertien weken kan worden verdaagd. Als niet op tijd een beslissing aan het gemeentebestuur is verzonden, dan is, volgens het bepaalde in het vierde lid van dit artikel, het besluit automatisch goedgekeurd. De goedkeuring van een besluit kan ook gedeeltelijk worden verleend, indien dit strookt met de aard en de inhoud van het besluit. Artikel 10:30, eerste lid, van de Awb bepaalt dat gedeeltelijke goedkeu ring of onthouding van de goedkeuring niet plaatsvindt voordat aan het bestuursorgaan dat het besluit heeft genomen gelegenheid tot overleg is geboden. De wijze waarop dit overleg moet worden ge voerd, is niet voorgeschreven. De bedoeling van deze bepaling is dat het gemeentebestuur in de ge legenheid wordt gesteld het toezichthoudende orgaan van de juistheid van het genomen besluit te overtuigen of het besluit in verband met de bezwaren in heroverweging te nemen. De goedkeuring kan niet voor een bepaalde tijd of onder voorwaarden worden verleend, noch worden ingetrokken. Dit is geregeld in artikel 10:29 van de Awb. 14

15 Tegen een besluit tot het (gedeeltelijk) onthouden van de goedkeuring kan het gemeentebestuur als belanghebbende beroep instellen bij de rechtbank. Dit is geregeld in artikel 8:1 van de Awb. Omdat de betrokken partijen in de procedure voorafgaand aan het besluit tot (gedeeltelijke) goedkeuring af doende gelegenheid is geboden voor heroverweging, bepaalt artikel 7:1 van de Awb dat voor beslui ten tot weigering van de goedkeuring de bezwaarschriftenprocedure kan worden overgeslagen. 15

16 16

17 4 Begroting en jaarrekening 4.1 Begroting Voor het opstellen van de begroting moet onderscheid worden gemaakt tussen gemeenten die met een (beperkte) grenscorrectie hebben te maken en gemeenten die met een wijziging van de gemeentelijke indeling worden geconfronteerd (waarbij in de regel het inwonertal met 10% of meer zal toe- of afnemen en nieuwe gemeenten worden ingesteld). Wat betreft de gemeenten die met een (beperkte) grenscorrectie te maken hebben, zijn de onderstaande argumenten en uitzonderingen niet van toepassing en kan in beginsel een gebruikelijke (vol ledige) begroting worden opgesteld, die vervolgens ook op tijd kan worden ingezonden. Voor een nieuwe gemeente (die ontstaat uit twee of meer opgeheven gemeenten) en ook voor een gemeente die grote gebiedsdelen verliest of verkrijgt, is het opstellen van de begroting niet eenvoudig. Vaak ontbreken relevante begroting- en rekeningcijfers van vorige jaren. Bovendien moeten gelijktijdig ook andere werkzaamheden worden verricht, zoals het opstellen van jaarrekeningen. Omdat de nieuw gekozen gemeenteraad pas vanaf de herindelingsdatum bevoegd is om lasten, baten en investerin gen te autoriseren, is het niet mogelijk de begroting vóór de herindelingsdatum vast te stellen. Deson danks kan al vóór de ingangsdatum van herindeling met de ambtelijke voorbereiding van de eerste nieuwe begroting worden begonnen. De periode waarin de raad in feite buitenspel staat en uitgaven (moeten) worden gedaan zonder dat daaraan een vastgestelde begroting ten grondslag ligt moet immers zo kort mogelijk zijn. Het is zeer gewenst dat de eerste begroting vóór het begin van het tweede kwartaal door de raad wordt vastgesteld. In dit verband wordt overigens verwezen naar bijlage 4. Een nieuw gekozen raad geeft over het algemeen aan welke programma-indeling de raad voor de begroting wil. Bij een herindeling zal dit het spoedig aangeven van het te volgen financieel beleid in de weg kunnen staan. Aan het op tijd opstellen van een begroting moet bij een herindeling een hogere prioriteit worden gegeven dan aan het opstellen van een begroting die volledig aan alle voorschriften c.q. outputcriteria voldoet, tijdigheid gaat voor kwaliteit. Om te bereiken dat de eerste begroting van de nieuwe gemeente spoedig na de herindelingsdatum kan worden vastgesteld, is het verstandig deze te beperken tot aanvaard beleid. Voor nieuw beleid kan een stelpost worden opgenomen. De concrete besluiten over de aanwending van de stelpost kunnen dan later in het jaar worden genomen. Gelet op de vele onzekerheden die de eerste begroting van een nieuwe gemeente bevat, ligt het overigens in de rede dat terughoudend met het ramen van nieuw beleid wordt omgegaan. Ook een nieuw inge stelde gemeente zal bij de eerste begroting meerjarenramingen moeten toevoegen, omdat het zeker bij een nieuwe gemeente zaak is om snel inzicht te hebben in de te verwachten meerjarige ontwikkeling van de financiële positie. Het ligt voor de hand bij het opstellen van de meerjarenraming aan te sluiten op het bestaande beleid van de opgeheven gemeenten. Bij het opstellen van de eerste begroting kan ervoor worden gekozen om tijdelijk de programma-inde ling van een van de op te heffen gemeenten te gebruiken. Met behulp van de in artikel 71 en 72 van het BBV voorgeschreven conversietabellen producten - programma s en producten - functies kan bottom-up op basis van de functieramingen van de opgeheven gemeente(n) de programmabegroting van de nieuwe gemeente worden opgesteld. 17

18 Een andere mogelijkheid is dat de hoofdstukken van de functionele begroting worden gebruikt voor de eerste programma-indeling. Het volledig voldoen aan de eisen van het BBV kan, op enkele punten ten aanzien van de inrichting van de begroting, problemen opleveren. Immers, zeker als de nieuw ge vormde gemeente is samengesteld uit (delen van) meerdere gemeenten, ontbreken direct vergelijk bare begroting- en rekeningcijfers van voorgaande jaren c.q. zijn deze niet of alleen met veel moeite te vergaren. De vraag is dan of het redelijk en zinvol is dat de gemeenten de hiervoor bedoelde cijfers volledig in de begroting opnemen. Het begrotingsmodel bestaat uit drie kolommen, namelijk het gerealiseerde bedrag van het voorvorig jaar (rekeningcijfers), het geraamde bedrag van het vorige begrotingsjaar en het geraamde bedrag van het begrotingsjaar. De invulling van de eerste twee kolommen kan bij de nieuwe gemeenten pro blemen opleveren. De cijfers moeten zo goed als mogelijk worden samengesteld uit de begroting en de rekening van de oude gemeenten, waarbij correcties moeten worden gemaakt als gemeenten maar gedeeltelijk overgaan. Dan nog kunnen deze vergelijkende cijfers nietszeggend zijn. Bij veel posten, zoals belastingopbrengsten, subsidies en salarissen, is vergelijking soms onmogelijk, omdat de nieuwe raming van de betreffende posten geen optelsom van ramingen van de oude gemeenten behoeft te zijn. De ramingen van de nieuwe gemeente kunnen gebaseerd zijn op ander beleid. Bij het opstellen van de tweede begroting voor een nieuwe gemeente levert alleen de rekeningkolom nog problemen op. Gelet op het vorenstaande is het aanvaardbaar dat de betreffende gemeenten bij de eerste begroting van de nieuwe gemeente de kolommen rekening voor-vorig jaar en begroting vorig jaar alleen invullen voor zover dat mogelijk en zinvol is. Ten aanzien van de paragrafen als bedoeld in artikel 9 van het BBV merken wij op, dat in de regel voor het eerste jaar slechts een minimale invulling zal kunnen plaatsvinden. De raad dient eerst noodzakelijke kaderstellende uitspraken te doen. De paragrafen van de op te heffen gemeenten kunnen op hoofdlijnen de basis zijn bij de eerste begroting van de nieuwe gemeente. Verder wordt opgemerkt dat voor het tijdvak waarin voor de gemeente nog geen nieuwe begroting is vastgesteld, het college bevoegd is tot het aangaan van verplichtingen, voor zover daartegen bij Gedeputeerde Staten geen bezwaar bestaat (artikel 47, tweede lid, van de Wet arhi). Zie ook bijlage Jaarrekeningen van opgeheven gemeenten Het opstellen van de jaarrekening(en) van opgeheven gemeente(n) moet zo snel mogelijk na afloop van het boekjaar plaatsvinden. Hoewel de daarin opgenomen ramingen niet zijn geautoriseerd door de raad van de nieuwe gemeente, stelt deze raad de jaarrekening(en) vast. Conform het bepaalde in de Gemeentewet is 15 juli van het jaar, volgend op het begrotingsjaar, de uiterste inzenddatum. 4.3 Maatstaf herindeling Gemeenten die betrokken zijn bij een herindeling ondervinden daarvan een aantal nadelige financiële gevolgen: 1. De algemene uitkering uit het gemeentefonds neemt door de samenvoeging af als gevolg van het wegvallen van een (of meerdere) keer (keren) het vaste bedrag per gemeente en de schaalfactor van de sociale dienst. Ook andere verdeelmaatstaven veranderen (positief en negatief) bij een herindeling. 2. De extra uitgaven die nodig zijn voor de voorbereiding en de implementatie van de nieuwe orga nisatie, de frictiekosten. Hierbij gaat het bijvoorbeeld om kosten van overleg die voorafgaan aan de daadwerkelijke herindeling, reorganisatiekosten, kosten van aanpassing van de automati sering, personele kosten van bijvoorbeeld wachtgeldverplichtingen. Uit eerdere herindelingen is de ervaring, dat in de aanloop naar een herindeling voortdurend punten van discussie zijn wat onder de frictiekosten valt en hoe hiermee om te gaan. De commissie BBV heeft in haar vraag en antwoordrubriek het antwoord gegeven hoe hiermee om te gaan, zie vraag 7 van de vraag en antwoordrubriek. In bijlage 2 is deze vraag en het antwoord opgenomen. Frictiekosten die vóór de herindeling worden gemaakt, worden door de oude gemeenten ten laste van hun algemene reserve gebracht. Zelfs als de algemene reserve daardoor kleiner 18

19 wordt dan de door de gemeente noodzakelijk geachte norm. De nieuwe gemeente brengt de te ontvangen herin delingsbijdrage (zie hierna) ten gunste van de algemene reserve van de nieuwe gemeente. De Raad voor de financiële verhoudingen (de Raad) heeft in 2001 een onderzoek ingesteld naar de effecten van gemeentelijke herindelingen op verzoek van de Vaste Commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van de Tweede Kamer 1. Met betrekking tot frictiekosten gaat de Raad uit van extra tijdelijke kosten die zich in soortgelijke niet-heringedeelde gemeenten niet voordoen. Het onderscheid tussen wel en geen extra tijdelijke kosten is moeilijk te maken. De Raad maakt daarom onderscheid in drie categorieën van mate van toerekening aan herindeling: geheel toe te rekenen, gedeeltelijk toe te rekenen en niet toe te rekenen kosten. Geheel toe te rekenen kosten: 1. Voorbereidingskosten: inzet eigen personeel voor zover leidend tot extra uitgaven (overwerk); inhuur externe adviseurs ten behoeve van de voorbereiding en inhuur externe capaciteit ter ver vanging van eigen personeel dat met de voorbereiding is belast of ter opvulling van vacatures ten gevolge van een vacaturestop. 2. Kosten personeel: inzet eigen personeel voor zover leidend tot extra uitgaven (overwerk); inhuur externe adviseurs ten behoeve van de implementatie, inhuur externe capaciteit ter vervanging van eigen personeel dat met de implementatie is belast; garantiesalarissen van personeel dat in de nieuwe organisatie is geplaatst met een lagere salarisschaal; vergoeding van woon-werkverkeer (tijdelijke vergoeding); reiskosten en kosten verlies arbeidsproductiviteit als gevolg van reizen tussen diverse locaties en kosten extra personeel als gevolg van dislocaties. 3. Kosten automatisering en administratie: conversiekosten van oude naar nieuwe systemen en tijde lijke kosten voor communicatie met/tussen de tijdelijke dislocaties. 4. Kosten huisvesting: kosten van aanpassing tijdelijke huisvesting en verhuiskosten. 5. Overige kosten: voorlichtingskosten, kosten van extra verkiezingen, activiteiten in verband met de presentatie van de nieuwe gemeente en kosten van afstemming archieven. Gedeeltelijk toe te rekenen kosten: 1. Kosten personeel: wachtgelden voormalig personeel (wachtgelden als gevolg van een kwaliteits impuls zijn door de gemeente zelf op te vangen); boventallig personeel (aangenomen wordt dat dit een bijdrage vormt aan de organisatie); wachtgelden bestuurders (gemeenten hebben structureel met dit soort kosten te maken, maar na herindeling in versterkte mate); opleidingskosten (na her indeling in versterkte mate noodzakelijk) en werving en selectiekosten (idem). 2. Kosten automatisering en administratie: nieuwe computersystemen en software (in geval van kapitaalvernietiging); extra bekabeling en uitbreiding/vervanging telefooncentrale. 3. Overige kosten: kosten van functiewaardering (normale structurele kosten, maar treden vervroegd op); kosten van komborden en huisstijl (idem) en kosten voor afstemming van bestemmingsplan nen, subsidies en regelgeving (idem). Niet toe te rekenen kosten: 1. Voorbereidingskosten: inzet eigen personeel ten behoeve van de voorbereiding voor niet leidend tot extra uitgaven (overwerk). 2. Kosten personeel: inzet eigen personeel ten behoeve van de implementatie voor niet leidend tot extra uitgaven; kosten van hogere salarissen in de nieuwe organisatie (behorend bij schaalgrootte van de nieuwe organisatie) en kosten van harmonisatie van arbeidsvoorwaarden. 3. Kosten huisvesting: voorbereiding/investering in nieuwe huisvesting; uitbreiding van een bestaand gemeentehuis en nieuw meubilair. 4. Overige kosten: kosten van verkiezingen (kan alleen als sprake is van extra verkiezingen); daling van de algemene uitkering en daling van OZB- en andere inkomsten; rente van voorgeschoten gelden. Ten behoeve van het opvangen van de frictiekosten is in de algemene uitkering voor heringedeelde gemeenten de maatstaf herindeling opgenomen. Deze herindelingsbijdrage via de algemene uitke ring wordt als totale bijdrage toegekend aan de algemene rechtsopvolger van de betrokken gemeen ten en wordt alleen toegepast bij een herindeling bestaande uit samenvoeging van gemeenten. In de praktijk blijkt dat de maatstaf herindeling over het algemeen voldoende compen- 1 Financiële gevolgen gemeentelijke herindeling; Adviesrapport

20 satie biedt voor de osten van herindeling. De geheel toe te rekenen kosten worden voor 100% gedekt en de gedeeltelijk toe te rekenen kosten voor ongeveer 50%. De maatstaf herindeling bestaat uit twee componenten: 1. het aantal gemeenten waarmee het totale aantal gemeenten als gevolg van de samenvoeging wordt verminderd, vermenigvuldigd met een bedrag berekend op basis van het vaste bedrag (algemene uitkering en Wmo) voor iedere gemeente; 2. het aantal inwoners van de betrokken gemeenten in het jaar voorafgaand aan de samenvoeging verminderd met het aantal inwoners van de bij de samenvoeging betrokken gemeente met het grootste aantal inwoners; de uitkomst van deze berekening wordt vermenigvuldigd met 53,29. De twee vorenstaande berekende bedragen moeten nog worden vermenigvuldigd met de uitkeringsfactor van het gemeentefonds die in het jaar van de herindeling geldt. Het berekende bedrag wordt uitgekeerd in vier jaarlijkse termijnen: 40% van het bedrag in het uitkeringsjaar waarin de gemeentelijke samenvoeging plaatsvindt en 20% van het bedrag in elk va de drie daaropvolgende uitkeringsjaren. Bij de maatstaf behoort de volgende formule: [( *a)+53,29*(b-c)]*d waarin: a = het aantal wegvallende gemeenten; b = het totale aantal inwoners in het jaar vooraf gaand aan de samenvoeging; c = het aantal inwoners van de grootste gemeente; d = uitkeringsfactor jaar van herindeling. 2 Bedrag op basis van het vaste bedrag voor iedere gemeente (algemene uitkering en WMO) en de uitkeringsfactor 2009 stand decembercirculaire van

21 5 Gemeentelijke belastingen 5.1 Inleiding De Wet arhi geeft een aantal regels die van belang zijn voor de gemeentelijke voorschriften waaronder belastingen. Zo is in de artikelen 28, 29 en 30 van de Wet arhi een algemene regeling voor de rechts kracht van alle voorschriften opgenomen. Artikel 32 van de Wet arhi bevat enkele uitzonderingen op die algemene regeling. Die uitzonderingen betreffen de onroerendezaakbelasting en de baatbelasting. In artikel 33 is een regeling getroffen voor verordeningen die voor de datum van herindeling zijn vast gesteld, maar op die datum nog niet in werking zijn getreden. Verder wordt in de Wet arhi nog een afzonderlijk artikel (39) gewijd aan de bevoegdheid tot heffing en invordering van de gemeentelijke belastingen over de jaren voorafgaand aan de herindeling. 5.2 Algemene regeling De gemeentelijke voorschriften (waaronder belastingverordeningen) voor een overgaand gebied, die op de dag voorafgaande aan de datum van herindeling gelden, behouden gedurende twee jaren na die datum hun rechtskracht, voor zover het bevoegd gezag van de gemeente waaraan dat gebied is toegevoegd deze voorschriften niet eerder vervallen verklaart (artikel 28 van de Wet arhi). De regeling is alleen van toepassing op voorschriften die vóór de dag van de herindeling zijn vastgesteld. Omdat de raad van de gemeente waaraan het gebied is toegevoegd de verordening van het overgaande gebied niet heeft vastgesteld, is hij niet bevoegd om die verordening te wijzigen. Voor de toepassing van de regeling moet verder verschil worden gemaakt tussen de situatie waarbij een nieuwe ge meente wordt ingesteld en de situatie waarbij sprake is van een grenscorrectie. Nieuw ingestelde gemeenten De raad van een nieuwe gemeente kan een verordening die geldt in gebied dat is overgegaan naar de nieuwe gemeente, vóór de afloop van de overgangstermijn van twee jaar geldend verklaren voor het hele gebied van de nieuwe gemeente (artikel 29 van de Wet arhi). Met het geldend verklaren van een bepaalde verordening worden voor de hele gemeente ook alle gelijksoortige verordeningen van de andere voormalige gemeenten vervallen verklaard. De raad van de nieuwe gemeente zal een besluit om een verordening geldend te verklaren voor de gehele gemeente op tijd voor het verstrijken van de overgangsperiode moeten nemen. Gebeurt dat niet op tijd dan is de verordening van rechtswege ver vallen en moet er een nieuwe verordening worden vastgesteld. Het besluit tot het geldend verklaren van een verordening voor het gehele gebied en tot het gelijktijdig vervallen verklaren van gelijksoortige verordeningen moet bekend worden gemaakt conform het bepaalde in hoofdstuk VIII, paragraaf 5, van de Gemeentewet. De raad van de nieuwe gemeente kan voor zijn grondgebied ook gewoon een nieuwe verordening vaststellen, waarvoor de normale procedure wordt gevolgd zoals die in de Gemeentewet is neergelegd. In geval er sprake is van een verhoging van de belastingen kan er tussentijds alleen per 1 januari van een jaar een nieuwe verordening worden vastgesteld. Uit jurisprudentie is gebleken dat wijziging bij voorbeeld per 1 juni van een jaar in een dergelijke casus wordt aangemerkt als zijnde in strijd met behoorlijk bestuur. Gemeenten met grenscorrectie De (belasting)verordeningen van een gemeente, waaraan gebied wordt toegevoegd, gelden niet voor het overgaande gebied gedurende twee jaren 21

22 na de herindelingsdatum. Wel kan de gemeente, waar aan het gebied wordt toegevoegd, deze verordeningen eerder vervallen verklaren (artikel 30, eerste lid, van de Wet arhi). Gelijktijdig dient voor het toegevoegde gebied de verordening van de gemeente waaraan het gebied is toegevoegd van toepassing te worden verklaard. Na het verstrijken van de overgangsperiode van maximaal twee jaar worden in het overgaande gebied automatisch de (belasting)verordeningen van de gemeente waaraan de gebieden zijn toegevoegd van toepassing. In tegenstelling tot de situatie waarin sprake is van een nieuw gevormde gemeente heeft de raad van de gemeente waaraan een gebied is toegevoegd niet de bevoegdheid om (één van) de verordening(en) uit het toegevoegde gebied geldend te verklaren voor de gehele gemeente. Het gemeentebestuur dient vóór afloop van de overgangstermijn bekend te maken welke voorschriften - althans voor zover dit nog niet is gedaan bij de hiervoor bedoelde besluiten tot het geldend verklaren - voor het gehele gebied van de gemeente zullen gaan gelden (artikel 30, eerste lid, van de Wet arhi). 5.3 Uitzondering voor onroerendezaakbelasting De algemene regeling, zoals hiervoor beschreven, is niet van toepassing op de onroerendezaakbelasting (OZB). Ook bij deze uitzondering moet onderscheid worden gemaakt tussen nieuw te vormen gemeenten en bestaande gemeenten waaraan gebied wordt toegevoegd (grenscorrecties). Nieuw ingestelde gemeenten Bij nieuw ingestelde gemeenten houden de verordeningen OZB van alle gebiedsdelen met ingang van de datum van herindeling op te gelden. De raad van de nieuwe gemeente kan binnen drie maanden na de datum van de herindeling besluiten tot de vaststelling van een nieuwe verordening OZB. Die verordening zal dan voor die gemeente alsnog gaan gelden met ingang van de datum van de her indeling. De Wet arhi staat in dit geval dus uitdrukkelijk toe dat de belastingverordening terugwerkende kracht krijgt. Gemeenten met grenscorrectie Bij een grenscorrectie, waarbij gebied wordt toegevoegd aan een bestaande gemeente is met ingang van de datum van de herindeling de verordening OZB van de gemeente waaraan dat gebied wordt toegevoegd van toepassing. De raad van deze gemeente is bevoegd, voor zover de herindeling dat noodzakelijk maakt, binnen drie maanden na de datum van herindeling te besluiten tot aanpassing van de verordening OZB. Deze aangepaste verordening geldt dan eveneens met terugwerkende kracht tot de datum van de herindeling voor het hele gebied van de gemeente. Aanpassing met terugwerkende kracht is in deze situatie toegestaan onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat de her indeling dit noodzakelijk maakt. De raad van de nieuwe gemeente moet de noodzaak aannemelijk maken. 5.4 Uitzondering voor baatbelastingen Voor de baatbelastingen als bedoeld in artikel 222 van de Gemeentewet, waarbij de heffing van de belasting aan een termijn is gebonden, evenals een mogelijkheid tot afkoop is gegeven, geldt ook een afwijkende regeling. Deze regeling is neergelegd in het vierde lid van artikel 32 van de Wet arhi. Hier bij wordt geen onderscheid gemaakt tussen het instellen van een nieuwe gemeente en een gemeente met grenscorrectie. Uit deze regeling blijkt dat de bedoelde verordeningen in overgaand gebied van kracht blijven en worden aangemerkt als verordeningen van de gemeente waaraan het gebied is toegevoegd. Dit be tekent dat de raad van de laatstgenoemde gemeente een besluit tot wijziging van deze verordeningen kan nemen. De bepalingen van de Gemeentewet zijn op deze wijzigingsbesluiten onverkort van toe passing. Dit houdt vooral in dat in deze verordeningen geen essentiële wijzigingen kunnen worden aangebracht, voor zover deze wijzigingen niet in het voordeel van de belastingplichtigen zijn. 5.5 Nog niet in werking getreden verordeningen Op grond van artikel 139 van de Gemeentewet hebben algemeen verbindende voorschriften geen rechtskracht alvorens deze bekend zijn gemaakt. Omdat belastingverordeningen algemeen verbindende voorschriften zijn is deze regeling ook op belastingverordeningen van toepassing. Artikel

23 van de Gemeentewet bepaalt vervolgens dat bekendgemaakte besluiten in werking treden met ingang van de achtste dag na die van de bekendmaking, tenzij in deze besluiten daarvoor een ander tijdstip is aangewezen. Bij een herindeling en grenscorrectie kan het gebeuren dat de raad van een hierbij be trokken gemeente voor de herindelingsdatum een belastingverordening vaststelt, maar dat de bekendmaking daarvan op een zodanig tijdstip plaatsvindt, dat dit besluit eerst na de datum van her indeling in werking treedt. Het gevolg hiervan zou zijn dat dit besluit op de datum van herindeling geen rechtskracht heeft. Artikel 33 van de Wet arhi voorziet in deze lacune door te regelen dat de in de vorige paragrafen omschreven regelingen als opgenomen in de artikelen 28, 29, 30 en 32 van de Wet arhi eveneens van toepassing zijn op die belastingverordeningen die voor de datum van herindeling zijn vastgesteld, maar eerst ná die datum in werking zijn getreden. 5.6 Bevoegdheid tot heffing en invordering In de Wet arhi is een regeling opgenomen over de bevoegdheid tot heffing en invordering van belas tingen over de jaren die aan de herindeling of de grenscorrectie voorafgaan (artikel 39, eerste lid). In het gebied dat deel gaat uitmaken van een andere gemeente blijft de gemeente waartoe dat gebied voordien behoorde bevoegd de belastingen over de voorgaande belastingjaren te heffen en in te vor deren. Voor die gemeenten die bij herindeling zijn opgeheven wordt in de Herindelingswet een ge meente aangewezen die de bevoegdheid tot heffing en invordering van de hiervoor bedoelde belas tingen overneemt (artikel 39, tweede lid, van de Wet arhi). 23