Samenvatting IBO Onderwijsachterstandenbeleid, een duwtje in de rug? (april 2017)

Transcriptie

1 Samenvatting IBO Onderwijsachterstandenbeleid, een duwtje in de rug? (april 2017) Taakopdracht IBO Het Nederlandse onderwijssysteem is een van de best presterende. Ondanks dat constateerde de Inspectie in 2016 een toename in ongelijkheid in kansen die kinderen krijgen. IBO analyseert het huidige OAB beleid ter bevordering van gelijke onderwijskansen en formuleert daar beleidsvarianten voor. De taakopdracht is drieledig: 1. In hoeverre zijn de huidige middelen optimaal? 2. Op welke manieren is verbetering mogelijk? 3. Hoe kunnen de middelen doeltreffender en doelmatiger besteed worden? Het huidige OAB Kinderen uit een lager sociaal milieu hebben een lagere taalontwikkeling. Dit lopen ze tijdens het basisonderwijs iets in, maar er blijven verschillen. Daarnaast krijgen zij bij de overgang naar het vo vaker een lager schooladvies. Het doel van het OAB is het voorkomen en bestrijden van achterstanden en het bevorderen van gelijke onderwijsloopbaanmogelijkheden. Het richt zich op kinderen van 2½ tot 18 jaar. De doelgroep wordt vastgesteld op basis van achtergrondkenmerken (gezinskenmerken, buurtkenmerken, schoolkenmerken). In de vve is het doel het voorkomen, vroegtijdig opsporen en aanpakken van taal- en onderwijsachterstanden (GOAB regeling o.b.v. opleiding ouders). Voor het po is het doel het terugdringen van taal- en ontwikkelingsachterstanden van doelgroepleerlingen gedurende de periode in het basisonderwijs (gewichtenregeling o.b.v. opleiding ouders, impulsregeling o.b.v. postcode school, schakelklassen en zomerscholen). In het vo is het doel het verminderen van voortijdig schoolverlaten, het bestrijden van absolute onderwijsachterstanden, het bieden van maatwerk, het maximaliseren van de leerprestaties en evenredige doorstroming van doelgroep- aan nietdoelgroepleerlingen (Leerplusarrangement (LPA) o.b.v. postcode leerling). Constateringen ten aanzien van het huidige beleid: de doelgroepdefinitie en budgetomvang verschillen in de vve, po en vo. Het bereik en de ondersteuning van leerlingen is geen doorlopende lijn gedurende de leerloopbaan. Daarnaast hanteren veel gemeenten in de voorschool een bredere doelgroepdefinitie; het budget is in de afgelopen jaren afgenomen door een stijging van het opleidingsniveau van ouders en een daling van het aantal leerlingen. Tevens is sinds 2009 de verdeelsleutel ongewijzigd gebleven; door de drempels in de regelingen ontvangen niet alle scholen met doelgroepleerlingen bekostiging. Door een verschil in indicatoren richten de gewichtenregeling in het po (opleiding ouders) en het leerplusarrangement in het vo (postcode leerling) zich voor een deel op andere groepen leerlingen; gewichtleerlingen die naar de havo en het vwo gaan hebben een kleine kans dat de school voor hen ondersteuning via het LPA ontvangt; de sturing door het Rijk en de verantwoording op OAB is beperkt. 1

2 De werking van het huidige OAB Ten aanzien van de werking van het huidige OAB zijn er een aantal belangrijke bevindingen te noemen omtrent de doelstelling, het inzicht, de kennis, de kwaliteit, de kwetsbare overgangen, de verdeelsystematiek en de verantwoording van het OAB. Op basis daarvan worden mogelijke maatregelen genoemd die verderop in verschillende beleidsvarianten beschreven worden. 1. Ambitieuze doelstelling en verschillende doelgroepen Het doel van OAB is ambitieus en gericht op absolute achterstanden (achterstanden t.o.v. het vereiste niveau). Het blijkt dat in de praktijk beperkt aandacht wordt besteed aan relatieve achterstanden (leerlingen die hun potentie niet volledig benutten). De verschillende indicatoren sluiten niet goed aan bij de praktijk. Binnen de vve en het po geldt een absolute grens voor wie wel of niet tot de doelgroep behoort. Naast opleidingsniveau zijn andere indicatoren betere voorspellers voor het risico op een achterstand (herkomst, verblijfsduur, schuldsanering en gemiddeld opleidingsniveau van alle moeders op school). Tevens ontvangen scholen met veel doelgroepkinderen die net buiten een impulsgebied vallen minder middelen. Maatregelen: één indicator (met dezelfde achtergrondkenmerken) voor de gehele onderwijsloopbaan, waarbij achterstanden gedefinieerd zijn als de achterstand t.o.v. de potentie. Hierdoor komt het onderste x% van de kinderen met de grootste cumulatie van ongunstige achtergrondkenmerken in aanmerking voor ondersteuning. 2. Beperkt inzicht in effectiviteit onderwijsachterstandenbeleid Achterstanden van kinderen met ongunstige achtergrondkenmerken nemen in de voorschoolse periode af. De extra financiële impuls heeft tevens geleid tot minder verlengd kleuteren en een hoge kwaliteit van vve. Van de gewichtenregeling in het po is niet goed vast te stellen of en in welke mate deze doeltreffend is. De impulsregeling in het po leidt niet tot zichtbare effecten op de eindtoetsscores van scholen die zich wat betreft het aantal gewichtleerlingen rond de drempel van 6% bevinden. Kinderen met ongunstige achtergrondkenmerken krijgen bij gelijke prestaties een lager schooladvies. Over een lange periode bezien is er een positieve ontwikkeling in de taal- en rekenprestaties van allochtone doelgroepleerlingen. Dit inhaaleffect kan komen door inspanningen van de school, waarmee het niet zeker is of dit is toe te schrijven aan de OAB-middelen. Van het leerplusarrangement in het vo is geen effectstudie gedaan, maar met de beperkte OAB-middelen vallen geen leerwinsten te verwachten. Er zijn meer doelgroepleerlingen op havo/vwo terecht gekomen, maar nog meer niet-doelgroepleerlingen, waardoor de verschillen iets zijn toegenomen. Maatregelen: meer inzicht in de effectiviteit van de regelingen door het opstellen en uitvoeren van een evaluatieplan. De eerste stap is het formuleren van de doelstellingen, zodat deze aansluiten bij het doel van OAB. Een plan helpt om te onderzoeken of de regelingen effectief en doelmatig zijn. Dit zorgt ook voor eventuele aanpassingen die gedaan kunnen worden in het beleid. 3. Kennis over (kosten)effectiviteit interventies in Nederland beperkt Scholen kunnen winst behalen door de keuze van een betere mix van interventies. Er zijn grote verschillen in prestaties van gewichtenleerlingen tussen scholen met vergelijkbare aandelen gewichtenleerlingen. Er wordt vooral ingezet op klassenverkleining, onderwijsassistenten en 2

3 tweede leraren. Van deze interventies zijn beperkt effectstudies gedaan. Scholen zetten minder in op pre-teaching, ouderbetrokkenheid en remedial teaching, terwijl deze interventies relatief gunstig zijn. In het vo lijkt het aanleren van ondersteuningsvaardigheden aan ouders, het informeren over het dagelijks gedrag van hun kinderen en ouderbetrokkenheid bij een goede schoolkeuze effectief. Verlengde onderwijstijd en zomerscholen zijn maatregelen die scholen met meer gewichtleerlingen nemen. Voor de effecten daarvan is geen overtuigend bewijs gevonden. Maatregelen: het vergaren van kennis over kosteneffectiviteit maatregelen en laagdrempelige verspreiding van kennis door middel van netwerken en ondersteuningstrajecten. Van een aantal maatregelen (o.a. ouderbetrokkenheid) zijn al positieve resultaten gevonden. Om goede keuzes te maken voor de inzet daarvan is meer informatie nodig. Predikaten effectiviteit en kosten voor verschillende OA-interventies Type maatregel Effectiviteit Kosten Meta-cognitie en zelfregulatie 8 maanden leerwinst Erg lage kosten (high impact) Extra individuele begeleiding 5 maanden leerwinst Hoge kosten (1 op 1) VVE 5 maanden leerwinst Erg hoge kosten Extra begeleiding aan kleine groepjes (door een docent) Ouderbetrokkenheid Klassenverkleining Verlengde schooltijd Zomerscholen Onderwijsassistenten Zittenblijven 4 maanden leerwinst 3 maanden leerwinst 3 maanden leerwinst 2 maanden leerwinst (low impact) 2 maanden leerwinst (low impact) 1 maandag leerwinst (low impact) -4 maanden leerwinst (negative impact) Bron: Teaching and Learning Toolkit van Education Endowment Foundation Erg hoge kosten Hoge kosten Erg hoge kosten 4. Kwaliteit van professionals De minimum opleidingseisen in de vve zijn laag. Er bestaat in Nederland geen specifieke vveopleiding. Maatregelen in de vve om de kwaliteit van medewerkers te vergroten, zoals meer hbo ers, hebben echter wel tot positieve resultaten geleid, zoals minder verlengd kleuteren. Verder bestaan er aanwijzingen dat de kwaliteit van leraren op po en vo scholen met veel achterstandskinderen lager is en dat het minder aantrekkelijk gevonden wordt om op scholen met veel achterstandskinderen te werken. De lagere kwaliteit van professionals kan de (mogelijke) positieve effecten van de inzet van OAB middelen die deze scholen krijgen teniet doen. 3

4 Maatregelen: het verbeteren van de kwaliteit van nieuwe en bestaande leraren en schoolleiders en het behouden van kwalitatief goede leraren op scholen met veel doelgroepleerlingen. Daarnaast is het vergroten van de bewustwording van onderwijsachterstanden onder professionals een belangrijke maatregel. 5. Kwetsbare overgangen Gemeenten variëren in de leeftijd waarop zij kinderen indiceren en waarop kinderen starten met de voorschool. Over het algemeen is dit vanaf 2½ jaar, maar dit is eigenlijk te laat om achterstanden weg te werken. Van de voor- naar de vroegschool vindt niet altijd een goede overdracht plaats. Enkele gemeenten maken al gebruik van hetzelfde leerlingvolgsysteem. Bij de overgang van po naar vo zijn er drie aandachtspunten in relatie tot OAB. Ten eerste vindt er al op vroege leeftijd selectie plaats (vmbo, havo of vwo). Niet alle leerlingen hebben op twaalfjarige leeftijd al hun potentie bereikt. Ten tweede is het aangepaste beoordelingskader van de Inspectie nog niet bij alle scholen bekend. Hiermee is de negatieve weging van afstroom bij een meervoudig advies (bijv. vmbo/havo), die ervoor zorgde dat scholen leerlingen vaak lager plaatsten dan nodig was verdwenen. Ten derde is de zichtbaarheid van en aandacht voor doelgroepkinderen in het vo beperkter dan in het po. Maatregelen: het verbeteren van de samenwerking tussen actoren bij de overgangen verbetert de zichtbaarheid van de aandacht voor onderwijsachterstandleerlingen. Het aanpassen van de advisering bij de overgang po-vo kan ervoor zorgen dat sociaaleconomische achtergrondkenmerken minder invloed hebben. Dit kan door de eindtoets (weer) vroeger in het schooljaar af te nemen, zodat de eindtoetsscore weer bepalender wordt. Daarnaast kunnen dubbele adviezen (uiteindelijk) positief uitpakken voor leerlingen in het vo. Het stimuleren van brede brugklassen en de mogelijkheden tot stapelen verbeteren zijn ook mogelijke maatregelen. Verder is het van belang om de bewustwording van het beoordelingskader te vergroten. 6. Verdeelsystematiek In de bekostiging van OAB ligt het accent nu meer op vve en po dan op vo. De verdeelsystematiek kan beter. De GOAB middelen worden verdeeld op basis van het aantal schoolgewichten in 2009, wat niet heel actueel meer is. Daarnaast werkt de drempel van 6% nadelig voor (met name kleine) gemeenten waar de achterstandsproblematiek op schoolniveau gelijker is verdeeld, waardoor in die gemeenten scholen minder snel boven de drempel uitkomen. Verder sluiten de indicatoren voor de gewichtenregeling (opleiding ouders) en impulsregeling (impulsgebied o.b.v. postcode school) niet goed aan bij het risico op onderwijsachterstand. Ook de indicator voor het leerplusarrangement in het vo (postcode leerling) sluit niet aan bij het risico op onderwijsachterstanden. Tevens blijkt bij een beperkt budget de focus te liggen op het vmbo, terwijl het doel is om elk kind gelijke kans te bieden om zijn/haar potentie te benutten. Maatregelen: er zijn verschillende aanpassingen mogelijk in de verdeelsystematiek. Hierbij wordt gezocht naar één doelgroepdefinitie. Er kan dan worden gekozen voor een absolute definitie (een duidelijke grens van een of meerdere indicatoren die aangeeft of een kind onder de regeling bekostigd wordt) of een relatieve definitie (waarbij een aandeel van de kinderen met het grootste risico op achterstanden als doelgroep wordt beschouwd). 4

5 Het ligt voor de hand om een overgangsregeling te creëren, zodat besturen en gemeenten die met negatieve herverdeeleffecten te maken krijgen zich hierop kunnen aanpassen. Om de effectiviteit te vergroten moet versnippering en verwatering van regelingen en geldstromen worden tegengegaan. Tevens moet een balans worden gevonden tussen financiële zekerheid en de aansluiting bij de daadwerkelijke verdeling van leerlingen met het risico op achterstanden. 7. Sturing, toezicht en verantwoording Gemeenten pakken de regierol op het vve-beleid steeds beter op, maar er zijn grote verschillen in sturing op voorscholen en ook de verantwoording is beperkt. In het po en vo zijn scholen en schoolbesturen verantwoordelijk voor het doeltreffend en doelmatig besteden van middelen en verwacht mag worden dat dit zichtbaar is in de resultaten. Het blijkt dat scholen zich weinig genoodzaakt voelen om met andere praters afspraken te maken over doelen en resultaten op onderwijsachterstandenbeleid. In gemeenten ontbreekt het soms aan een gezamenlijke visie, ambities en doelen. Ander punt is dat de Inspectie corrigeert voor bepaalde achtergrondkenmerken (zoals opleidingsniveau ouders) die niet (meer) goed aansluiten bij het risico op onderwijsachterstanden. Maatregelen: versterken van toezicht op de educatieve kwaliteit op voorscholen en meer verantwoording over het OAB door gemeenten en schoolbesturen dragen bij aan het agenderen van onderwijsachterstanden en daarmee aan betere keuzes en een hogere kwaliteit. Daarnaast is een betere correctie in het onderwijsresultatenmodel van de Inspectie van belang. Door te corrigeren voor de factoren die het beste het risico op onderwijsachterstanden voorspellen, ontstaat er beter inzicht in de resultaten waarmee ook beter de interventies kunnen worden beoordeeld. Beleidsvarianten De bevindingen op basis van het huidige OAB laten zien dat de doelstellingen van OAB niet eenduidig zijn, het is nu in beperkte mate mogelijk om de effectiviteit van het beleid te meten, er beperkt kennis aanwezig is over de effectiviteit van de interventies en in de praktijk OAB met name gericht is op leerlingen met absolute achterstanden. Dit kan met de volgende no regret maatregelen weggenomen worden, ongeacht de keuzes die in de beleidsvarianten gemaakt worden: formuleer en communiceer heldere doelstellingen voor het OAB; zorg dat de effectiviteit van het OAB beter gemonitord wordt; zorg dat bestaande kennis over effectiviteit van interventies wordt benut, verder wordt uitgebreid en toegankelijk is voor (en verspreid wordt onder) betrokken instanties; vergroot de bewustwording van onderwijsachterstanden onder betrokken professionals; meer verantwoording door scholen en gemeenten over hun onderwijsachterstandenbeleid en beter toezicht op de pedagogische en educatieve kwaliteit van vve; betere correctie voor factoren die het risico op onderwijsachterstand vergroten in het onderwijsresultatenmodel en bij openbare beschikbare kwaliteitsinformatie over scholen. 5

6 Uit de analyse van het huidige OAB blijkt dat investeren in het wegwerken van achterstanden vroeg moet beginnen en vooral op jonge leeftijd effectief is. Ook is het voorzetten van ondersteuning gedurende de hele leerloopbaan effectief, omdat de achtergrondkenmerken gedurende de hele leerloopbaan achterstanden kunnen (blijven) veroorzaken. Tevens is de kans op effectieve interventies het grootst wanneer leraren, schoolleiders en bestuurders goed zijn onderlegd in wat onderwijsachterstanden inhouden, wat de oorzaken zijn en wat effectieve interventies op onderwijsachterstanden zijn. Op basis hier van kunnen verschillende keuzes gemaakt worden voor de inzet van middelen. Bij het huidige, aflopende, budget is het nodig om te kiezen welke doelstellingen binnen het OAB worden ingezet. Hiervoor worden drie beleidsvarianten geschetst, waarbij elke variant uitgaat van één van deze drie keuzes. Daarnaast is een nulvariant uitgewerkt, met kansrijke maatregelen die wel budgettaire effecten hebben. Alle varianten schetsen de consequenties van de herschikking van budgetten over de verschillende sectoren en waar mogelijk voor het gemiddelde bereik en de gemiddelde bekostiging per leerling op basis van de huidige geldende uitgangspunten van de regelingen. Nulvariant: kansrijke maatregelen binnen huidige OAB In deze variant worden drie maatregelen genomen om de effectiviteit van het OAB te verhogen zonder de verdeling van budgetten tussen de sectoren aan te passen. De maatregelen kennen wel andere consequenties zoals herverdeeleffecten binnen sectoren, tussen scholen en tussen gemeenten; eenzelfde indicator voor verdeling van OAB-middelen voor alle regelingen en sectoren, met als gevolg o.a. dat de gewichtenregeling en impulsregeling worden samengevoegd. Dit met als doel om de doelgroep van het OAB beter te bereiken; het versoepelen van de overgangen tussen en binnen onderwijssectoren voor kinderen met achtergrondkenmerken die het risico op achterstanden vergroten. Dit met als doel om de invloed van ongunstige achtergrondkenmerken op (doorstroom) succes te verkleinen; het vergroten van ouderbetrokkenheid. Dit met als doel om ouders van kinderen met het risico op onderwijsachterstanden meer te betrekken bij de opleiding van hun kind, waardoor zij hun kind meer stimuleren het beste uit zichzelf te halen. Variant 1: Focus op het jonge kind In deze variant ligt de focus op het jonge kind (vve en po). Ten eerste kan gesteld worden dat cognitieve en non-cognitieve vaardigheden met name op jonge leeftijd kunnen worden beïnvloed, waardoor vroeg investeren hoge baten oplevert. Ten tweede zijn de middelen voor het vo dusdanig laag dat veel van de effectieve interventies niet kunnen worden bekostigd. Er zijn twee subvarianten, waarbij de eerste een sterke focus legt op de voorschoolse educatie. Het verhogen van de kwaliteit en het realiseren van meer voorschoolse plaatsten vergroten het bereik en hebben een positief effect op de ontwikkeling van kinderen met (een risico op) achterstanden. De tweede subvariant legt een sterke focus op het po. Het effect daarvan is dat meer gewichtenleerlingen bekostigd kunnen worden en deze mogelijk op scholen zitten die nu nog geen OAB middelen ontvangen en door deze verschuiving OAB interventies moeten plegen. 6

7 Variant 2: Focus op doorlopende leerloopbaan Uitgangspunt is dat kinderen met (risico s op) onderwijsachterstanden gedurende hun hele loopbaan op een effectieve wijze extra ondersteuning krijgen. De logica achter een meer evenredige verdeling is dat kinderen met (een risico op) onderwijsachterstanden gedurende hun hele leerloopbaan dit risico behouden. Ook zijn er aanwijzingen dat leerloopbanen van leerlingen met een lage sociaaleconomische achtergrond in het vo zich relatief ongunstiger ontwikkelen. De effectiviteit van vroege interventies verdwijnt als vroege investeringen geen vervolg krijgen. Verder zijn er vragen over de kosteneffectiviteit van het beleggen van middelen voor zomerscholen en schakelklassen. De consequenties zijn dat mogelijke negatieve gevolgen voor de mate waarin achterstanden kunnen worden bestreden in het po en dat de bekostiging van activiteiten als zomerscholen en schakelklassen vervalt. Bovendien verliezen gemeenten hiermee een instrument om met scholen om tafel te zitten over het OAB. Ook zal de vermindering van het doelgroepbereik op vo scholen grote effecten kunnen hebben. Variant 3: Direct sturen op kwaliteit van professionals De OAB budgetten worden in deze variant met 20% gekort ten gunste van en gerichte investering in de kwaliteit van professionals. Dit kan door meer aandacht te besteden aan onderwijsachterstandenbeleid en daarbij behorende interventies en soft skills in de leraren- en schoolleidersopleidingen. Voor de voorschool betekent dit het verhogen van het kwaliteitsniveau van de pedagogisch medewerkers. Verder kan extra begeleiding van professionals worden ingezet in de vorm van coaching en onderlinge uitwisseling van ervaringen. Tevens kan de kwaliteit worden vergroot met het behouden en aantrekken van professionals door gunstigere arbeidsvoorwaarden, zoals salariëring, carrièrepaden en meer voorbereidingstijd voor leraren op scholen met veel achterstandsleerlingen. Door deze verschuiving van budgetten krijgt de overheid meer directe sturing op de effectiviteit van het beleid. Dit conflicteert wel met de uitgangspunten van het algemene onderwijsbeleid, waarbij schoolbesturen vrij zijn te bepalen welk beleid zij voeren en waar zij hun middelen aan besteden. Ander gevolg is dat er minder middelen beschikbaar blijven om te verdelen over scholen en gemeenten en dat dit mogelijk de effectiviteit met deze middelen voor scholen en gemeenten negatief beïnvloedt. 7