Naar zichtbare vermindering van administratieve lasten: advies verbreding en meetmethodiek

Transcriptie

1 Aan de minister van Financiën De heer drs. G. Zalm Postbus EE Den Haag Datum Uw kenmerk Ons kenmerk Bijlage(n) IPAL M RL/PB/2005/356 Onderwerp Naar zichtbare vermindering van administratieve lasten: advies verbreding en meetmethodiek Geachte heer Zalm, Het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal) brengt graag advies uit over de mogelijkheden om de kwaliteit en toepassing van de meetmethodiek van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven en burger te verbeteren en uit te bouwen. Aanleiding voor dit advies vormen uw brief van 11 maart 2005, de ontwikkeling van het administratievelastenbeleid in 2005 en de kabinetsvoornemens voor 2006 om de aanpak te verbreden naar de vermindering van regeldruk. Naast de adviezen over voorgenomen wet- en regelgeving heeft Actal in het najaar van 2005 drie adviezen uitgebracht over de hoofdlijnen van het kabinetsbeleid om de administratievelastendruk te beteugelen. Het door Actal uitgevoerde verinnerlijkingsonderzoek bij de departementen toont aan dat ambtenaren zich steeds meer bewust worden van de varianten in de uitvoering en vooral alternatieven met minder administratieve lasten van wet- en regelgeving. Het Advies Versterking en versnelling cultuuromslag: naar structureel lage administratieve lasten van 14 september 2005 betreft het operationeel houden van de infrastructuur, het verbeteren van het kennisniveau en het optimaliseren van de aansturing. Het kabinet heeft inmiddels in zijn reactie van 2 december 2005 aangegeven dit advies van Actal te onderschrijven. Voorts wijst het College op het Advies Eerste tranche reductievoorstellen administratieve lasten burger van 26 september 2005 en het Advies Kabinetsbrief 3 oktober 2005 van 29 november Actaladvies 23 december

2 Het bijgevoegde advies betreft de kern van de adviezen van 2005 om het administratievelastenbeleid van het kabinet aan te vullen en te verbeteren. Het kabinet beschikt hiermee naar de mening van het College over een compleet beeld van de mogelijkheden die de succesvolle infrastructuur biedt. Hoogachtend, R.L.O. Linschoten Collegevoorzitter Actaladvies 23 december

3 Samenvatting Een lage administratievelastendruk is in het belang van bedrijfsleven, burger en overheid. Technisch is alles gereed om de administratieve lasten voor het bedrijfsleven met netto 25% te beperken. Bij de burger is het kabinet nog niet zover. Bedrijfsleven en burger merken nog nauwelijks iets van de lagere administratieve lasten. Hiervoor is een groot aantal redenen. Dit Actaladvies is erop gericht de vermindering van de administratieve lasten zichtbaar te maken. Het College adviseert over verbreding van de aanpak en over verbetering van de meetmethodiek. Verbreden aanpak tot financiële effecten en inhoudelijke verplichtingen van regelgeving. Verbreden aanpak tot de administratieve lasten voor overheden onderling. Financieel-economisch toetsen van voorgenomen wet- en regelgeving op een beperkt aantal hoofdpunten van het regeringsbeleid. Uitgaan van vertrouwen en van de eigen verantwoordelijkheid van bedrijfsleven en burger. Opstellen algemene en duidelijke regels. Deze handhaven met behulp van risicoprofielen. Invoeren en op korte termijn toepassen van de Lex Silencio. Invoeren éénmalige gegevensverstrekking voor burgers en bedrijven. Breed beschikbaar Advies meetmethodiek Advies verbreding stellen van informatie aan organisaties die dit nodig hebben voor de taakuitvoering. Hierbij gebruik maken van het Burgerservicenummer (BSN). Beschikbaar stellen van ICT-standaarden door de Rijksoverheid. Op deze punten bevoegdheden van decentrale overheden inperken. Administratievelastenreductie verder op de Europese agenda zetten en houden. Uitvoeren van een ex post meting aan het eind van de kabinetsperiode naar de daadwerkelijk behaalde administratievelastenverlichting. Direct uitbreiden van deze meting zodat hij tevens gebruikt kan worden als een nieuwe nulmeting. Uitvoeren van deze meting volgens één standaard. Opnemen van de nieuwe standaard in een handleiding, deze voor advies aan Actal voorleggen en wijzigingen tijdig met de betrokkenen communiceren. Op gedifferentieerde wijze omgaan met gemengde kosten. Aspecten van de normale bedrijfsadministratie niet in de nieuwe nulmeting opnemen. Indien nodig verplichtingen markeren met een percentage gemengde kosten en deze verwerken in de plafonds. Uitgaan van feitelijke naleving als daarvoor gegevens beschikbaar zijn in registraties. Alleen als dit niet het geval is uitgaan van 100% naleving. Vaststellen van een jaarlijks plafond voor alle eenmalige (investerings)lasten van (ver)nieuw(d)e informatieverplichtingen en dit onderbrengen bij de vastgestelde departementale plafonds. Hierop een reductiedoelstelling zetten. In beeld brengen van alle administratieve lasten van rechtstreeks werkende internationale regelgeving en betrekken bij de reductieplafonds. Toevoegen van een aantal labels aan de nieuwe nulmeting om de bruikbaarheid te vergroten. Actaladvies 23 december

4 1. Meer mogelijkheden Inleiding Een lage administratievelastendruk is bovenal in het belang van het bedrijfsleven en de burger. Ook overheidsinstellingen hebben echter baat bij minder informatieuitvraag en een efficiëntere verwerking ervan. Het moet immers draaien om de juiste inzet van mensen en middelen op de juiste plaats: om dienstverlening in plaats van documenten, om patiënten in plaats van papieren. Technisch is alles in stelling gebracht om de administratieve lasten voor het bedrijfsleven met 25% te beperken. De voorstellen liggen klaar om ingevoerd te worden en het kabinet heeft de kennis en ervaring om eventuele tegenvallers op te vangen. Bij de verlichting van de administratieve lasten voor de burger is het kabinet nog niet zo ver. Het kabinet heeft niet getoond met welke maatregelen de reductiedoelstelling gehaald moet worden en de stijgingen van de administratieve lasten als gevolg van nieuwe wet- en regelgeving zijn niet over de hele linie in kaart gebracht. Al met al merken het bedrijfsleven en de burger nu nog nauwelijks iets van een lagere administratievelastendruk. Het gevaar bestaat dat het kabinet een Pyrrusoverwinning behaalt, want het bedrijfsleven ervaart vooralsnog geen vermindering. Een aantal zaken vormt de aanleiding voor deze gevoelens. Voorbeelden hiervan zijn: 1. Het bedrijfsleven en de burger schieten niets op met het alleen presenteren van plannen om de administratievelastendruk te laten dalen. Het kabinet stelt dat in 2007 de druk voor het bedrijfsleven met een kwart zal zijn afgenomen, maar veel reductiemaatregelen zijn nog niet inwerking getreden. Of het behalen van de reductiedoelstelling dan ook voor de burger het geval zal zijn, heeft het kabinet niet vastgelegd. 2. Als gevolg van de invoering van een aantal stelselwijzigingen zoals Walvis, WIA, Zorgverzekeringswet en de DBC s, ervaren het bedrijfsleven en de burger in eerste instantie aanzienlijke incidentele lastenverzwaringen. Dat is een bittere pil om te slikken. Een deel van deze stelselwijzingen beoogt echter structureel lagere administratieve lasten in de toekomst. De incidentele lasten zijn hiervoor een noodzakelijke investering. 3. Een deel van de reductiemaatregelen betreft het kappen van dor hout. Dat is regelgeving die in de praktijk toch al niet wordt nageleefd en gehandhaafd. De meetmethodiek gaat echter uit van de veronderstelling dat wet- en regelgeving voor de volle 100% wordt nageleefd. Bij het opschonen van de wet- en regelgeving worden zulke bepalingen geschrapt. Als daarmee ook administratieve lasten verdwijnen, dan daalt de lastendruk technisch gezien. Voor het gevoel van het bedrijfsleven en de burger verandert er echter in de praktijk helemaal niets. Deze keuze in de Actaladvies 23 december

5 meetmethodiek is samen met het bedrijfsleven gemaakt en leidt feitelijk tot een overschatting van de totale administratieve lastendruk. 4. Er zijn administratieve lasten die, ook al zijn die formeel geschrapt, toch op het bedrijfsleven en de burger blijven rusten, omdat dat bijvoorbeeld nodig is voor de bedrijfsvoering of administratie. Een voorbeeld is het sturen van declaraties. Bedrijven gebruiken deze voor de eigen administratie. Afnemers vragen meestal om declaraties alvorens tot betaling over te gaan. Deze categorie administratieve lasten wordt gemengde kosten genoemd. Als de wettelijke basis van deze lastendruk vervalt, verandert er in de praktijk van het bedrijfsleven en de burger nauwelijks iets. Ook deze keuze in de meetmethodiek is in samenspraak met het bedrijfsleven gemaakt en leidt eveneens tot een overschatting van de totale administratieve lastendruk. 5. Het midden- en kleinbedrijf besteedt vaak de uitvoering van wettelijke informatieverplichtingen uit aan een administratie- of accountantskantoor of aan andere adviesbureaus. Ook burgers kunnen de afhandeling van administratieve lasten uitbesteden. Deze bureaus kunnen hun diensten eenvoudiger en sneller en dus goedkoper verrichten als de administratieve lasten dalen. Dit voordeel wordt echter niet per definitie doorgegeven aan de klant. 6. De gevoelens van het bedrijfsleven en de burger worden in belangrijke mate beïnvloed door het feit dat zij geen onderscheid maken tussen diverse soorten effecten van regelgeving. Of het nu gaat om financiële lastenverzwaringen, tegenstrijdige regels, inhoudelijke verplichtingen, toezichtlasten of administratieve lasten, het komt allemaal van de overheid. 7. Het bedrijfsleven en de burger ervaren zeer veel verschillende bestuurslagen met eigen regelgeving, interpretaties en toezicht. De overheid is in de praktijk een veelkoppig monster. Al deze zaken, die de gevoelens beïnvloeden, maken dat niet kan worden volstaan met de op papier gepresenteerde daling van de administratieve lasten. Het in harmonie brengen van de gevoelens van het bedrijfsleven en de burger met de ambities van het kabinet, moet volgens het College leidraad zijn in de toekomst. Verdergaande stappen moeten worden gezet om het ondernemen voor het bedrijfsleven eenvoudiger te maken en de tevredenheid van burgers te verhogen. Naar een doelmatige en efficiënte overheid Het College ziet een doelmatige en efficiënte overheid als wenkend perspectief voor het bedrijfsleven en de burger. Dat betekent een toegankelijke en faciliterende overheid in alle bestuurslagen. Een dergelijke overheid neemt het vertrouwen in het bedrijfsleven en de burger als uitgangspunt. De keerzijde is dat bij het beschamen van dit vertrouwen de sancties hard en onvoorwaardelijk zijn zonder ruimte voor gedogen ( bouwen zonder vergunning betekent afbreken ). Dit Actaladvies 23 december

6 wenkende perspectief vraagt om een andere inrichting en handhaving van wet- en regelgeving. Het College geeft hiervoor een aantal bouwstenen. 1. Het College onderschrijft het kabinetsbeleid om de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven en de burger te vergroten. Bij het uitgaan van en aanspreken op goed ondernemerschap en goed burgerschap passen geen gedetailleerde regels. Kleinere bedrijven zouden gefaciliteerd moeten worden door het beschikbaar stellen van eenvoudige, praktische checklists als handvat voor gewenst gedrag. Natuurlijk moet de wetgever niet naïef zijn en moet de kat niet op het spek worden gebonden, zoals met de afvoer en de verwijdering van afvalstoffen waarbij kwaadwillende bedrijven geld kunnen verdienen zonder een prestatie te hoeven leveren. In dergelijke gevallen moet er strikt gereguleerd en vooral gehandhaafd worden. Het College adviseert vertrouwen als uitgangspunt te hanteren, van de eigen verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven en de burger uit te gaan, algemene, duidelijke regels op te stellen en deze regels met behulp van risicoprofielen te handhaven. 2. Zoals de overheid het bedrijfsleven en de burger aan termijnen houdt, zo ook moet de overheid de eigen procedures en termijnen in acht nemen. Het College heeft in de praktijk ervaren dat termijnen eenvoudigweg overschreden kunnen worden en dat de ambtenaren daar niet op aanspreekbaar zijn. In andere Europese landen zijn goede ervaringen opgedaan met de zogenaamde Lex Silencio 1. Deze werkwijze is een belangrijk signaal aan het bedrijfsleven en de burger. Ook leidt dit tot een cultuuromslag binnen de overheid. In Spanje heeft dit mechanisme ertoe geleid dat de termijnen waarin beslissingen worden genomen sterk zijn bekort. De mogelijkheden van de Lex Silencio worden momenteel onderzocht door de projectdirectie Vergunningen. Het College adviseert om de Lex Silencio in te voeren en op korte termijn toe te passen. 3. Het bedrijfsleven en de burger moeten nog steeds naar veel verschillende loketten toe om hun zaken te regelen. Ook moeten ze dezelfde gegevens vaak vele malen aan overheidsinstanties beschikbaar stellen. Er zijn voorts belemmeringen bij het gebruik van het Sofi-nummer c.q. Burgerservicenummer (BSN) om beschikbare gegevens uit te wisselen. Het College realiseert zich dat privacy een belangrijk aspect is waarmee rekening moet worden gehouden. Er wordt echter vaak ten onrechte gerefereerd aan het argument van de bescherming van de privacy om gegevensuitwisseling niet toe te staan. Het gevaar bestaat dat deze situatie verergert omdat 1 Dit betreft het mechanisme van fatale termijnen en fictieve beslissingen. Als een overheidsorgaan niet binnen de wettelijke termijn beslist over een verzoek tot vergunningverlening wordt een gevraagde vergunning geacht te zijn verleend (silencio positivo) of geweigerd (silencio negativo). Actaladvies 23 december

7 steeds meer publieke taken privaat worden uitgevoerd. Voorbeelden zijn de taken van verzekeringsmaatschappijen, arbo- en reïntegratiediensten. Het College adviseert informatie zo breed mogelijk beschikbaar te stellen aan organisaties die dit nodig hebben voor hun taakuitvoering. Dit leidt op termijn tot eenmalige gegevensverstrekking door burgers en bedrijven. Breed gebruik van het BSN, dus ook door de private sector, is hiervoor essentieel. 4. Een doelmatige en efficiënte overheid behelst eveneens het organiseren van bevoegdheden op het juiste bestuursniveau. Het gaat hierbij voornamelijk om ICT-standaarden en -infrastructuur. Eén identificatiesleutel voor internettransacties is meer dan genoeg. Dit leidt tot minder administratieve lasten en minder verspilling van belastinggeld. Het College adviseert de Rijksoverheid een aantal ICT-standaarden beschikbaar te stellen, zoals één bedrijvenloket met elektronische transacties, de overheidstransactiepoort, digitale formulieren en DigiD, en op deze punten de bevoegdheden van decentrale overheden in te perken. 5. Tenslotte blijken de gevoelens van het bedrijfsleven en de burger ook te worden bepaald door hun perceptie van de invloed van Europese regelgeving. Hoewel de helft van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven thans uit Brussel komt, is dit gegeven geen fait accompli. Het College adviseert veel eerder en actiever administratieve lasten mee te nemen in het Europese onderhandelingsproces van wetgeving en de daling van de administratievelastendruk van het gehele Acquis op de agenda te zetten. Het College adviseert in te zetten op een nulmeting van de administratieve lasten in Europa. Ook zou Europa zich moeten verbinden aan een reductiedoelstelling. Verbreding De methodiek om de administratieve lasten te beperken, blijkt succesvol: vooraf worden de effecten transparant gemaakt, minder belastende alternatieven worden consequent bezien, er is een constante druk op de departementen door lastenplafonds en bestuurlijke discipline. Zoals gezegd, werkt dit succes deels niet door in de gevoelens van het bedrijfsleven en de burger. Andere landen doen dit soms beter. Een aantal landen, zoals het Verenigd Koninkrijk en Canada (Ontario), neemt de Nederlandse methodiek over voor de aanpak van administratieve lasten. Deze landen hebben echter wel al een effectievere infrastructuur opgebouwd voor de aanpak van overige bedrijfseffecten en lopen daarmee vóór op Nederland. Actaladvies 23 december

8 Het College adviseert de huidige operatie voor burgers en bedrijven te verbreden tot: Financiële effecten van regelgeving. Inhoudelijke verplichtingen van regelgeving. Verbreding betreft voorts de daling van de regellast tussen en binnen verschillende overheidslagen en -instellingen. Het gaat om de beperking van regels die de overheden elkaar opleggen. Zo moeten bijvoorbeeld gemeenten en uitvoeringsinstanties uitgebreid verantwoording afleggen aan het Rijk. Het College adviseert de huidige operatie te verbreden tot de informatieverplichtingen voor overheden onderling. Het College acht het van belang dat de toetsen op voorgenomen wet- en regelgeving gestroomlijnd worden. De huidige situatie is een lappendeken. Enerzijds wordt goed getoetst op de gevolgen voor de administratieve lasten en op de juridische kwaliteit van de wet- en regelgeving (wetgevingstoets). Anderzijds constateert het College dat andere effecten voor het bedrijfsleven en voor de burger, zoals de hoogte van leges, inhoudelijke verplichtingen, en maatschappelijke effecten op bijvoorbeeld concurrentiepositie niet consistent in beeld worden gebracht. De bestuurlijke passie en daadkracht ontbreken op deze onderwerpen. Het College adviseert (in aanvulling op de wetgevingstoets van het ministerie van Justitie) voorgenomen wet- en regelgeving financieel-economisch te toetsen op een beperkt aantal hoofdpunten van regeringsbeleid, bijvoorbeeld innovatie, duurzaamheid, economische concurrentiepositie, administratieve lasten en overige inhoudelijke verplichtingen. Naar een verbeterde methodiek De gevoelens van het bedrijfsleven en de burger over de daadwerkelijke vermindering van de administratievelastendruk kunnen ook worden verklaard uit een aantal keuzes in de uitgangspunten van de meting van de administratieve lasten. Het kabinet heeft Actal 11 maart 2005 om advies gevraagd over een aantal van deze punten. Actal brengt in het onderliggende stuk advies uit over de mogelijkheden om de methodiek verder te verbeteren. Hierin betrekt Actal ook punten als hanteerbaarheid, kosten en benodigde tijd. 2. Advies meetmethodiek Inleiding Actal toetst sinds 2000 wet- en regelgeving op administratieve lasten voor het bedrijfsleven. Sinds 2005 heeft Actal deze taak ook voor administratieve lasten burger. Daarnaast adviseert Actal over de programma s en verantwoordingen van het kabinet. Op deze wijze heeft Actal veel ervaring opgedaan met de methodiek. Deze ervaring is ook bij dit advies gebruikt. Actaladvies 23 december

9 Het eerste uitgangspunt bij het opstellen van de Actaladviezen is dat het bedrijfsleven en de burger belang hebben bij structureel lage administratievelastendruk, die zij werkelijk kunnen merken. Het andere uitgangspunt betreft diegenen die de administratieve lasten moeten wegnemen. De leiding van departementen heeft een bruikbaar instrument nodig om het beleid te bepalen en zo nodig bij te sturen. Beleidsmedewerkers van departementen hebben behoefte aan een bruikbare methode om de gevolgen van beleid en wetgeving voor administratieve lasten in beeld te brengen en minder belastende alternatieven te overwegen. De methode moet daarom eenvoudig zijn. De inzet van tijd, capaciteit en kosten moet beperkt blijven. Ter voorbereiding van dit advies heeft Actal een aantal interviews gehouden met ambtenaren van de rijksoverheid en vertegenwoordigers van het georganiseerde bedrijfsleven. Omdat het administratievelastenbeleid voor de burger nog niet zo ver is gevorderd, heeft Actal er van afgezien om vertegenwoordigers van burgerorganisaties in dit stadium te betrekken bij het advies. Voorts heeft Actal onderzoek laten uitvoeren naar de verschillen tussen de nulmetingen en naar de mogelijkheden van toevoegen van labels in het kader van de zogenaamde ketenbenadering. Het onderzoeksbureau EIM heeft op 3 november 2005 twee rapporten afgerond. 2 Het betreft: Verkennend onderzoek ketenbenadering en database nulmeting administratieve lasten. Weten voor meten, leerpunten nulmetingsonderzoeken op het terrein van de administratieve lasten. Tenslotte heeft Actal twee bijeenkomsten met experts georganiseerd. Bij het eerste expertpanel waren de onderzoeksbureaus aanwezig die het merendeel van de nulmetingen hebben uitgevoerd. De onderzoeksbureaus hebben hun ervaringen met de methodiek met Actal gedeeld. Voorts is besproken welke technische mogelijkheden bestaan om de methodiek te verbeteren. In het tweede expertpanel is met een aantal bedrijven ingegaan op het werkelijk beleven van de administratievelastenverlichting en de manier waarop de standaardmethodiek daaraan kan bijdragen. Het advies betreft aspecten van de huidige methodiek en zaken die voorbereid zouden moeten worden voor een volgende kabinetsperiode. Monitor en verantwoording Thans houdt elk departement de toenames en afnames van de administratievelastendruk bij, die op het bedrijfsleven en de burger rusten. De minister van Financiën en de staatssecretaris van Economische Zaken en de minister voor Bestuurlijke Vernieuwing en Koninkrijksrelaties rapporteren tweemaal per jaar over de resultaten van het kabinetsbeleid. Zij gebruiken hierbij de ramingen die bij het voorbereiden van de wet- en regelgeving zijn gemaakt. Met behulp van deze berekeningen bereidt Actal ook zijn adviezen over voorgenomen wet- en regelgeving voor. 2 Deze rapporten zijn gepubliceerd op Actaladvies 23 december

10 Het College ziet mogelijkheden om de huidige monitor zowel voor administratieve lasten bedrijfsleven als burger te verbeteren door de ramingen ex post te actualiseren. Ook de effecten van de inzet van ICT en veranderingen in toezicht moeten hierbij worden meegenomen. Reductie van administratieve lasten telt pas mee als de regelgeving daadwerkelijk in werking is getreden. Bij de verlichting van de administratieve lasten voor burgers is het van belang om ex post bij de door het kabinet aangewezen doelgroepen te meten in hoeverre administratievelastenverlichting daadwerkelijk heeft plaatsgevonden. Op die wijze verantwoordt het kabinet de resultaten van zijn inspanningen om de administratieve lasten voor zowel het bedrijfsleven als de burger met 25% netto te verlichten. Het College adviseert het kabinet om voor het einde van de kabinetsperiode een meting (ex post) uit te voeren naar de daadwerkelijk behaalde administratievelastenverlichting. Het College beveelt derhalve een monitor en een verantwoording aan op basis van dezelfde uitgangspunten als de nulmeting met als basisjaar 31 december Wel moet rekening worden gehouden met de relatief kleine correcties van de nulmetingen op basis van voortschrijdend inzicht. 3 Dit waarborgt de vergelijking van de cijfers. 4 Nieuwe nulmeting en handleiding Het vervolg van dit advies betreft een aantal zaken dat naar de mening van het College in deze kabinetsperiode in de methodiek doorgevoerd moet worden. Het College adviseert om de handleidingen voor administratieve lasten bedrijfsleven Meten is Weten en voor administratieve lasten burger Weten wat te meten te integreren en direct op deze punten aan te passen en te verduidelijken, zodat de monitor en verantwoording volgens één format plaatsvinden. Het College acht het niet efficiënt om daarnaast in 2007 nog een aparte nulmeting uit te voeren. Dit betekent namelijk mogelijk dubbel werk in een zeer korte periode. Het College adviseert om de meting die wordt gebruikt ter verantwoording van het kabinetsbeleid direct zodanig uit te breiden, dat hij tevens kan worden gebruik als een nieuwe nulmeting. 3 Het College heeft geconstateerd dat er op dit moment enige problemen zijn in de kabinetsdefinitie. Het betreft bijvoorbeeld de afbakening van de reikwijdte tussen administratieve lasten bedrijfsleven en administratieve lasten burger, zoals de informatieverplichtingen die werknemers tegenover de werkgever hebben. Het is zaak dit soort kwesties op korte termijn op te lossen en te publiceren in de handleidingen. 4 Volledigheidshalve merkt het College op dat de nulmetingen van de administratieve lasten burger onderling beter vergelijkbaar zijn. De reden hiervoor is dat het ministerie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelatie voordat de onderzoeken gestart werden een handleiding Weten wat te meten beschikbaar heeft gesteld. Daarin staan onder meer standaardhandelingen. Actaladvies 23 december

11 Uitvoering van de nulmeting Het College acht het van belang de nieuwe nulmeting op een aantal punten uit te breiden. Een aantal standaardhandelingen, standaardtijden en standaardtarieven moet, in analogie met administratieve lasten burger, worden opgenomen in de nieuwe handleiding die bindend door de departementen wordt gebruikt bij de nieuwe nulmeting. Het College hecht er veel belang aan dat de nieuwe nulmeting onafhankelijk wordt opgesteld. De huidige handleidingen bevatten een aantal uitgangspunten voor het onderzoeken van de administratieve lasten voor het bedrijfsleven: Objectieve meting. Bij metingen moeten subjectieve inzichten van het bedrijfsleven en uitvoeringsinstanties zoveel mogelijk worden gemeden. Representatieve uitkomsten. Bij een kwantitatieve analyse moeten de resultaten van de individuele interviews worden vertaald naar de voor Nederland representatief geachte situatie. Aannames. Het gebruik van aannames dient expliciet te worden toegelicht. Het College heeft geconstateerd dat de kwaliteit van de uitgevoerde nulmetingen administratieve lasten bedrijfsleven verschilt. Deze verschillen hebben betrekking op het aantal bedrijven dat voor de meting is geraadpleegd, het niveau waarop gegevens worden verzameld (berichten of handelingen), de wijze waarop wordt geïnterviewd (telefonisch of face to face ), de wijze van toetsing van de inventarisaties en de wijze van normering. Deze verschillen zijn onder meer veroorzaakt doordat Meten is Weten gaandeweg het proces van nulmeten beschikbaar is gekomen. Ook de tijdsdruk waaronder de nulmetingen tot stand zijn gekomen en het daarvoor beschikbare budget, spelen hierbij een rol. Het College adviseert de uitvoering van de nieuwe nulmeting volgens één standaard uit te voeren en deze standaard op te nemen in de nieuwe handleiding. Dit geldt zowel voor administratieve lasten bedrijfsleven als voor administratieve lasten burger. Centrale regie op de methodiek zal moeten plaatsvinden door IPAL en PAL. Het College adviseert een nieuwe handleiding (of wijzigingen daarin) tijdig aan Actal voor advies voor te leggen en alle wijzigingen tijdig met de betrokkenen te communiceren. Voor de uitvoering van de metingen moeten in ieder geval de volgende stappen in de handleiding worden opgenomen: Inventariseren van wet- en regelgeving en de vertaling ervan naar bedrijfsprocessen. Voorleggen van de inventarisatie van regelgeving, uitgesplitst in verplichtingen, berichten en handelingen, aan een gemengd expertpanel van overheid, uitvoeringsorganisaties en bedrijfsleven. Dat betekent dat afhankelijk van het type wetgeving (generiek of specifiek) één of meerdere inventarisaties per domein worden uitgevoerd. Meten. Het aantal interviews afstemmen met het gemengde expertpanel. Minstens 5 interviews moeten worden uitgevoerd per verplichting, bij complexe verplichtingen meer. Indien Actaladvies 23 december

12 wordt afgeweken van deze standaard moet dit worden onderbouwd. Bij simpele verplichtingen volstaan telefonische interviews, voor complexe verplichtingen is een interview op locatie van belang. Valideren van de gegevens. Dit gebeurt op basis van de verkregen data en de situatie voor een normaal efficiënt bedrijf. Normaliseren door een gemengd expertpanel op basis van een voorstel voor standaardtijden en standaardkosten door de onderzoekers. In dit expertpanel hebben overheid, uitvoeringsorganisaties en bedrijfsleven met praktijkervaring zitting. Rapporteren. Het College adviseert alle stappen in de handleiding altijd verplicht te stellen. De gegevens in de nieuwe nulmetingen moeten herleidbaar zijn. Een andere maatregel, die de nulmetingen uniformer zal maken, is het gebruik van een standaard database of spreadsheet. Op deze wijze worden in alle nulmetingen dezelfde parameters en labels opgenomen. Het College adviseert voor de nieuwe nulmetingen een standaard database of spreadsheet beschikbaar te stellen. Definitie informatieverplichtingen Het ministerie van Financiën heeft in de handleiding Meten is Weten opgenomen hoe de definitie van administratieve lasten voor het bedrijfsleven luidt. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft hetzelfde gedaan in de handleiding Weten wat te meten voor de administratieve lasten voor de burger. Administratieve lasten zijn de kosten om te voldoen aan informatieverplichtingen voortvloeiend uit wet- en regelgeving van de overheid. Het College heeft vastgesteld dat deze definitie op verschillende manieren is ingevuld. In sommige nulmetingen is het doel van de wet leidend. Alleen kosten die gemoeid zijn met het verstrekken van informatie over de wijze waarop of de mate waarin inhoudelijke verplichtingen worden nageleefd zijn administratieve lasten. Voorbeelden hiervan zijn vergunningaanvragen en registraties. Aangebrachte aanduidingen, zoals een etiket of een waarschuwingsbord, worden niet als administratieve last beschouwd. Volgens dit uitgangspunt bevatten sommige nulmetingen inhoudelijke verplichtingen. De administratieve lasten zijn dan overschat. In andere nulmetingen is de informatieoverdracht leidend. Alle overdracht van informatie door een bedrijf of een burger is een administratieve last, dus ook alle aanduidingen, zoals etiketten, maar ook het aangeven van richting in het verkeer. Als dit principe consequent wordt toegepast zijn de huidige nulmetingen niet compleet en de administratieve lasten onderschat. Actaladvies 23 december

13 Het College adviseert om het doel van de wet als uitgangspunt te hanteren. Het College adviseert om dit uitgangspunt uit te breiden met een aantal specifieke informatieverplichtingen aan derden. Dit betreft publieks(milieu)jaarverslagen, etikettering van stoffen en levensmiddelen en informatiebladen. Gemengde kosten In (het merendeel van) de huidige nulmetingen en standaardkostenmodellen zijn de gemengde kosten geheel toegerekend aan de administratieve lasten. Dit is opgenomen in de handleiding Meten is Weten. Hieraan zat bij het opstellen van de eerste nulmetingen een aantal voordelen vast. In de periode is een aantal nadelen van het volledig opnemen van gemengde kosten aan het licht gekomen. De belangrijkste is de merkbaarheid van de reducties. Een deel van de 25% reductie wordt behaald door het schrappen van informatieverplichtingen die als gemengde kosten worden gezien. Het bedrijfsleven blijft deze verplichtingen voor bedrijfseigen doeleinden uitvoeren en merkt weinig van de administratievelastenverlichting. Het College constateert dat in de metingen niet altijd consequent is omgegaan met de gemengde kosten. Zo is bijvoorbeeld bij een aantal metingen de normale bedrijfsadministratie (waaronder de voorraadadministratie, de verkoopadministratie en de personeelsadministratie) voor een groot deel buiten beschouwing gebleven. Het College adviseert om op een gedifferentieerde wijze om te gaan met gemengde kosten en aspecten van de normale bedrijfsadministratie niet in de nieuwe nulmeting mee te nemen. Indien dit niet mogelijk is (bijvoorbeeld bij milieu of arbo) adviseert het College de verplichtingen te markeren met een percentage gemengde kosten. Het College stelt 0%, 25%, 50%, 75% en 100% voor. De gemengde kosten moeten in de plafonds worden verwerkt. Het College adviseert om bij het vaststellen van de percentages het bedrijfsleven te betrekken. Het College adviseert na te gaan of ook bij administratieve lasten burger gemengde kosten een rol spelen en hiermee op een vergelijkbare wijze om te gaan. In de praktijk blijkt dat in een aantal nulmetingen al percentages voor gemengde kosten als label zijn aangegeven. Het uitbreiden van de metingen met dit label brengt daarom relatief weinig tijd en kosten met zich mee. 100% naleving In Meten is Weten en Meten wat te Meten is het uitgangspunt van 100% naleving opgenomen. Alleen als daar geen cijfers over beschikbaar zijn mag de feitelijke naleving als uitgangspunt worden genomen. Actaladvies 23 december

14 Het College heeft in de praktijk geconstateerd dat de bureaus in principe feitelijke naleving meten als het mogelijk is. In een aantal gevallen is in de nulmetingen uitgegaan van 100% naleving, maar zijn feitelijke nalevingscijfers in een bijlage vermeld. Door niet meer uit te gaan van 100% naleving wordt de werkelijkheid beter benaderd en de consistentie gewaarborgd. Ander voordeel is dat de zichtbaarheid van reductiemaatregelen sterk verbetert. Nadeel van deze werkwijze is dat een eventuele toename van naleving leidt tot stijging van de administratieve lasten. Dit kan eventueel worden voorkomen door het nalevingspercentage voor een bepaalde periode vast te zetten (vergelijkbaar met de huidige meetmethode bij het aantal bedrijven). Het College adviseert om uit te gaan van feitelijke naleving als daarvoor gegevens beschikbaar zijn in registraties. Indien dit niet het geval is kan worden uitgegaan van de veronderstelling van 100% naleving. Het College adviseert deze werkwijze op te nemen in de nieuwe handleiding. Eenmalige administratieve lasten In Meten is Weten staat dat structurele eenmalige kosten van een investering die het bedrijfsleven moet doen om aan een informatieverplicht te voldoen, moeten worden gekwantificeerd en toegerekend worden aan de periode van afschrijving. Verwaarloosbare éénmalige kosten hoeven niet te worden gekwantificeerd, maar worden wel als restpost kwalitatief inzichtelijk gemaakt. Het College heeft geconstateerd dat in de nulmetingen niet consequent is omgegaan met deze eenmalige lasten. Niet alle structurele kosten zijn opgenomen. De gehanteerde afschrijftermijnen zijn zeer verschillend en sluiten niet aan op wat in het bedrijfsleven gebruikelijk is. Andere eenmalige lasten, zoals die van het kennisnemen van de verplichtingen van wet- en regelgeving, zijn veelal in het geheel niet in beeld gebracht. Het bedrijfsleven merkt echter veel van de eenmalige lasten. De eenmalige lasten overschaduwen soms ook de structurele baten die een wijziging in wet- en regelgeving oplevert. Dit geldt ook voor de burger. Het College adviseert voor alle eenmalige (investerings)lasten van (ver)nieuw(d)e informatieverplichtingen een jaarlijks plafond vast te stellen en dit onder te brengen bij de vastgestelde departementale plafonds. Deze administratieve lasten kunnen dan niet meer worden afgeschreven over meerdere jaren. Het College adviseert een reductiedoelstelling op het gecombineerde plafond te zetten. Actaladvies 23 december

15 Direct werkende internationale regelgeving De handleiding Meten is Weten en de handleiding Weten wat te meten richten zich op Nederlandse wet- en regelgeving. Om deze reden is direct werkende internationale regelgeving niet opgenomen in de nulmetingen en standaardkostenmodellen. Dit in tegenstelling tot (al dan niet één-op-één omgezette) EU-richtlijnen. Het College constateert dat dit niet consequent is gebeurd. Een aantal EU-verordeningen is wel opgenomen in de nulmetingen. Ook is een deel van de voorgenomen EU-verordeningen door de ministeries gekwantificeerd. Dit betreft bijvoorbeeld REACH. Dit blijkt ook uit een door Actal uitgevoerd onderzoek naar de administratieve lasten van internationale regelgeving. 5 Het College adviseert om de administratieve lasten van rechtstreeks werkende internationale regelgeving consequent in beeld te brengen en te betrekken bij de reductiedoelstelling en de departementale plafonds. Indien de methodologie ook ingang heeft gevonden op Europees niveau kan hierbij gebruik worden gemaakt van de Europese metingen. Het bedrijfsleven bemerkt zowel de administratieve lasten als gevolg van omgezette EU-richtlijnen als die van direct werkende verordeningen. Het opnemen van de rechtstreeks werkende regelgeving in de methodiek doet recht aan de daadwerkelijk gevoelde administratieve lasten. Uit de reductieprogramma s van het kabinet blijkt dat bij één-op-één geïmplementeerde internationale richtlijnen in de uitvoering daadwerkelijk substantiële reducties kunnen worden gerealiseerd. Waarschijnlijk zullen reducties in de uitvoering ook mogelijk zijn bij verordeningen. Hanteerbaarheid en bruikbaarheid De nulmetingen en standaardkostenmodellen worden niet door iedereen als bruikbaar en hanteerbaar ervaren. Dit blijkt ondermeer uit het volgende: Lang niet alle beleidsmedewerkers van ministeries zijn in staat om met de modellen te werken. Veel medewerkers vinden de modellen erg ingewikkeld. Dit betreft niet alleen het kwantificeren van administratieve lasten maar vooral het zoeken naar alternatieven. De leiding van ministeries kan de modellen nog niet als sturingsinstrument gebruiken. Voor berekening van wijzigingen van regelgeving worden, ondanks dat nulmetingen en standaardkostenmodellen beschikbaar zijn, nog vaak onderzoeksbureaus ingehuurd. Het is moeilijk om met de nulmetingen en standaardkostenmodellen extra reducties op het spoor te komen. Het is vrijwel onmogelijk om met de nulmetingen en standaardkostenmodellen departementsoverschrijdende reducties of reducties in de keten te vinden. 5 Onderzoek administratieve lasten uit verdragen van vijf internationale organisaties, Capgemini, juni Actaladvies 23 december

16 Volgens het College biedt één standaardinterface soelaas. Een voorbeeld van een dergelijke interface is AL-CLEAR dat wordt ontwikkeld door het ministerie van Verkeer en Waterstaat. Indien blijkt dat zowel managers als beleidsmedewerkers AL-CLEAR bruikbaar vinden, zou dit de standaard kunnen worden. Het College adviseert om de nieuwe nulmeting en het standaardkostenmodel gebruiksvriendelijker te maken door één gebruikersinterface beschikbaar te stellen. Specialisten moeten de mogelijkheid hebben om de interface uit te schakelen en rechtstreeks in de database te werken. De nulmetingen staan nu nog los van elkaar. Het opsporen van dubbelingen en lacunes verloopt daardoor moeizaam. Het College adviseert de coördinerende ministeries om de huidige nulmetingen (voor zover mogelijk) al te combineren tot één systeem. In de huidige nulmetingen zijn al labels opgenomen. Dit betreft de internationale oorsprong van de administratieve lasten. Labels moeten sturingsinformatie genereren voor managers, beleidsmedewerkers in staat stellen beter beleid te maken en wetgevers betere regelgeving op te laten stellen. Dit is mogelijk omdat sommige labels inzicht geven in verbanden tussen wetgevingsterreinen (clusters) of verbanden in de tijd (ketens). Hierdoor kunnen labels leiden tot concrete reductiemaatregelen. Het College adviseert, om naast een label voor de internationale oorsprong, de volgende labels toe te voegen aan de nieuwe nulmeting: Percentage gemengde kosten (zie eerder in het advies). 100 % naleving (als daadwerkelijke naleving niet bekend is: zie eerder in het advies). Typen bedrijven (bedrijfsgrootte, branche). Door gegevens hierover toe te voegen verkrijgt het kabinet een beter inzicht in de bedrijfstypen waar de meeste administratieve lasten neerslaan. Hierdoor kunnen ook meer doelgerichte reductiemaatregelen worden genomen. Typen informatieverplichtingen (vergunningen, registraties etc). Adressant van de informatieverplichtingen (gemeente, toezichthouder, uitvoeringsorganisatie). Deze laatste labels geven inzicht in welk type verplichtingen door welke instanties worden opgelegd. Dit geeft consequent inzicht in de informatieketens en maakt departementsoverschrijdende en ketenoverschrijdende reducties mogelijk. Het College gaat er vanuit met dit advies een bijdrage te leveren aan een verbetering van de zichtbaarheid van de reductie van de administratieve lasten voor bedrijfsleven en burger. Actaladvies 23 december