ONDERZOEK PRICECAP SYSTEMEN VOOR HUURLIJNEN

Transcriptie

1 ONDERZOEK PRICECAP SYSTEMEN VOOR HUURLIJNEN

2 ONDERZOEK PRICECAP SYSTEMEN VOOR HUURLIJNEN Joost Beukers, Elles van Geest, Dick Leegwater 30 januari 2001 status Definitief versie 1.2 qc Frans van den Dool Copyright 2001 Alle rechten voorbehouden. Niets van deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen, of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de auteursrechthebbende.

3 Inhoudsopgave A Inleiding Aanleiding Doel Doelgroep Leeswijzer 1 Markt voor huurlijnen Inleiding Referentiemodel Rollen van marktpartijen Concurrentie situatie 6 Wettelijk kader Nationale regelgeving Doel van price cap regulering 8 Price cap systemen Wat is een price cap Toepassing Keuzepunten bij het opstellen van een price cap systeem 11 Price cap systemen voor huurlijnen in het buitenland Inleiding Verenigd Koninkrijk 20 Analyse price cap scenario's Inleiding Samenstelling mandjes Price cap model en weging Scenario's 27 Aanbevelingen Voorkeur scenario Valkuilen 33 Tariefstructuur KPN Telecom nationale vaste verbindingen 35 A.1 Maandelijkse kosten 35 A.2 Eenmalige tarieven per aansluitpunt 35 A.3 Kortingsregeling 35 ii

4 1 Inleiding 1.1 Aanleiding KPN is verplicht om kostengeoriënteerde tarieven vast te stellen voor haar huurlijnenaanbod. Tot nu toe is hierop door OPTA toegezien door uit te gaan van rendementsregulering. OPTA overweegt om dit systeem van regulering te vervangen door een systeem van price cap regulering. 1.2 Doel Met dit rapport wordt de opdrachtgever ondersteund in de beslissing om wel of niet te kiezen voor een price cap regulering. Dit rapport geeft daarbij een overzicht van de mogelijke price cap systemen voor huurlijnen. Hierbij wordt aangegeven welke keuzes gemaakt moeten worden om het price cap systeem in te richten. Het accent van het onderzoek licht hierbij op de samenstelling van de dienstencategorieën. De hoogte van de price cap valt buiten de scope van dit onderzoek. Aangegeven wordt wat de gevolgen zijn van de te maken keuzes, uitgedrukt in termen van efficiency prikkels, complexiteit van het systeem, mogelijke marktverstoringen en lange termijn effecten. 1.3 Doelgroep Dit rapport is geschreven ten behoeve van de opdrachtgever drs. K. Noorlag, hoofd van de afdeling eindgebruikersmarkt van de OPTA, alsmede de projectmedewerkers bij dit project, ir. H.R. de Kleijn en drs. F.W. van Berkel. 1.4 Leeswijzer Vanuit een drietal perspectieven worden in dit rapport de mogelijke invullingen van een price cap systeem voor huurlijnen beschreven. De huidige situatie wordt geschetst zowel qua marktsituatie (hoofdstuk 2) als qua wetgeving (hoofdstuk 3). De opzet van een price cap systeem is in hoofdstuk 4 beschreven. Hoofdstuk 5 kijkt de wijze waarop in het buitenland price cap systemen voor huurlijnen zijn toegepast. De mogelijke invullingen worden in de vorm van scenario's beschreven in hoofdstuk 6. Afgesloten wordt met aanbevelingen aan de opdrachtgever (hoofdstuk 7). 1

5 2 Markt voor huurlijnen 2.1 Inleiding Voor de inrichting van een price cap systeem is het essentieel om een goed inzicht te hebben in de werking van de markt voor huurlijnen. In dit hoofdstuk wordt een referentiemodel gepresenteerd waarmee inzicht wordt gegeven in de verschillende infrastructuren waarmee huurlijnen kunnen worden gerealiseerd, de rollen van de marktpartijen en de concurrentie tussen de partijen Referentiemodel Doel In deze paragraaf wordt een referentiemodel beschreven. Het referentiemodel dient om een eenduidige definitie te geven van de markt voor huurlijnen en de rollen die partijen zichzelf aanmeten op de markt voor huurlijnen. Hiertoe wordt onderscheid gemaakt naar de technische infrastructuur en de commerciële relaties die marktpartijen met elkaar onderhouden Technische infrastructuur PVC obv ATM or FR huurlijn obv SDH/PDH PVC obv ATM or FR PVC obv ATM or FR PVC obv ATM or FR PVC obv ATM or FR analoge huurlijn digitale huurlijn huurlijn obv xdsl huurlijn obv radioverbinding huurlijn obv Satelliet koper koper koper ether ether golflengte Dark fiber ducts ducts ducts ducts Figuur 2.1 Schematisch overzicht fysieke infrastructuren voor huurlijnen Er bestaan verschillende technische alternatieven om een huurlijn of een Permanent Virtual Circuit te realiseren. Zoals in Figuur 2.1 is weergegeven worden er momenteel drie fysieke infrastructuren gebruikt: glasvezel, koper en ether. Glasvezel gebaseerde huurlijnen maken vrijwel altijd gebruik van SDH of PDH technologie. Door de relatief hoge (arbeids-)kosten van aanleg van aardse infrastructuur zijn weinig operators in staat om een fijnmazig landelijk dekkend netwerk te bieden. Veel operators concentreren zich op een regio (zoals kabelmaatschappijen) of op de locaties waar de potentiële klanten gevestigd zijn. Voor huurlijnen met lage bandbreedte (< 2 Mbps) is KPN de grootste aanbieder, voornamelijk doordat zij de enige aanbieder met een eigen fijnmazig koper netwerk is. Hierover kunnen zowel analoge als digitale huurlijnen worden gerealiseerd. Analoge huurlijnen worden veel gebruikt voor spraakverbindingen (bijvoorbeeld voor dealing rooms van banken) en modem verbindingen. Door andere modulatie technieken (xdsl) te gebruiken kan het koperen aansluitnetwerk ook gebruikt worden voor digitale verbindingen met een hoge(re) bandbreedte. De regelgeving verplicht KPN om andere operators tegen een kostengeoriënteerd tarief toegang te geven tot het aansluitnetwerk (zie hoofdstuk 3). 2

6 Naast de vaste aardse infrastructuur wordt ook de ether gebruikt voor huurlijnen. Satelliet gebaseerde huurlijnen worden veelal gebruikt voor verbindingen naar landen waar geen goede aardse infrastructuur aanwezig is. Voor binnenlandse verbindingen worden satelliet verbindingen niet of nauwelijks gebruikt. Voor huurlijnen over een korte afstand kan ook gebruik gemaakt worden van hoogfrequente radioverbindingen. De hiervoor beschikbare frequentie ruimte zal in de nabije toekomst worden vergroot, onder meer door de uitgifte van de WLL frequenties. De infrastructuur bepaalt ook de eigenschappen van een huurlijn. De eigenschappen (en prijs) bepalen waarvoor een huurlijn in de praktijk wordt toegepast. Zo worden nu nog veel huurlijnen gebruikt om een verbinding tussen een bedrijfsnetwerk en het Internet te realiseren ten behoeve van Internet toegang. Een ADSL gebaseerde verbinding kan dezelfde functionaliteit leveren, tegen een lagere prijs. Een koppeling tussen twee bedrijfstelefooncentrales is echter weer niet met een ADSL verbinding te realiseren, aangezien hier een symmetrische capaciteit vereist is. Voor huurlijnen met een grote capaciteit én die een lange afstand moeten overbruggen zijn eigenlijk alleen huurlijnen op basis van glasvezel geschikt. De toepassing bepaalt dus in grote mate of verschillende huurlijn technologieën als elkaars substituut mogen worden beschouwd. Dit is een van de redenen waarom concurrentie tussen huurlijn aanbieders die een verschillende infrastructuur gebruiken in de praktijk beperkt is. In onderstaand overzicht zijn de eigenschappen en toepassingen van de bovengenoemde infrastructuren weergegeven: 3

7 Bandbreedte Overbrugbare Bijzonderheden Toepassingen afstand glasvezel 2 Mbit/s 10 > 1000 km vnl. backbone technologie alsmede access Gb e.v. technologie voor snelheden > 2 Mb koper analoog tot 64 Kbit/s km data en spraak Internet toegang vnl. spraak 2 Mbit/s veelal access technologie op basis van data HDSL internet toegang diverse access technologie varianten data en spraak verschillend in Internet toegang Voor punt access technologie multipunt data en spraak relatief grote backbone / access vertraging data en spraak geen internet toegang geen concurrerend aanbod koper digitaal 64 Kbit/s km Mb koper xdsl 256 Kbit/s km Mb (a)symmetrie en snelheid WLL 512 Kbit/s 34 5 km Mb netwerken Satelliet 64 Kbit/s 34 > km Mb onderscheid tussen access en backbone 2.3 broadcast Rollen van marktpartijen In de markt voor huurlijnen zijn meerdere partijen actief. Zoals in eerder onderzoek1 al aangegeven bestaat het klantenbestand van netwerk operators niet alleen uit eind-gebruikers, maar ook uit andere netwerk operators. Leveringen aan andere operators kunnen zowel huurlijnen als onderliggende infrastructuur (dark fiber, wavelengths, koper, ducts) betreffen. Deze infrastructuur componenten kunnen beschouwd worden als grondstoffen die netwerk operators gebruiken om hun eigen netwerken en diensten mee te realiseren. De prijs van deze grondstoffen (die buiten de wettelijke definitie van een huurlijn vallen) is dus van invloed op de prijs van een huurlijn. We onderscheiden een vijftal rollen: 1. Eindgebruiker: hij die de huurlijn gebruikt voor interne doeleinden; m.a.w. hij levert geen diensten op commerciële basis aan andere organisaties. Noot: dit kan een zakelijke gebruiker of een particuliere gebruiker zijn, waarbij het eerste meer waarschijnlijk is. 2. Netwerk Operator (retail): hij die de huurlijn levert aan de eindgebruiker. 1 Onderzoek Concurrentie op de markt voor huurlijnen in Nederland, Verdonck, Klooster & Associates, april

8 3. Service Provider: hij die een telecom of datacom dienst levert aan de eindgebruiker, waarbij voor de verbinding tussen de SP en eindgebruiker een huurlijn wordt gebruikt. Voorbeelden zijn Internet Service Providers en Application Service Providers. 4. Netwerk Operator (wholesale): hij die een huurlijn levert aan een operator of service provider die de huurlijn gebruikt om zijn eigen backbone netwerk mee te realiseren. 5. Access Netwerk operator (wholesale): hij die een huurlijn levert aan een operator of service provider die de huurlijn gebruikt als half circuit om een specifieke klant aan te sluiten. Eindgebruiker Netwerk operator (retail) Service Provider Netwerk operator (wholesale) Access Netwerk operator (wholesale) In bovenstaand figuur zijn de onderlinge relaties tussen partijen die een specifieke rol vervullen weergegeven. Partijen kunnen tegelijkertijd meerdere rollen vervullen. Netwerk operators leveren veelal zowel wholesale als retail huurlijnen. Huurlijnen die aan andere operators geleverd worden zijn meestal in gebruik als onderdeel van het backbone netwerk of als aansluithuurlijn voor een specifieke klant. Vaak zijn netwerk operators ook zelf actief als service provider op het gebied van VPNs, internet, applicaties e.d. Deze verticale integratie levert de service provider kostenvoordelen op doordat deze bij het eigen concern de huurlijnen kan inkopen tegen transfer prices. De Nederlandse markt kent vele voorbeelden van een dergelijke integratie; KPN Telecom (zowel Service Provider als Netwerk Operator (retail), MCI Worldcom is tegelijkertijd Netwerk operator (wholesale) als Netwerk operator (retail). Partijen die zich alleen toeleggen op een access netwerk zijn bijvoorbeeld BaByXL. De Service Provider neemt een bijzondere plaats in in dit schema. Waar een huurlijn normaliter een punt punt verbinding is tussen twee locaties van één of twee eindgebruiker(s), is een huurlijn die een ISP levert aan een eindgebruiker als onderdeel van de Internet access dienst te beschouwen als een punt netwerk verbinding. Het gemaakte onderscheid tussen Netwerk Operator en Access Netwerk Operator is relevant in verband met de geconstateerde drempels (paragraaf 2.4) die toetreding tot de markt verhinderen. Op de markt voor wholesale backbone huurlijnen (die typisch een zeer grote bandbreedte hebben en tussen stedelijke gebieden worden aangelegd) is meer concurrentie dan op de markt voor wholesale aansluit huurlijnen. 5

9 In Figuur 2.2 is het onderscheid tussen retail en wholesale huurlijnen in de veschillende toepassingen weergegeven. Lok n X n = Klant lokatie n = Switch van operator n lok A wholesale backbone huurlijn X1 X1 X3 Operator 1 Operator 3 retail huurlijn X1 lok B X1 X3 X2 Operator 2 wholesale aansluit huurlijn Figuur 2.2 Wholesale en retail huurlijnen In het voorbeeld hierboven is de organisatie die een huurlijn wil tussen lokaties A en B klant bij Operator 1. De gestippelde lijn geeft de logische verbinding weer. Operator 1 moet een deel van de verbinding inkopen bij Operator 2. Omdat dit vaker voorkomt hebben Operator 1 en 2 elkaars netwerken verbonden. Het traject dat specifiek voor klant A wordt aangelegd door Operator 2 wordt de wholesale aansluit huurlijn genoemd. 2.4 Concurrentie situatie Uit het onderzoek wat vooraf is gegaan aan de AMM-aanwijzing voor huurlijnen2 is gebleken dat de markt voor huurlijnen onvoldoende concurrerend is. Gemeten naar de omzet over 1999 en de eerste helft van 2000 is het marktaandeel van de andere aanbieders (naast KPN Telecom, hierna KPN) gestegen alsmede de totale marktomvang. De feitelijke concurrentie is echter nog zeer beperkt. Dit geldt in mindere mate voor huurlijnen > 2 Mbit/s in stedelijke gebieden (met veel potentiële klanten) dan voor huurlijnen < 2 Mbit/s in landelijke gebieden. Uit de marktanalyse is naar voren gekomen dat er diverse toetredingsdrempels zijn die andere aanbieders ervan weerhouden de markt te betreden. In het onderzoek zijn vier drempels genoemd: Omvang van de investering die benodigd is om toe te treden tot de huurlijnenmarkt. Met name de investeringen in een eigen netwerk met grote dekking zijn fors. Hierbij geldt een vicieus effect: hoe beter de dekking, hoe lager de incrementele kosten per nieuw aan te sluiten klant en hoe groter het aantal klanten, hoe lager het risico dat de gemaakte graafkosten bij het verlies 2 Openbare versie AMM-aanwijzing huurlijnen (artikel 6.4 Tw) OPTA/EGM/2000/ dd 15/11/2000 6

10 van de klant niet gerecupereerd kunnen worden. KPN heeft in de loop van vele jaren haar netwerk kunnen uitbouwen tot een fijnmazig landelijk netwerk. Er is de facto geen aanbod van wholesale huurlijnen door de partij met een landelijk dekkend netwerk. Doordat het prijsniveau van wholesale huurlijnen vrijwel gelijk is aan die van retail huurlijnen, kunnen andere aanbieders moelijk concurreren met KPN. Naarmate eindgebruikerstarieven lager zijn, is toetreding tot de markt minder aantrekkelijk. De nieuwe aanbieder moet immers flink efficiënter zijn (dan KPN) om op basis van prijs te concurreren. Gelet op de eerste drempel is dit niet eenvoudig. Geringe beschikbaarheid van gekwalificeerd personeel. 7

11 3 Wettelijk kader & doel 3.1 Nationale regelgeving Op 15 december 1998 is de Telecommunicatiewet (Tw) in werking getreden. Voor het toezicht van OPTA op het beginsel van kostenoriëntatie voor de tarieven van huurlijnen zijn de hoofdstukken 6 en 7 van de Tw van belang. In artikel 7.1 van de Tw is bepaald dat bij algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld ter uitvoering van de ONP richtlijnen. Voor de aanbieder van huurlijnen zijn deze regels opgenomen in de artikelen 2 tot en met 21 van het Besluit ONP huurlijnen en telefonie (BOHT). Artikel 16 van het BOHT omvat onder meer het beginsel van kostenoriëntatie voor huurlijnen. Krachtens artikel 7.2, tweede lid Tw zijn de bepalingen uit het BOHT echter alleen van toepassing op een aanbieder van huurlijnen voor zover deze door het college is aangewezen als aanbieder met aanmerkelijke marktmacht. De aanwijzing van een aanbieder met aanmerkelijke marktmacht op de markt voor huurlijnen geschiedt op basis van artikel 6.4 van de Tw. Als gevolg hiervan is de aanbieder van huurlijnen onder meer verplicht kostengeoriënteerde interconnectietarieven te hanteren. Bij de inwerkingtreding van de Tw is KPN als aanbieder van huurlijnen op grond van artikel 20.1 van de Tw tot 15 december 2000 aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht. Bij besluit van 15 november 2000 is KPN als aanbieder van huurlijnen opnieuw door OPTA aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht. Dit betekent dus dat KPN nog steeds, aangezien KPN geen ontheffing op basis van artikel 19 of 20 van het BOHT heeft aangevraagd, kostengeoriënteerde tarieven voor huurlijnen moet hanteren. De wijze waarop OPTA moet beoordelen of de tarieven van KPN voor huurlijnen kostengeoriënteerde zijn, is eveneens bepaald in artikel 16 van het BOHT. Tot op heden heeft OPTA de mate van kostenoriëntatie van tarieven voor huurlijnen getoetst op basis van artikel 16 van het BOHT. Jaarlijks wordt getoetst of de tarieven in redelijke verhouding staan met de onderliggende kosten. OPTA overweegt echter om met een price cap systeem te voorzien in het vereiste van kostengeoriënteerde tarieven. Toezicht op het beginsel van kostenoriëntatie door middel van een price cap is niet specifiek in het BOHT opgenomen. In de toelichting op het BOHT is echter wel opgenomen dat het voor het toezicht op kostenoriëntatie is toegestaan te werken met meerjarige afspraken. Juist bij een price cap systeem worden de tarieven voor een aantal jaren gereguleerd. Dit betekent dat een price cap regulering goed aansluit bij de bedoeling van de wetgever. 3.2 Doel van price cap regulering Het doel van het instellen van een pricecap is meervoudig: 1. Het stimuleren van efficiënter werken en het realiseren van kostenbesparingen, met als gevolg lagere eindgebruikerstarieven 2. Het vergroten van de handelingsvrijheid van de operator. 3. Meer duidelijkheid omtrent tarieven naar afnemers Efficiëntie Met price cap regulering wordt beoogd om op lange termijn te voorzien in kostengeoriënteerde tarieven zodat er lage eindgebruikerstarieven totstandkomen. De regelgever besluit, op basis van 8

12 een door haar verwachtte of mogelijk geachte toekomstige kostenontwikkeling, om de tarieven van de AMM partij te bepalen. In de meeste gevallen wordt geanticipeerd op een kostendaling (en daarmee een pricecap die lager is dan het huidige tarief). Een prijsbevriezing of verhoging is binnen het systeem van een price cap ook mogelijk. In Figuur 3.1 is het effect van de price cap weergegeven. De linker kolom schetst de situatie voorafgaand aan de invoering van de price cap. Op het moment dat de price cap in werking treedt neemt de marge van de AMM partij af (middelste kolom). Dit is de prikkel die de partij met AMM moet stimuleren om efficiënter te gaan werken. In de rechter kolom is de kostenbesparing aangegeven die de AMM partij minimaal moet behalen om z'n oorspronkelijke marge te handhaven. Alle verdere kostenbesparingen leiden tot een vergroting van de marge van de partij met AMM. Dit is de efficiency prikkel. Mogelijke bronnen van kostenbesparingen zijn technologische innovaties, personeelskosten, kosten die tot overhead gerekend kunnen worden, etc. prijs pricecap gereguleerde marge marge marge kostenbesparing kosten kosten voorafgaand aan invoering price-cap direct na invoering price-cap kosten extra marge door verdere kostenbesparingen beoogde effect van invoering price-cap op termijn tijd Figuur 3.1 Pricecap leidt tot kostenbesparingen Een van de voordelen van een price cap systeem is dat het risico van 'gold-plating' wordt voorkomen. Gold-plating refereert aan het effect dat de gereguleerde partij onder het systeem van rendementsregulering haar kosten en investeringen 'onbeperkt' kan opvoeren, waardoor diensten in de markt komen die teveel functionaliteit of een te hoge kwaliteit kennen (als ware het 'in goud uitgevoerd'). Onder het regime van rendementsregulering is dit toegestaan, omdat de absolute hoogte van de kosten geen onderdeel van de regulering is Vergroting handelingsvrijheid operator Een voordeel van price cap regulering is dat het de AMM partij toestaat haar marge verder te vergroten door nog efficiënter te werken. In het huidige regime waarin OPTA de prijzen reguleert op basis van het rendements3 principe is het niet toegestaan dat KPN haar marges verbetert tot een rendement dat hoger ligt dan een redelijk rendement. Hiermee wordt invulling gegeven aan het tweede doel van price cap regulering: meer vrijheid van handelen voor de partij met aanmerkelijke markt macht. 3 Ook bekend als 'rate-of-return' of 'cost-of-service' regulering 9

13 De handelingsvrijheid wordt verder vergroot doordat de regelgever de AMM partij in staat stelt om zelf de verhoudingen tussen verschillende tarieven vast te stellen. Deze verantwoordelijkheid rust dan niet bij de regelgever die daar vaak ook de kennis niet voor heeft. Daarnaast worden de tarieven nu niet meer op basis van accounting principes vastgesteld, maar op basis van commerciële principes, waardoor de tarieven beter de invloed van de vraagzijde van de markt weerspiegelen. Een uitvloeisel van de grotere vrijheid kan zijn dat de AMM partij ongewenste kruissubsidie toepast. Met inachtneming van de gemiddelde prijs, worden huurlijnen waar weinig of geen concurrentie is (analoog en < 2 Mb) in prijs verhoogt en huurlijnen waar meer concurrentie is (> 2 Mb in stedelijke gebieden) sterk in prijs verlaagd. De regelgever zal dergelijke effecten moeten meenemen in de opzet van haar price cap systeem Duidelijkheid tarieven Daar in een price cap systeem de prijsontwikkeling voor langere tijd vaststaat, wordt zekerheid gegeven aan de afnemers van de diensten. Door de reductie van onzekerheid worden de investeringsbeslissingen van de afnemers vereenvoudigd. 10

14 4 Price cap systemen 4.1 Wat is een price cap Een price cap behelst het vaststellen van prijzen van gereguleerde goederen of diensten voor een bepaalde periode. Bij price cap-regulering bepaalt de regulator een maximum (of minimum) gemiddeld tarief waartegen de partij met aanmerkelijke markt macht haar diensten kan verkopen. Een price cap stelt dus het gemiddelde niveau vast van de verschillende tarieven van de verschillende diensten. sub-cap In sommige gevallen wordt een sub-cap toegepast. Een sub-cap is een prijsmaatregel die van toepassing is op een deel van de diensten die onder de algemene price cap vallen. Subcaps worden veelal gebruikt om ongewenste effecten van kruissubsidiëring tegen te gaan. 4.2 Toepassing De beoogde werking van een price cap systeem is om de werking van een concurrerende markt na te bootsen. Price cap systemen worden dan ook vrijwel nooit toegepast in een marktsituatie waar voldoende concurrentie is. Bij voldoende concurrentie geldt immers dat de marktpartijen, gedreven door het streven om meer winst te maken, zullen proberen marktaandeel te winnen; door hun diensten goedkoper aan te bieden (wat kostenverlaging en dus efficiency verbetering stimuleert) of door diensten met andere (betere) specificaties aan te bieden (innovatie). In een dergelijke marktsituatie is een price cap maatregel dus overbodig. 4.3 Keuzepunten bij het opstellen van een price cap systeem Bij het opstellen van een price cap systeem kan het volgende stappenplan doorlopen worden.: stap 1 Samenstelling mandje(s) stap 2 Keuze price cap model en weging stap 3 Bepaling hoogte price cap stap 4 Geldigheidsduur van de price cap maatregel stap 5 Overige voorwaarden Het uitgangspunt bij een price cap regulering is het gewenste effect op de markt. Een marktanalyse zal inzicht moeten geven in de marktstructuur, de concurrentieverhoudingen en eventuele drempels. Aan de hand van deze analyse zal één of meerdere mandje(s) samengesteld moeten worden Stap 1: samenstelling mandje(s) Er zijn twee redenen op basis waarvan in een price cap systeem onderscheid gemaakt zou moeten worden naar diensten categorieën ('mandjes'): 1. De (verwachting van) kostenontwikkeling van een verzameling huurlijnen is dusdanig verschillend dat een andere hoogte van de price cap gerechtvaardigd is voor deze verzameling dan voor de overige huurlijnen. 2. Ter voorkoming van (ongewenste) kruissubsidiëring. 11

15 Huurlijnen worden in diverse dienstvarianten aangeboden, waarbij de drie belangrijkste prijsbepalende factoren per type huurlijn de afstand, de capaciteit, en de duur van het contract zijn. Een price cap maatregel instellen voor elke permutatie van deze drie factoren is uiterst ingewikkeld. Eenvoudiger is het als er een 'gemiddelde huurlijn' definitie kan worden gehanteerd. In de praktijk betekent dit dat er een verzameling huurlijnvarianten tot één mandje wordt gecombineerd, waarvoor de price cap geldt. Deze werkwijze creëert een nieuw probleem: hoe te komen tot een evenwichtige verdeling van de verschillende typen huurlijnen zodat een representatieve gemiddelde huurlijn wordt verkregen? Een price cap systeem kent derhalve vaak meerdere mandjes (waarvoor verschillende price cap modellen, prijsniveaus en eventueel ook verschillende geldigheidsduren kunnen worden vastgesteld). Deze problematiek wordt in stap 2 en 3 behandeld. Voor de indeling in mandjes kunnen meerdere criteria worden gehanteerd: infrastructuur type huurlijn geografie afstand prijsstructuur type klant duur van het contract Indeling mandje op basis van infrastructuur Bij de samenstelling van het mandjes van de price cap dienen de toekomstige ontwikkelingen in ogenschouw te worden genomen. Verstoring van deze toekomstige ontwikkelingen kan ongewenst zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om de ontwikkelingen van onderliggende technologieën die als substituut kunnen fungeren. Voor aansluit huurlijnen met een korte afstand zijn nieuwe technologieën beschikbaar (xdsl en WLL) die vooral door alternatieve aanbieders worden 4 aangewend. Indien de price cap voor huurlijnen te laag wordt vastgesteld kan dit met zich mee brengen dat nieuwe aanbieders (die op basis van WLL of xdsl huurlijn diensten willen leveren) besluiten om niet toe te treden tot de markt. Het price cap systeem zou hiermee rekening kunnen houden door alleen huurlijnen op basis van een specifieke infrastructuur tot een mandje te rekenen. Indeling mandje op basis van type huurlijn Een andere samenstelling van de mandjes is die op basis van het type. Het type huurlijn (en daarmee de capaciteit) is zeer bepalend voor de prijsstelling van een huurlijn. In de AMM aanwijzing worden vier categorieën gehanteerd: <2 Mbit/s, 2 Mbit/s, > 2 Mbit/s en PVC's. Daar de kostenontwikkeling voor analoge huurlijnen nadrukkelijk anders is dan die voor digitale huurlijnen wordt voorgesteld om analoge huurlijnen als een subcategorie van <2 Mbit/s te beschouwen. 4 Uit het Aanvullende consultatiedocument WLL van DGTP dd 12 december 2000 blijkt dat het ministerie voornemens is om KPN te beperken in haar mogelijkheden om WLL frequenties te verwerven. 12

16 Indeling mandje op basis van geografie In de AMM aanwijzing is geconstateerd dat de vraag naar huurlijnen met grote capaciteit zich met name concentreert in de stedelijke gebieden. Gevolg is dat nieuwe aanbieders hun aanbod in eerste instantie in die regio concentreren. De mate van concurrentie is hier dan ook het grootst. In het price cap systeem kan hiermee rekening worden gehouden door onderscheid te maken naar huurlijnen in de stedelijke gebieden en huurlijnen in de rest van het land. Indeling mandje op basis van afstand Een ander criterium is de afstand van een huurlijn. Aangezien de kostenontwikkeling voor korte huurlijnen anders kan zijn dan voor lange huurlijnen kan het nodig zijn om andere price caps te hanteren voor korte dan voor lange huurlijnen. Hierbij zou onderscheid gemaakt kunnen worden naar de afstandsonafhankelijke deel (eenmalig bij aansluiting en abonnement per maand) en het afstandsafhankelijke deel (tarief per km). Indeling mandje op basis van prijsstructuur Een price cap kan behalve op een mandje van diverse huurlijnen ook worden ingesteld op de prijsonderdelen van één bepaalde huurlijn; de eenmalige aansluittarieven en de maandelijkse abonnementstarieven. Dit zou een juiste indeling kunnen zijn als de kostenontwikkeling voor de aansluitdragers en de verbindingen sterk zal verschillen. Indeling mandje op basis van type klant Een andere samenstelling van de mandjes kan zijn naar het gebruik van een huurlijn. Bedoeld wordt hiermee het onderscheid tussen retail huurlijnen, wholesale backbone huurlijnen en wholesale aansluithuurlijnen. Duur van het contract KPN houdt in haar prijsstructuur bij de tarifering van de aansluitingen ('premium access' of 'city premium access' (deze laatste valt overigens onder maatwerk) rekening met de duur van het contract. Afhankelijk van de keuze voor een 1, 3 of 5 jaars contract wordt er een ander maandelijks tarief gehanteerd. Combinatie van criteria Bij het ontwerp van het price cap systeem kan overwogen worden om een indeling te hanteren op basis van meerdere gecombineerde criteria, bijvoorbeeld "wholesale aansluit huurlijnen < 2 Mbit/s korter dan 10 km". Hierop wordt in hoofdstuk 6 verder ingegaan Stap 2: keuze voor price cap systeem De tweede stap in de opzet van een price cap systeem is de keuze voor het price cap model. Er zijn er twee: 1. De gedurende de looptijd vaste price cap op basis van de gemiddelde prijs van alle diensten in een mandje. 2. De price cap op basis van de gemiddelde prijswijziging per tijdeenheid (bijvoorbeeld een jaar) van alle diensten in een mandje. 13

17 Het belangrijkste verschil tussen de twee modellen is dat in model 1 de absolute hoogte van de price cap voor de gehele periode gefixeerd is en dat in model 2 alleen relatieve verandering van de price cap gefixeerd is. Een price cap conform model 2 stelt bijvoorbeeld: "de prijzen moeten gemiddeld met 2% per jaar dalen". Model 1 Regulering van de gemiddelde prijs in een mandje P1 wk. p k P2 waarbij w k = gewicht van dienst k (som van de gewichten is gelijk aan 1) p k = prijs van dienst k P 1 = ondergrens P 2 = bovengrens Rekenvoorbeeld Stel we hebben: 100 huurlijnen met de volgende kosten: eenmalig 2000, per maand 310 voor het aansluitpunt en 385 m.b.t. de afstand, De totale prijs per huurlijn bij een afschrijving van de eenmalige kosten in 5 jaar (60 maanden) is 2000/ = 728 per maand. 20 huurlijnen met de volgende kosten: eenmalig 10000, per maand 1680 voor het aansluitpunt en 2950 m.b.t. de afstand,de totale prijs per huurlijn bij een afschrijving van de eenmalige kosten in 5 jaar (60 maanden) is 10000/ = 4796 per maand. De gewichten zijn: 100/120 resp. 20/120 ofwel 5/6 resp. 1/6. De gemiddelde prijs is gelijk aan: 5/ / = 1406 per maand. Model 2 Regulering van de gemiddelde prijswijziging in een mandje P1 wk. p k (t ) RPI X k waarbij: wk = gewicht van dienst k (som van de gewichten is gelijk aan 1) pk = prijs van dienst k pk(t) = prijswijziging van dienst k in periode t ten opzichte van de vorige periode (t-1) In formule: pk (t ) = pk (t ) pk (t 1) 100% p k ( t 1) P1 = ondergrens RPI = Retail Price Index (percentage) X = schatting van de verwachte te realiseren prijswijziging op grond van verwachte toekomstige kostenbesparingen. In Model 2 wordt de bovengrens van de price cap uitgedrukt als een percentage dat gelijk is aan de consumenten prijs index (Retail Price Index5) minus een factor X. De RPI is een indicatie van de 5 In het Nederlands vaak aangeduid als CPI; consumenten prijs index cijfer 14

18 inflatie. De factor X (een percentage) staat voor de beoogde prijsdaling als gevolg van kosten besparingen. Rekenvoorbeeld Stel we hebben voor dezelfde twee huurlijnen als in het vorige rekenvoorbeeld prijswijzigingen waargenomen van resp. 3% en 10% verlaging. De gemiddelde prijswijziging is een verlaging van 5/6*3+1/6*10 = 4 1/6 %. Afweging voor- en nadelen modellen Model 1 heeft als nadeel dat het gevoelig is voor sterke schommelingen in de vraag. Stel dat de vraag naar een dienst (met een hogere prijs dan de gewogen gemiddelde prijs van het mandje) sterk stijgt. Dan kan het volgende gebeuren: de gewogen gemiddelde prijs van het mandje stijgt boven de vastgestelde price cap uit de operator heeft dan drie opties om toch aan de price cap te voldoen: a) verlagen van de prijs van de dienst waar veel vraag naar is b) afremmen van de vraag naar de betreffende dienst (door bijvoorbeeld de levercapaciteit of c) stimuleren van de vraag naar de diensten in het mandje met een prijs lager dan het levertijd te beïnvloeden) gewogen gemiddelde (bijvoorbeeld door deze goedkoper te maken) In alle drie de gevallen betekent dit dat de operator in het normale economische verkeer ongebruikelijke gedragingen moet vertonen om maar aan de price cap te voldoen. Het tweede model is minder gevoelig voor dergelijke fluctuaties in de vraag, aangezien het uitgaat van de prijswijziging. De wegingsfactor wordt weliswaar zwaarder als gevolg van het toegenomen aantal verkochte huurlijnen, maar als de prijs niet is gewijzigd is zal de operator blijven voldoen aan de price cap normen. Het tweede model is wel gevoelig voor sterke fluctuaties in de prijs; de kans dat de operator een dergelijk (onvoorspelbaar) prijsbeleid voert is klein. Een ander voordeel van het tweede model is dat middels de factor X de regelgever zijn normatieve verwachting over de gewenste prijsontwikkeling kan uitdrukken. Tegelijkertijd introduceert model 2 nieuwe discussies over de juiste hoogte van X. Voor het schatten van de gewenste waarde van X zou men Benchmarking kunnen overwegen, waarmee men in feite streeft naar een voorspelling van de hoogte van het efficiënte kostenniveau om daarmee de omvang van mogelijk geachte kostenreducties ofwel de waarde van X vast te stellen. Deze methode wordt onder meer gebruikt in de energiesector. Men schept hiermee in feite een referentie kostenniveau. Benchmarking is dan te definiëren als het proces van vergelijken van de werkelijke kosten met de referentiekosten. Er zijn in principe twee methoden van benchmarking: 1. vaststellen productiviteitsstijging in de totale nationale telecomsector en 2. vaststellen werkelijke kosten vergelijkbare bedrijven 15

19 In de Nederlandse situatie is benchmarking (op de telecommunicatie markt) op zowel de ene als de andere wijze minder raadzaam vanwege de te kleine schaal. Voor de eerste methode geldt dat de sector weinig met KPN vergelijkbare bedrijven kent (in tegenstelling tot de energiesector). De tweede methode kent ook grote bezwaren; mochten er al met KPN vergelijkbare bedrijven zijn, dan nog zullen deze partijen geen inzicht geven in hun boeken en zijn dus de referentie-efficiency cijfers niet te bepalen. Minimale gegevens van de aanbieder zijn: verwachte omzetten, afzetvolumes, operationele kosten, investeringen en activa. In voorkomende gevallen is een price cap systeem het meest optimale als men zowel een price cap per mandje bepaalt als afzonderlijke price caps voor één of meerdere diensten binnen een mandje. In het model dient men dan rekening te houden met de eis dat er geen strijdigheden c.q. nietoplosbare situaties ontstaan, bijvoorbeeld doordat de totale prijswijziging die men over het gehele mandje stelt strijdig is met afzonderlijke prijswijzigingen. N.B. Om goed inzicht te verkrijgen in de effecten van de modellen is het nodig om realistische numerieke gegevens ten aanzien van aantallen huurlijnen en de prijsverdeling te gebruiken. De gegevens kunnen ook gebruikt worden om de reactie van aanbieders op de voorgestelde price caps te kunnen voorspellen (mbv Ramsey-Boiteux pricing). Daarmee kan het uiteindelijke effect van een price cap systeem (met invulling van gewichten en grenzen!) worden bepaald. De Ramsey-Boiteux Pricing6 bepaalt de uiteindelijke prijzen die de maatschappelijke opbrengst maximaliseren én die recht doen aan het winststreven van de gereguleerde partij. Wel is het hiervoor noodzakelijk om inzicht te hebben in de vraag en kosten karakteristieken zoals prijselasticiteit Vaststellen weegfactoren In beide modellen is het bepalen van gewichten voor prijzen respectievelijk prijswijzigingen essentieel om het vraagstuk van 'de' gemiddelde huurlijnprijs te kunnen oplossen. Een optimale situatie wordt bereikt als de gewichten gelijk worden gesteld aan de toekomstige aantallen verkochte diensten. Immers, de price cap wil het gedrag van de aanbieder in de toekomst bepalen. De verantwoordelijkheid voor het bepalen van deze aantallen ligt bij de regelgever. Bij gebrek aan betrouwbare prognoses kunnen de gewichten bepaald worden op twee manieren: 1) op basis van de waargenomen aantallen of 2) op basis van de gerealiseerde omzetten per huurlijn: Bepaling gewicht w k op basis van het aantal diensten (qk) dat is verkocht: wk = qk qi (1) i Bepaling w k op basis van de in de afgelopen periode (t-1) behaalde omzet (rk): 6 Zie onder meer 'Competition in Telecommunications', Jean-Jacques Laffont & Jean Tirole 16

20 wk = rk r waarbij rk = qk. p k (t 1) (2) i i waarbij w k = gewicht van dienst k rk = omzet van dienst k pk = prijs van dienst k qk = aantal van dienst k Door de weegfactoren elk jaar opnieuw vast te stellen op basis van de omzet van het vorige jaar, wordt een zichzelf aanpassende weegfactor verkregen. Afweging voor- en nadelen methoden ter bepaling van weegfactoren Methode 1 is goed toepasbaar voor diensten die homogeen (vergelijkbaar in prijs) zijn of waar door het grote afzetvolume van diensten er een homogene verdeling ontstaat. Bij een homogene verdeling zal een toename van de vraag naar een van de diensten in het mandje niet direct leiden tot een forse aanpassing van de weegfactor. Een dergelijke situatie is bijvoorbeeld van toepassing voor telefonie. Door het grote aantal (miljarden) gesprekken is de afwijking van het gemiddelde beperkt en kan worden gesproken van een homogene verdeling7. Voor huurlijnen geldt deze situatie niet. Het aantal huurlijnen is beperkt en ze zijn onderling sterk in prijs (en eigenschappen) verschillend. Methode 2 heeft als voordeel dat recht wordt gedaan aan het feit dat een STM-1 huurlijn een groter economische belang vertegenwoordigd dan een 64 Kbit/s huurlijn, waarbij in methode 1 beiden een gelijk gewicht krijgen toebedeeld. Dit grotere economisch belang komt in de praktijk onder meer tot uitdrukking in het gedrag van nieuwe toetreders tot de markt; de bereidheid om een STM-1 huurlijn aan te leggen is groter dan de bereidheid om een 64Kbit/s huurlijn aan te leggen. Methode 1 houdt hier geen rekening mee. Door de tariefstructuur die KPN Telecom hanteert (zie bijlage A), waarin het uiteindelijke tarief afhankelijk is van type verbinding (bandbreedte en technologie), de afstand en een eventuele van toepassing zijnde korting, is het bepalen van de gemiddelde huurlijnprijs niet mogelijk zonder kennis te hebben van de werkelijke aantallen huurlijnen die zijn verkocht Stap 3: bepaling hoogte price cap Een price cap kan zowel een boven- als ondergrens instellen. Een bovengrens kan dienen om exorbitante winsten van de operators te voorkomen en om kostenverlaging te stimuleren, een ondergrens wordt veelal gebruikt om marktbederf (bijvoorbeeld 'price squeeze') te voorkomen, waardoor weer een monopolie situatie voor de meest krachtige operator kan ontstaan. Het vaststellen van de grenzen wordt meestal gebaseerd op de verwachte kosten ontwikkeling over een aantal jaar. 7 Overigens geldt ook in een situatie met zeer grote aantallen dat een sterke afwijking van de aantallen leidt tot een onevenwichtige weging. De wegingsfactor in de price cap telefonie is niet meer in overeenstemming met de werkelijk verhouding tussen de verkeersklassen. Dit als gevolg van het sterk toegenomen Internet inbelverkeer. 17

21 Bij het vaststellen van de hoogte van de price cap is het redelijk om rekening te houden met de factor inflatie. De inflatie kan op verschillende manieren worden bepaald. Bij de vaststelling van de price cap voor telefonie wordt het door CBS gepubliceerde ConsumentenPrijsIndexcijfer (CPI) gehanteerd. Modelmatig gezien zou het juister zijn als een voorspelling van de inflatie wordt gehanteerd (immers de price cap wordt ingesteld op basis van een verwachtte kostenontwikkeling en (idealiter) ook met weegfactoren gebaseerd op toekomstige verhoudingen). In de praktijk is dit vaak lastig te realiseren en wordt ervoor gekozen om het meest recente inflatiecijfer te hanteren Stap 4: geldigheidsduur van de price cap maatregel Als een price cap maatregel zijn beoogde effect heeft, heft hij zichzelf op. De werking van de markt draagt dan immers zorg voor het bereiken van een optimaal prijsniveau. Bij het instellen van een price cap moet dus rekening gehouden worden met een beperkte tijd waarin de maatregel effect heeft. Een lange geldigheidsduur doet recht aan de doelstelling om duidelijkheid te verschaffen over de tarieven (zie paragraaf 3.2.3). Tegelijkertijd vereist dit wel dat OPTA in staat is om voor een lange termijn een juiste voorspelling te maken van alle ontwikkelingen die de kostenontwikkeling bepalen. Indien KPN haar aanwijzing als AMM partij verliest gedurende de looptijd van de price cap zal de price cap in principe vervallen. Ook is van belang om vast te leggen hoe omgegaan wordt met nieuwe producten of diensten varianten die beschikbaar komen. Als het mandje huurlijnen bestaat uit sub 2 Mbit/s en 2 Mbit/s huurlijnen en de markt verschuift naar 155 Mbit/s of 622 Mbit/s verbindingen dan verliest de maatregel aan effectiviteit Stap 5: overige voorwaarden Ten slotte dient in het price cap systeem bepaald te worden of 'carry-over' is toegestaan. Carry-over is het effect dat een tariefsontwikkeling die een in een bepaald jaar geldende price cap te boven gaat gecompenseerd wordt met een tariefsontwikkeling die in een volgend (of vorig) jaar onder de price cap blijft. Met andere woorden: bepaalt de price cap het gemiddelde prijsniveau over de gehele looptijd van de price cap of per jaar? Deze problematiek speelt uiteraard ook binnen de termijn van een jaar; moet de partij met AMM zijn tariefsverlaging geleidelijk uitsmeren over de termijn van een jaar, of mag dit op de laatste dag van het jaar? In haar oordeel8 inzake price cap telefonie heeft OPTA gesteld dat carry-over is toegestaan, echter tarieven die eenmaal zijn verlaagd mogen later in de price cap periode niet meer worden verhoogd. Daarnaast stelt OPTA dat in het eerste price cap jaar minimaal 80% van de tariefontwikkeling binnen 6 maanden van kracht moet zijn en uiterlijk na 9 maanden 100%. Voor de overige jaren geldt dat minimaal 50% van de tariefsontwikkeling binnen 3 maanden en 100% binnen 9 maanden moet zijn gerealiseerd (zie ook Figuur 4.1). 8 Oordeel inzake de vaststelling van een price cap systeem voor de tarieven van de vaste telefoondienst van KPN. OPTA/EGM/99/

22 P t=0 P t=0 speelruimte 50% speelruimte 80% P t=1 P t= maanden eerste price-cap jaar maanden volgende price-cap jaren Figuur 4.1 Moment waarop tariefontwikkeling effect moet hebben (price cap Telefonie) Te overwegen valt om een minimumgrens te hanteren voor uitzonderlijke investeringen. Als de omvang van een investering boven deze grens komt bestaat de mogelijkheid tot aanpassing van de price cap. 19

23 5 Price cap systemen voor huurlijnen in het buitenland 5.1 Inleiding In het onderzoek is gekeken naar de gebruikte price cap systemen voor huurlijnen in andere landen, met als doel om effecten van price cap regulering in die markten te kunnen meenemen in de opzet van het price cap systeem in Nederland. Gebleken is dat niet veel andere Europese landen price cap regulering toepassen. Alleen de OFTEL heeft uitvoerig gepubliceerd middels een consultatiedocument over hun voornemen om price cap regulering in te voeren voor huurlijnen. Een samenvatting van de overweging is weergegeven in paragraaf Verenigd Koninkrijk OFTEL heeft British Telecom (BT) aangewezen als partij met aanmerkelijke marktmacht op het gebied van huurlijnen. Momenteel hanteert OFTEL een pricecap van RPI+0 voor analoge en digitale huurlijnen tot en met 64 Kbit/s9. Als gevolg van een market review is in de periode augustus oktober 2000 een consultatie gehouden over een aantal beleidsopties. In haar consultatie document10 concludeert OFTEL dat: de markt voor retail huurlijnen niet voldoende concurrerend is. de markt voor wholesale backbone segmenten uitzicht biedt op voldoende concurrentie de markt voor wholesale terminating segments nu onvoldoende concurrerend is en ook in de voorzienbare toekomst dit niet zal worden de markt voor retail huurlijnen niet voldoende concurrerend zal worden tenzij het gebrek aan concurrentie op de markt voor wholesale terminating segments wordt opgelost. OFTEL stelt onder meer voor om op basis van de Europese Interconnectie richtlijn 97/33/EC diensten te specificeren die BT aan moet bieden. Deze diensten zouden dan de wholesale terminating segments moeten zijn in alle bandbreedte varianten, op niet-discriminatoire gronden en tegen kostengeoriënteerde tarieven. OFTEL stelt voor om voor de komende 4 jaar de prijs waartegen deze diensten moeten worden aangeboden te bepalen. Door deze voorgenomen regulering van digitale wholesale segmenten vervalt de noodzaak om price caps in te stellen voor retail segmenten. OFTEL zal derhalve per 1 juli 2001 de RPI+0 pricecap voor digitale huurlijnen tot en met 64 Kbit/s laten vervallen. De price cap voor analoge huurlijnen tot en met 64 Kbit/s zal tot juli 2005 gelden (bron: OFTEL, zie voetnoot 9). OFTEL's beleidsvoornemens zijn gebaseerd op de redenatie dat er niet zozeer een aantoonbaar kostenverschil is tussen een wholesale huurlijn en een retail huurlijn, maar dat er teveel drempels zijn waardoor nieuwe partijen de markt niet opkomen. De geconstateerde drempels zijn: 9 National Leased lines: statement and draft direction, December National Leased lines: Effective competition review and policy options, August

24 Klanten zijn huiverig om over te stappen naar andere operators omdat: - BT volume kortingen geeft over het totaal aantal huurlijnen dat een klant over het hele land heeft afgenomen. Andere operators hebben slechts een beperkte geografische coverage - Er klachten zijn over kwaliteitsproblemen met huurlijnen die bestaan uit segmenten van meerdere operators - Veel klanten lange-termijn contracten hebben afgesloten (30% heeft 5 jaars contracten) - door de grotere vermazing van het BT netwerk hoeft BT minder ver te graven en kan daardoor eerder leveren - BT heeft een strategisch tijdsvoordeel doordat de sunk cost van terminating segments (kosten die gemaakt worden die niet terug te halen zijn indien de operator uit een markt stapt; zoals kosten voor graven van verbindingen tussen klant en PoP) al lang verteerd zijn. Een nieuwe toetreder zal vooral kijken naar de competitie die tussen nieuwe toetreders zal plaatsvinden. Als de verwachtte prijs na toetreden dusdanig is dat de winsten na toetreden de vaste kosten van toetreden niet goedmaken, zal er niet worden toegetreden tot de markt van terminating segments. - BT heeft vanuit het verleden schaalvoordelen kunnen behalen die zich vertalen in lage marginale kosten. Een nieuwe toetreder zal minder snel willen concurreren met een incumbant die lagere marginale kosten heeft. De retail tarieven zijn immers gereguleerd naar het beginsel van kostenoriëntatie Wil een nieuwe toetreder klanten voor zich winnen zal hij een lagere retail prijs moeten hanteren, terwijl zijn kostenniveau hoger ligt. Hierdoor neemt de aantrekkelijkheid om toe te treden af. - Om die reden en omdat BT geografisch gemiddelde prijzen hanteert zullen OLO's eerder in high potential wijken investeren. Immers, het risico van sunk cost is lager, de marginale kosten nemen af, terwijl voor BT geldt dat zij een retailprijs hanteert die te hoog is (vanwege de middeling met andere gebieden waar de kosten wel hoog zijn). Hierdoor stijgt de marge voor de OLO's en neemt de concurrentie toe. - OLO's hebben vooralsnog geïnvesteerd in landelijke backbone netwerken. Enkele regionale operators zijn daarnaast bezig met de uitbouw van hun netwerken zodat ze op backbone niveau landelijk dekkend zijn. Deze OLO's hebben allen besloten om hun backbone netwerken ook wholesale te exploiteren, gegeven de hoge vaste kosten en de onvoldoende aanwas van retail klanten. Doordat nieuwe aanbieders niet toetreden tot de markt van terminating segments kopen zij deze segmenten bij voorkeur in bij operators die wel een access netwerk hebben. Dit is in veel gevallen BT. BT biedt echter geen terminating segments aan, maar alleen punt-punt verbindingen. Aangenomen mag worden dat BT lagere kosten kent wanneer een dergelijke verbinding aan een OLO wordt aangeboden dan wanneer deze aan een eind-gebruiker wordt aangeboden. BT's enige aanbod wat lijkt op een terminating segment is een 2Mbit/s partial private circuit; waarbij het retail tarief is aangepast aan het feit dat maar één local tail wordt aangeboden. Deze huurlijn wordt weinig afgenomen, aangezien de prijsstelling minder interessant is dan de volumekorting voor retail huurlijnen. OFTEL maakt geen onderscheid in bandbreedte voor wholesale terminating segments; deze markt wordt als één geheel beschouwd. 21

25 6 Analyse price cap scenario's 6.1 Inleiding Om de effecten van de invoering van een price cap voor huurlijnen te analyseren zijn een aantal scenario's opgesteld. In elk scenario wordt een andere samenstelling van het (de) mandje(s) beschreven. Allereerst wordt in paragrafen 6.2 en 6.3 de stappen 1 en 2 in het opstellen van een price cap systeem doorlopen. De overige stappen (bepaling hoogte van price cap en de bepaling van de geldigheidsduur, stellen overige voorwaarden) vallen buiten de scope van dit rapport. 6.2 Samenstelling mandjes Infrastructuur In hoofdstuk 2 is weergegeven dat er huurlijnen gerealiseerd kunnen worden middels meerdere verschillende fysieke media, infrastructuren en technologie. Ook is aangeduid dat de eigenschappen van de technologieën bepalen of de daarmee gerealiseerde huurlijnen gezien kunnen worden als substituut. De toekomstige kostenontwikkelingen zullen voor elk van de (in Figuur 2.1) genoemde infrastructuren een ander verloop hebben. Zo is het te verwachten dat de kosten van de infrastructuur voor analoge op koper gebaseerde huurlijnen gaan stijgen, onder andere door de afnemende vraag, en de kosten van de infrastructuur voor digitale op glasvezel gebaseerde huurlijnen zal afnemen. Vanuit die verwachting kan besloten worden om een andere price cap te hanteren voor elke infrastructuur of groepen van infrastructuren. Aangezien een digitale huurlijn in de praktijk echter gerealiseerd wordt op basis van meerdere infrastructuren (koper voor het aansluitnetwerk; glasvezel voor het backbone deel) leidt dit tot praktische problemen. Analoge huurlijnen worden wel uitsluitend via een koper infrastructuur gerealiseerd. In de doelstelling van price cap regulering is nadrukkelijk het streven opgenomen om huurlijnen met behoud van kwaliteit zo goedkoop mogelijk aan te bieden. Vervanging van de ene infrastructuur door de andere, als deze bijdraagt aan bovengenoemde doelstelling, is dan ook gewenst. Het is de vraag of dit ook middels regulering moet worden gestimuleerd. In ieder geval moet een price cap systeem (of andere maatregelen) een dergelijke ontwikkeling niet in de weg staan. Geconcludeerd wordt dat het hanteren van verschillende price caps voor verschillende infrastructuren onwenselijk is Type huurlijn Uit de AMM aanwijzing is gebleken dat het concurrentieniveau van de markt voor huurlijnen een breukvlak kent bij een indeling naar type huurlijnen. Hierbij is gesproken over vier categorieën < 2 Mbit/s, 2 Mbit/s, > 2 Mbit/s en PVCs. Het marktaandeel van KPN op de markt voor 2 Mbit/s huurlijnen licht is afgenomen (1999: 75-85% nationaal en 2000: 65-75% nationaal). Op de markt < 2 Mbit/s is het marktaandeel onveranderd hoog gebleven (> 95%). 22