DEEL 1 HOE BESTUURT DE OVERHEID DE WADDENZEE?

Transcriptie

1 DEEL 1 HOE BESTUURT DE OVERHEID DE WADDENZEE? 21

2 Hoofdstuk 2 De Wadden: coördinatie van bestuur en beleid 2.1 Voorgeschiedenis De juridische status van het Waddenbeleid: van Waddenwet tot PKB Na de totstandkoming van de Zuiderzeewerken werd in 1967 in de Tweede Nota Ruimtelijke Ordening de mogelijkheid geopperd om de Waddenzee in te polderen. Ideeën daarover circuleerden al sinds de zeventiende eeuw maar waren in de tweede helft van de twintigste eeuw niet langer meer vanzelfsprekend. Daarom werd in 1970 een staatscommissie ingesteld, de commissie Mazure, om de voor- en nadelen van drooglegging van de Waddenzee zo breed mogelijk in beeld te brengen. In haar eindrapport, dat in 1974 verscheen, oordeelde de commissie negatief over alle plannen voor indijking of inpoldering van de Waddenzee. Uit het onderzoek van de commissie kwam in de eerste en laatste plaats de Waddenzee als uniek en waardevol natuurgebied naar voren. De commissie pleitte daarom voor een bestuurlijke organisatie voor de Waddenzee die garant zou staan voor een goede afweging van de zeer verschillende belangen die in dat gebied speelden met als uiteindelijk doel: behoud en bescherming van de Waddenzee. Een dergelijk pleidooi was hard nodig. Klassiek is het voorbeeld van het toenmalige ministerie van CRM dat de Vliehors op Vlieland tot zeehondenreservaat aanwees, terwijl het ministerie van Defensie dat gebied als militair oefenterrein gebruikte en het ministerie van Economische Zaken er hogedrukgas-leidingen doorheen wilde leggen. Wanneer een dergelijke bestuursstructuur er niet zou komen, zo waarschuwde de commissie Mazure, zou het natuurlijke milieu van de Waddenzee nog verder worden aangetast, waardoor de Waddenzee haar unieke waarde zou verliezen (Fleurke 1988 en Hisschemöller 1993, hoofdstuk 8). De conclusies van deze commissie Mazure kunnen als het startsein worden beschouwd voor de vele plannen die werden ontwikkeld om de Waddenzee en het Waddengebied bestuurlijk vorm te geven. Het begon in 1976 met voorstellen voor een aparte Waddenwet (Sinke, 1988). De op initiatief van de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee ingestelde Commissie Toekomstige Bestuursstructuur, de commissie Staatsen, kwam toen tot de conclusie dat de bescherming van de Waddenzee het best gediend was met een aparte Waddenwet. Nadat in 1979 door drie leden van de PvdA-fractie een initiatief-ontwerp Waddenzeewet was ingediend, kwam in 1981 de regering met een concept-ontwerp Waddenzeewet. Vier jaar later adviseerde de Voorlopige Wadden Adviesraad (WAR) een Waddencoördinatiewet. In 1986 schreef de minister van VROM een notitie 26 waarin een aantal voor- en nadelen stonden opgesomd voor een afzonderlijke Waddenwet. Zowel de stuurgroep Waddenprovincies als de Federatie van Waddengemeenten reageerden daarop. De laatste beklemtoonde geen voorstander te zijn van een wettelijke regeling, de eerste sprak zich uit voor een gedecentraliseerde Natuurbeschermingswet voor de Waddenzee.Twee jaar later, in 1988, nam de regering het standpunt in dat een aparte Waddenwet niet wenselijk was. Verbetering van de bestaande bestuurlijke structuur en toespitsing van bestaande wettelijke regelingen op het Waddeng- 26 Tweede kamer, vergaderjaar , 17990, nr

3 ebied verdienden in de opvatting van de regering de voorkeur. 27 Een twaalf jaar durende discussie werd daarmee in ieder geval voorlopig beëindigd. Dit standpunt van de regering was in overeenstemming met de al in de jaren zeventig ingezette procedure om voor het Waddengebied een Planologische Kernbeslissing (PKB) 28 te ontwerpen. De doelstelling van het Waddenbeleid was in deze PKB de bescherming, het behoud en waar nodig het herstel van de Waddenzee als natuurgebied. De PKB Waddenzee I, die in 1980 door het parlement werd vastgesteld, strekte zich uit over de Waddenzee, een deel van de buiten de zeedijk gelegen gronden in Groningen, Friesland en Noord-Holland en over die delen van de eilanden die buiten de waterkering vallen en onder water kunnen komen. 29 Bestuurlijk gezien, werd in de PKB gekozen voor een provinciale en gemeentelijke indeling van de Waddenzee, net als in de rest van het land, en voor het instellen van een Coördinatiecollege Waddengebied (CCW), een platform voor bestuurlijk overleg tussen het rijk, de Waddenprovincies en de Waddengemeenten. Bij Koninklijk Besluit van 21 juni 1980 werd het CCW ingesteld. Het doel van het CCW werd als volgt geformuleerd: " - het in onderling overleg bevorderen van een samenhangend bestuur en een gecoördineerd beleid van het rijk, de provincies en de gemeenten ten aanzien van het Waddengebied; - het plegen van overleg over werkzaamheden en ontwikkelingen in en om de Waddenzee waarbij het rijk, de provincies en de gemeenten betrokken zijn en waarvan vaststaat of redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij gevolgen hebben voor of doorwerken in de Waddenzee; 27 Het regeringsstandpunt luidde: - geen aparte Waddenwet; - optimale inzet van het beschikbaar instrumentarium door alle overheden; - uitbreiding van het toepassingsbereik van de Nb-wet met: - koppeling van het vergunningen-/ontheffingenbeleid op grond van de Nb-wet met de PKB-Waddenzee; - nadere besluitvorming over mogelijke decentralisatie van onderdelen van het vergunningen-/ontheffingenbeleid; - afstemming tussen de Nb-wet en andere belangen in het Waddenzeegebied. - aanpassing van die sectorregelingen die een adequate toetsing van een activiteit aan het PKB-beleid niet toestaan en waarvoor de uitbreiding van het toepassingsbereik van de Nb-wet geen oplossing is; - eventuele uitbreiding van de m.e.r-plicht voor het Waddengebied. 28 Zie noot 15 van hoofdstuk Zowel bij de PKB s Waddenzee als bij andere (wettelijke) regelingen voor het Waddengebied, zoals de provinciale milieueffectrapportage, het interprovinciaal beleidsplan Waddenzee en de internationale afspraken, speelt de begrenzing een grote rol. In de verschillende regelingen is, afhankelijk van het bestuurlijk doel, de begrenzing, in meer of mindere mate afwijkend van de begrenzing van het PKBgebied. Dat maakt het besturen van het Waddenzeegebied er niet eenvoudiger op. Zie Tromp

4 - het op verzoek van de interdepartementale Waddenzeecommissie, de stuurgroep Waddenprovincies of de vereniging 'Contact Waddenzeegemeenten' dan wel uit eigen beweging, doen van aanbevelingen omtrent het inzake de Waddenzee te voeren beleid of omtrent de nadere uitwerking van dat beleid." In deze opzet werden rijk, provincies en gemeenten elk door maximaal zes personen in het CCW vertegenwoordigd en werd het college voorgezeten door de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke ordening en Milieu of door de minister van Binnenlandse Zaken. In 1991 begonnen de voorbereidingen voor de herziening van de PKB-Waddenzee die in 1993 zou uitmonden in de PKB-Waddenzee II. De doelstelling voor het Waddenbeleid werd iets actiever gedefinieerd dan in de eerste PKB: de duurzame bescherming en ontwikkeling van de Waddenzee als natuurgebied. Het gebied waarop deze PKB van toepassing was, werd als volgt omschreven: "het zeegebied van Den Helder tot de rijksgrens met Duitsland in de Dollard en de naar Nederlandse rechtsopvatting geldende grens in het Eemsestuarium; aan de noordkant begrensd door de buitenteen van de hoogwaterkering aan de Waddenzeezijde der eilanden en bij het ontbreken daarvan mede omvattende de kwelders en platen van de Waddenzeekust der eilanden, die regelmatig dan wel incidenteel onder water komen te staan alsmede een deel van de zeegaten tussen de eilanden; aan de zuidzijde begrensd door de buitenteen van de hoogwaterkeringen van het vasteland van Noord-Holland, Friesland en Groningen en door de buitenteen van de Afsluitdijk" (Planologische Kernbeslissing Waddenzee 1993). Bestuurlijk gezien, vond het kabinet afstemming van het beleid van de verschillende overheden essentieel voor het Waddenbeleid, maar die afstemming moest wel plaatsvinden binnen een overlegstructuur die helder en eenvoudig is (Planologische Kernbeslissing Waddenzee 1993: 15). Daarom werd in deze PKB aangekondigd dat het functioneren van het CCW op zijn merites moest worden bekeken. Een evaluatie zal moeten uitwijzen hoe de overlegstructuur zo kan worden aangepast dat de doelmatigheid kan worden verhoogd en de duidelijkheid naar derden toe kan worden verbeterd (Planologische Kernbeslissing Waddenzee 1993: 85) Het bestuurlijk overleg: onvrede, aanpassingen en samenstelling Die aankondiging van het kabinet kwam niet uit de lucht vallen. Al vier jaar na de oprichting van het CCW was onvrede over het functioneren de reden om een interne evaluatie uit te voeren. 30 Uit die evaluatie van 1985 kwam naar voren dat de opbouwfase van de CCWoverlegstructuur achter de rug was en dat de aandacht nu gericht zou moeten zijn op uitvoering van het beleid en eventuele bijstelling daarvan. Voor de coördinatie van de uitvoering van het beleid bleef een verticale overlegstructuur noodzakelijk, meende de evaluatiecommissie, maar de besluitvorming moest zich veel meer gaan afspelen via de reguliere bestuurlijke kanalen en de bestaande wettelijke procedures. De commissie twijfelde eraan of het CCW wel klaar was voor deze stap. Want naast andere manco s had de commissie moeten constateren dat wegens gebrek aan relevante onderwerpen de CCW-vergaderingen steeds minder vaak werden bezocht door de politieke bestuurders en dat in de CCW-vergaderingen nauwelijks sprake was van overleg omdat er alleen standpunten werden uitgewisseld. 30 Evaluatie Coördinatiecollege Waddengebied, Het evaluatie-onderzoek werd intern uitgevoerd door vertegenwoordigers van de drie betrokken bestuurslagen. 24

5 Als oplossing voor een verbetering van de samenwerking, raadde de evaluatiecommissie o.a. een convenant tussen de deelnemers aan 31. Een convenant zou duidelijker dan het bestaande Koninklijk Besluit uitdrukken dat het CCW functioneert onder gezamenlijke verantwoordelijkheid van gelijkwaardige overheden. Als reactie op dit advies besloot het CCW in 1986 het Koninklijk Besluit als juridische constructie te handhaven maar daaraan een intentieverklaring te koppelen waarin aandacht werd besteed aan gelijkwaardigheid en verantwoordelijkheid van de drie overheidslagen. Op 26 februari 1987 keurde het CCW de intentieverklaring goed en stemde het CCW in met wijzigingen in het Koninklijk Besluit van 1980, die recht deden aan de gelijkwaardigheid en gezamenlijke verantwoordelijkheid uit de intentieverklaring. 32 In de intentieverklaring, die op 25 mei 1987 werd ondertekend, staat geschreven dat het doel van het CCW - het in onderling overleg bevorderen van een samenhangend bestuur en een gecoördineerd beleid ten aanzien van het Waddengebied - geschiedt op basis van gelijkwaardigheid en gezamenlijke verantwoordelijkheid van de deelnemers met inachtneming van ieders eigen bevoegdheden. Ook staat beschreven waarop het CCW-overleg zich dient te richten: - afstemming van regelgeving en overleg over bijstelling van het beleid; - coördinatie van inspectie- en beheerstaken; - coördinatie van de voorlichting; - coördinatie van internationale activiteiten; - coördinatie van onderzoeksactiviteiten. Tenslotte werd in de intentieverklaring een meldingsplicht afgesproken. 33 Maar ook daarna bleef de ontevredenheid over het CCW en de daarmee gepaard gaande overlegstructuur bestaan. Dat blijkt onder andere uit het feit dat drie jaar later, in november 1990, een Regionaal Coördinatiecollege (RCW) in het leven werd geroepen 34 dat zich vooral met de coördinatie van de uitvoering van het beleid zou bezig houden. Niet alles is bestuurlijk interessant, was de gedachte achter de oprichting van het CCW, veel uitvoeringsgerichte zaken kunnen door de door de ministers gemandateerde rijksheren worden afgewikkeld in samenspraak met gemeentelijke en provinciale vertegenwoordigers zonder dat bestuurlijk 31 De evaluatie-commissie deed ook aanbevelingen ten aanzien van de vergaderfrequentie, de taakverdeling en de financiering. 32 Het gewijzigde Koninklijk Besluit is nooit gepubliceerd. 33 Die meldingsplicht ziet er als volgt uit: de overheden zullen elkaar op de hoogte stellen van activiteiten en ontwikkelingen in het Waddengebied waarbij overheden betrokken zijn en waarvan redelijkerwijs kan worden aangenomen dat zij gevolgen hebben voor de Waddenzee. Wanneer overheden van plan zijn om af te wijken van - de in het CCW vastgestelde beleidskaders, zullen zij dat eerst binnen het CCW aan de orde stellen. Wanneer een van de overheden toch afwijkt zonder daarvan melding te doen, zal die overheid op verzoek van het CCW alle gevraagde informatie geven (Everink en Tromp 1994: 47 e.v.). 34 In juni 1993 kwam het RCW voor het eerst bij elkaar. 25

6 Den Haag daaraan lijfelijk te pas hoeft te komen (Notulen CCW-vergadering van het CCW op 8 november 1990). Bovendien werd afgesproken dat binnen afzienbare tijd door middel van een evaluatie, bekeken zou moeten worden of het RCW inderdaad tot een verbetering van de hele overlegstructuur had geleid. In 1993, voorafgaand aan de evaluatie die in 1993 zowel door het kabinet als door het CCW werd gewenst, kende het CCW vier belangrijke gremia die met het oog op de verticale afstemming van het beleid - de afstemming tussen rijk, provincies en gemeenten - waren ingesteld en drie gremia die functioneerden ten behoeve van de horizontale afstemming van het beleid - de afstemming binnen de drie overheidsniveaus -. Hieronder volgt, schematisch weergegeven, de verticale en de horizontale overlegstructuur. De vier organen van de verticale CCW-overlegstructuur 1. CCW Coördinatiecollege Waddengebied (CCW) ingesteld in 1980 status: bestuurlijk overleg voorzitter: minister van VROM vice-voorzitter: een gedeputeerde Rijksoverheid: Provinciale overheid: - VROM (minister) - V&W (minister) - LNV (staatssecretaris) -stuurgroep Waddenprovincies: gedeputeerden van de provincies Noord-Holland, Friesland en Groningen Gemeentelijke overheid - Federatie van Waddenzeegemeenten: burgemeesters of wethouders van het Overlegorgaan Waddeneilanden (OOW) en de Vereniging van Waddenzeegemeenten (VvW) 26

7 2. TWB Tripartite werkgroep beheer (TWB) ingesteld in 1980 status: ambtelijk overleg voorzitter: vertegenwoordiger Rijksplanologische Dienst (RPD) secretaris: CCW-secretaris Ambtelijke vertegenwoordigers van de rijksoverheid, de provinciale overheid en de gemeentelijke overheid ter voorbereiding van het CCW-overleg 3. RCW Regionaal Coördinatiecollege Waddengebied (RCW) ingesteld in 1991 status: voornamelijk ambtelijk overleg voorzitter: inspecteur voor de ruimtelijke ordening noord Rijksoverheid: Provinciale en gemeentelijke overheid: de hoofden van de noordelijke diensten van Rijkswaterstaat, Inspectie ruimtelijke ordening, Defensie en LNV; gemengde ambtelijke en bestuurlijke delegatie 4. SO Secretarissenoverleg (SO) status: ambtelijk overleg Rijksoverheid: Provinciale overheid: Gemeentelijke overheid: secretaris CCW secretaris stuurgroep Waddenprovincies secretaris Overlegorgaan Waddeneilanden secretaris Vereniging van Waddenzeegemeenten 27